REFORMER I KOMMUNESEKTOREN Delinnstilling II, kommentarnotat fra fra Senterpartiets arbeidsgruppe Kommentarer og vurderinger til innstilling avgitt 31. mars 2014 fra Regjeringens ekspertutvalg. 2
Senterpartiets arbeidsgruppe for reformer i kommunesektoren består av Heidi Greni - leder, Anne Beathe Tvinnereim, Eli Hovd Prestegården, Bjørn Arild Gram, Ole Gustav Narud og Ivar Prestbakmo. Sekretær er Dagfinn Sundsbø. Arbeidsgruppens delinnstilling I ble lagt fram 1. februar, og gir en gjennomgang av regjeringens opplegg til kommunereform i lys av regjeringsplattformen og mandatet til ekspertutvalget, og partiets holdninger til reformer i kommunesektoren slik dette framkommer i partiets program for 2013 2017 og stortingsgruppas arbeid. 1. Innledning Regjeringens ekspertutvalg la 31. mars fram sin første delinnstilling til kommunal- og moderniseringsministeren. I følge utvalgets mandat skal delinnstillingen ta utgangspunkt i dagens oppgaver i kommunene legge til grunn at alle kommuner skal løse sine lovpålagte oppgaver selv angi kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta dagens oppgaver gi prinsipper og kriterier for en robust kommuneinndeling som gir en enhetlig og oversiktlig forvaltning i kommunene. Ekspertutvalgets forslag: Ti kriterier for krav til kommunene: 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet To kriterier for staten: 11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring. 3
2. Anbefalinger fra regjeringens ekspertutvalg 1. Kommunene bør ha minst 15-20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. Samlet sett mener utvalget forslagene bør gi ca. 100 kommuner her i landet. Da er både sammenslåing av små kommuner og sammenslåing av kommuner i storbyområdene inkludert. 2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. 3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer. Delinnstillingen skal i følge kommunal- og regionalministeren danne grunnlag for en meldingsdel om kommunereformen, som framlegges sammen med kommuneproposisjonen for 2015. Denne framlegges 14. mai og behandles av Stortinget i juni 2014. 3. Kommentarer og vurderinger fra arbeidsgruppa i Senterpartiet 3.1. Fylkeskommunen må med i vurderingene Fylkeskommunenes rolle skal i følge regjeringen ikke trekkes inn som del av kommunereformen. Det konstateres at sjøl om Høyre og FrP begge har programfestet nedlegging av fylkeskommunen, er ikke dette aktuell politikk nå fordi standpunktet mangler politisk flertall på Stortinget. I regjeringsplattformen er fylkeskommunen likevel trukket inn i gjennomføring av kommunereformen, gjennom et eget punkt om at det er aktuelt å overføre fylkeskommunale oppgaver til kommunene. Det heter bl.a. at en vurderer å overføre ansvaret for kollektivtransport fra fylkene til kommunene. Videre er det gitt positive tilbakemeldinger på en del større kommuners ønske om å ta over ansvaret for videregående opplæring. Venstre har fremmet et representantforslag hvor de foreslår at det utredes et nytt regionnivå, som erstatning for dagens fylkeskommuner. Partiet tenker seg færre og større fylker, og mener dette må utredes parallelt med kommunereformen. Venstre avviser en tonivå modell, slik Høyre og FrP går inn for i sine program. Dette representantforslaget vil bli behandlet sammen med kommunereformen nå i vår. Senterpartiet mener dagens forvaltningsorganisering med en oppgavedeling mellom stat, fylke og kommuner må bestå. Regjeringen åpner for å fjerne oppgaver fra fylkene uten å gjennomføre en vurdering av om vi skal ha to eller tre forvaltningsnivåer. Dette vil kunne rive bena under fylkeskommunene uten en prinsipiell vurdering av behovet for et eget regionnivå i norsk forvaltning. Senterpartiet vil avvise dette. Skal det være aktuelt å overføre vesentlige oppgaver mellom fylkeskommunene, kommunene og staten, må dette skje på grunnlag av en helhetlig vurdering av vår forvaltningsorganisering. 4
Senterpartiet stiller seg positivt til at Venstres forslag om at framtidig organisering av regionnivået skal behandles av Stortinget i vår, parallelt med regjeringens melding om kommunereformen. Senterpartiet mener det er nødvendig at fylkeskommunens rolle i den framtidige forvaltningsorganiseringen settes på dagsorden, som del av en samlet vurdering av framtidens kommuner. 3.2. Oppgavene først! Ekspertutvalget er gitt i mandat å gi en delinnstilling hvor kriterier for kommuneinndeling skal utredes, uten at utvalget i denne omgang skal vurdere hvilke oppgaver framtidens kommuner skal løse. I Kommunal- og moderniseringsdepartementets mandat for ekspertutvalgets arbeid heter det imidlertid innledningsvis at: «Regjeringen vil ha en kommunesektor som er tilpasset morgendagens utfordringer. Vi trenger mer robuste og større kommuner». Regjeringen sier at den statlige styringen gjennom øremerking og sterk regelstyring, er begrunnet i nasjonale mål og en usikkerhet for at ikke alle kommuner er i stand til å sikre ivaretakelse av sentrale mål som rettssikkerhet og likeverd i tjenestetilbudet. Målsettingen er å redusere behovet for statlig styring over oppgaver som er tillagt kommunene. Senterpartiet finner det meningsløst å skulle behandle et forslag fra regjeringen om kriterier for framtidig kommuneinndeling, uten at dette skal skje på grunnlag av forslag om hvilke oppgaver framtidens kommuner skal løse. Regjeringens forutsetning er at Stortingets behandling av stortingsmeldingen om kommunereformen i vår, skal ende opp i en bestilling til kommune-norge om å forberede endringer i dagens kommunestruktur. Et slikt oppdrag må eventuelt gis på bakgrunn av konkrete anvisninger fra Stortinget på hva som skal være kommunenes ansvar framover. Senterpartiet er enig med regjeringen i at den statlige styringen gjennom øremerking og regelstyring av kommunene, er for sterk. Vi deltar gjerne i en gjennomgang av behovet for, og begrunnelsene for slik styring. Det er imidlertid et paradoks at regjeringsplattformen legger opp til økt statlig styring på flere områder. Forslag om at kommunal tjenesteyting skal underlegges mer rettighetsfesting, nye lovkrav, sterkere styring, bemanningsnormer og nye pålegg går igjen i Høyres og FrPs regjeringsplattform (særlig på helse- og sosialområdet). Dette står i sterk kontrast til målsettingene for kommunereformen. Stortinget må inviteres til en reell debatt om reformer for kommunesektoren som understøtter regjeringens mål om nye oppgavene til framtidens kommuner og et styrket lokaldemokrati. På flere av de viktigste sektorer kommunene har ansvar for, er regjeringsplattformen et uttrykk for økt iver etter overstyring av kommunene, og står i motstrid til retorikken omkring kommunereformen. 5
3.3 Interkommunalt samarbeid er en del av løsningen ikke problemet Ekspertutvalget er gitt i mandat å utrede en modell for kommunestruktur hvor kommunene er store nok til å løse sine lovpålagte oppgaver selv. I mandatet for utvalget heter det at Interkommunalt samarbeid er ikke et fullgodt alternativ til større og mer robuste kommuner. Det fører til en mer kompleks forvaltning, og svekker demokrati, transparens og kontroll ettersom viktige beslutninger flyttes fra folkevalgte organer til interkommunale samarbeid. Ekspertutvalget følger opp dette i sin innstilling, og sier interkommunale samarbeid svekker lokaldemokratiet. Det er en kjent sak at store kommuner er medlem av flere interkommunale samarbeid enn mindre kommuner. Det er etablert om lag 850 formelle interkommunale samarbeid i Norge og det er gjennomsnittlig 5,6 deltakerkommuner i hvert samarbeid. Kommuner med mer enn 20 000 innbyggere deltar i 15 samarbeid, mens mindre kommuner deltar i 11 12 samarbeid. Sentralt beliggende kommuner deltar i større grad i interkommunale samarbeid enn mindre sentralt beliggende kommuner. Dette er de faktiske forhold. Formuleringer i mandatet må forstås slik at regjeringen vil invitere Stortinget til å vedta at interkommunale samarbeidsløsninger ikke skal aksepteres som en god måte å løse kommunale oppgaver på. Staten ønsker ikke samarbeid mellom kommunene om renovasjon, revisjon, IKT, barnevern, krisesentra, lokalmedisinske sentra m.m. For Senterpartiet er dette signaler vi ikke kan støtte, fordi de vil svekke tjenestetilbudet til innbyggerne og ønsket om effektiv drift av kommunene. Spørsmålet om interkommunalt samarbeid handler ikke om store eller små kommuner, men om staten skal be kommunene basere seg på mer ineffektive løsninger i framtiden. Senterpartiet mener interkommunalt samarbeid er en del av løsningen både for små og store kommuner, fordi den kommunale oppgaveporteføljen er så variert. Skole og eldreomsorg er de store og ressurskrevende kommunale tjenestene som små kommuner løser like godt i dag som større det viser både tall for brukertilfredshet og for kostnadseffektivitet. For andre typer tjenester, som f.eks. vann, renovasjon, brannvern og IKT, er det stordriftsfordeler som bør utnyttes. På disse områdene er det til dels svært store befolkningsenheter som samarbeider om løsninger for å sikre driftssikkerhet og kostnadseffektivitet. Dette kommer innbyggerne til gode i form av sikre, miljøvennlige og rimelige tjenester. Barnevern, krisesentra, rus- og psykiatritilbud er smale tjenester som ofte har klar lovregulering som ramme. Dette er tjenester som små kommuner de siste årene er oppmuntret til å samarbeide om, og hvor det har skjedd en kvalitetsheving gjennom samarbeidsløsninger mellom kommunene. Senterpartiet deler regjeringens og ekspertutvalgets ønske om å styrke den folkevalgte styringen av interkommunale samarbeid. Kommunene er i dag gitt ulike modeller for samarbeid, som interkommunale samarbeid regulert gjennom kommunelovens 27, vertskommunesamarbeid eller samkommunesamarbeid etter kommunelovens 28 interkommunale selskap og interkommunale aksjeselskap. Samarbeid organisert etter Kommunelovens 27 eller 28 underlegges i større grad politisk styring enn IKS og AS-modellene. 6
Senterpartiet mener de demokratiske styringsutfordringene ved enkelte av samarbeidsmodellene bør problematiseres sterkere. Det er for øvrig et stort paradoks at regjeringen gjennom kommunereformen ønsker å styrke den folkevalgte styringen av tjenesteproduksjonen, samtidig som den samme regjeringen kastet de fylkestingvalgte medlemmene ut av sykehusstyrene. Det er også tendens til at Høyre- og FrP-styrte kommuner i større grad ønsker såkalt profesjonelle styrer for interkommunale samarbeid enn hva de rød-grønne partiene gjør. 3.4. Redusert detaljstyring og nye kriterier for størrelse og oppgaveløsning Regjeringen sier at statlig øremerking og regelstyring ofte er begrunnet i nasjonale mål og en usikkerhet for at ikke alle kommuner er i stand til å sikre ivaretakelse av sentrale mål som rettssikkerhet og likeverd i tjenestetilbudet. Regjeringen viser i ekspertutvalgets mandat til at norske kommuner er svært forskjellige med hensyn til bl.a. folketall, folketallsutvikling, avstander og sentralitet og slik sett vil ha ulike forutsetninger for å fylle funksjonene som tjenesteleverandør, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena. Ekspertutvalget angir ti kriterier rettet mot kommunene og to kriterier mot staten. Ekspertutvalget foreslår i sin innstilling at kommuner bør ha en minstestørrelse på 15 20 000 innbyggere. Uten at det uttrykkes klart, ligger det tydelige signaler fra regjeringen på at norske kommuner bør bli mer like når det gjelder folketall. Samtidig er målet færre og større, altså skal det ikke vurderes om de største kommunene bør deles opp. Senterpartiet mener regjeringen og ekspertutvalget overproblematiserer småkommuneulemper, mens de ikke ønsker å vurdere storkommuneulemper. Både de minste og de største kommunene har f.eks. høyere administrasjonskostnader enn de mest kostnadseffektive kommunene. Kriteriene som ekspertutvalget lister opp, og som skal angi hva som skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta sine roller, gir ikke større kommuner som svar. Senterpartiet mener disse kriteriene er generelle krav som kan og må fylles av både små og store kommuner. Noen av kriteriene, som krav til høy politisk deltakelse og lokal identitet, blir til og vanskeligere å etterleve for store og sammenslåtte kommuner. Senterpartiet deler et ønske om å dempe sentral overstyring av kommunene gjennom øremerking og regelstyring. Vi vil derfor gjerne samarbeide med regjeringen om en gjennomgang av hva som kan fjernes av detaljregulering og overdrevne kontrollregimer fra de mange statlige direktoratene og fylkesmannen. Dette er et arbeid som ikke er avhengig av endret kommunestruktur. Dessuten er regjeringen lite troverdige i sitt engasjement på feltet, siden de i sin regjeringsplattform går inn for økt lovregulering, bruk av bemanningsnormer og sterkere styring av kommunal tjenesteyting. Regjeringen vil til og med gjennomføre en forsøksordning med statlig ansvar for eldreomsorgen. 7
Regjeringen viser til Danmark og Sverige, som begge har gjennomført strukturreformer. Realiteten er at kommunene i våre naboland er på europatoppen i størrelse. Gjennomsnittlig kommunestørrelse i EU er på 5 530 innbyggere, mot 11 022 i Norge. Når det kommer til geografisk størrelse har vi langt større kommuner enn ellers i Europa, våre 710 km2 mot EU s 49 km2. Senterpartiet mener det er en stor mangel ved regjeringens opplegg for kommunereformen, at det ikke er tatt høyde for at vår kommunestruktur er et resultat av store avstander og geografiske forskjeller i landet vårt. I ekspertutvalgets innstilling vises det til at det bør gjøres unntak for kravet til størrelse for Finnmarkskommunene. Faktum er at spredt bosetting innenfor store geografiske avstander, er forhold det må tas hensyn til i mange deler av landet. I Østerdalen vil sammenslåing av tre små kommuner gi et samlet folketall på ca. 5 000 innbyggere innenfor et område som er større enn Vestfold eller Østfold. Avstandene innen en slik kommune ville gi folk reiseavstander på 4 5 mil til kommunesenteret. Innsparinger i tjenesteproduksjonen ville føre til at etablerte bygdesamfunn blir uten skole, barnehager og sykehjem. I Sør -Trøndelag vil krav om 20 000 innbyggere i en kommune knapt dekke samlet innbyggertall i Røros, Holtålen, Midtre Gauldal og Melhus. Det vil imidlertid være 15 mil fra Røros til yttergrensen i den nye kommunen mot Trondheim. Regjeringens kommunestrukturreform er i realiteten opplegg til en bosettingsreform med sterk sentralisering som mål. En slik reform kan Senterpartiet på ingen måte akseptere. 3.5. En robust kommuneinndeling som gir enhetlig og oversiktlig forvaltning i kommunene Regjeringen og ekspertutvalget sier de ønsker å styrke lokaldemokratiet og at kommune skal kunne ha frihet til å ta hensyn til lokale behov. Regjeringen mener dagens kommunestruktur setter generalistkommuneprinsippet under press. Målet om at alle skal ha det samme brede oppgaveansvaret er vanskelig å forene med de store variasjonene i kommunestørrelse. Større kommuner vil styrke forutsetningene for en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, herunder arealplanlegging, transport, næring og klima ved at større områder og befolkningsgrunnlag kan sees i sammenheng, mener ekspertutvalget og regjeringen. Senterpartiet deler regjeringens ambisjon om å videreføre generalistkommuneprinsippet. Vi deler derimot ikke oppfatningen av at dette ikke kan gjøres innenfor en kommunestruktur som er variert, og hvor sammenslåing er basert på frivillighet og innbyggernes medvirkning gjennom folkeavstemminger. Kommune-Norge har sjøl vist vei gjennom å vise evne til å løse oppgaver gjennom samarbeid med en eller flere nabokommuner. Interkommunalt samarbeid er en del av løsningen for en lokalforvaltning som skal tilpasses til et land med store avstander og variert befolkningstetthet. 8
Erfaringene fra det siste årets behandling av arealsaker i kommunene, viser at det er feil i at store kommuner legger mer helhetlige hensyn til grunn. Det er i Trondheim en går inn for å bygge ned store landbruksarealer, mens nabokommunen Malvik inviterer til samarbeid om utbygging på uproduktive arealer. Store kommuner som Bærum, Trondheim og Stavanger er ikke egne bo- og arbeidsplassregioner som kan løse transportplanlegging på egen hånd. De er helt avhengig av en samordning med sine nabokommuner. Fylkeskommunene har i dag ansvaret for regionale veier og kollektivtrafikk, og løser dette på en god måte. Regjeringen har gjort styrket folkestyre og lokaldemokrati til et mål uten innhold. Større kommuner kan være hensiktsmessig ut fra flere forhold, men virker negativt på innbyggernes mulighet til å påvirke beslutningsprosesser. Innbyggernes opplevelse av lokaldemokrati samsvarer ikke med regjeringens viser innbyggerundersøkelser. Senterpartiet mener en debatt om reformer i kommunesektoren må ha styrket folkestyre som sentralt mål. Derfor legger vi til grunn at: o o o Kommunen skal være en arena som gir mulighet for innbyggerpåvirkning gjennom rett til innbyggerinitiativ overfor kommunestyret, og til aktiv samhandling mellom lag og foreninger og kommuneforvaltning. Kommunes folkevalgte skal oppleve seg som ombudsmenn for innbyggerne, ikke som ledd i en målstyringsprosess hvor avstanden mellom folk og folkevalgt øker. Frivillighet gjennom lokalt styrte prosesser og folkeavstemminger skal legges til grunn i spørsmål om kommunesammenslutning. Lenker til mer informasjon Reformer i kommunesektoren, Delinnstilling I fra Senterpartiets arbeidsgruppe http://www.senterpartiet.no/politiske-aktualitetsnotater/category15440.html Reformer i kommunesektoren? Studiehefte, Senterpartiskolen http://www.senterpartiet.no/studiehefter/category15216.html Kommunereform Regjeringen.no http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/kampanjer/kommunereform.html?id=751048 Kriterier for god kommunestruktur. Delrapport fra regjeringens ekspertutvalg, mars 2014 http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/dok/rapporter_planer/rapporter/2014/kriterier-for-godkommunestruktur.html?id=754164 9
EGNE NOTATER: 10