Grøntanleggsforvaltning i norske kommuner

Transkript

1 Nr. 2 / 2015 ÅRGANG 12 Grøntanleggsfrvaltning i nrske kmmuner - Av landskapsarkitekt Maria Durucz Kmmunal grøntanleggsfrvaltning er kmmunenes virksmhet fr planlegging, etablering g ivaretakelse av pparbeidede arealer sm verveiende består av vegetasjnsdekte flater. Fagmrådet er lite synlig utad, men spiller en viktig rlle både i nåtiden g histrisk så vel sm fr fremtidens landskapsplanlegging. Urbane grøntmråder er sterkt psitive bidragsytere i miljøet sm mgir ss. Hva er så status fr grøntanleggsfrvaltningen i nrske kmmuner sett i lys av rganisering, øknmi, kmpetanse g eventuelle andre aspekter? Denne artikkelen er et sammendrag av masteravhandlingen «Grøntanleggsfrvaltning i nrske kmmuner Status g utvikling ( )», skrevet av undertegnede våren 2014, g gir et lite innblikk i hva sm rører seg i grøntfaglig sektr i kmmunene i dag. Felles fr grøntanlegg er at de i all hvedsak er preget av menneskelig pparbeidelse i større eller mindre grad, g at dette er gjrt med varierende mengder vegetasjnsbruk. Nen anlegg er stilrene med tydelig design, mens andre har utviklet seg gjennm mange år ved måten de er blitt brukt på. Undersøkelser gjrt i frbindelse med masteravhandlingen viser at uteanlegg ved skler g barnehager er de mest utbredte frmene fr kmmunale grøntanlegg i Nrge, etterfulgt av idrettsanlegg g kirkegårder. Nen anleggstyper er frbehldt de få, fr eksempel alpinanlegg, ffentlige akebakker g takhager. Kmmunene har frvaltningsansvar fr de kmmunale grøntanleggene. Anleggstypene er mangfldige, g deres uttrykk g funksjn avhenger av en rekke faktrer sm lkalitet, brukergrupper, pprinnelig tiltenkt bruk med mer. Hvert enkelt grøntanlegg har ulik betydning fr g er en del av den verrdnede grønnstrukturen. Om masteravhandlingen Avhandlingen er basert på lite eksisterende teri, g knklusjnene baserer seg primært på en kvantitativ spørreundersøkelse g et knippe kvalitative intervjuer gjennmført underveis i arbeidet. Målsetningen har vært å innhente infrmasjn m et tema sm ikke har vært belyst særlig utenfr det grønne fagmiljøet de senere årene. Hvrfr er grøntanleggsfrvaltning viktig? Gjennm arbeidet med masteravhandlingen er det frsøkt å samle argumentasjn sm taler fr at nrske kmmuner tar i et tak fr å styrke frvaltningen av grøntanleggene, grønnstrukturen, hverdagslandskapet. Det viser seg vanskelig å gjøre nen direkte verdisetting av grøntanlegg. Det gjør det gså utfrdrende å vise knkret hvrfr grøntanleggsfrvaltning er så viktig å priritere. Bærekraftig utvikling, bevaring av øksystemer g grønnstruktur i byplanleggingen er mye mtalte temaer. Likevel finnes det lite vitenskapelig bevist argumentasjn sm dkumenterer grøntanleggenes psitive sider, g sm på den måten taler deres sak i stadig kamp m priritet i kmmunene, sm må ta både øknmiske g plitiske hensyn. Frskning viser at det finnes sterke bevis fr at urbane parker øker graden av fysisk aktivitet g har både direkte g indirekte helsegevinst. Det finnes gså sterke til mderate bevis fr at urbane parker minsker sjansene fr vervekt hs innbyggerne. Parker øker gså prisene på nærliggende bebyggelse/bliger mer enn andre typer grøntanlegg. De regulerer lufttemperatur g kan bidra til bedre luftkvalitet. Ptensialet i å frtsette arbeidet med å finne de gde argumentene gjennm frskning g undersøkelser er massivt. Slik status fr kmmunal grøntanleggsfrvaltning ser ut til å være i dag, er kanskje gd dkumentasjn viktigere enn nen gang fr å styrke frvaltningens priritet g kvalitet fremver. I påfølgende avsnitt nevnes nen av de viktigste juridiske årsakene til at kmmunene må drive grøntanleggsfrvaltning, g status innenfr kmpetanse, rganisering g øknmisk priritering. Side 1 av 6

2 Juridisk frankring Hvrdan kan man få pp pririteringen av gd grøntanleggsfrvaltning i kmmunene? Her nevnes de mest sentrale lvene sm styrer både direkte g indirekte hvrdan kmmunene må implementere grøntanleggsfrvaltning i sitt arbeid. Plan- g bygningslven (pbl.) av 27. juni 2008 nr. 71 Pbl er det viktigste lvverket sm styrer all arealfrvaltning g byggevirksmhet i Nrge. I lvens frmålsparagraf 1 sies det at pbl. skal «fremme bærekraftig utvikling til det beste fr den enkelte, samfunnet g framtidige generasjner». Av de mrådene pbl. mfatter er det primært bestemmelsene m universell utfrming, krav til enkelte byggetiltak, barn g unges ppvekstsvilkår, estetisk utfrming av mgivelsene g definisjn av arealfrmål i kmmuneplanens arealdel sm er aktuelt i frbindelse med grøntanleggsfrvaltning. Lven definerer blant annet grønnstruktur sm arealfrmål, ne sm styrker argumentene fr hvrfr gd frvaltning av grøntanlegg er viktig g bør pririteres. Viktige punkter i pbl. er altså: Bestemmelser m universell utfrming Grønnstruktur sm selvstendig arealfrmål Krav m hensynssner Rekkefølgekrav Naturmangfldlven av 19. juni 2009 nr. 100 Naturmangfldlven er sannsynlig vis den viktigste vkteren av naturen blant nrsk lvverk, g gir ffentlige rganer retningslinjer fr hvrdan naturen skal frvaltes. Lven griper bredt m seg, men fr grønn kmmunal sektr er den mest aktuell ved etablering av nyanlegg, da den blant annet innehlder bestemmelser g retningslinjer knyttet til artsbruk g håndtering av fremmede rganismer. Flkehelselven av 24. juni 2011 nr. 29 Lv m flkehelsearbeid har sm hvedfrmål å bidra til en samfunnsutvikling sm fremmer flkehelse, bygger på plan- g bygningslven g er gjeldende fr alle frvaltningsnivåer. Det direkte virkningen grøntanlegg i flks nærmråder har på mennesket gjør flkehelselven svært aktuell sm et hensyn å ta med seg når man pririterer g planlegger kmmunalt. I henhld til flkehelselven er kmmunene pliktig til å fremme flkehelsen med de midlene de er tillagt. Stavanger Egersund Side 2 av 6

3 Gravferdslven av 6. februar 1996 nr. 32 Kmmunene har et viktig frvaltningsansvar fr sine gravplasser, g gravferdslven sier ne m hvrdan en gravplass skal utfrmes. Den innehlder bestemmelser fr eiendmsfrhldet til en gravplass, krav til selve gravplassen med mer. En gravplass er å regne sm et grøntanlegg. Gravferdslven slår fast at det er kmmunens ansvar å sørge fr at budsjetter til anlegg, drift g frvaltning av gravplasser følger krav fastsatt av Kirkelig fellesråd. Andre lver Også i følgende lver g knvensjner finner man bestemmelser sm utgjør viktige juridiske grunner til at gd grøntanleggsfrvaltning er g må være et kmmunalt ansvar: Lv m skgbruk (skgbrukslva) av 27. mai 2005 nr. 31 Lv m arbeidsmiljø, arbeidstid g stillingsvern mv. (arbeidsmiljølven) av 17. juni 2005 nr. 62 Lv m rettshøve mellm grannar (grannelva) av 16. juni 1961 nr. 15 Lv m kulturminner (kulturminnelven) av 9. juni 1978 nr. 50 Lv m friluftslivet (friluftslven) av 28. juni 1957 nr. 16 Den eurpeiske landskapsknvensjnen Grøntfaglig kmpetanse Gd g riktig gjennmføring av arbeidsppgaver innenfr alle fagmråder krever kmpetanse. Tidligere er det lite undersøkt hvilke typer grøntfaglig kmpetanse kmmunene i Nrge sitter på, g man vet lite m hvem sm egentlig vkter de grønne verdiene innenfr kmmunal sektr. Plan- g bygningslven 3-3 fremsetter krav m kmpetanse, spesielt med hensyn på planarbeid. Det innebærer at planer etter pbl. skal «sette mål fr den fysiske, miljømessige, øknmiske, ssiale g kulturelle utviklingen i kmmuner g reginer, avklare samfunnsmessige behv g ppgaver, g angi hvrdan ppgavene kan løses». Grøntanleggsfrvaltning g miljømessig- ssial g kulturell utvikling går hånd i hånd, men krever riktig kmpetanse fr å sikre at det grønne får sin plass i planarbeidet. Mangfld av fagkmpetanse Parker g grønne mråder i urbane strøk har tradisjnelt blitt designet g frvaltet av landskapsarkitekter g hagebrukere. Skgbrukere g arbrister ble etter hvert en stadig større del av den urbane, grønne planleggingen. I dag er anleggsgartneren mer sentral. Den frmelle grøntfaglige kmpetansen man ser er blant annet anleggsgartnere, agrnmer, naturbrukere, frstkandidater, plantevitere, øklger, arbrister, landskapsarkitekter g landskapsingeniører. Undersøkelser fra avhandlingen viser at man i dag finner flest landskapsarkitekter, naturfrvaltere g anleggsgartnere i stillinger med administrativt ansvar i kmmunene. På plannivå finner man flest landskapsarkitekter g naturfrvaltere, mens man i stillinger knyttet til drift g vedlikehld av grøntanlegg finner en vervekt av fagarbeidere uten frmell utdanning g anleggsgartnere. Flere av landets kmmuner mangler dg grøntfaglig kmpetanse, spesielt de små kmmunene med få innbyggere g anlegg. Mangel på kmpetanse medfører at grøntfaglige prblemstillinger fte må behandles av flk uten «grønn bakgrunn». Grønn vegg i København Side 3 av 6

4 Grøntanleggsfrvaltningens plass i kmmunerganisasjnen Det er pp til hver enkelt kmmune å rganisere seg med hensyn på ulike fagmråder, g mangfldet av rganiseringsfrmer gjør kmmunal praksis veldig varierende. Organiseringen er avhengig av lkalitet, de ansattes verdier, tilgjengelige ressurser, kmpetanse, øknmi med mer. Uavhengig av dette er kmmunene til syvende g sist de kmmunale grøntanleggenes frvaltningsrgan. Plasseringen av grøntanleggsfrvaltning sm en del av den kmmunale rganisasjnen har gjennmgått stre frandringer de siste tiårene, både i Nrge g i Nrden. I etterkrigstiden hadde man egne parkvesener, sm senere ble slått sammen med andre frvaltningsmråder, men disse ble senere svekket g ppdelt. Undersøkelser gjrt under arbeidet med avhandlingen viser at grøntanleggsfrvaltningens ulike ppgaver (administrasjn, plan, etablering, drift g vedlikehld) i de fleste kmmuner er spredt rundt i kmmunerganisasjnen. Nen kmmuner rganiserer grøntfaglig kmpetanse samlet i større etater eller seksjner, men det gjelder fåtallet. Frbedringsptensialet er meget strt g mange kmmuner vil kunne dra nytte av å tenke helhet i sine måter å rganisere på. Enkeltindividers synlighet g engasjement, ftere g vanligere enn samlede fagmiljøer, betyr mye fr pririteringene sm gjøres g den synligheten grøntanleggsfrvaltningen får i kmmunene. Ne sm igjen påvirker gjennmslagskraften g den helhetlige gjennmføringsevnen. Medvirkning g markedsføring New Yrk Nyere undersøkelser viser at den eller de enhetene sm har ansvar fr kmmunal grøntanleggsfrvaltning fte befinner seg på et 2. eller 3. plitiske nivå sm en del av én eller flere større etater. Ulike grønne fagmråder kan gså tilhøre frskjellige etater. På et slikt nivå er avstanden mellm plitiske beslutningstakere g grøntanleggsfrvaltningen større enn den var i etterkrigstiden. En virkning av slik nivåflytting er at kmpetansen flyttes nedver i systemet. Man mister nærheten til beslutningstakerne ved å ikke rganisere seg med en samlet grønn frvaltning. Kntakten blir dårligere med andre deler av kmmunerganisasjnen g viktige beslutningsprsesser, g evnen til å utarbeide gde løsninger, blir dårligere ved at faglig tyngde ikke er samlet på ett sted. Det ser ut til at dette er praksis fr rganisering i mange av kmmunene i dag. Gjennmføring av brukertilfredshetsundersøkelser sm medvirkning er lite utbredt fr grøntanleggsfrvaltningen. Praksis fr bruk av medvirkning er varierende g til dels fraværende, g få kmmuner mtaler eksempelvis sine grøntanlegg på kmmunens hjemmesider til infrmasjn fr innbyggere g tilreisende. Bruk av grøntanlegg i markedsføring g merkevarebygging er lite utbredt, men det finnes trss alt nen kmmuner sm bruker grøntanlegg aktivt i markedsføring av seg selv. Nrske kmmuner vet dessuten lite m sine egne grøntanlegg g mfanget av disse. Bruk av grøntanleggsregistre er lite utbredt, ne sm blant annet begrunnes med at det krever fr mye ressurser både å etablere g å ppdatere slike. Nærmere halvparten av kmmunene sm ble undersøkt i avhandlingen har ingen frm fr grøntanleggsregister, mens en del har versikt ver nen eller nen få anlegg. Innhldet g metdikken varierer strt, g de kmmunene sm benytter seg av nen frm fr anleggsregister bruker disse primært sm interne arbeidsverktøy, g disse er helt eller delvis utilgjengelige fr kmmunens innbyggere. Side 4 av 6

5 Øknmi g priritering i kmmunene Øknmi er naturlig nk en viktig del av frklaringen på hvrfr grøntaleggsfrvaltning får ulik priritet fra en kmmune til en annen. Øknmiske rammer tvinger kmmunene til å priritere etter plitiske målsetninger g lkale behv. Ressursknapphet er et stadig tilbakevennende tema. I teridelen av masteravhandlingen er det samlet sammen en rekke tiltak sm kan iverksettes fr at grøntanleggsfrvaltning skal kunne utføres så gdt sm mulig, gså i ressursknappe tider. Blant annet ved aktiv bruk av dugnadsarbeid, helhetlig tenkning, redusering av utgifter g ved å skape engasjement g eierskapsfølelse. Frankring i plan Kmmuneplanen er det viktigste verktøyet det grønne fagmiljøet har fr langsiktig planlegging g fr sikring av bærekraftig grøntanleggutvikling. Dernest er reguleringsplaner g kmmunedelplaner viktige styringsdkumenter. Øknmisk priritering har sterk frankring i disse planene. Variasjnen i hvrdan kmmunene dispnerer øknmiske midler til frvaltning av grøntanlegg er str. Jevnt ver bevilger ikke kmmunene nk penger til å kunne ppretthlde ønsket frvaltningsnivå. Det er str variasjn i kmmunenes ttalbudsjetter, det samme er variasjnene mellm de enkelte kmmunene med hensyn på hvilke typer grøntanlegg sm pririteres g satses på, g sm det bevilges mest penger til. Avhandlingens undersøkelser viser at kun m lag halvparten av de spurte kmmunene pririterer grøntanleggsfrvaltning. Det varierer strt hvr mye tid g ressurser sm øremerkes grøntanleggene g frvaltningen av disse. Knklusjn Knklusjnen på arbeidet med masteravhandling kan ppsummeres slik: Kmpetanse Landskapsarkitekter, naturfrvaltere g anleggsgartnere er mest utbredt tilknyttet administrative arbeidsppgaver samt innenfr planarbeid Fagarbeidere uten frmell utdanning g anleggsgartnere er mest utbredt i stillinger tilknyttet drift g vedlikehld Det er en generell mangel på grønn kmpetanse, spesielt i mindre kmmuner med få ressurser g innbyggere Ofte må grøntfagligge prblemstillinger behandles av nen uten grønn kmpetanse Organisering Spredt rganisering er mest utbredt Frbedringsptensialet fr tettere rganisering er strt Enkeltindividers engasjement g synlighet betyr mye fr fagmrådets priritet, ne sm er nødvendig fr å øke gjennmføringsevne g gjennmslagskraft Øknmi Det er stre variasjner i dispnering av øknmiske midler, ttalbudsjetter g priritering av anleggstyper Jevnt ver bevilges det ikke nk penger til å ppretthlde ønsket frvaltningsnivå Det varierer hvr str priritet grøntanleggsfrvaltning får nen kmmuner pririterer gdt med øknmiske bidrag, andres frvaltning er nesten ikkeeksisterende Rådhusparken i Lørenskg Side 5 av 6

6 Maria Durucz er landskapsarkitekt i Jernbaneverket, g jbber sm assisterende prsjektleder fr utvikling av Jernbaneverkets grøntanleggstrategi samt t knutepunktprsjekter i Nedre Buskerud fylkeskmmune. Hun har skrevet masteravhandling m grøntanleggsfrvaltning i 2014 ved NMBU i Ås. Dette FAGUS Fakta er et sammendrag av masteravhandlingen. All tekst er hentet g marbeidet fra masteravhandlingen «Grøntanleggsfrvaltning i nrske kmmuner, Status g utvikling ( )». Referanser til teksten i Fakta arket fremgår av denne. Fullstendig utgave av masteravhandlingen er å finne på BIBSYS Brage: Alle bilder er ved Maria Durucz g er brukt sm illustrasjn uten direkte sammenheng med teksten.