SANDNES KOMMUNE - RÅDMANNEN Arkivsak: Arkivkde: Saksbeh.: 201000395 : Frde Ott/ Marianne Schwerdt/ Gunnar Sinnes Behandles av utvalg: Møtedat: Utvalgssaksnr. Frmannskapet Administrasjnsutvalget Bystyret 23.11.2010 23.11.2010 14.12.2010 138/10 16/10 VURDERING AV OFFENTLIG PRIVAT SAMARBEID VED NYTT BO OG AKTIVITETSSENTER I SANDNES KOMMUNE 1. Saken gjelder I saken gjennmgås begrepet ffentlig privat samarbeid (OPS). Det er fullt mulig å vurdere bygging av b- g aktivitetssenter sm et OPS prsjekt. En frutsetning er da at tmten selges til en eiendmsutvikler/entreprenør g kmmunen frplikter seg til å leie tilbake anlegget i en avtalt tid. På bakgrunn av at det ffentlige ppnår bedre lånevilkår enn private aktører, g at det ikke er avkastningskrav på egne bygg, er rådmannen tvilende til m det vil være lønnsmt å leie tilbake bygg sm er finansiert av private. Markedsmessige frhld på tidspunkt fr kntraktsinngåelse, g kmmunens evne til å avsette midler til vedlikehld, taler imidlertid fr at dette likevel kan være hensiktsmessig. I saken m knkurranseutsetting i Sandnes kmmune sm fremmes paralellt med denne saken, freslår rådmannen å gjennmføre knkurranseutsetting av driften av det neste rdinære b- g aktivitetssenteret. I g med at det er usikkerhet m en OPS-avtale vil være lønnsm fr kmmunen, legger rådmannen i denne saken fram infrmasjn m OPS-kntrakter g verlater til bystyret å ta den endelige beslutningen på hvilken type kntrakt sm bør velges ved bygging g drift av det neste rdinære b- g avktivitetssenteret. 2. Bakgrunn I sak m Omstillingsprsjekt 2010-2013 stauts g mulighetsbilder grunnlag fr videre mstillingsarbeid sm ble fremmet fr bystyret 22.06.2010, vedtk bystyret bl.a. følgende: Sandnes kmmune har behv fr msrgsplasser g i den frbindelse er bystyret kjent med at det administrativt arbeides med alternativer på Altna g gamle Sandnes sykehus. Fr å vurdere alternative drifts- g investeringsfrmer ber bystyret rådmannen m å se på disse g vurdere m det kan være mulig å åpne fr private ideelle rganisasjner/private aktører med innbydelse til ttalentreprise sm dekker følgende alternativer: Ttal investering inkl. innb pris/plass: - A. Kjøp av Sandnes kmmune. - B. Leie pr. år leieperide 20 år. Drift av anlegget i 20 år pris/plass/år minimumspris/år. 3. Innledning Offentlig Privat Samarbeid (OPS) er et samarbeid mellm ffentlig g privat sektr m et prsjekt eller en tjeneste, der privat sektr tar en større del av ansvaret knyttet til utvikling g/eller drift av prsjektet/tjenesten. Den ffentlige aktøren beskriver ppgaven sm skal løses, g beskriver hvilke standarder g kvaliteter man vil ha levert. Innenfr disse rammene får den private aktøren frihet til å planlegge å gjennmføre arbeidet på en mest mulig hensiktsmessig måte. Side 1 av 5
En hensiktsmessig bruk av OPS kan bidra til å skape innvasjn g bedre kvalitet på ffentlige prsjekter/tjenester, samtidig sm at OPS kan bidra til en mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. I tillegg kan OPS-prsjekt være en kilde til kunnskapsutvikling g kmpetansedeling mellm ffentlig- g privat sektr, sm kan bidra til en frbedring av ffentlige ytelser. 4. Begrepet Offentlig Privat Samarbeid Begrepet ffentlig privat samarbeid (OPS) er svært vidt g favner derfr m mange ulike frmer fr samarbeid mellm ffentlig g privat sektr. Ut fra en definisjn av begrepet vil det være mulig å synliggjøre mer knkret de ulike frmer fr OPS. Dersm en tar utgangspunkt i KPMG 1 sin definisjn av OPS utledes tre ulike OPS-frmer sm frutsetter en frm fr risikdeling mellm parene. Figuren under kan illustrere dette. Privat ansvar Byggeprsess Drift av tjeneste g frvalting av bygg OPS FORM 1 2 3 Figuren illustrerer ulike OPS-frmer basert på KPMG sin definisjn av OPS, skravert i vertikale klnner. KPMG definisjn: En ffentlig tjeneste sm utvikles g/eller drives av private (eller sammen med det ffentlige der risik frdeles mellm privat g ffentlig sektr. OPS-frm 1 kan ligne det vi kjenner sm en tradisjnell byggeprsess brtsett fra at det er en større grad av felles ansvar mellm partene. Det er derfr nærliggende å betegne denne frmen fr det vi kjenner sm Partnering 2. OPS-frm 3 kan til frveksling ligne på dagens tradisjnelle knkurranseutsetting av ffentlige tjenester, brtsett fra at deler av kntraktstyringen erstattes av en mer målrientert g fleksibel partnerskapstilnærming. Det ffentlige fkuserer på tjenestens ytelser, ikke hvrdan tjenesten prduseres. I tillegg behlder det ffentlige kntrll ver tjenestetilbudets mfang g kvalitet. Den mest interessante mdellen er nk varianter av OPS-frm 2, der det ffentlige g det private deler risik knyttet til både utvikling g drift av en ffentlig tjeneste. En frmell definisjn av OPS begrepet bør antagelig strammes inn til å mfavne kun denne frmen. Med ffentlig tjeneste menes det i rapprten fra KPMG både tradisjnell tjenesteyting g infrastruktur. 5. OPS g privatisering Offentlig privat samarbeid (OPS) kan ses på sm en frm fr privatisering, avhengig av hvrdan privatisering defineres. Det kan i tillegg til OPS identifiseres flere andre ulike frmer fr privatisering. Begrepet privat kmmer av det latinske rdet privare sm betyr berøve, egentlig: skilt fra det ffentlige. Videre kan begrepet privatisering ses på sm den prsessen hvr ffentlig ansvar verføres til privat sektr. Hvr mye ansvar/risik sm verføres kan betegnes sm privatiseringsgrad. Privatiseringsgraden kan variere g man får dermed ulike privatiseringsfrmer. Følgelig kan det verrdnede begrepet privatisering defineres svært ulikt, ne sm gjør seg til kjenne både i litteratur g den daglige anvendelsen av begrepet. Et eksempel på en vid definisjn av privatisering er gitt under. 1 Kartlegging g utredning av frmer fr ffentlig privat samarbeid (OPS), 2003 2 Denne samarbeidsfrmen kjennetegnes vanligvis ved at partene har felles øknmiske interesser basert på avtaler m frdeling av (øknmisk) risik g gevinster i et prsjekt. Det gis vanligvis incitamenter fr ppfyllelse av mål. Side 2 av 5
Privatizatin can be defined bradly as relying mre n the private institutins f sciety and less n gvernment t satisfy peple s needs 3 Med utgangspunkt i denne brede definisjnen av privatisering kan man grvt sette pp fem ulike frmer fr privatisering sm viset i punkt en til fem under. I tillegg kan hver enkelt privatiseringsfrm ha ulik privatiseringsgrad ne sm igjen vil gi nye privatiseringsfrmer. 1) Salg av ffentlig virksmhet 2) Etablering av ffentlige fretak/aksjeselskap (deleid av private) 3) Knkurranseutsetting (anbudsutsetting) 4) Knsesjner 5) Offentlig Privat Samarbeid (OPS) 6. Bakgrunnen fr det nrske OPS begrepet Det nrske OPS-begrepet er relativt nytt, til trss fr at det gjennm tiden har vært utført mange prsjekter sm i prinsipp kan ligne på det vi i dag kaller fr OPS. I Nrge km OPS-begrepet i bruk i frbindelse med at plitikerne ønsket å gjennmføre tre prøveprsjekter innen vegsektren sm OPS-prsjekter. Samferdselsdepartementet fulgte pp vedtaket i Strtinget ved å be Vegdirektratet klarlegge en del sider ved slik rganisering i Nrge, herunder frhld knyttet til budsjettsystemet, veglven, frskifter sv. Vegdirektratet ble gså bedt m å freslå mulige prøveprsjekt. På bakgrunn av dette ble 3 prsjekter vedtatt til å bli prøveprsjekter. 7. Erfaringer fra andre kmmuner En del kmmuner har erfaring med både knkurranseutsetting g ffentlig privat samarbeid. I Trndheim kmmune har revisjnen evaluert kmmunens erfaringer, g fremhever følgende suksesskriteriter: Det skal stilles tydelige g målbare kvalitetskrav til tjenesten Hvrdan leverandør ønsker å gjennmføre g følge pp kvalitetssikringen av tjenesteutførselen skal synliggjøres i kntrakten Det skal pprettes et skille mellm bestiller g utførende enhet Kmmunens innsynsrett skal sikres i kntrakten I kntrakten skal det framgå hvilke rutiner sm gjelder mellm kmmunen g utfører når det gjelder behandling av klager på utførelse av ppdraget g hvilke rettslige skritt kmmunen kan ta i bruk m ikke klagene blir fulgt pp. Det skal utarbeides et særskilt kmpetanse- g utdanningsprgram i bestiller g knkurransespørsmål Det skal etableres en ppfølgingskntrll Undervisningsbygg i Osl kmmune, sm har erfaring med OPS-prsjekt i frbindelse med rehabilitering av eksisterende sklebygg, definerer OPS slik: OPS går ut på å invlvere private selskaper til en knkurranse sm innbefatter verdragelse av de aktuelle sklene, ttalansvar fr å prsjektere, rehabilitere, bygge, finansiere g drifte i 20-25 år Bærum kmmune har i 2008 vurdert bruk av OPS fr rehabilitering/utbygging av 4 skleprsjekt. Frmålet var å få vurdert kstnadene fr å få Lysaker, Gjettum, Bekkestua g Jng skler permanent gdkjent i frhld til frskrift m miljøretta helsevern. Kstnadsverslaget fr disse arbeidene hadde en samlet ramme på kr 216 milliner. 3 E.S.Savas, Privatizatin and Public-Private Partnerships, New Yrk: Seven Brigdes Press, 2000 Side 3 av 5
Det er en viss frskjell på OPS i frhld til å bygge et helt nytt b- g aktivitetsenter g rehabilitering av et eksisterende b- g aktivitetssenter. Dette gjelder ikke minst i framfrhandlingene av ulike kntrakter. Fr eksisterende msrgsbygg må en ta hensyn til en rekke juridiske mmenter g avtaler: Kjøpskntrakt fr eksisterende bygninger gjenspeiles i leiekntrakten Kntrakt m rettigheter g plikter i prsjekteringsfasen- g byggefasen Leiekntrakt Festeavtale fr tmt Avtale m drift g vedlikehld i leieperiden Avtale m tilleggstjenester Avtale m tilbakeføring av eiendmmen Avtale m drift g vedlikehld i byggetiden Avtale m b- g aktivitetssenter i drift Det tar tid g fremfrhandle kntraktene, g fr et nytt b- g aktivitetssenter kan OPS være en kmpleks g vanskelig vei å gå i det en skal vurdere frhld sm: salg av eksisterende bygningsmasse, brtfeste tmten, utsurce drift av b- g aktivitetsenter, rehabilitere g bygge, finansiere fr tilslutt g drifte senteret i inntil 25 år. Da OPS er såpass nytt i Nrge er det mangelfullt med evalueringsrapprter, spesielt i frhld til driftsfasen. 8. Vurdering av alternativer fr Sandnes kmmune Det styrende øknmiske nøkkeltall i alle investeringsanalyser vil være pris pr år pr msrgsplass. Av dette ttale tallet vil ca 80% relateres til msrgsdriftens kstnader g ca. 20% til lkaler sm består av kapital-, frvalting-, drift- g vedlikehldskstnader. Kstnader til lkaler er avhengig av t vesentlige faktrer. Arealbruk pr msrgsplass g pris på finansiering. I vurderinger av denne type gis det ingen sikre svar uten at markedsmulighetene testes i knkrete prsjektsituasjner. Det kan likevel sies ne m sannsynligheter ut fra grunnleggende frhld. Der hvr det er samme eier sm driver, vil det være større insitament fr å minimalisere arealbruken enn m det er én eier fr bygget g en annen driftperatør. Ttalperatøren kan spesialtilpasse de t driftperasjnene slik at ttalresultatet blir ptimalt. Finansieringsfrhldet er klart frdelaktig i ffentlig regi. Dette skyldes både det ffentliges klare frdeler relatert til risik fr finansieringsinstitusjnene g det ffentliges lave avkastningskrav. Ut fra de vennevnte frutsetninger følger det at ffentlig finansiering av bygg kmmer best ut dersm de er like bevisste på arealbruken g byggherrefunksjnen sm private aktører. Offentlige knkurranser er regelstyrte g baseres på at det er et fungerende knkurransemarked. Fr bygningens del er erfaringen at markedet har dyktige entreprenører, men de er dårlige på leieberegninger av denne type bygg. Erfaringen fra knkurransen m eie kntra leie i Byhagen viste at det var i størrelsesrden 50% billigere g eie bygget selv enn å leie det. Markedssituasjnen endrer seg ver tid. Det kan derfr være adekvat å freta markedsundersøkelser før en ny knkurranse. Det kan selvfølgelig kste ne i tid g penger dersm det faller ut sm beskrevet venfr, men knkurranser inspirerer egen virksmhet g gir sikkerhet fr den beste bruk av tilgjengelige midler. Side 4 av 5
9. Oppsummering Det er fullt mulig å vurdere bygging av b- g aktivitetssenter sm et OPS prsjekt. En frutsetning er da at tmten selges til en eiendmsutvikler/entreprenør g kmmunen frplikter seg til å leie tilbake anlegget i en avtalt tid. På bakgrunn av at det ffentlige ppnår bedre lånevilkår enn private aktører, g at det ikke er avkastningskrav på egne bygg, er rådmannen tvilende til m det vil være lønnsmt å leie tilbake bygg sm er finansiert av private. Markedsmessige frhld på tidspunkt fr kntraktsinngåelse, g kmmunens evne til å avsette midler til vedlikehld, taler imidlertid fr at dette likevel kan være hensiktsmessig. 10. Rådmannens vurdering I saken m knkurranseutsetting i Sandnes kmmune sm fremmes paralellt med denne saken, freslår rådmannen å gjennmføre knkurranseutsetting av driften av det neste rdinære b- g aktivitetssenteret. I g med at det er usikkerhet m en OPS-avtale vil være lønnsm fr kmmunen, har rådmannen i denne saken lagt fram infrmasjn m OPS-kntrakter. Bygging g drift av det neste rdinære B- g aktivitetssenter kan skje etter en OPS-mdell. Rådmannen anser det gså sm aktuelt å vurdere bruk av OPSmdell når andre nye investeringsprsjekt skal igangsettes. Det påpkes imidlertid at erfaringer fra andre kmmuner viser at OPS-mdellen er krevende g det kan slå ut i økte årlige leiekstnader, økt behf fr administrative ressurser g behv fr annen kmpetanse. Rådmannen legger saken fram med følgende frslag til Saken tas til rientering VEDTAK: RÅDMANNEN I SANDNES, 08.11.2010 Tre Sirnes rådmann Trunn S. Nilsen øknmidirektør Side 5 av 5