ØF-Rapprt nr. 03/2004 Plan- g bygningslven sm rammeverk fr arbeidet med å realisere en miljøvennlig feltutbygging av fritidsbliger ved Lemnsjøen i Våga kmmune. En evaluering. av Tr Arnesen g Simen Flygind
Østlandsfrskning er et frskningsinstitutt sm ble etablert i 1984 med Oppland, Hedmark g Buskerud fylkeskmmuner samt Kmmunaldepartementet sm stiftere, g har i dag 25 ansatte. Østlandsfrskning er lkalisert i høgsklemiljøet på Lillehammer. Instituttet driver anvendt, tverrfaglig g prblemrientert frskning g utvikling. Østlandsfrskning er rientert mt en bred g sammensatt gruppe brukere. Den faglige virksmheten er knsentrert m t mråder: Reginal- g næringsfrskning Offentlig frvaltning g tjenesteyting Østlandsfrsknings viktigste ppdragsgivere er departement, fylkeskmmuner, kmmuner, statlige etater, råd g utvalg, Nrges frskningsråd, næringslivet g bransjerganisasjner. Østlandsfrskning har samarbeidsavtaler med Høgsklen i Lillehammer, Høgsklen i Hedmark g Nrsk institutt fr naturfrskning. Denne kunnskaps-ressursen utnyttes til beste fr alle parter
Plan- g bygningslven sm rammeverk fr arbeidet med å realisere en miljøvennlig feltutbygging av fritidsbliger ved Lemnsjøen i Våga kmmune. En evaluering. Tr Arnesen Simen Flygind
Tittel: Plan- g bygningslven sm rammeverk fr arbeidet med å realisere en miljøvennlig feltutbygging av fritidsbliger ved Lemnsjøen i Våga kmmune. En evaluering. Frfattere: Tr Arnesen g Simen Flygind ØF-rapprt nr.: 03/2004 ISBN nr.: 82-7356-537-8 ISSN nr.: 0809-1617 Prsjektnummer: Prsjektnavn: Oppdragsgiver: Prsjektleder: Referat: Vågå kmmune Tr Arnesen Denne rapprten er en evaluering av reguleringsplanprsessen knyttet til utbygging av et hyttefelt i et fjellmråde ved Lemnsjøen i Vågå kmmune. Det var enighet mellm Statskg sm utbygger g kmmunen m at hyttefeltet skulle få en særlig framhevet miljøvennlig utbyggingsprfil. Denne evalueringen ser på i hvilken grad en planprsess etter plan- g bygningslvens nrmale kjøreregler kan sies å ha fremmet eller hemmet arbeidet med miljøprfilen. Sammendrag: Emnerd: Key wrds: Nrsk g engelsk Dat: Februar 2004 Antall sider: 81 Pris: Kr 110,- Plan- g bygningslven, Lemnsjøen, Vågå, miljøvennlig, hyttebygging, hyttefelt, fritidsblig, evaluering Utgiver: Østlandsfrskning Servicebks N-2626 Lillehammer Telefn 61 26 57 00 Telefax 61 25 41 65 e-mail: ef@stfrsk.n http://www.stfrsk.n?dette eksemplar er fremstilt etter KOPINOR, Stenergate 1 0050 Osl 1. Ytterligere eksemplarfremstilling uten avtale g strid med åndsverklven er straffbart g kan medføre erstatningsansvar.
Innhld 1. Innledning...7 2. Utbyggingsprsjektet utvikling...9 3. Om evalueringen innretning g avgrensninger... 17 3.1 En planteknisk innretning... 17 3.2 Mer m avgrensninger i evalueringen... 18 4. Om perasjnalisering... 21 5. Om plan g bygningslven g den freliggende plan-prsessen... 25 5.1 Hvr i prsessen... 25 5.2 Kmmuneplanens arealdel... 26 5.3 Detaljeringsgrad g plankrav... 27 5.4 Fra kmmuneplanens arealdel til gjennmføring av tiltak... 28 5.5 Utarbeidelse av reguleringsplan... 30 5.6 Reguleringsfrmål g reguleringsbestemmelser... 30 5.7 Hva reguleringsadgangen retter seg mt... 31 5.8 Mer m reguleringsfrmålet Fritidsbebyggelse... 33 5.9 Om prsessen. Organiseringen av arbeidet med reguleringsplan/bebyggelsesplan... 34 5.10 Kunngjøring g medvirkning fra rganisasjner g enkeltpersner... 37 5.11 Avklaring av rammer g utfrdringer fr planarbeidet... 38 5.12 Høring g ffentlig ettersyn... 38 5.13 Planvedtak... 38 5.14 Kmmunestyrets reguleringsskjønn... 39 5.15 Innsigelse... 39 5.16 Mekling... 40 5.17 Oversendelse til departementet... 40 5.18 Kunngjøring... 40 5.19 Klageadgang... 40 5.20 Retningslinjer til planen... 41 5.21 Tilrettelegging fr Utbyggingsavtale... 41 6. Drøfting - prsess g resultat... 43 6.1 Om sekundære plankrav... 43 6.2 Enighet m utgangspunktet hva betyr det?... 44 6.3 Om ytre g indre prsesser... 46 6.4 T typer perasjnalisering, muligheter g valg... 49 6.4.1 Om Type 1 perasjnalisering muligheter sm vurderes... 49 6.4.2 Om Type 2: de muligheter sm frklastes, g den sm velges... 50 6.5 Landskap, tilpasning, utfrming g størrelse... 50 6.5.1 Ambisjnen... 50 6.5.2 Om utfrdringen... 51 6.5.3 Vurderte løsninger... 52 6.5.4 Frtetting... 53 6.5.5 Plassering... 53 6.5.6 Hyttenes størrelse... 54 6.5.7 Tmter... 56 6.5.8 Utfrming av bygningene... 57 6.6 Energi... 59 6.6.1 Ambisjnen... 59 6.6.2 Situasjnen... 59 6.6.3 Retningslinjene m energi... 60 6.6.4 Islering... 61 6.6.5 Drøfting av perasjnalisering... 62 6.7 Vann g avløp... 63 6.7.1 Ambisjn... 63 6.7.2 Operasjnalisering... 63
6.7.3 Drøfting... 64 6.8 Infrastruktur... 64 6.8.1 Ambisjn... 64 6.8.2 Operasjnalisering... 64 6.8.3 Drøfting... 65 7. Avsluttende kmmentarer... 67 7.1 Miljøvennlig... 67 7.2 Hvedknklusjner:... 68 7.2.1 Stedsfrming... 68 7.2.2 Energi... 69 7.2.3 Infrastruktur g vann g avløp... 70 Vedlegg 1: Fylkesmannens behandling av klage på reguleringsplanen... 71 Vedlegg 2: Reguleringsplan fr Lemnsjøen hyttefelt... 79
1. Innledning Siden 1970 er antallet fritidsbliger i Nrge dblet til dagens 360.000 fritidsbliger. Veksten varierer ne mellm landsdelene g ver tid, men sm et verrdnet trekk i utviklingen kan vi si at veksten i fjellhytter har dminert markedet i løpet av de siste par tiår 1. Veksten i fritidsbliger dreier seg ikke bare m antall enheter, men gså m utbyggingsmønster g tekniske standard. Gjennmgående kan vi si at bygging av spredte fritidsbliger har stppet pp, g feltmessig utbygging av mellm- g høystandard fritidsbliger har vertatt. Oppland g Buskerud har ledet an i denne utviklingen, både i antall g utbyggingsmønster. De t fylkene er i dag landets største fritidsblig-fylker (p.cit). Fritidsbligfeltene utvikles i utmarka i seg selv ikke en selvsagthet, ettersm vi på mange steder lands kysten har en utvikling hvr fritidsbliger vkser inn i g kan verta tidligere tettsted g sivil infrastruktur. Denne utviklingen i utmark fører nødvendigvis til endringer sm skaper nye knflikter men gså nye allianser mellm nye g gamle interessegrupper i utmark. Rent allment kan man si at med den nye feltutbyggingen melder de rekreative interesser i bruk g frvaltning av utmark seg på med større tyngde, både plitisk, øknmisk g kulturelt. Over tid vil dette endre rammene fr utvarksfrvaltningen, særlig i de mest berørte mrådene. Knflikt- g allianselinjene er sammensatte. Den lkale miksen av interesser, av tidligere bruksmåter i utmark, av tidligere erfaringer sv vil bestemme de knkrete situasjner sm freligger. Et økende antall hytter kan i et mråde av de fleste bli ppfattet utelukkende psitivt, mens i et annet mråde kan knfliktmaterialet tiltrekke all ppmerksmhet. Hytteutbygging g utviklingsmønsteret knyttet til hyttebygging i enkelte reginer i Nrge har ført til at ulike prblemstillinger har kmmet pp på den nasjnale plitiske dagsrdenen. I seg selv er det ikke unaturlig at det i kjølvannet av en så markant samfunnsmessig endring sm framveksten av rekreasjnssektren generelt g fritidsbliger spesielt, melder seg prblemer g utfrdringer sm utfrdrer etablerte rdninger g tradisjner, både plitisk g kulturelt. En del av prblemstillingene har rt i en bekymring fr at fritidsbligutviklingen kan ha uheldige effekter på naturmiljøet både i umiddelbar nærhet av hyttene lkalt, g virkninger av økende hyttebygging i et større gegrafisk perspektiv. Flere tema har nådd riksmedia i hyttedebatten. Av gjengangere har vært debatt m: det generelle ressursfrbruket sm slike høystandard fritidshus representerer i lys av diskusjnen m en bærekraftig utvikling frbruket av elektrisk kraft g da særlig knyttet til luksusfrbruk knflikter med beite i utmark knflikter med skgsdrifta 1 Arnesen, T., Ericssn, B. & Flygind S. 2002: Fritidsbliger i Nrge: Lkaliseringsmønster 1970 2002. I: Nettidsskriftet Utmark nr 3. 7
utfrming g plassering knflikter med natur- g kulturvern Den nasjnale miljødebatten knyttet til fritidsbebyggelse ble kblet på en reguleringsplanprsess sm skulle finne sted ved Lemnsjøen i Vågå kmmune. Både Vågå kmmune g etter hvert gså Statskg sm entreprenør/utbygger ønsket å frnte planprsessen sm et miljøprsjekt nettpp i lys av den eskalerende nasjnale hytteg energidebatten. Daværende miljøvernminister Siri Bjerke var på ffisiell befaring i kmmunen g planmrådet g ga med dette miljøprsjektet betydelig plitisk tyngde g legitimitet i februar 2001. Miljøverndepartementet engasjerte seg videre i prsessen ved å bevilge midler til evaluering g presentasjn av prsessen 2 3. 2 Miljøverndepartementet hadde en tid planer m å utgi en veileder m fritidsbebyggelse rettet inn mt alle sm utarbeider, behandler g vedtar hytteplaner. Veilederen hadde blant annet ambisjner m å se på hvrdan kmmunene gjennm arealplanlegging kan få en bedre styring fr å redusere miljøeffekter g knflikter. Aktuelle tema var gjerder, beiting, frtetting, hyttestørrelser, estetikk, teknisk infrastruktur, landskapstilpassing, bevaring av fellesarealer mv. (jf Plannytt 1-2002). Dette er nå lagt til side. 3 Veilederen Hyttemråder. Veileder m planframstilling g planbehandling utgitt av Nrd-Trøndelag fylkeskmmune g rapprten Fritidsbebyggelse i Oppland. Et prsjekt i fem faser. Fase 5: Veileder i hytteplanlegging utgitt av Oppland fylkeskmmune har vært viktig bakgrunnsmateriale generelt. 8
2. Utbyggingsprsjektet utvikling I det følgende redegjør vi fr utviklingen fram mt endelig vedtatt plan. Saken dreier seg altså m utbygging av et hyttefelt ved Lemnsjøen (se figur 1) i Vågå kmmune. 78 prsent av arealet i kmmunen ligger ver 900 m..h. Utbyggingsmrådet er ved den sørlige enden av Lemnsjøen langs riksvei 51 (se figur 1) nen kilmeter nrd fr Randsverk. Lemnsjøen ligger på 862 m..h. g planmrådets høyeste punkt er på m lag 936 m..h. (Blesterhaugen). Utbygging i Lemnsjø-mrådet har tradisjner. I deler av det mrådet sm behandles i denne rapprten heretter kalt Lemnsjøen hyttefelt er det tidligere bygget hytter på en feltpreget måte. Lemnsjøen hyttefelt ligger i en statsallmenning 4. I samme mråde er det et alpinanlegg. Riksvei 51 er bygget med gd standard mellm Vågåm g Randsverk, g er videreført ver Valdresflya (riksvei 51) g ned til Gudbrandsdalen (riksvei 257) ved Sja. Slik sett framstår videre utvikling av arealene sm Lemnsjøen hyttefelt faller inn under, sm en lgisk g frnuftig videreføring av en utviklingsbane hvr arealene brukes fr næringsfrmål g innen fritidssegmentet: Grunnleggende infrastruktur er på plass, g inngrep i natur fr fritidsbliger må mer frstås sm en rimelig utvidelse av allerede utviklede mrådet innenfr en tyngre trend i frm av vekst i antallet fritidsbliger (se senere). Utfrdringen blir blant annet å gjennmføre en videre utvikling sm utnytter areal ptimalt g effektivt både med hensyn til samfunn g natur. Det er i dette perspektivet begrepet miljøvennlig utbygging kan plasseres et begrep sm km til å bli mdiskutert g prblematisk i denne saken. 4 Dette har t knsekvenser vi kan peke på her. Det er ikke anledning til å selge tmter i statsallmenninger. Grunndispneringen i statsallmenninger gir ulike typer inntekter, blant annet fra tmtefeste. Inntektene frdeles 50/50 mellm fjellkassen sm dispneres lkalt gjennm Fjellstyret, g et grunneierfnd sm styres av Statskg SF sentralt. Grunneierfndet yter lån g tilskudd til næringsvirksmhet på statsallmenning. 9
Dmbås N Dvre E6 Vågåm Lm 15 0 4 8 12 Kilmeters Lemnsjøen Otta Randsverk RV 257 RV 51 Sjdalen VÅGÅ KOMMUNE Glittertind Surtningssui Gjende Besseggen Gjendesheim Figur 1 Vågå kmmune g Lemnsjøens plassering. Utbygging i mrådet har lenge vært en del av kmmuneplan-arbeidet i Vågå (kmmunedelplan fr Sjdalen). Også Statskg - sm grunneier - vurderte utbygging av fritidsbliger i mer eller mindre samme felt tidlig på 90-tallet. Det ble den gang lagt til side, g Statskg valgte å utvikle andre mråder først 5. Når Statskg nå kmmer tilbake til dette mrådet, er det frdi bedriften mener at markedet g kapasiteten er tilstede der fr å utvikle dette mrådet. 5 Hskelia i samme kmmune 10
Den videre utbyggingen av felt ved Lemnsjøen i g i nærheten av det aktuelle mrådet ble igjen et tema i 2000. En planprsess førte til en mregulering, ved at mråder sm tidligere var avsatt til planfrmål byggemråder ble endra til LNF-mråder, g deler av næringsareal ble mregulert til fritidsfrmål. Kmmunestyre stadfestet i vedtak 19. desember 2000: Kmmuneplanens arealdel fr planfrmål fritidsbebyggelse fr 158 nye hytter frdelt med 61 høgstandard hytter i et øvre felt hvr det gså innreguleres 9 frtettingstmter (disse med enkel standard i et felt med 58 eksisterende hytter), samt 88 høgstandard hytter i nedre et nedre felt Det har hele tiden vært frutsatt at Statskg sm utbygger skulle utarbeide reguleringsplan på en nrmal måte. Begrepet nrmal er her sentralt, samtidig sm det er mindre klart en hva man kunne ønske. Med en nrmal planprsess menes i hvedtrekk en prsess i henhld til fastlagte planfrmål g planbestemmelser fr mrådet, g fr øvrig de rammer sm plan- g bygningslven gir fr utarbeidelse av detaljplaner (reguleringsplan g/eller bebyggelsesplan). Det var blant annet ikke aktuelt å gjøre utbyggingen til et prøveprsjekt ved å gi særlig fullmakter innenfr rammen av et frsøk eller liknende. Det var heller ikke aktuelt å tilføre ekstra prsjektmidler ut ver det sm kunne inngå i en vanlig frretningsmessig kalkyle. Sm utbyggingssak har denne vært gjenstand fr mye ppmerksmhet i ffentligheten, g har til tider spilt - g spiller - en rlle i den nasjnale debatten m mderne hyttebygging i fjellmråder g utvikling av styrings-verktøy i så måte. Så saken stpper ikke ved vedtatt arealplan fr Vågå kmmune. Snarere er det slik at den starter her etter at arealplanen fr mrådet er på plass. Nå var det interesseknflikter i mrådet allerede frut fr arealplan-vedtaket. Dette fikk blant annet sm resultat en mindre mdispnering fra byggemråder g næringsmråder til LNF 6 -mråder. Arbeidet med revidering av arealplan g fastlegging av det endelig mrådet ved Lemnsjøen til fritidsbebyggelse frløp uten at den uenighet sm måtte være m saken spredte seg ut ver kmmunen. Allikevel er det er først i årsskiftet 2000/2001 at saken endrer karakter. I januar 2001 kmmer vedtaket i fkus i riksplitikken i kjølvannet av g sm et eksempel i debatten m mderne hyttebygging g miljøprblematikk. Miljøvernministeren den gang Siri Bjerke besøkte Vågå kmmune etter invitasjn fra rdføreren, g gav uttrykk fr at dette feltet burde brukes sm en veiviser eller et eksempel fr mderne hyttebygging. Hun uttalte gså at 6 LNF Landbruks- Natur g Friluftsmråder 11
Planene fr dette feltet viser at det ikke trengs en enrm størrelse på hyttene fr at de skal være trendy g gde 7. Spørsmålet m hyttestørrelse km dermed i fkus, g i samband med det; energifrbruk g luksus- eller kaksehytter. Saken var blant annet gjenstand fr mtale g spørsmål til Olje g energiministeren i Strtinget så sent sm i desember 2002 m muligheten fr å sette tak på tillatt strømfrbruk gjennm plan- g bygningslven. Relativt tidlig i prsessen med å utarbeide reguleringsplan - g sm en imøtekmmende reaksjn på den ppmerksmhet saken fikk - gikk kmmune g utbygger ut g signaliserte enighet m at utbyggingen skulle bli miljøvennlig g tjene sm en mdellutbygging i så måte. Dette kmmer blant annet til uttrykk i mtalen av arbeidet med reguleringsplanen hs den sentrale utførende knsulent fr arbeidet på vegne av Statskg: Statskg skal utvikle et nytt hyttemråde i Langmrkje statsallmenning i Vågå kmmune. Det skal legges til rette fr 150 nye høystandardhytter. Prevista har fått i ppgave å utarbeide reguleringsplan fr mrådet. Det er et mfattende reguleringsarbeid, hvr bl.a. miljøaspekter ved en slik utbygging skal tillegges særlig vekt, bl.a. energibruk, hensyn til terreng g landskap, bilgisk mangfld, kulturminner, estetikk, material-/fargebruk. 8 Hva det miljøvennlige i utbyggingen skulle bestå i, viste seg å være uklart både rent innhldsmessig g frmelt, hva hadde man egentlig frpliktet seg til g hva er det mulig å få til innenfr en nrmal planprsess? Vi kmmer selvfølgelig tilbake til dette, men høringsuttalelser underveis viser at miljøvennligheten var kntrversiell g vanskelig å perasjnalisere. Statskg g kmmunen gjennmførte en detaljplanprsess i str grad i henhld til en nrmal planprsess. Statskg SF ved Prevista AS la 13.05.2003 fram frslag til Reguleringsplan fr Lemnsjøen med sikte på gdkjenning i kmmunestyret. Etter en høringsrunde vedtar kmmunestyret 02.07. 2002 følgende: Med heimel i plan- g bygningslva 27-2 blir frslag til Reguleringsplan fr Lemnsjøen hyttefelt gdkjent Vedtaket medførte klager, ne vi kmmer tilbake til større detalj. Uklarheten i begrepet miljøvennlighet g hva sm egentlig lå i det sm var presentert ble et utgangspunkt g springbrett fr kritikk av vedtak. Dette kmmer fr eksempel kmmer til uttrykk i Naturvernfrbundets høringsuttalelse ultim juni 2002: 7 GD 2001 Gudbrandsdølen g Dagningen - Små hytter kan gså være trendy ppslag 14.02.2001 se gså http://www.gd.n/vis_sak.asp?refnum=2767 8 Prevista 2000 Utkast til reguleringsplan 12
At Statskg sm grunneigar har sm mål med denne reguleringsplanen å leggje til rette fr ei miljøvenleg hytteutbygging er psitivt sett frå Naturvernfrbundet si side. Retningslinene fr reguleringsplanen synes å innehalde ein del viktige miljømsyn. Men det er uklart fr NV m retningslinjene er juridisk bindande eller ikkje, g vi er derfr svært pptekne av at dei faktisk skal bli følgde. Det er med str interesse Naturvernfrbundet følgjer utbygginga av Lemnsjøen hyttefelt. Vi ser det sm psitivt at Statskg legg vekt på miljøprfilen i hyttefeltet, men det er vanskeleg fr ss å sjå krleis ei utbygging av 150 "høgstandard hytter" kan bli fullt ut miljøvenleg. 9 Kmmunen vedtk 2. juli 2002 reguleringsplanen. Til dette vedtaket innløp flere klager, dels i rett tid g dels etter klagefristens utløp. Reguleringsvedtaket ble således påklaga av privatpersner med landbrukstilnytning 10, av persner med utvidet fritidstilknytning 11 g av rganisasjner 12. Planutvalget i kmmunen vurderte klagene i møte august g senere ktber 2002. Utvalget avviste samtlige klager på ulike grunnlag, dels frdi klagene km fr sent inn g dels på faglig grunnlag. Kmmunen vedtk dermed enstemmig å hlde fast på sitt tidligere vedtak i saken. I klagevedtak av 3. februar 2003 pphevet fylkesmannen kmmunen sitt vedtak, g sendte saken tilbake til kmmunen fr delvis ny behandling. Fylkesmannen ba kmmunen særskilt vurdere m det var stemning fr å ta ut delar av byggjemråde sm er sterkast ekspnert i planmråde eller redusere talet på tmter slik at planmråde vert mindre 13. Fylkesmannen hadde mange kritiske bemerkninger 14 både til bruken av begrepet "miljøvennlig hyttebygging", til saksbehandlingen g planprsessen g til prsjektets verføringsverdi. Fylkesmannen var ferdig med sin endelig klagebehandling i mai 2003. Fylkesmannen knkluderte med følgende i sin gjennmgang av saken: Fylkesmannen har etter ein heilskapleg vurdering (men under tvil) ikkje funne grunnlag fr å bringe spørsmålet m å ta ut delar av byggemrådet H2 i 9 Naturvernfrbundet 2002 Høringsuttalelse til frslag til reguleringsplan fr øvre felt i Lemnsjøen hyttefelt brev til Vågå kmmune datert 26.06.02 10 19. juli 2002 av Olav H. Brch, 25. juli 2002 frå Erling g Liv Marit Lusæter g Lars g Rune Bergdølm. 11 24. juli 2002 frå Petter Olsen, g Petter Olsen g Åsta Røhr sm frpakter Darthus seter med supplerende klage av 14. august 2002 12 24. juli 2002 frå WWF-Nrge g Naturvernfrbundet i Oppland, g 23. august 2002 frå Lemnsjø Vel. 13 Fylkesmannen i Oppland 2003:1 Lemnsjøen hyttefelt gdkjent under tvil se http://www.fylkesmannen.n/fmt_hved.asp?tgid=2175&gid=2198&amid=1007332 - publisert 28. mai 2003. 14 Fylkesmannen vedtak følger rapprten sm Vedlegg 1. 13
planmråde, inn fr Miljøvern-departementet til avgjerd. Det ligg heller ikkje føre mtsegn mt planen frå fylkeskmmunen eller statlege fagmyndigheiter. Det er såleis ikkje grunnlag fr å verprøve det frie kmmunale reguleringsskjønn. 15 Det freligger nå en rettskraftig reguleringsplan. Men sakens grønne histrie har satt spr, g markedsføres sm en kvalitet ved prsjektet. Det kmmer uttrykk både i kmmunens saksbehandling g i Statskg sin egen salgsbrsjyre fr Lemnsjøen hyttefelt. Fr å illustrere sprene i kmmunen sin saksbehandling sm ledet pp mt plitisk behandling av Statskg sitt reguleringsfrslag sies det fr eksempel: Planen representerer eit strt inngrep. Kmmunen har lagt føringar fr planlegginga fr å redusere skadeverknadene av inngrepet g sikre ein miljømessig gd prfil knyta til: Stadfrming Energi Infrastruktur Vatn g avlaup. Frslagstiller synest å ha arbeid seriøst med desse spørsmåla ved å knyte til seg ekstern kmpetanse g å gjennmføre knkrete faglege vurderingar. Kmmunen har gså vre trekt med i vurderingane undervegs både på plitisk g administrativt nivå. 16 I Statskg sin egen salgsbrsjyre fr Lemnsjøen hyttefelt Hytte ved Jtunheimens prt? Nå har du sjansen! 17 brukes miljøprfilen både sm frhistrie, sm løsning g sm vervåket sm salgsargument. Det er verdt nen sitater: Den nasjnale interessen fr prsjektet sm en frm fr mdell fr høgstandard men ikke kaksepreg (p. cit.) utbygging i mderne hyttebygging markedsføres sm en kvalitet ved mrådet: Tidligere miljøvernminister Siri Bjerke ga startskuddet til dette arbeidet gjennm et seminar ved Lemnsjøen rundt temaet Bærekraftig hyttebygging (p. cit.) 15 Fylkesmannen i Oppland 2003 Lemnsjøen hyttefelt gdkjent under tvil se http://www.fylkesmannen.n/fmt_hved.asp?tgid=2175&gid=2198&amid=1007332 - publisert 28. mai 2003. 16 Vågå kmmune 2002:1 17 Statskg 2002 Se http://www.statskg.n/central/archive/news/lemnsjen.pdf 14
Kmmunen markedsføres gså sm garantist fr ivaretatte miljøkvaliteter. Ordføreren uttaler (sitat) Først g fremst er Lemnsjøen ekte. Her er naturen strslått g vakker. Og her vil du sm tmtekjøpar ppleve at naturen g miljøet blir priritert under planlegging, bygging g ved daglig bruk av hytta. (p. cit.) Statskgs eget arbeidet med miljøvennlighet i etterkant brukes videre sm salgsargument: I planleggingen av Lemnsjøen har Statskg SF lagt ned stre ressurser fr å sikre en seriøs g frsvarlig utbygging av hyttefeltet. Arbeidet er gjennmført i nært samarbeid med Vågå kmmune, g med bruk av ekspertise sm bilger, arealplanleggere, landskapsarkitekter g arkitekter. (p cit) Sågar denne rapprten g andre faglige rapprter brukes sm salgsargument: Miljøverndepartementet har gså bestilt en uavhengig rapprt sm skal vurdere vår planprsess g vårt planarbeid. Et annet prsjekt, støttet av Miljøverndepartementet g tre fylkeskmmuner, skal gi økt kunnskap m energibruk i hyttefelt. (p cit) Sm disse sitatene fra markedsføringsbrsjyren viser er det rimelig å si at prfileringen av feltet i markedet g ffentligheten generelt har tatt farge av den spesielle miljøvennlig -histrien det fikk ved ppstart av reguleringsplan-fasen. På samme tid presenterer kritikere av prsjektet sine synspunkter her representert ved det faglige g ufrmelle nettverket Allgrønn 18, 19 slik: Miljøverndepartementet har satt bygging av hytter i sårbare mgivelser på dagsrden. Saken sm beskrives på denne siden er av str nasjnal interesse frdi det nettpp var i Vågå man skulle vise de miljøriktige alternativene fr hyttebygging. Når g hvr skulle man ellers følge pp frpliktelsene i Miljøverndepartementets intensjner? Allgrønn har vært i Vågå g møtt representanter fr landbruksinteresser g vernerganisasjner g enkeltmennesker sm er dypt bekymret ver planene fr en massiv hytteutbygging i særdeles sårbart terreng. Vågå Kmmune g Statskg har på en graverende måte misbrukt miljøbegreper fr å realisere sine 18 Allgrønn 2003 Frum fr stedsutvikling se http://www.allgrnn.rg/ 19 Vi tar ikke her stilling til hvr g fr hvem dette nettverket er representativt men uavhengig av det har Allgrønn vært en viktig kilde til kritikk av prsjektet i media g i kntakt med både det ffentlige, utbygger g ffentligheten. 15
utbyggingsplaner. Miljøverndepartementet er misbrukt sm alibi fr miljøsatsing. (p cit) Allgrønn representerer nk de skarpeste kritikere av prsjektet 20, men etter vår ppfatning kan Allgrønn tjene sm en gd talsmann fra kritikerhld. Det har vært en planteknisk frutsetning at utbyggingen skulle gjennmføres sm en nrmal prsess etter plan g bygningslven. Dette kmmer til uttrykk ved at det i planbestemmelsen fr reguleringsplanarbeidet ikke er gitt plankrav sm regulerer miljøaspektene ut ver frm- g frmingskrav knytta til bygninger, anlegg, installasjner g landskap. I hvedsak dreier dette seg estetikk g i nen grad lgistikk. Øklgiske g naturmiljøaspekter er sm sådan ikke direkte behandlet i plankravene. Samtidig var det, slike aspekt sm ble trukket fram underveis når kmmune g utbygger gav signal m en miljøvennlig utbygging g det var gså i frhld til slike aspekt at prblem knyttet til perasjnalisering freligger. Fr i prsessen mellm vedtatt kmmuneplan g vedtak m reguleringsplan ble kravet m miljøvennlighet søkt fanget pp av aktørene g msatt i praktiske tiltak. Dette skjedde i en prsess hvr øknmi g miljøhensyn, plitikk g interesser brytes mt hverandre. Interesseknflikter følger i dette kjølvannet dette km til uttrykk i høringsrunder g klagesaker, men gså gjennm media. Etter flere runder med klagesak ble endelig reguleringsplanen rettskraftig g mrådet står nå fran en utbygging. 20 g det kan vel gså være en ne uklar grense mellm kritikk g det å tale fr egne reguleringsfrslag sm er utarbeidet 16
3. Om evalueringen innretning g avgrensninger 3.1 En planteknisk innretning Mandatet fr evalueringen er å følge reguleringsplanprsessen med vekt på hvrdan plantekniske rammer g frhld fungerer i frhld til miljøprblematikken, g det både med henvisning til prsess g resultat. Evalueringen har derfr en planteknisk innretning. Vi påpeker at evalueringen har t helt sentrale avgrensinger: Den skal ikke evaluere miljøløsningene sm sådan (ikke en miljøteknisk vurdering), Den skal ikke evaluere m planprsessen i juridisk frstand har vært gjennmført etter lven. Dette er gjennmført av fylkesmannen g vil ikke bli gjenstand fr en etterprøving her. Spørsmål evalueringen er pptatt av er m reguleringsplanprsessen slik den er nrmert gjennm plan g bygningslven g de plankrav g reguleringsfrmål sm (kmmuneplanens) arealplan gir har fremmet eller hindret realisering av en miljøvennlig utbygging slik dette kmmer til uttrykk hs kmmune g utbygger. Det er altså ikke en evaluering av de miljømessige løsningene i seg selv, men en evaluering av m hvrdan arbeidet med miljøprblematikken kan sies å påvirkes av de plantekniske rammer fr prsessen sm plan- g bygningslven setter - eventuelt m eksisterende rammer fr planprsessen ikke er viktig fr det innhldsmessige utfallet. Oppgaven blir dermed å dkumentere g vurdere visse plantekniske frhld ved plan- g utbyggingsprsessen. Det verrdnede spørsmålet vi frhlder ss til i drøftingen er hvrvidt en plan- g beslutningsprsess sm gjennmføres innenfr rammer fr plan- g bygningslven er tilstrekkelig fr å sikre at miljømessige hensyn blir ivaretatt g det i en situasjn hvr både kmmunen g utbygger i utgangspunktet har signalisert at de ønsker at miljøhensyn skal gis priritet i Lemnsjø-prsjektet. Plan- g bygningslven er en prsesslv mer enn en lv sm med nen unntak - pålegger gitte løsninger. Sm prsesslv er plan- g bygningslven pptatt av hvrdan saker skal fremmes, infrmasjnsplikt g medvirknings- g påvirkningsmuligheter, vedtak g klageadgang. Vi kmmer tilbake til detaljer her i eget kapittel. Det er et viktig trekk ved plan- g bygningslven at den har en deliberativ innretning, dvs at medvirkning ikke bare er et spørsmål m å gjøre berørte parter kjent hvilke standpunkt fr eksempel en utbygger har, men at man gjennm planprsessen skal finne fram til løsninger sm er best mulig fr flest mulig. Vi vil gså evaluere prsessen fra et slikt ståsted, g drøfte spørsmålet m medvirkning i så måte har være reell, dvs vært med på å frme løsningene. 17
3.2 Mer m avgrensninger i evalueringen Gegrafisk plassering av planmrådet var gitt på frhånd g avklart gjennm tidligere arealplanprsesser. Lkaliseringen av hyttefeltet g tilhørende miljødiskusjn er dermed ikke eget tema i evalueringen selv m debatt g diskusjn underveis i str grad har hatt fkus på nettpp disse temaene. Antall hytter i planmrådet var gitt på frhånd g avklart gjennm tidligere arealplanprsesser. Utgangspunktet er altså at det er vedtatt at det skal bygges hytter i felt på Lemnsjøen med et frhåndsdefinert maksimalantall av hytter. Evalueringens fkus rettes mt prsesser g tiltak sm søker mt miljøvennlige løsninger innad i planmrådet. Disse løsninger har betydning fr å unngå g begrense miljøskadelige effekter i selve hyttefeltet g i tilstøtende mråder. I denne sammenheng er det grunnleggende å nevne at miljøprblemene sm kan følge med en hyttebygging eksisterer i høyst ulik skala g da gså i glbal sammenheng. Nen miljøprblemstillinger er av verrdnet skala g dermed av mer prinsipiell karakter. Evalueringens utgangspunkt er de definerte miljøambisjnene sm er knyttet til prsjektet. Det kan diskuteres m disse ambisjnene har rett fkus, men de er rettesnrene fr vår evalueringsfkus. Det faste utvalget fr plansaker i Vågå kmmune knkretiserte følgende ambisjner 21 i frbindelse med miljøprfil i prsessen g resultatet 22 : Stedfrming: Hyttefeltet skal være landskapsmessig tilpasset. En skal legge vekt på den tradisjnelle bruken av mrådet setring, skgbruk, jakt g fiske g m mulig utarbeide byggtekniske krav m utfrming sm kan videreføre byggeskikken. Energi: Energifrbruket pr. utbygd enhet innenfr en høystandard ramme skal minimeres. Infrastruktur: Infrastrukturen skal ta hensyn til friluftslivsinteressene g en eventuell videre utbygging av feltet. Trafikkarealet innenfr en høystandard ramme skal minimeres. Vann g avløp: Frbruket av vann innenfr en høystandard ramme skal minimeres Flere persner har beiterett (sm servitutt) i planmrådet. Dette er bruksrett sm er akseptert, g reguleringsplanmrådet ble definert blant annet ut fra hensyn til beitebruken i mrådet. Debatten m utbyggingen vil ha negative knsekvenser fr 21 Det eksisterer ulike ppfatninger m hvr mye miljøvennlighet de skisserte miljøelementene innehlder. Vi kan grvt sett dele pp i estetiske g øklgiske effekter av de tiltak sm en hyttebygging medfører. I tillegg vil nen elementer være mer kvantifiserbare enn andre. Omfanget av miljøvennlighet g hva sm er miljøvennlig vil bli behandlet mer i diskusjnsdelen. 22 Miljøtemaene sm prsjektet har ambisjner m å fkusere på er av ulik karakter. Flere tema faller langt på vei innenfr et mer utvidet miljøvernbegrep, hvr det i en større sammenheng mfatter ikke bare natur g fysiske mgivelser, men gså ssiale g kulturelle mgivelser sm har betydning fr menneskers livskvalitet, sm igjen er påvirket av fysiske frhld slik sm helse, kulturminnevern g estetikk. 18
utøvelse av beiteretten skal ha vært klart da mrådet ble regulert (avklart på arealplannivå), g er i seg selv ikke et tema i evalueringen 23. I april 2002 inngikk Langmrkje Almenning g WWF-Nrge en privatrettslig avtale m hgstutsetting i 25 år. Avtalen mfatter et areal på 2.600 dekar, g det aktuelle mrådet grenser pp mt reguleringsplansmrådet. Avtalen er privatrettslig, den har ingen tilknytning til planprsesser g den invlverer ikke Vågå kmmune. Diskusjnen rundt denne verneprsessen er interessant i seg selv men er ikke direkte relevant i evalueringssammenhengen. 23 Det er ikke tillatt gjerding i planmrådet (jf regplanen). Det sm kan være grunnlag fr praktiske prblem er at pparbeiding av plen, grøfter g lignende kan tiltrekke seg beitedyr. Kntakt g dialg mellm velfrening g beitebrukere. Infrmasjnsutveksling. Sørge fr at det etableres velfrening. 19
20
4. Om perasjnalisering Sm vi skal se er miljøambisjner i seg selv ikke nk i en planprsess fr å nå miljøvennlige resultater. Ambisjnene må perasjnaliseres. Operasjnaliseringen må frtrinnsvis finne sted blant de aktørene sm står nærmest planen den private utbyggeren g kmmunen men gså andre kan bidra på ulike måter fr å sørge fr miljøvennlige løsninger g resultater. I en perasjnalisering vurderes mulige løsninger, g det treffes endelige valg. Et kritisk spørsmål fr evalueringen blir m et tillitvekkende antall muligheter er vurdert i frhld til den vanskelige miljøprblematikken, g hvilke hensyn sm har fått priritet i det endelige valget. Kan man i lys av dette si at de rammer plan- g bygningslven setter hemmer, eller fr så vidt fremmer, arbeidet med prsjektets miljøprfil? Vi kmmer tilbake til prblemene knyttet til perasjnalisering senere. Evaluering av prsessen på Lemnsjøen blir behandlet sm et case-studie. Sm analysefrm er et case-studie rettet mt infrmasjn sm beskriver g frklarer et spesielt enkelttilfelle. Slike studier gir vanligvis lite rm fr generalisering. Studiet bidrar med beskrivelser av hva sm er ppnådd i dette tilfellet, på hvilke mråder, med hvilke virkemidler med bakgrunn i studiets rammebetingelser. Vi vil allikevel diskutere verføringsverdi der plantekniske rammebetingelser fr gjennmføring blir hvedtema. I vergangen fra en utgangsenighet til den faktiske løsningen i utbyggingen er det en serie kmpliserte spørsmål sm skal finne sin løsning, g det er en rekke aktører sm har frskjellige type krav på medvirkning g sm i tillegg kan plitisere situasjnen. Det er viktig å huske at spranget fra en gdkjent arealbruksplan til en knkret reguleringsplan gså er en plitisk prsess, like mye sm en øknmisk, juridisk sv prsess. Denne situasjnen med en utgangsenighet m aspekter g prinsipper må vel gså kunne betraktes sm en nrmal situasjn i planprsesser av denne type. Ikke nrmal i den betydning at det preger alle utbygninger, men mange. I den freliggende er utgangspunktet sm summert pp i tabellen: 21
Enighet i utgangspunktet m : Mulige knfliktmråder: Utbyggingsmråde: I denne sammenheng er plassering, avgrensing g frmål vurdert sm et avgjrt spørsmål mrådet er gitt. Blir ikke vurdert i denne evalueringen. Dette er gitt sm et utgangspunkt fr hva evalueringen av prsessen skal se på: Planprsessens frløp i perasjnalisering vurderes i denne evalueringen: Perspektiv eller aspekt Miljøvennlighet innenfr en høystandard ramme Prinsipper Operasjnalisering Knkret løsning et spørsmål m: Om tilpasset tradisjnell Stedfrming g vekstmulighet Om minimering av energifrbruk Om infrastruktur tilpasset landskap g vekst, minimere trafikkareal Om minimering av vannfrbruk g avløpsbehandling Hensyn: Tekniske Øknmiske Utviklingsmessige Tidsmessige Juridiske Plitiske Kulturelle Estetiske Øklgiske Deltakere: Utbygger Kmmune Stakehlders Interessenter i ffentligheten Hvr mange, hvr stre, hvrdan plasseres, hvrdan se ut, hvrdan styre? Hva slags energikilder, hvr mye, hvrdan minimere, hvrdan styre? Hvilke veier, hvilke stier, hvilke løyper, hvrdan vedlikehlde g drifte? Hvrdan løse? Hvrdan se i sammenheng med kmmunalteknisk infrastruktur fr øvrig? I Lemnsjø-prsjektet er det i perasjnaliseringen (ved siden av at sekundære plankrav ikke er juridisk bindende) prblemene har ppstått, gså det ikke uventet. Vi kan her legge til at det ikke er et frmål med plan- g bygningslven at prblemer i perasjnalisering ikke skal ppstå, eller at eksistensen av prblemer i seg selv er et prblem fr lven. Prblemene kan føres tilbake til frskjellige pririteringer g interesser når det gjelder vektlegging av hensyn, g det vi vel kan kalle fr frskjellige preferanser når det gjelder løsninger, hs frskjellige deltakere i perasjnaliseringsprsessen. Knflikter av denne typen blir frt plitisert. Deltakelse er til vermål gså et spørsmål m å melde seg på g ha en planberedskap, i tillegg til at plan g bygningslven definerer en kjerne av berørte parter. 22
Det betyr ikke at det i perasjnaliseringen er fritt fram fr alle til å ppnere mt eller freslå hva de måtte ønske med krav m å bli hørt. Plan- g bygningslven regulerer prsessen (mer m dette senere), både i tid, typer g rammer fr deltakelse. Plan- g bygningslven regulerer gså klage- g ankeadgang. Sm vi kmmer tilbake til km nettpp klageadgang til anvendelse i Lemnsjø-prsjektet. Men i tillegg til dette, er det gså viktig at et prsjekt sm Lemnsjø-prsjektet skal fungere i et marked, g derfr vil selve utbyggingsprsessen gså kunne påvirke feltets suksess i markedet. Fruten den åpenbarte PR-effekten sm utbyggingsprsessen i seg selv kan ha på gdt g vndt, må utbygger gså ta hensyn til timingen fr utbyggingen. Kstnadene ved frsinkelse kan være betydelige, det kan gså kstnadene ved ikke å få enhetene på markedet til riktig tid (salg i barmark-sesngen regnes fr eksempel sm viktig). Slike hensyn bidrar til kmpleksiteten i perasjnaliseringsprsessen. Det er i frhld til dette at evalueringen skal dkumentere g vurdere m plan g bygningslvens nrmale virkemåte er fremmer eller hemmer realisering av mål sm kmmer til uttrykk i utgangsenigheten m en miljøvennlig utbygging. Med nrmal virkemåte menes, i tråd med drøftingen innledningsvis, kun at perasjnaliseringsprsessen skal gå sin gang uten at prsessen tilføres ekstrardinære ressurser (øknmiske, juridiske, plitiske) fr å lette på trykket i denne spesielle utbyggingen. Oppgaven fr evalueringen er å dkumentere g vurdere plan- g beslutningsprsessen til miljøprsjektet på Lemnsjøen i den hensikt å vurdere hvrvidt utgangsenigheten realiseres, eventuelt hvrfr g på hvilken måte det skjer en avspring, g til slutt hvrvidt dette kan henføres til at den etablerte rammene fr å gjennmføre utbyggingsprsesser etter plan g bygningslven ikke er gde nk. Denne måten å stille prblemet på, gir ss mulighet til å gjøre nen avgrensinger i hva vi har behv fr å følge med i, g hva vi kan la fare sm evalueringen uvedkmmende. 23
24
5. Om plan g bygningslven g den freliggende planprsessen Hva er så en nrmal plan- g beslutningsprsess etter plan g bygningslven (PBL). Plan- g bygningslven er i første rekke en prsesslv hva angår plandelen, g en lv fr å sikre byggtekniske frhld hva angår bygningsdelen. Lven gir videre rettslige rammer fr hva sm kan styres gjennm de ulike arealplantypene. Ut ver dette kan en gjennm retningslinjer legge inn intensjner fr utviklingen av et mråde, sm enten må gjennmføres frivillig, sikres gjennm annet lvverk eller gjennm privatrettslige avtaler knyttet til gjennmføringen av planen. Hva angår arealplaner skiller lven mellm kmmuneplanens arealdel, g detaljplaner (reguleringsplan g bebyggelsesplan). PBL skiller videre mellm planprsesser hvr private aktører utarbeider frslag til planer (detaljplaner eller dispensasjner fra kmmuneplanens arealdel) g prsesser hvr ffentlige aktører står bak. Sm et generelt prinsipp skal dette skillet ikke være av betydning fr tredjepart. Fritidsbliger er strt sett ikke behandlet i lvens bygningstekniske frskrifter, g sm et generelt prinsipp gjelder frskriftene primært fr bliger, næringsbygg sv. Frskriftene gjelder allikevel fr fritidsbliger fr en del frhld, ne vi kmmer tilbake til under behandlingen underveis. Vi skal i dette kapittelet se på hvedtrekk i prsessen slik den er nrmert i plan- g bygningslven, med tilhørende frskrifter g veiledninger. Dette må gjøres gjennmgående grvmasket, men på enkelte punkter sm er særlig relevante fr Lemnsjø-prsessen er det behv fr en ne mer detaljert drøfting. 5.1 Hvr i prsessen En prsess sm spenner fra første avklaring av rammer g utfrdringer fr hyttebygging i en kmmuneplan-prsess til spaden settes i jrda g tiltak gjennmføres i selve hyttefeltet, er en mfattende prsess i tid g innhld. Sm en mstridt utbyggingssak g mtalt i den nasjnale debatten m hvr g hvrdan mderne hyttefelt i fjellnatur skal bygges, er denne prsessen av de mer mfattende. Denne evalueringen følger bare deler av prsessen, nemlig fra det freligger en gdkjent arealdel hvr det aktuelle mrådet er gitt hvedfrmål sm utbyggingsmråde fr fritidsbebyggelse, fram til tiltaket kan iverksettes etter vedtatt reguleringsplan. 25
5.2 Kmmuneplanens arealdel Kmmuneplanens arealdel fastlegger rammer fr arealbruk i kmmunen. Sammen med fylkesplan g nasjnale rammer skal de være retningsgivende fr detaljplanlegging gjennm regulerings- g / eller bebyggelsesplaner. Kmmuneplanens arealdel er rettslig bindende fr arbeid g tiltak sm mfattes av lven. Det betyr at grunneiere, rettighetshavere g myndighetene er juridisk bundet av planen. I kmmuneplanens arealdel er det anledning til - i nødvendig utstrekning - å avsette mråder fr frskjellige frmål, herunder Byggemråder 24. Arealdelen kan bare angi en arealbrukskategri innen samme mråde. Det er ikke adgang til å kmbinere hvedkategrier fr de mråder sm er relevant i denne utbyggingen. Innen kategrien Byggemråde 25 kan det benyttes underfrmål, den kan ikke fr eksempel kmbineres med et annet hvedfrmål sm Landbruks, Natur g Friluftsmråde (LNF-mråde). I den freliggende utbyggingen ble resultatet følgende planfrmål: Byggemråde hytter, fritidsbustader (158 nye: 61 i øvre felt, 88 i nedre felt, 9 frtettingstmter med enkel standard) LNF-mråde Offentlige trafikkmråder: Offentlig kjørevei Frimråde: Høgspentanlegg Spesialmråde: Privat veg Kmmunalteknisk anlegg Magasin fr drikkevatn m/klausulert mråde Naturvernmråde Bevaringsmråde fr anlegg (Kulturminne) Diverse felles areal: Fellesmråde Felles tilkmstveg Felles parkering Felles lekeplass. 24 (PBL 20-4. Arealdelen av kmmuneplan -første ledd) 25 Med «utbyggingsmråder» frstås mråder i reguleringsfrmålet «Byggemråder». Fr utbyggingsmråder kan det gis rekkefølgebestemmelser fr å styre hvilke mråder sm skal utbygges først, g styre utbygging i frhld til infrastruktur sm gangveger, servicetilbud m.v. 26
5.3 Detaljeringsgrad g plankrav Byggemrådene kan angis sm et samlet frmål sm gir grve rammer fr den videre planleggingen. Imidlertid kan frmålet underspesifiseres g detaljeres nærmere (plan- g bygningslvens 25). Byggemråder 26 mfatter underkategrier sm nærmere angir reguleringsfrmålet, sm bligmråder, industrimråder, frretningsmråder g mråder fr fritidsbebyggelse. J mer detaljert arealbruken fastlegges, dest større blir styringsgraden g planavklaringen. På den annen side kan da planen bli mindre fleksibel. Slik sett må behvet fr fleksibilitet avveies mt behvet fr frutsigbarhet. I byggemrådene kan arealbruken spesifiseres direkte slik at det strt sett dekker alle praktiske behv. Dette gjelder særlig når selve arealbrukskategrien kmbineres med bestemmelser med nærmere kriterier fr mfang g lkalisering. Når det er stilt plankrav i frbindelse med arealplanen vil kmmuneplanens arealdel ikke gi direkte grunnlag fr byggesaksbehandling fr tiltak sm mfattes av plankravet. Slike kriterier eller plankrav skal være retningsgivende fr den videre planlegging ne sm i det freliggende tilfellet betyr gjennm reguleringsplanarbeidet. Det kan knyttes bestemmelser til kmmuneplanens arealdel gså fr fritidsbliger m tillatt tmteutnyttelse / grad av utnytting (jf. byggefrskriftene), byggehøyde g andre frmer fr styring av bygningers størrelse g frm m.v., jfr. 20-4. Disse bestemmelser vil være styrende fr seinere regulering, g utfylles av frmingsbestemmelsene i reguleringsplanen. Kmmunen kan gså vedta frmingsbestemmelser etter 74-2, "skjønnhetsparagrafen". Slike bestemmelser kan både knyttes til kmmuneplanens arealdel, g / eller til påfølgende detaljplaner. Dette ble i nen grad benyttet i freliggende sak, hvr særlig ppmerksmhet ble bestemmelser m hyttestørrelse til del 27. Oppsummert kan det under arealbrukskategrien Byggemråder i kmmuneplanens arealdel gis utfyllende bestemmelser sm mfatter krav: 26 Det skal nrmalt skilles mellm planlagte g eksisterende byggemråder. Det er viktig fr utfrmingen av planen å ta stilling til m ny arealdel skal gjelde fran eldre reguleringsplaner, eller m eldre reguleringsplaner frtsatt skal gjelde fullt ut. 27 Frmingsbestemmelser fr bebyggelsen må m de brukes i arealdelen - utfrmes slik at det går tydelig fram hvilke bestemmelser sm ligger til grunn fr de enkelte mrådene. Slike retningslinjer fr frming har ikke rettsvirkning, men er veiledende. Retningslinjer kan nyttes sm vurderingsgrunnlag ved behandling av enkeltsaker, men de gir i seg selv ikke hjemmel fr å avslå søknad m byggetillatelse eller stille rettslige krav. 27
m detaljplan (reguleringsplan eller bebyggelseseplan) m lkalisering g utbyggingsrekkefølge, til infrastruktur, grad av utnytting, bygningers g anleggs størrelse g frm m.v. til utearealer 5.4 Fra kmmuneplanens arealdel til gjennmføring av tiltak Evalueringen starter etter at det i kmmunedelenes arealplan er besluttet hva sm er mrådets avgrensing g fr hvilket frmål det kan utvikles. Det betyr gså at vi i denne evalueringen ikke behandler spørsmålet m nrmert planprsess g faktisk frløp g medvirking mv i frhld vedtak m kmmuneplanens arealdel. Denne evalueringen begynner etter at det 19. desember 2000 ble fattet vedtak i Vågå kmmunestyre m mrådet. Når det er gitt bestemmelser m detaljplan (reguleringsplan eller bebyggelsesplan) i kmmuneplanens arealdel, skal detaljplanen være vedtatt før det kan gjennmføres bygge g anleggsarbeider 28. Et slikt plankrav vil stå sm et byggefrbud inntil vedtatt detaljplan. Kmmunen har plikt til å følge pp slike plankrav jf. plan- g bygningslvens 23, innen rimelig tid. Figur 2: Viser de frmelle muligheter sm Plan- g bygningslven gir fr å gå fra kmmuneplan/ - delplan til gjennmføring av tiltak via frskjellige variante r av detaljplanlegging 29. I det freliggende tilfelle er det alternativet med reguleringsplan alene sm ble benyttet. I den freliggende utbyggingen er det fastlagt at det skal utvikles reguleringsplan. 28 Det må gjøres klart m det er ny plan sm kreves, eller m eksisterende detaljplaner frtsatt skal kunne nyttes, der dette freligger fr deler av mrådet. 29 Fra Miljøverndepartementets veileder fra 2001: Reguleringsplan. Bebyggelsesplan. 28
Denne er etter PLB 22 definert slik: Med reguleringsplan frstås i lven her en detaljplan med tilhørende bestemmelser sm regulerer utnytting g vern av grunn, vassdrag, sjømråder, bebyggelse g det ytre miljø i bestemte mråder i en kmmune Hensikten med reguleringsplaner (g fr så vidt gså bebyggelsesplaner) er å fastsette i detalj hvrdan grunnen innenfr sm her et utbyggingsmråde skal nyttes. Reguleringsplan er gså i mange tilfelle nødvendig rettsgrunnlag fr gjennmføring av tiltak g utbygging, herunder ved eventuell eksprpriasjn. Regulerings- (g bebyggelses-) plan består av ett eller flere kart med eventuelle tilhørende bestemmelser. Reguleringsplanen skal sikre, ved krav m kunngjøring g individuelt varsel, grunneiernes (festeres) g andre berørte deltakelse i planprsessen (mer m prsess senere). Vedtak m reguleringsplan (g bebyggelsesplan) kan påklages til Miljøverndepartementet. Departementets myndighet til å avgjøre klager er delegert til fylkesmannen. Fastsetting av reguleringsfrmål, bebyggelsens karakter g graden av utnytting må gjøres av kmmunestyret sm reguleringsmyndighet. Det kan ikke gis reguleringsbestemmelser sm verlater til andre rganer å fastsette dette. Oppsummert kan man peke på viktige frskjeller mellm kmmuneplanens arealdel g reguleringsplan: Kmmuneplanens arealdel gir ikke eksprpriasjnsgrunnlag, slik reguleringsplan gir. Kmmunestyrets vedtak m arealdel kan ikke påklages, slik reguleringsplanvedtak kan (g sm vi skal se ble). Kmmuneplanprsessen har mindre mfattende varslingsbestemmelser enn fr reguleringsplanprsessen (sm vi beskriver senere). Kmmuneplanens arealdel gir ikke adgang til å stille direkte vilkår fr utbygging g arealbruk i samme utstrekning sm i reguleringsplaner med tilhørende bestemmelser Kmmuneplanen har dels en ne annen g grvere inndeling av arealbrukskategrier 30. 30 Visse bevarings- g vernefrmål, visse ffentlige frmål, rene landbruksmråder g rene friluftsmråder kan bare sikres midlertidig i arealdelen, f.eks. ved båndlegging. Dette må så følges pp med reguleringsplan. 29
5.5 Utarbeidelse av reguleringsplan Reguleringsplan kan utarbeides av kmmunen, eller av private aktører, sm grunneiere. Det siste er tilfelle her, hvr det er Statskg sm grunneier sm utarbeider frslag til reguleringsplan i tråd med planmråde, reguleringsfrmål g plankrav sm er knyttet til kmmuneplanens arealdel. PBL skiller mellm planprsesser hvr private aktører utarbeider frslag til reguleringsplaner (såkalt privat reguleringsfrslag) g prsesser hvr ffentlige aktører står bak. Sm et generelt prinsipp skal dette skillet ikke være av betydning fr tredjepart, men det er allikevel en del prsedyrer sm frrdnes annerledes ved private reguleringsfrslag enn ved ffentlige. PBL er bygget pp med utgangspunkt i prsesser hvr ffentlige aktører står bak detaljplanprsesser, g så er det gitt utfyllende g avvikende bestemmelser fr private planfrslag. Vi kmmer tilbake til slike utfyllende g/eller avvikende bestemmelser underveis. 5.6 Reguleringsfrmål g reguleringsbestemmelser Plan g bygningslven pererer med t begrep i reguleringsplaner, (1) reguleringsfrmål sm er kartfestet, g (2) reguleringsbestemmelser sm er tekstlige utdypinger g/eller tillegg til reguleringskartet. Plan- g bygningslven gir det rettslige grunnlaget fr hva areal kan dispneres til i reguleringsplan g bebyggelsesplan. Lven pererer med 8 hvedgrupper reguleringsfrmål fr reguleringsplaner, hvrav ett er Byggemråder: herunder mråder fr fritidsbebyggelse (fritidsbliger g tilhørende uthus) 31. Det frutsettes at frmålene brukes fr å bestemme hva alle arealer sm ligger innenfr planavgrensningen skal nyttes til 32. Ved reguleringsplan kan det gis reguleringsbestemmelser m utfrming g bruk av arealer g bygninger i reguleringsmrådet 33. Hjemmel til å gi reguleringsbestemmelser er utfrmet sm en ramme uten uttømmende ppregning av hvilke frhld de kan innehlde. Reguleringsbestemmelsene blir i utgangspunktet brukt til fastlegging av frhld det ikke er mulig eller hensiktsmessig å fastlegge på plankartet. Det er likevel ingen skarp grense mht. hva sm fastlegges på plankartet g hva sm fastlegges i reguleringsbestemmelser. Reguleringsbestemmelser kan nyttes fr å nyansere reguleringsfrmål, men kan ikke være direkte mtstrid med arealbruksangivelse. Det innebærer at reguleringsfrmål sm 31 PBL 25 32 Frmål skal kartfestes, jf. byggefrskriftene. Det må klart fremgå hva et hvert mråde innenfr planens begrensningslinje er regulert til. 33 Bestemmelsene kan sette vilkår fr bruken eller frby frmer fr bruk fr å fremme eller sikre frmålet med reguleringen. Det kan gså påbys særskilt rekkefølge fr gjennmføringen av tiltak etter planen. 30