Byggherrestrategi Byggherreseksjonen Desember 2008 Grunnlaget for byggherrefunksjonen Byggherrefunksjonen er etter forskrift en formell rolle. For Statens vegvesen er den også en intern organisatorisk modell som omfatter langt mer enn selve kontraktsfasen. Etatens byggherrefunksjon inkluderer hele ansvaret for utvikling, prosjektering og bygging, samt planlegging og utførelse av drift og vedlikehold av hele vegnettet som funksjonell infrastruktur. Mål Det overordnete mål for byggherrefunksjonen er å gjennomføre utbyggingsprosjekter samt utføre drift og vedlikehold på en måte som er mest mulig tjenlig for trafikantene og samfunnet, og som gir effektiv bruk av bevilgningene. For å nå dette målet må Statens vegvesen fungere som profesjonell, enhetlig og forutsigbar byggherre med lik praksis over hele landet. Strategi Kompetanse Byggherreorganisasjonen skal tilstrebe å til enhver tid ha profesjonelle og kompetente medarbeidere i tilstrekkelig antall. Det skal legges til rette for kompetanseoppbygging og rekruttering gjennom planer for kompetanseutvikling på både kort og lang sikt. Planene skal vurderes mot resultatene av evaluering av prosjektgjennomføring. Riktig og tilstrekkelig kompetanse skal sikres gjennom en rekke tiltak, blant annet: Byggherrekonferanse, temamøter, mm Byggherreforum regionalt og sentralt Aktiv kompetanseoverføring mellom prosjekter og regioner (inkludert rutiner for evaluering av prosjekter) Byggherreskole og andre opplæringstiltak Spesialkurs Byggherreveven Samarbeid med opplæringsinstitusjoner FoU
Organisering Byggherrefunksjonen skal organiseres på en effektiv og fleksibel måte. Byggherrefunksjonen for trafikk og utbygging skal samordnes slik at enhetlig opptreden ivaretas og slik at ressursbruken reduseres gjennom felles oppgaveløsning. Samordningsansvaret legges til utbyggingssiden. Prosjektorganisering skal gis økt vektlegging. Små prosjekter bør slås sammen og organiseres i samleprosjekter. Stillinger og ansvar Generell modell for prosjektorganisasjon skal være: Prosjektleder har det formelle ansvaret for å forestå prosjektering og bygging av et utbyggingsprosjekt på vegne av Statens vegvesen som byggherre eller tilsvarende planlegging og gjennomføring av prosjekter og kontrakter for drifts- og vedlikeholdsarbeider. Byggeleder har det daglige ansvaret for å styre gjennomføringen av en eller flere kontrakter på vegne av Statens vegvesen som byggherre. Kontrollingeniør er ansvarlig for kontroll av utførende entreprenør iht kontrakt (teknisk kontroll). Beredskap Byggherren skal ha beredskap for å kunne håndtere henvendelser fra entreprenør som krever avklaring fra byggherren. Entreprenør skal til enhver tid ha kjennskap til hvem som skal kontaktes. Hver region skal spesielt vurdere behovet for beredskap på byggherresiden vinterstid ut fra lokale forhold (rasutsatte områder, o.l.). Helse, miljø og sikkerhet - HMS Byggherreorganisasjonen skal være forbilledlig i alt HMS-arbeid. I dette ligger at etaten legger vekt på å holde høyere nivå enn minimumskravene i gjeldende lover og forskrifter. Ytre miljø Hensynet til det ytre miljø skal vektlegges. Miljøkvalitet skal tillegges vekt på linje med teknisk kvalitet. Det skal motiveres til gjenbruk av materialer ved incitamentsordninger. Det skal stilles krav til avfallshåndtering og plassering av farlig avfall i alle konkurransegrunnlag.
Teknisk kvalitet Den teknisk kvaliteten for et prosjekt skal tilfredsstille kravene i kontraktsdokumentene. Med mindre en har fått godkjent fravik, skal disse være i overensstemmelse med krav gitt i forskrifter, normaler og retningslinjer. Byggherren skal dokumentere at krevd kvalitet er oppnådd gjennom oppfølging av entreprenørens kontrollplan, arbeidsopplegg, arbeidsprosedyrer, driftskontroll og egen stikkprøvekontroll. Oppnådd teknisk kvalitet skal rapporteres oppover i linjen og beskrives i teknisk sluttrapport. Byggherren skal arkivere dataene fra kvalitetskontrollen i en velordnet mappestruktur sammen med øvrige prosjektdata. Marked Byggherrefunksjonen i Statens vegvesen skal ta ansvar for og legge til rette for at det utvikles et sunt og velfungerende marked. Mangfoldet og konkurransen i markedet skal søkes opprettholdt og konsentrasjonstendensene motvirkes ved å legge til rette for at også små og mellomstore entreprenører kan konkurrere om oppdrag. Det skal benyttes enhetlig regelverk og lik praksis over hele landet slik at etaten fremstår som en profesjonell, enhetlig og forutsigbar byggherre overfor alle aktører i markedet. Byggherrefunksjonen skal opparbeide en god markedskunnskap gjennom kontakt med bransje, næringsliv og forskningsinstitusjoner Markedsanalyser skal utarbeides på regionalt nivå for kostnadsutviklingen innen relevante fagområder. For å ha de nødvendige kunnskaper om markedet skal det utvikles og vedlikeholdes et system for markedsovervåking. Kostnadsbank skal benyttes som en del av grunnlaget for kostnadsoverslag og byggherrens kalkulering av konkurransegrunnlag forut for selve konkurransen. Forsyningsstrategi Varekjøp skal inngå i entreprisene i størst mulig grad. Unntak fra dette vil i første rekke være områder hvor det foreligger tilnærmet monopolsituasjon som begrenser konkurranse (varer, leverandørbindinger, o.l.). Prosjektgjennomføring styring og kostnadskontroll Alle prosjekter skal gjennomføres til rett tid, riktig kostnad og med rett kvalitet. Målet er at sluttkostnaden skal ligge innenfor ± 10 % avvik fra opprinnelig kostnadsoverslag. Før kostnadsoverskridelser utover styringsrammen kan varsles, skal kuttlisten være tatt i bruk.
Kravene i håndbok 151 skal følges blant annet med hensyn til: kvalitetsplan skal foreligge for alle plannivå årlige gjennomganger av overslag gjennom konkurransegrunnlaget på alle tilbud før konkurransen eget personell til kostnadsoppfølging Innenfor drift og vedlikehold skal måloppnåelse fastlegges gjennom registrering av avvik: rapportert fra entreprenøren besluttede avvik fra byggherrens stikkprøvekontroll Sluttrapport skal utarbeides for alle prosjekter, både teknisk og økonomisk. Samledokumentasjon for alle avsluttede utbyggingsprosjekter skal utarbeides og sendes Vegdirektoratet. Dokumentasjonen vil være en del av grunnlaget for landsdekkende prisbank. Krav til utførende Den utførende skal ha det faglige, tekniske og økonomiske grunnlaget for oppfylling av kontrakten samt erfaring fra tilsvarende arbeider. Tidspunkt for konkurranse og gjennomføring av utbyggingsprosjekter For å unngå prisdrivende elementer skal det sørges for at det gis tilstrekkelig tid, slik at tilbydere kan få gjort slike forberedelser som er nødvendige for å kunne levere gjennomarbeidede tilbud. Tidspunkt for konkurranse og for gjennomføring av arbeidene skal vurderes, slik at det er gunstig i forhold til markedet, ferier og eventuelle andre begivenheter, og årstid. Entreprenører skal gis tilstrekkelig tid til å gjennomføre arbeidene. Entrepriseformer og kontraktstyper Vegvesenets byggherrestrategi inneholder et bredt spekter av entrepriseformer og kontraktstyper både hva størrelse og innhold angår. Kontraktene skal inneholde insitamentsordninger og partneringbestemmelser som bidrag til at konflikter unngås. Entrepriseformer Entrepriser skal som hovedform være utførelsesentrepriser. Normalt benyttes delentrepriser eller hovedentrepriser. Som alternativ til disse forutsettes totalentrepriser benyttet i større grad enn hva som har vært tilfelle frem til i dag. Samarbeidsfremmende incitamentsordninger, partneringbestemmelser og gjerne bonusordninger skal inngå i konkurransegrunnlaget uansett entrepriseform eller kontraktstype.
Kontraktstyper Fortsatt skal enhetspriskontrakt være dominerende kontraktstype for utbyggingsprosjekter. I enhetspriskontraktene skal det inngå samarbeidsfremmende incitamentsordninger. For driftsog vedlikeholdsoppgaver skal funksjonskontrakter med innslag av enhetspriser og regningsarbeid være hovedtypen. En viktig del av byggherrekompetansen er kunnskap om alternative kontraktstyper. Bruk av alternative kontraktstyper vil gi erfaring i hvordan risiko bør fordeles mellom partene og hvordan samarbeidet bør organiseres. Slike kontraktstyper skal benyttes i økt omfang. Kontraktstypene og deres anvendelsesområder er nærmere beskrevet i vedlegget Entrepriseformer og kontraktstyper. Samhandlingsmodeller og anvendelsesområder. FOU Kontraktsstrategien skal gi mulighet for å ta FoU inn i konkurransegrunnlaget. Det skal vektlegges at byggherreansvaret medfører et særskilt ansvar for forskning og utvikling som forbedrer teknisk kvalitet og sikkerheten ved utøvelsen av virksomheten samt reduserer produksjonskostnader og helse- og miljøbelastninger. FoU FoU skal være et satsningsområde. Forskrift om offentlige anskaffelser legger relativt sterke begrensninger på FoU-oppdrag uten konkurranse. FoU-oppgaver må derfor i hovedsak inkluderes i konkurransegrunnlaget eller som selvstendig oppdrag etter forutgående konkurranse. Invitasjon til å presentere og gi tilbud på alternative løsninger vil fremme utviklingen innen bransjen og sektoren. Evaluering. Måloppnåelse Alle forhold som inngår i byggherrefunksjonen og byggherrestrategien skal evalueres rutinemessig for å sikre overensstemmelse med strategi og overordnede beslutninger samt erfaringsoverføring og kompetanseutvikling.
Entrepriseformer og kontraktstyper. Samhandlingsmodeller og anvendelsesområder Entrepriseformer Entrepriseform er modell for organisering av forholdet mellom de tre hovedaktørene i et prosjekt: byggherren, entreprenørene, også seg imellom, samt prosjekterende, og danner den prinsipielle struktur for fordeling av risiko og ansvar. Fordelingen er en funksjon av grad av medvirkning, godkjenningsrutiner og andre føringer. Det finnes bare to hovedformer for entrepriser: Den ene kan vi kalle utførelsesentreprise. Begrepet finnes ikke i tradisjonell litteratur, men er et nytt og egnet begrep som dekker generalentreprise, hovedentreprise, sideentreprise. (Disse representerer i prinsippet bare ulike modeller for organisering i forhold til byggherren og hverandre.) Våre funksjonskontrakter for drift og vedlikehold hører også hjemme innenfor denne hovedformen. Entreprenørens forpliktelser etter utførelsesentreprise er i prinsippet knyttet til å gjennomføre beskrevet arbeid. Som alternativ til denne står totalentreprise. Her er entreprenørens forpliktelse utvidet til også å gjelde prosjektering. I de såkalte OPS-kontraktene er hovedstammen i prinsippet totalentreprise. De er i tillegg knyttet til avtale om finansiering, og avtale om nærmere definert nivå, omfang og varighet av drift- og vedlikeholdsansvar i en form for funksjonskontrakt. Entrepriser i Statens vegvesen skal som hovedform være utførelsesentrepriser. Normalt benyttes delentrepriser eller hovedentrepriser. Som alternativ til disse forutsettes totalentrepriser benyttet i større grad enn hva som har vært tilfelle frem til i dag. Samarbeidsfremmende incitamentsordninger, partneringbestemmelser og gjerne bonusordninger skal inngå uansett entrepriseform eller kontraktstype. Kontraktstyper Innenfor entrepriseformene kan en anvende flere ulike typer kontrakter. Kontrakten er hovedverktøyet for regulering av partenes forpliktelser og ansvar. Det må derfor være samsvar mellom kontrakten og entrepriseformen. Men det har ikke noe med selve kontraktstypen å gjøre, bare innholdet. Hovedtypene av kontrakter er knyttet til forskjeller i prisdetaljering, prisregulering og oppgjørsformer. Variasjon i disse elementene påvirker også fordelingen av ansvar og risiko. De vanligste kontraktstyper er enhetspriskontrakt (enhetsprisene er bundet), fikssumkontrakt (sluttsummen er bundet), sumkontrakt (sluttsum er bundet, men kan reguleres etter visse forutsetninger) og regningsarbeid (timepriser og påslagsprosenter er bundet). Vegvesenets funksjonskontrakter for drift og vedlikehold har elementer fra disse, men har så vidt spesielle egenarter at det er rimelig å betrakte dem som egen kontraktstype.
Funksjonskontrakt med sin spesielle beskrivelsesform kan i prinsippet anvendes også for bygge- og anleggsarbeider. Det særegne er at en i stedet for detaljert beskrivelse av utførelsen, beskrives byggherrens krav til resultatet og hvordan det skal fungere ( end product specification ). De fleste kontrakter er kombinasjoner av elementer i varierende grad fra alle disse typene. I tradisjonell forstand eksisterer også begrepet incitamentskontrakt. Som kontraktstype er dette er i realiteten en form for regningsarbeid. Kontraktstypene er nærmere beskrevet nedenfor. De skal anvendes i overensstemmelse med de retningslinjene som gis for hver kontraktstype. Enhetspriskontrakt Arbeidet leveres for en sum pris basert på pris pr m 3, m 2, tonn, stk, etc. Satser for regningsarbeid inngår for å dekke uforutsette arbeider. Kontrakten inneholder regler for håndtering av endringer. Funksjonsbeskrivelser kan inngå i begrenset omfang. Incitamentsordninger, bonusordninger og former for partnering kan inngå. Kontrakten gir rimelig risikofordeling mellom partene og egner seg for de fleste arbeider. Fikssumkontrakt Arbeidene leveres for en fast, avtalt sum fikssum. Denne summen gjelder som fullt oppgjør til entreprenøren, selv om omfanget av arbeidene eller andre forutsetninger endres. Dette er en enkel kontraktstype som gir fast pris og liten byggherrerisiko. Kontraktstypen gir høy entreprenørrisiko og kan derfor gi høy prosjektkostnad. Kontrakten bør ikke brukes på prosjekter med store usikkerhetsposter. Samlekontrakt Flere tiltak legges inn i samme kontrakt. Kontraktstypen er fleksibel ved at enkelttiltak kan legges til eller tas ut av kontrakten etter bestemte prosedyrer. Økt omfang av samlekontrakter er nødvendig for å effektivisere gjennomføringen av vegvesenets prosjektportefølje med mange småtiltak. Målpriskontrakt Målpriskontrakt er en incitamentordning som skal fremme samarbeid mellom byggherre og entreprenør. Etter kontraktsinngåelse utfører entreprenøren mengdekontroll, disse mengder låses og målprisen fastsettes. Avtalepartene forplikter seg til å bidra med sin kompetanse i et samarbeid for å nå best mulig resultat for begge parter gjennom prosjekteringsfase og byggefase. Målprisformelen bygges opp slik at risiko for gevinst eller tap deles likt mellom partene. Målpris kan benyttes i kombinasjon både med utførelsesentrepriser og totalentreprise.
Regningsarbeid Entreprenøren får dekket sine dokumenterte utgifter på grunnlag av på forhånd fastsatte priser for maskintimer og manntimer, samt innkjøp av materialer og avtalt påslag til dekning av entreprenørens generalkostnader og fortjeneste. Kontraktstypen gir minimal entreprenørrisiko. Kontrakten egner seg for arbeider hvor det er vanskelig på forhånd å klarlegge arbeidsomfanget og hvordan arbeidene skal utføres. Innovasjon og fornyelse Incentiver til, og muligheter for innovasjon er noe som kan bygges inn i begge entrepriseformer, og i enhver kontraktstype. Det er ikke egne kontraktstyper, men kan mer betraktes som samhandlingsmodeller. Det er mange måter å skape muligheter for innovasjon på. Grunnleggende er holdningene: En inviterende, positiv holdning til kreativitet som har som mål å gjøre ting bedre og mer rasjonelt og effektivt ligger i bunnen. Her har nok organisasjonen et stykke å gå, kartleggingen viser at vi har en konservativ praksis. Vi har i mange år hatt flere ordninger for innovasjon i våre kontrakter, men de har vært lite i bruk. Det er ofte vist til at totalentreprisemodellen, hvor entreprenøren står for prosjekteringen, gir større rom for innovasjon. All erfaring, såvel her som i andre land, viser imidlertid at entreprenører velger tradisjonelt. Dette har å gjøre med trygghet og minimalisering av risiko. Totalentreprisemodellen kan invitere til å velge billige løsninger. For å unngå denne effekten bør en slik entreprise som hovedregel også inkludere en lengre vedlikeholdsperiode (for eksempel 10 år). Den egner seg derfor ikke for alle typer prosjekter. Erfaring viser at de største gevinstene er å hente der entreprenøren får frihet til å optimalisere sin egen produksjon ut fra sine forutsetninger, uten at kontrakten styrer denne i for stor grad. Dagens kontrakter har flere incentivordninger og invitasjoner til utvidet samarbeid og kreativitet: partneringbestemmelser (fremmer nye løsninger, deling av besparelse) samarbeidsmøter (administrativt, øke felles forståelse og innsats) målpris (utvikling og besparelser gjennom samarbeid, deling av besparelse) invitasjon til alternative løsninger Andre ordninger kan være: bonus sanksjoner inkludere framtidig vedlikehold utvidet garanti finansiering Bruken av slike ordninger kan med fordel utvides.