TYDAL KOMMUNE Arkiv: 000 Arkivsaksnr: 2014/703-21 Saksbehandler: Lars-Erik Moxness Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet 02.02.2015 Kommunestyret 12.02.2015 Kommunestrukturreformen geografisk retningsvalg videre prosess Rådmannens innstilling 1. Kommunestyret legger følgende geografiske retningsvalg til grunn for det videre arbeidet med kommunestrukturreformen: Værnesregionen dvs. Frosta, Malvik, Meråker, Stjørdal, Selbu og Tydal 2. Det opprettes ei styringsgruppe bestående av: Formannskapet To hovedtillitsvalgte Leder i ungdomsrådet Rådmann og personalkonsulent 3. Det velges et forhandlingsutvalg med følgende medlemmer: 1 2 3 4. Som leder av forhandlingsutvalget velges. 5. Det gjennomføres samtaler med de kommuner som kommunestyret velger skal legges til grunn for geografisk retningsvalg innen 1.juni 2015. 6. Det gjennomføres videre forhandlinger med aktuelle kommuner andre halvår 2015 og første halvår 2016 med målsetting om endelig vedtak om eventuell endret kommunestruktur innen 1.5.2016. 7. Det gjennomføres en folkeavstemming innen 31.10.2015.
Vedlegg: Referat fra møter om kommunestruktur Saksopplysninger Det vises til vedlegg til utredningen fra folkemøter i Tydal, utredning til kommunestyret om kommunereformen med tilhørende vedtak. Kommunene er gitt en tidsfrist på to år fra Stortingets vedtak i juni 2014 på å utrede og vedta kommunesammenslutninger. De kommuner som innen sommeren 2015 har gjennomført utredninger kan bruke høsten 2015 til å konkludere og vedta sammenslutninger. Disse sammenslutningene kan bli vedtatt av regjeringen våren 2016. Regjeringen legger opp til at andre kommuner fatter vedtak innen sommeren 2016. Disse vedtakene vil bli behandlet i sammenheng med at regjeringen våren 2017 fremmer en samla proposisjon til Stortinget på ny kommunestruktur. Så langt rådmannen har brakt i erfaring har alle kommuner i Sør-Trøndelag startet en prosess med å vurdere kommunereformens intensjoner for eget vedkommende. Fylkesmannen skal ha jevnlig tilbakemelding om status i arbeidet i de enkelte kommuner. Regjeringens «ekspertutvalg» la i januar 2015 fram forslag til endret oppgavefordeling i et «nytt kommunenorge». Forslaget bygger på forutsetningen om at landets nye kommuner skal øke i størrelse når det gjelder antall innbyggere. Rapporten foreslår følgende: Oppgave Ansvarlig i dag Utvalgets vurdering Habilitering og rehabilitering (alt ansvar etter utskrivningsklar) Helseforetakene Kan overføres, krever 15000-20000 innbyggere Hjelpemidler til funksjonshemmede NAV Kan overføres, krever 15000-20000 innbyggere Barnevern (fosterhjem og institusjon) Bufetat Kan overføres, krever 15000-20000 innbyggere Helsevern NAV Bør ikke overføres, finansieringsansvar kan utredes, krever 15000-20000 innbyggere Tverrfaglig spesialisert rusbehandling Helseforetakene Bør ikke overføres, finansieringsansvar kan utredes, krever 15000-20000 innbyggere Virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling Fylkesmannen, Fylkes- Kommunen, innovasjon Norge Kan gi råd, ta beslutninger om tilrettelegging og økonomisk støtte til lokalt næringsliv, krever 15000-20000 innbyggere Videregående opplæring Fylkeskommunen Kan overføres, krever over 100000 innbyggere og funksjonelt samfunnsutviklingsområde Kollektivtransport Fylkeskommunen Kan overføres, krever over 100000 innbyggere og funksjonelt samfunnsutviklingsområde Fylkesveger Fylkeskommunen Bør ikke overføres, men kan omklassifisere fylkesveier av lokal karakter, krever over 100000 innbyggere og funksjonelt samfunnsutviklingsområde Det kommunestyret må ta stilling til er om, og i så fall, hvilket geografisk retningsvalg Tydal skal ta i reformen. I tillegg må en ta stilling til hvordan det videre arbeidet skal gjøres. Fra
rådmannens side er det valgt ikke å lage en stor utredning om bakgrunn for reformen eller som grunnlag for de retningsvalg Tydal kommune skal ta. I tidligere utredning til kommunestyret er reformen gjennomgått. Tydal har i en periode på 10 år utviklet et samarbeid med fire andre kommuner gjennom Værnesregionsamarbeidet. Kommunestyret burde være godt kjent med dette samarbeidet. Stortingets bestilling når det gjelder kommunereformen er ikke å utrede interkommunalt samarbeid, men en sammenslåing av kommuner. I ulike sammenhenger er det fra sentralt politisk hold, i større eller mindre grad, understreket at interkommunalt samarbeid ikke er en ønskelig utvikling. Det er følgelig ikke en aktuell problemstilling for rådmannen å utrede samarbeidet i Værnesregionen i forbindelse med kommunereformen. Noen kommentarer finner jeg det likevel hensiktsmessig å komme med på generelt grunnlag. For en liten kommune som Tydal, med relativt sett høye inntekter per innbygger, vil spørsmålet om å opprettholde det samme inntektsnivået ved en sammenslåing med en eller flere andre kommuner være av særlig betydning. Nobelprisvinner i økonomi, Ronald Coase, skrev i 1960 i en artikkel («The problem og social cost») et teorem: «Frivillige avtaler mellom berørte parter vil eliminere all ineffektivitet forutsatt at eiendomsrettighetene er klart avgrenset.» I privat næring er det enkelt å se at hva Coase mener. Hvis to aksjeselskaper oppnår høyere avkastning ved fusjon, vil de inngå en avtale om nettopp å fusjonere. Det spiller ingen rolle om det ene selskapet er lite og det andre er stort, om ett har mye gjeld og et annet har mye egenkapital. Det spiller heller ingen rolle om selskapene hadde ulik avkastning før fusjonen. Fordi aksjeeierne har full råderett over sine aksjer, kan de fritt avtale et bytteforhold mellom aksjene. Dermed kan avtalen utformes slik at alle tjener på fusjonen. Spørsmålet vil dermed være: Kan en frivillig sammenslåing av kommuner være like positiv? Ser en for seg to like store nabokommuner A og B som en ønsker å slå sammen. Sammenslåingen gir eierne (= innbyggerne) en årlig effektivitetsgevinst på 4.000 kroner per innbygger. Denne gevinsten kan brukes til å forbedre velferdstilbudet for alle. Inntektsstrømmen til kommunen er derimot forskjellig. Anta at A har en løpende inntektsstrøm fra skatt og statlige overføringer som er 10 000 kroner høyere (per innbygger) enn B. A er altså rikere enn B. Hvis innbyggerne har eiendomsrett til inntekter og kapital, skal ikke dette stoppe en sammenslutning. Men det er akkurat her problemet ligger: I kommunesektoren er det ulovlig å avtale et bytteforhold mellom aksjene. Befolkningen i kommune A kan ikke slå seg sammen med naboen og samtidig kreve å få beholde egne inntekter eller oppsparte midler. Ifølge kommuneloven skal kommunestyret for en sammenslått kommune overta de to opprinnelige kommunenes skatter, overføringer og gjeldsforpliktelser. Ved en sammenslåing må derfor kommune A dele 10 000 kroner per innbygger med sin jevnstore nabo, noe som gir et tap på 5000 kroner per innbygger i kommune A. I tillegg kommer 4000 kroner i form av en effektivitetsgevinst men den er altså ikke høy nok til å kompensere for inntektstapet ved å dele med naboen. For kommune A er det best å fortsette som selvstendig kommune. Små kommuner i Norge er mest velstående dersom en måler kommunes relative inntekter per innbygger. Dette skyldes for en stor del at staten gir høyest inntektsoverføringer til små kommuner. For Tydals vedkommende spiller selvsagt også kraftinntektene en vesentlig rolle. En sammenslåing med en fattigere nabokommune, selv om naboen har flere innbyggere, vil altså føre til et relativt inntektstap for Tydals innbyggere. Så kan en hevde at effektiviseringsgevinsten ved en sammenslåing vil kunne oppveie inntektstapet. Det er neppe noen tvil om at effektiviseringsgevinsten vil være størst for en liten
kommune som Tydal. På den andre siden vil også inntektstapet for en liten og inntektssterk kommune som Tydal være stort. Det er meget lite sannsynlig at effektiviseringsgevinsten vil være i nærheten av å kunne oppveie dette inntektstapet. Sett ut fra at en kommunes ansvar er å sørge for at innbyggerne får tjenester vil en kunne hevde at interkommunalt samarbeid gjør det mulig å organisere slik at en beholder småkommunene, men likevel utnytter stordriftsfordelene. Interkommunalt samarbeid er jo nettopp i tråd med Coases teorem: Frivillige kontrakter eliminerer ineffektivitet! Interkommunalt samarbeid forekommer også i meget stort mon i Norge innenfor en rekke ansvarsområder, noe samarbeidet i Værnesregionen klart viser. På landsbasis er kommunene eiere av omtrent 1.800 aksjeselskap og interkommunale selskap. Samhandlingsreformen legger opp til enda mer interkommunalt samarbeid. Det er imidlertid synlige og tenkelige ulemper ved interkommunalt samarbeid. Det er eksempelvis liten tvil om at eierkontrollen svekkes når antallet eiere blir for høyt. Med mange kommunale eiere svekkes den enkelte kommunes motiv for å kontrollere den interkommunale virksomheten. Svekket eierstyring fører til administrasjonsstyrte kommuner/selskaper. Administrasjonen kan ha andre mål enn eierne. Analyser av renovasjonsselskaper viser at virksomheter med mange kommunale eiere har dårligere effektivitet enn virksomheter med én kommune som eier (Sørensen 2007). I interkommunalt samarbeid vil også behovet for å delegere styring kunne føre til at eierne det vil si innbyggerne får svakere kontroll og mindre innsyn. Kommunestyret blir henvist til en kort diskusjon av hvem som skal sitte i styret, og kanskje til en summarisk debatt av selskapets årsberetning. Det er grunn til å spørre om demokratigevinsten forsvinner i en liten kommune ved utstrakt delegasjon til interkommunale selskaper. Begrunnelsen for at små kommuner mottar ekstratilskudd fra staten er nettopp at en ikke klarer å eliminere alle smådriftsulemper gjennom selskapsorganisering. Analyser foretatt av Statistisk sentralbyrå (Langørgen mfl. 2002) viser at det fortsatt finnes smådriftsulemper innenfor administrasjon og tekniske tjenester. Det eksisterende samarbeidet i Værnesregionen er av betydning for retningsvalget rådmannen kan anbefale Tydal kommunestyre å gjøre. Retningsvalg andre kommuner gjør vil kunne påvirke dette samarbeidet i framtida. Retningsvalg Tydal kommune gjør vil kunne påvirke et framtidig samarbeid Værnesregionen. Dessuten kan en undres over om signalene om at interkommunalt samarbeid ikke er ønskelig i framtida vil føre til at slikt samarbeid blir (helt) borte, og hvilke konsekvenser dette vil få hvis Tydal skulle velge ikke å slå seg sammen med andre kommuner. Klare svar på dette er vanskelig å gi så lenge de sentrale føringene på hvordan kommunenorge skal se ut i framtida, og hvilke nye oppgaver kommunene skal utføre, er så ekstremt vage fra sentralt hold.
Tabellen under viser samarbeidsområder i Værnesregionen i dag og samarbeid som er under utredning: KOMMUNER SOM SAMARBEIDER Samarbeidsområder Frosta Malvik Meråker Selbu Stjørdal Tydal Sekretariat X X X X X X Saksbehandlersystem X X X X X X Innkjøp X X X X X X Skatt/arbeidsgiverkontroll X X X X X Faktura/lønn/regnskap X X X X X IKT X X X X X Intranett/ portalløsning/hjemmesider X X X X X Personvernombud X X X X X Kvalitetssystem X X X X X Barnevern X X X X X PPT- tjeneste X X X X X Forebyggende tiltak barn/unge X X X X X Legevakt X X X X Forvaltningskontor X X X X Distriksmedisinsk senter X X X X Øyeblikkelig hjelp senger X X X X Velferdsteknologi X X X X Frisklivssentral X X X X Kommunepsykolog X X X X Utredning felles kommuneoverlege X X X X Utredning felles enhet miljøretta helsevern X X X X Utredning rus/psykiatri X X X X Utredning flyktningetjeneste X X X X X Utredning felles NAV kontor X X X X X Utredning felles brann og redningstjeneste X X X X X Utredning plan, byggesak, oppmåling, landbruk og næring X X X X X Som det fremgår av tabellen er det et meget omfattende samarbeid i Værnesregionen spesielt når det gjelder 5 av kommunene. Vurdering Som vedlegg til denne saken ligger oppsummeringer fra folkemøtet og møtene med andre interessegrupper i Tydal. Rådmannens gjennomgående inntrykk fra disse møtene er at «folk flest» er fornøyd med å være innbygger i Tydal kommune og fornøyd med kommunens tjenestenivå. I tillegg ytres det skepsis til hva som vil skje med den demokratiske styringen (egen påvirkningskraft) og Tydals inntekter dersom en slår seg sammen i en større, ny kommune. Tydals befolkning er innforstått med at en er en befolkningsfattig kommune, men med gode inntekter. Rådmannens oppfatning fra møtene er at det råder en merkbar skepsis til en sammenslåing inn mot en større kommune. Flere undersøkelser tyder klart på at befolkningen i små kommuner er mest fornøyd med kommunens tjenestetilbud og det å bo i en liten kommune. Ser en nøyere på ulike statistikker framkommer det tydelig at det ikke er kommunens størrelse (innbyggertall) som avgjør
fornøydheten, men kommunes inntekter og dermed innbyggernes positive opplevelse av kommunes tjenesteleveranser. Regjeringens «ekspertutvalg» la 31.mars 2014 fram en rapport som streket opp prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Disse kriteriene er: Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distrikt Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Lokal identitet I møter med fylkesmannen i forbindelse med reformen er det påpekt at kommunene må vurdere, samt legge disse retningslinjene til grunn når det ble fremmet forslag på geografisk retningsvalg. Videre er det lagt til grunn at nye kommuner bør ha en befolkning på rundt 20000 innbyggere. I den siste rapporten fra «ekspertutvalget», hvor en har sett på overføring av ulike oppgaver til kommunene, legges det til grunn at større sammenslåtte kommuner skal kunne få tildelt nye oppgaver. (Se saksutredningen) Her kommer det fram at det er meget få nye oppgaver som foreslås tillagt kommuner under 100000 innbyggere. Det er vanskelig å tenke seg at det oppstår kommuner i Sør-Trøndelag med mer enn 100000 innbyggere. I så fall må reformen føre til at Sør-Trøndelag fylke deles inn i to, eller tre kommuner. Slik rådmannen ser det er det som så langt har framkommet fra sentrale myndigheter om nye oppgaver til kommunene snevert og ikke i samsvar med tidligere signaler om betydelige overføringer av nye oppgaver til kommunene. Det er vanskelig å forstå at dette kan begrunne en kommunereform. Når det gjelder kriteriene kommune er bedt om å vurdere en framtidig kommunestruktur opp mot er rådmannen av den oppfatning at Tydal, uavhengig av samarbeidet i regionen og gitt dagens inntektssystem, i hovedsak vil kunne oppfylle de fleste kriteriene. Tydals utfordringer når det gjelder næringsliv (økonomisk soliditet og funksjonelle samfunnsutviklingsområder) vil være de samme uansett sammenslåing eller ikke. Faglig kompetanse har så langt ikke vært et stort problem for Tydal, sett bort fra at vi innenfor enkelte områder er sårbare ved sykdom, vakanser o.l.. Sett inn i framtida er det i første rekke Tydals muligheter til å beholde sine inntektsmuligheter som er avgjørende for om befolkningen trives (får gode nok tjenester) og at kommunen er i stand til å trekke til seg nødvendig fagkompetanse. Rådmannens prioritering for geografisk retningsvalg. Kommunestyret har tidligere lagt til grunn at en skal vurdere et samarbeid mot følgende retningsvalg: 1. Tydal 2. Selbu og Tydal 3. Tydal/Holtålen/Røros 4. (Stor)Trondheim (inkl. Stjørdal, Malvik, Melhus og Klæbu) 5. Tydal, Selbu, Stjørdal og Meråker
1. Som det vil framgå av utredningen er rådmannen av den oppfatning at Tydal, med visse forbehold, vil kunne stå alene som kommune også i framtida. For så vidt gjelder kommunereformen er en pålagt å ta stilling til mulige kommuner en kan slå seg sammen med. Rådmannen har derfor ikke tatt med i forslaget til geografisk retningsvalg alternativet med Tydal kommune som egen kommune. 2. En sammenslåing av Selbu og Tydal kommuner har etter rådmannens vurdering lite for seg. Det er vanskelig å se at en her oppnår stort annet enn en minimal reduksjon i kommunal administrasjon som effekt over noe tid. 3. Slik rådmannen ser det er sammenslåing med Røros og Holtålen kommuner lite aktuelt så lenge begge disse kommunene selv ikke ser samarbeidet som aktuelt. 4. En sammenslåing med Trondheim er helt avhengig av hva som skjer med Trondheim i reformen. Et virkelig stort Trondheim (byfylke) vil kunne ha betydning for Tydals valg, men vil neppe falle gunstig ut for Tydals vedkommende når det gjelder inntektsbildet, jf. vurderingene tidligere i denne saken. 5. Lagt den geografiske situasjonen til grunn, og ikke minst det eksisterende samarbeidet gjennom 10 år i Værnesregionen, er det naturlig å mene at et samarbeid mellom Malvik, Meråker, Stjørdal, Frosta, Selbu og Tydal kommuner er det nærliggende retningsvalget. Samarbeidet så langt har for Tydals vedkommende vært tilfredsstillende. Det er neppe tvilsomt at regjeringens syv første kriterier vil være oppfylt og kanskje styrket i forhold til et Tydal alene. Dette kan oppsummere stikkordsmessig slik: Allerede godt etablert samarbeid - kjenner hverandre. Felles tjenester som fungerer godt. Stordriftsfordeler/mer rasjonell drift økonomisk innsparing. Mer robusthet, bedre kvalitet og mindre sårbarhet er allerede oppnådd i Værnesregionen kan forsterkes ved en kommunesammenslåing. En ny stor kommune i Værnesregionen vil ha kompetanse og ressurser til å ta på seg nye oppgaver. Enklere administrativ og politisk styring av en kommune raskere saksgang og kortere beslutningsprosesser enn i dag. Like tjenester i hele regionen. Større fagmiljø, tverrfaglig kompetanse Større rekrutteringspotensiale, mer attraktive arbeidsplasser. Unngår habilitetsutfordringer. Værnesregionen er etter hvert blitt et begrep mange identifiserer seg med. Det tiende kriteriet identitet - vil for så vidt være godt dekket i Værnesregionen, og antakelig bedre enn dersom Tydal skulle vende seg bort fra regionen og slå seg sammen med andre kommuner. Kriteriene 8 og 9 (demokrati) vil være en utfordring i en slik kommunesammenslåing. For Tydal som er en befolkningsfattig kommune vil det nok kunne være en særlig stor utfordring. På den andre siden er det grunn til å spørre seg om problemet i dag allerede er større i det eksisterende samarbeidet enn det vil være dersom Værnesregionen var en kommune.
Rådmannens forslag 1. Geografisk retningsvalg: Værnesregionen (Frosta, Malvik, Meråker, Selbu, Stjørdal og Tydal) 2. Styringsgruppe. Et utvidet formannskap fortsetter som styringsgruppe. En endret kommunestruktur vil ha stor innvirkning på ansattes arbeidsforhold. Det er derfor viktig å ha med de tillitsvalgte i ei styringsgruppe for å representere arbeidstakerne og dermed også komme med innspill og gi informasjon ut. Etter rådmannens syn bør absolutt de som representer fremtida ungdommen trekkes inn i prosessen. Rådmannen foreslår derfor at leder i det kommunale ungdomsrådet inngår i styringsgruppa. Videre foreslås det at personalkonsulent og rådmann inngår. Dersom det blir en kommunesammenslåing som resultat av den prosessen som nå pågår er det et stort arbeid som vil måtte gjennomføres for å få en ny kommune operativ. Det vil være behov for mange arbeidsgrupper og forhandlinger for å få alt på plass både organisasjonsmessig og hvordan den nye kommunen skal organiseres politisk for å kunne ivareta et godt folkestyre. Rådmannen foreslår at styringsgruppa kan ha møter i forkant av formannskapets møter. Behov og hyppighet vil måtte vurderes etter som prosessen går fremover. Tilbakerapportering fra forhandlingsutvalget vil være en viktig sak i styringsgruppas møter samt gi signal og føringer til forhandlingsutvalg og prosess i kommunen. 3. Forhandlingsutvalg. Det bør velges et tverrpolitisk forhandlingsutvalg som skal føre samtaler med de kommuner som kommunestyret vedtar at Stjørdal kommune skal gå i samtaler/forhandlinger med. Det foreslås at kommunestyret velger leder for utvalget. Forhandlingsutvalget bør ikke være for stort i antall medlemmer. Styringsgruppa som forhandlingsutvalget rapporterer til vil jo sikre en brei forankring. Det vil være naturlig at rådmannen inngår i forhandlingsutvalget som sekretær. 4. Fremdrift. Rådmannen foreslår følgende fremdriftsplan: Samtaler med aktuelle kommuner ut i fra vedtatt geografisk retningsvalg gjennomføres innen 1.juni 2015. Oppsummering og med forslag til videre prosess legges frem for kommunestyret innen 1.juli.2015. Det gjennomføres en folkeavstemming innen 31.10.2015. Det gjennomføres videre forhandlinger med aktuelle kommuner i andre halvår 2015 med målsetting om endelig vedtak om en endra kommunestruktur dersom forhandlingene gir dette som resultat innen 1.5.2016.