Kriterier for god kommunestruktur og overføring av oppgaver

Transkript

1 Kriterier for god kommunestruktur og overføring av oppgaver Lars-Erik Borge Institutt for samfunnsøkonomi, NTNU Medlem av ekspertutvalget Knutepunkt Sørlandet,

2 Ekspertutvalgets mandat del I Foreslå kriterier for nye kommuneinndeling Generalistkommuneprinsippet Dagens oppgavefordeling Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver

3 Utviklingstrekk I Dagens kommunestruktur ble etablert på 1960-tallet Begrunnelsen var at kommunene skulle kunne håndtere grunnskolen da denne ble utvidet til 9 år Ytterligere utvidelse av kommunenes oppgaver Interkommunalt samarbeid nødvendig for å løse oppgavene på en god måte Nye modeller for interkommunalt samarbeid Detaljert regelverk/veiledning for å sikre et godt tjenestetilbud også i de minste kommunene

4 Nye kommunale oppgaver Pleie og omsorg Sykehjem + HVPU Handlingsplaner for eldreomsorg, Samhandlingsreformen Utdanning Reform97 + Kunnskapsløftet Økt oppmerksomhet om kvalitet (TIMSS, PISA) Barnehagereform Planlegging Økte krav til areal- og samfunnsplanlegging Ny folkehelselov - forebygging

5 Utviklingstrekk II Samfunnsutviklingen etter 1960 Sentralisering av befolkningen Redusert folketall og stigende eldreandel i de minste kommunene Sterk vekst i kompetanseintensive næringer (i hovedsak i byene) Bedre kommunikasjoner, bredbånd og digitale løsninger

6

7 Utvalgets anbefalinger 1. Kommunene bør ha minst innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning 2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder 3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer

8 Begrunnelsen for minstestørrelsen Ansvar for lovpålagte oppgaver uten utstrakt interkommunalt samarbeid Tilstrekkelige fagmiljøer for spesialiserte tjenester Kapasitet og kompetanse Hvilke valg har kommunene selv gjort? Bør ha minimum innbyggere for å kunne gi et faglig forsvarlig tilbud innen barnevern og PPT Kommunale legevakter og akutte døgnenheter bør ha opptaksområde i størrelsesorden innbyggere

9 Andre positive effekter Kvalitetsutvikling innen grunnskole (skoleeierrolle, kvalitetsvurdering) Kvalitetsutvikling innen eldreomsorg (eldrebølgen, velferdsteknologi) Utnyttelse av stordriftsfordeler (opp til innbyggere) Kapasitet og kompetanse mht planlegging Rollen som myndighetsutøver styrkes (juridisk og forvaltningsmessig kompetanse)

10 Innvending I: Men smått er godt?

11 Innvending II: Kommunene er store EU 5.500, Frankrike 1700 Men skandinaviske kommuner har større oppgaver (velferdstjenester) Danmark , Sverige , Finland , Norge Norge har små kommuner sammenliknet med andre land med tilsvarende oppgaver

12 Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Minstestørrelsen vil gi bedre samsvar mellom kommunegrenser og BOA-områder Sammenslåinger i flerkommunale byområder Helhetlig areal- og transportplanlegging Sammenslåing vil som regel være bedre enn alternativene (samarbeid, regional eller statlig plan) Betydelig reduksjon i antall kommuner i hovedstadsområdet

13 Eksempler Porsgrunn og Skien Trondheimsregionen

14 Ordførerrefs Interkommunalt samarbeid gir gevinster Ja, men sammenslåing kan gi større gevinster

15 Samarbeid er krevende

16 Andre anbefalinger Justering av uhensiktsmessige kommune- og fylkesgrenser Fylkesgrenser intet hinder for kommunesammenslåinger Deling av kommuner er aktuelt

17 Kommuneproposisjonen Regjeringen ønsker større kommuner, men setter ingen minimumsstørrelse Regionale prosesser, Proposisjon til Stortinget våren 2017 Fylkesmannen (i samarbeid med KS) igangsetter de regionale prosessene Spørreundersøkelser som mulig alternativ til folkeavstemninger Frivillighet og økonomiske virkemidler

18 Økonomiske virkemidler Inndelingstilskudd (15 år, nedtrapping over 5 år), som i dag Engangskostnader (20-65 mill kr) Reformstøtte (0-30 mill kr), erstatter støtte til infrastrukturtiltak For kommuner som slår seg i sammen i løpet av reformperioden (før 1. januar 2018) Noe sterkere økonomiske virkemidler enn i dag

19 Frivillighet eller tvang? Troverdig trussel om tvang kan bidra til at de regionale prosessene fungerer bedre Kommuner som vurderer sammenslåing vil tenke gjennom hva som er alternativet Hvis alternativet er at statlige myndigheter bestemmer, er det bedre å ta styringen selv

20 Danmark og Finland Erfaringene fra Danmark og Finland tilsier at det er nødvendig med noe tvang Danmark: Regjeringen kan klare signaler om at den ville tegne et nytt kart dersom de lokale prosessene ikke førte fram Finland: Har lykkes med frivillige sammenslutninger, men dette har ikke resultert i en enhetlig struktur

21 Hva sier regjeringen om tvang? Hovedlinjen er frivillighet og økonomiske virkemidler, men enkeltkommuner skal ikke kunne stanse endringer som er ønsket eller hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn økonomiske virkemidler bare for kommuner som slår seg sammen før 1. januar 2018 Det blir sammenslåinger, men enda uklart om man oppnår en enhetlig reform

22 Fylkesmannens rolle Fylkesmannen er gitt en nøkkelrolle med hensyn til å koordinere prosessen Bør tenke gjennom ulike alternativer i forkant Hva skal prioriteres først? Byene eller distriktene?

23

24

25 Ekspertutvalgets mandat del II Vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver Kriterier fra del I + evt tilleggskriterier Eksempler på enkelte oppgaver som det kan være aktuelt å overføre til kommunene (forutsatt større og mer robuste kommuner) Del av et større utredningsarbeid om oppgavefordeling

26 Utredning oppgavefordeling Departementsinternt utredningsarbeid Januar 2014 mars 2015 Vedtak i juni 2015 Kommunestrukturen vedtas i 2016/2018 Ekspertutvalget er bare en del av dette

27 Kriteriene fra del I Samfunnsmessige Kriterier hensyn TJENESTEYTING Kvalitet i tjenestene Effektiv bruk av samfunnets ressurser Likeverdighet Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Statlig rammestyring MYNDIGHETSUTØVELSE Rettssikkerhet Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse Samfunnsmessige Kriterier hensyn SAMFUNNSUTVIKLING Helhetlig ivaretakelse av Funksjonelle areal- og samfunnsutviklingso transportinteresser mråder tilpasset klima- og Tilstrekkelig kapasitet miljøhensyn Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Lokal politisk styring DEMOKRATISK ARENA Levende lokalt folkestyre Aktiv lokal politisk arena Relevant kompetanse Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Lokal identitet Bred oppgaveportefølje 27 Statlig rammestyring

28 Kommunene 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Staten 11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring Kriteriene samlet 28

29 Sentrale forhold i vurderingen Ansvar, beslutningsmyndighet og finansiering, ikke nødvendigvis produksjon Hvor store bør kommunene være for å sikre god oppgaveløsning for de aktuelle tjenester? Kapasitet, kompetanse, effektivitet, økonomisk soliditet, valgfrihet, rammestyring

30 Andre forhold Fra oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000: 22) Oppgaver som krever koordinering eller har store kontaktflater med hverandre bør legges til samme forvaltningsorgan/nivå Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne bør legges til samme forvaltningsnivå Oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn legges til lokale folkevalgte organer

31 Generalistkommuneprinsippet Vil måtte utfordre prinsippet Enkelte oppgaver vil trolig kreve et større befolkningsgrunnlag enn minstestørrelsen på innbyggere Alternativ 1: Ikke overføre oppgaven(e) Alternativ 2: Oppgaveoverføring til kommuner som er tilstrekkelig store Flere storbykommuner med Oslo-status