Grunnlag for å fortsette som egen kommune (0-alternativet)
Innledning Denne utredningen skal forsøke å gi et bilde av hvordan Ørland kommune vil utvikle seg i fremtiden, hvis kommunen består som i dag. Vi tar utgangspunkt i at dagens kommune i store trekk oppfyller de krav og forpliktelser kommunen skal oppfylle, og at kommunens innbyggere stort sett opplever et godt tilbud. De planer og vedtak kommunen allerede har gjort er basert på at kommunen videreføres som i dag. Vi vil forsøke å se om det er krefter, trender og politiske vedtak som kan endre dette bildet. Vi må bruke kjente fakta og utviklingstrekk. Disse trekkene må tolkes, men det er selvfølgelig ingen som sitter på en fasit. Utredningen bygger på kjent historie, kjente utviklingstrender og antakelser om fremtiden. En endelig utredning vil følgelig være avhengig av hvilke forutsetninger vi velger å bygge på. I tillegg er det også et viktig element at kommuner konkurrerer om å tiltrekke seg blant annet: nye innbyggere, næringsliv, kompetanse, infrastruktur osv. Vi velger derfor å ta utgangspunkt i noen av de momentene vi mener vil være av betydning for kommunen i framtiden, men som vi ikke nødvendigvis har sett konsekvensen av så langt. Befolkningsutvikling: Den første erkjennelsen vi må ta inn over oss er at kommunen ikke har tatt del i den befolkningsutviklingen resten av landet har hatt: Befolkningsøkning i prosent: Landet 50 Bugn og Ørland 37,5 25 12,5 0-12,5 Siste 50 år Siste 10 år Siste 3 år Denne utviklingen ser altså ut til å fortsette selv om området Bjugn/Ørland har svært gode vekstimpulser de siste årene i forbindelse med offentlig og privat utvikling. En lav utvikling i folketall vil få direkte betydning for inntektsutviklingen i kommunen, da kommunen vokser saktere enn gjennomsnittet for øvrig i landet. Kommunen har i dag 3,6 yrkesaktive i forhold til en eldre. I 2040 vil det være 2,2 yrkesaktiv i kommunen i forhold til en eldre. Dette forholdet i seg selv stiller krav til at en større andel av befolkningen antakelig vil måtte jobbe i eldreomsorgen. Kommunen har dermed behov for å forsterke sin attraktivitet for å få flere nye innbyggere.
Kommuneøkonomi: Det er foreslått et nytt system for fordelingen av inntekter til kommunene. Som en del av dette systemet er det forslag om et «strukturkriterium», som medfører mindre inntekter til sentrale kommuner som velger å ikke slå seg sammen. Kriteriet baseres på befolkningstetthet, og hvor stor omkretsen må være for å omfatte 5000 innbyggere. Hvis forslaget til nytt inntektssystem for kommunene blir vedtatt slik avtalen mellom regjeringspartiene og Venstre er formulert, vil kommunen tape inntekt på grunn av det såkalte «strukturkriteriet». Virkningene av dette blir nærmere beskrevet i kommuneproposisjonen i mai 2016. Hva endringer i andre elementene i inntektssystemet vil bety for kommunen er usikkert, men intensjonen i systemet er at antall innbyggere skal telle mer enn i dag. Et inntektstap i inntektssystemet vil kunne tvinge kommunen til å redusere tjenestetilbudet for innbyggerne. Alternativet til å redusere kostnadene er å øke inntektene, for eksempel gjennom eiendomsskatt på verker, bruk og boliger. Kommunene rundt oss blir større: Det vil bli endringer i kommunestrukturene rundt oss: Rissa og Leksvik kommuner har allerede vedtatt å slå seg sammen. Roan og Åfjord har kommet langt i den samme prosessen, og vil sannsynligvis også slå seg sammen. De to trøndelagsfylkene vil sannsynligvis slå seg sammen.
Hva dette vil bety for vår kommune er selvfølgelig usikkert. Det som er et faktum er at kommunen blir mindre og svakere relativt sett, når naboene blir større og sterkere. Det er også en viss usikkerhet knyttet til deres deltakelse i de interkommunale avtalene og ordningene når de nye kommunene skal etableres. Kommunen trenger disse ordningene for å videreføre dagens drift i deler av kommunens virksomhet. Det stilles større krav til kommunale tjenester: Det er en klar utvikling i retning av at innbyggerne stiller større krav til mengde, innhold og kvalitet i tjenestene kommunen skal levere. Offentlige oppgaver utvikles stadig gjennom endringer og nye reformer, og dette medfører ofte et større ansvar og mer komplekse oppgaver for kommunene. Det utredes også å gi kommunene ansvar for flere oppgaver enn i dag. Kommunene må derfor drive med en kontinuerlig utvikling og tilpasning av tjenesteproduksjonen. Dette er også knyttet til å ta i bruk nye IKT-systemer og digitale løsninger. Større kommuner vil kunne ha større kapasitet og kompetanse knyttet til nødvendig utviklingsarbeid og implementering av nye verktøy. Større krav til fagmiljø: Vi ser at unge fagfolk ønsker å jobbe fortrinnsvis i større fagmiljø, og større kommuner vil være mere attraktiv. Kommunen kan dermed få utfordringer med å rekruttere og beholde ønsket kompetanse. For å sikre gode fagfolk og fagmiljø, vil det derfor også i framtiden bli behov for å se på samarbeidsløsninger med andre kommuner eller kjøp av tjenester. Det er eksempler på områder hvor vi allerede i dag er sårbare: Økonomi, personal, organisasjonsutvikling, kommunikasjon og sosiale media, juss, samfunnsutvikling, teknologi og digitalisering, samfunnskontakt (lobbyvirksomhet), klima og miljø. Og det finnes sikkert mange flere. Sårbarheten betyr imidlertid ikke at vi yter dårlige tjenester, men at kommunen har en risiko ved bortfall av nøkkelpersonell. Forholdet til målene for kommunereformen og ekspertutvalgets kriterier: I forbindelse med Kommuneproposisjonen 2015 i mai 2014 presenterte regjeringen Solberg sin mål og virkemidler for en stor kommunereform inneværende valgperiode (Prop. 95 S (2013 2014). Følgende mål ble satt opp for reformen: 1) Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. 2) Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling.
3) Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner. 4) Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver. Ekspertutvalget for kommunereformen anbefaler å bruke ti kriterier rettet mot kommunene. Kriteriene angir hva ekspertutvalget mener skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta de fire hovedmålene med reformen, og oppgaveløsningen knyttet til disse. Vurdering i forhold til ekspertutvalgets kriterier for kommunene: 1. Tilstrekkelig kapasitet Kommunene må ha en tilstrekkelig kapasitet både faglig og administrativt for å kunne løse oppgavene på en effektiv og god måte. Tilstrekkelig kapasitet henger nært sammen med tilgang til relevant kompetanse. I dag har kommunen kapasitet til å håndtere oppgavene. Det er ikke ventelister av noe omfang i kommunene som skulle tilsi noe annet, og saksbehandlingstiden er innenfor normalen. Kvaliteten på tilbudet ser også ut til å være godt ut fra resultatene på blant annet kommunebarometeret. Kommunens demografiske utfordringer kan etter få år skape større press på de kommunale tjenestene, spesielt i forhold til tilbudet til eldre. Der er i dag er 3,6 innbyggere mellom 20 og 60 for hver eldre blir det samme tallet 2,2 i 2040. Dette kan føre til en omfordeling av kapasiteten i kommunen. Kommunen har i dag et relativt stort innslag av interkommunale samarbeid og andre samarbeidsordninger, og det er derfor grunn til å tro at kapasiteten i framtiden er avhengig av at disse samarbeidene videreføres. Erfaringer har vist at drift og utvikling av interkommunale samarbeid kan være utfordrende over tid. 2. Relevant kompetanse Dette innebærer også at det må være en bredde i kompetansen. Manglende kapasitet og kompetanse er også fremhevet som utfordringer for at kommunen skal ivareta sine roller som samfunnsutvikler og myndighetsutvikler. Som i punktet over klarer kommunen denne oppgaven godt i dag, spesielt når man ser det i sammenheng med regionsamarbeidet. Kommunen har kvalifiserte søkere ved utlysninger, og har rekruttert den kompetansen kommunen trenger. Kommunen har opplevd utfordringer ved rekruttering av lederstillinger. Det er en utfordring for kommunen at flere funksjoner i dag bekles av ett årsverk eller mindre, og at enkelte funksjoner derfor er svært sårbare. På lang sikt vil det være en utvikling, blant annet i Plan- og bygningsloven, der behovet for kommunal kompetanse øker. Det er ikke lenger nok med en kommuneingeniør for å dekke behovet. Kommunen vil derfor kunne bli avhengig av samarbeid med andre kommuner om spisskompetanse. Dette vil også gjelde for flere andre kommunale tjenesteområder.
3. Tilstrekkelig distanse Kommunene må ha en slik størrelse at det er tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler og innbyggerne. Dette for å sikre likebehandling og at det ikke tas utenforliggende hensyn. Kommunen er såpass stor at en tilstrekkelig distanse normalt ivaretas. Kommunen har likevel tatt grep for å sikre habiliteten i de mest sårbare tjenestene, som for eksempel barnevern. Dette er i dag en interkommunal tjeneste for hele Fosen. For andre områder er det innarbeidet rutiner for å kunne håndtere tilstrekkelig avstand. 4. Effektiv tjenesteproduksjon Større kommuner vil legge bedre til rette for økt rammestyring fra statens side og dermed økt mulighet for å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. Større kommuner kan gi bedre utnyttelse av potensielle stordriftsfordeler. Kommunen har i dag en effektiv struktur. Tall fra, f.eks Kommunebarometeret, viser at de kommunale tjenestene produseres effektivt. Gjennom press på økonomien, nye oppgaver og økte krav til kommunene, settes tjenestene under press. Ytterligere effektivisering må derfor skje gjennom bedre strategisk ledelse og utvikling, og gjennom f.eks å ta i bruk ny velferdsteknologi. Det antas at større kommuner har bedre forutsetninger for å ta i bruk ny teknologi, og de vil også ha en større muligheter til å tilpasse sine driftsrammer ved eventuelle endringer i rammebetingelser. 5. Økonomisk soliditet En viktig forutsetning for at kommunene skal kunne tilby sine innbyggere gode velferdstjenester er at kommunene har god kontroll på økonomien og kan håndtere uforutsette hendelser. Ørland kommune har pr i dag en økonomi i balanse, men har høy gjeld og større utgifter til renter og avdrag enn mange andre kommuner. Sammen med høye utgifter til barnevern, er kommunen avhengig av å drive tjenestene kostnadseffektivt. Det er små muligheter til å ta opp nye lån, og å gjennomføre større investeringer. Det er derfor et premiss for å stå alene at kommunen holder et svært lavt kostnadsnivå på sine tjenester, og unngår store uforutsette hendelser og investeringer. Ved negative endringer i f.eks rentenivå eller inntektssystemet fra staten, kan kommunen velge å innføre eiendomsskatt eller akseptere lavere kvalitet og omfang på de kommunale tjenestene. 6. Valgfrihet Innbyggerne vil i større grad kreve flere valgalternativer innenfor tjenestene. Større kommuner kan tilby en større bredde i tilbudet til sine innbyggere, som vil være vanskelig å tilby i små kommuner.
Dette er en reell utfordring for mindre kommuner. Man kan se for seg interkommunale løsninger som kan gi noe større valgfrihet, men med de geografiske forholdene rundt kommunene er det vanskelig å se at dette vil få stor betydning. 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Kommunene må ha en inndeling som er mest mulig funksjonell for de områder det er nødvendig å se i sammenheng for å sikre helhetlige løsninger, særlig på areal- og transportområdet. Kommunene Bjugn og Ørland har hatt felles landbrukskontor i en årrekke. På samme måte har Fosen en felles samferdselsstrategi. For Ørland og Bjugn kommuner, som et felles bo- og arbeidsmarked, vil det sannsynligvis bli et større behov for samarbeid knyttet til samfunnsutvikling. Dette sett i lys av endringer av dagens kommunestruktur gjennom færre og større kommuner. 8. Høy politisk deltakelse Det er viktig å ha et aktivt lokaldemokrati med valgmuligheter både i forbindelse med stemmegivningen og at innbyggerne har mulighet til å få sin stemme hørt mellom valgene. Ørland kommune har stor politisk deltagelse gjennom råd og utvalg, men relativt lav deltakelse ved kommunevalg. Kommunen er stor nok til at et relativt lite parti kan få representasjon i kommunestyret. 9. Lokal politisk styring Det er avgjørende for lokal politisk styring at den kommunale administrasjonen har nødvendig kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte. Dette ser ut til å være tilstrekkelig i kommunen pr i dag, men er også utfordrende i perioder knyttet til både kapasitet og kompetanse. Dette er et område en større kommune kunne hatt et fortrinn av i forhold til høringer og prosesser på regionalt og nasjonalt nivå. Dette er vanskelig å prioritere i dag. 10. Lokal identitet Det er etter utvalgets vurdering to dimensjoner som spiller inn på dette området, og som kommunene bør vurdere i spørsmålet om sammenslåing: opplevd tilknytning til et område og felles identitet med andre områder. Det legges til grunn at innbyggerne i Ørland har en felles identitet, og videre til Fosen og Trøndelag.