Kartlegging av ID-arbeid

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 1 Kartlegging av ID-arbeid Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Evalueringsprsjektet 2014 Utenriksdepartementet Utenriksstasjner Utlendingsnemnda Utlendingsdirektratet Pliti Osl pd Plitiets utlendingsenhet Agder pd Østfinnmark pd

Prsjektets styringsgruppe: plitiinspektør Magnus Andreassen, Agder plitidistrikt plitiverbetjent Inga Berit Hvda, Osl plitidistrikt plitiverbetjent Stein Kristian Hansen, Østfinnmark plitidistrikt senirrådgiver Kristina Mørk Bjørvik, seksjn fr knsulære saker, Utenriksdepartementet fagsjef Dag Bærvahr, Asylavdelingens fagstab, Utlendingsdirektratet seksjnssjef Øyvind Havnevik, generell juridisk seksjn, Utlendingsnemnda avdelingsdirektør Bjørn Olaf Pettersen, Plitiets utlendingsenhet leder Arne Isak Tveitan, Nasjnalt ID-senter. Prsjektmedarbeidere: rådgiver Kjersti Hammarqvist, Utlendingsnemnda senirrådgiver Knut Ivarsn Øvregård, Nasjnalt ID-senter prsjektkrdinatr Christina Rbertsn, Nasjnalt ID-senter prsjektleder Hanne Tannvik Svendsen, Nasjnalt ID-senter. Nasjnalt ID-senter. Publisert ktber 2014.

Innhldsfrtegnelse 1.Om Evalueringsprsjektet...5 1.1 Bakgrunnen fr prsjektet...5 1.2 Utvalg, metde g datagrunnlag...5 1.2.1. Spørreundersøkelsene...5 1.2.2. Intervjuene...6 1.2.3. Rapprtens ppbygning...7 2. Plitiets g Utlendingsnemndas ID-ppgaver...8 2.1 Plitiets/Østfinnmarks ID-ppgaver...8 2.2 Utlendingsnemndas ID-ppgaver...9 3.Hvedfunn...11 3.1 Østfinnmark plitidistrikt...11 3.1.1. Kmpetanse g pplæring...11 3.1.2. Frankring hs ledelsen...13 3.1.3. Utstyr g datasystemer...14 3.1.4. Infrmasjnstilgang g bistand...15 3.2 Utlendingsnemnda...17 3.2.1. Retningslinjer fr ID-arbeid...18 3.2.2. Metder fr ID-fastsettelse...20 3.2.3. Bruk av begrensede tillatelser sm metde fr fremskaffelse av ID-dkumenter...24 3.2.4. Utlendingsnemndas vurdering av ID-arbeidet i andre etater i utlendingsfrvaltningen...25 3.2.5. Rapprtering m falsk identitet/falske dkumenter...28 3.2.6. Samhandling med etater utenfr utlendingsfrvaltningen...29 4. Anbefalinger g kmmentarer...30 Kilder...32 Vedlegg...33

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 5 1. Om Evalueringsprsjektet 1.1 Bakgrunnen fr prsjektet Å ha en identitet i det nrske samfunnet gir en rekke rettigheter g plikter. Usikre eller falske identiteter i Nrge kan utgjøre en fare mt samfunnssikkerheten på flere mråder. Det øker risiken fr svindel av velferdsytelser, ulvlig arbeid g hvitvasking, g kan øke faren fr terrrisme. Ved å gjøre utlendingsfrvaltningen bedre rustet til å vurdere g fastsette identitet vil vi gjøre det vanskeligere å perere med flere identiteter. At vedkmmende er den han eller hun pplyser å være, vil gi økt trygghet fr ffentlig frvaltning. Å fastsette g vurdere en persns identitet er imidlertid ikke bare utlendingsfrvaltningens ansvar, men et nasjnalt ansvar. Plitiets utlendingsenhet evaluert, delrapprten ble ffentliggjrt i mai 2014. I denne delen, Del 3, evalueres Utlendingsnemnda g Østfinnmark plitidistrikt. Østfinnmark er valgt blant annet på grunn av beliggenheten g ppgavene sm tilligger distriktet. Distriktet har Nrges eneste Schengen-landegrense g har ppgaver knyttet til grenseberbevis g territriekntrll på flyplasser g i havnemråder. Identitets- g dkumentarbeid (ID-arbeid) Med ID-arbeid menes i denne rapprten det arbeid aktørene utfører når de skal undersøke, registrere eller fastsette identiteten til en utlending. I Nasjnalt ID-senters instruks står det at vi skal evaluere dagens ID-arbeid g kmpetanse i utlendingsfrvaltningen g freslå frbedringer både hs andre etater g i egen rganisasjn. Dette er grunnlaget fr Evalueringsprsjektet. En sluttrapprt med ppsummering av delrapprtene g frslag til hvrdan ID-arbeidet i utlendingsfrvaltningen kan utføres på en mer hensiktsmessig måte skal ferdigstilles innen utgangen av 2014. Vi skal vise arbeidet sm gjøres i den enkelte etat g samhandlingen mellm etatene. Vi skal evaluere identitetsarbeidet sm gjøres i dag g anbefale tiltak fr å bedre g effektivisere arbeidet. 1.2 Utvalg, metde g datagrunnlag 1.2.1. Spørreundersøkelsene Vi skal gså freslå rganisering av fremtidig evaluering av arbeidet med identitet. Vi fkuserer på følgende etater i utlendingsfrvaltningen: Utenriksdepartementet (UD) ved utenriksstasjnene, Utlendingsnemnda (UNE), Utlendingsdirektratet (UDI), Plitiets utlendingsenhet (PU) g plitidistriktene. Disse pririteres frdi de vurderer ID i enkeltsaker g har ansvar fr ID-fastsettelse. Vi skal levere tre delrapprter g en sluttrapprt. I Del 1, sm ble ffentliggjrt i nvember 2013, var det utenriksstasjnene g plitiet, representert ved plitidistriktene Osl g Agder, sm ble evaluert. I Del 2 ble Utlendingsdirektratet g I februar 2014 sendte vi spørreundersøkelser til Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda. Spørsmålene var basert på: eksisterende regelverk, instrukser, rundskriv g lignende aktørenes rller g ansvar i ID-arbeidet hvilke ppgaver førstelinjen har vurdering av ID-arbeidet i andre etater i utlendingsfrvaltningen sakstypene etatene har ansvaret fr intern rganisering samhandlingen mellm etatene kmpetanse g behv fr pplæring infrmasjn m teknisk utstyr i plitiet resultatene fra Del 1 g 2 i Kartlegging av ID-arbeid

6 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Spørreundersøkelsene var annyme. På enkelte spørsmål i undersøkelsene har det vært mulig å krysse av fr flere svar. Det har gså på nen spørsmål vært mulig å kmme med kmmentarer. Dette har respndentene benyttet seg av, g gitt mange gde innspill. Østfinnmark plitidistrikt Utvalget av respndenter var basert på en vurdering fra Østfinnmarks styringsgrupperepresentant. Persnene ble valgt ut slik at de mest sentrale reginene g stasjnene var representert. Dette mfatter Tana lensmannskntr, Vadsø plitistasjn, Båtsfjrd plitistasjn, Kirkenes plitistasjn g Strskg grensevergangssted. Påtale fikk gså tilsendt spørreundersøkelsen. Østfinnmark plitidistrikt: Østfinnmark plitidistrikt mfatter 10 kmmuner med et flketall på ca. 30 000 persner. Administrasjnen er lkalisert i Kirkenes. Distriktet har en 196 km lang landegrense mt Russland, g dette er Nrges eneste Schengen-yttergrense. I tillegg mfatter distriktet en 390 km lang grense mt Finland. Distriktet er delt i tre reginer: - Sør-Varanger - Nrd-Varanger - Midt-Finnmark Faglige ppgaver i plitidistriktet: I den østlige delen av plitidistriktet, sm grenser mt Russland, ligger Strskg grensekntrllsted. Dette er et internasjnalt grensevergangssted g eneste nrske landegrense til et land sm ikke er medlem i Schengen. Inn- g utreisekntrll er derfr en viktig arbeidsppgave, både i frm av utlendingskntrll g avdekking av grenseverskridende kriminalitet. Et gdt samarbeid med russiske g finske myndigheter er viktig. Distriktet driver årlig pplæring av rundt 400 grensesldater fra Garnisnen i Sør-Varanger sm driver grensevervåking. Distriktet har gså havner hvr internasjnalt eide fartøy legger til g hvr det fretas inn- g utreisekntrll. Ved Kirkenes lufthavn er det trafikk både fra Schengen-land g land utenfr Schengen. Flytrafikken fra utenfr Schengen krever at det gjennmføres grensekntrll på flyplassen. Grensestedet Strskg har ansvaret fr rdningen med Grenseberbevis sm ble innført i mai 2012. Spørreundersøkelsen ble sendt til 114 persner, hvrav 43 stykker svarte. Ca. 38 prsent svarte på undersøkelsen. Svarprsenten var såpass lav at en innvending mt fremstillingen av hvedfunnene kan være at det ikke er et representativt utvalg sm har besvart undersøkelsen. Svarene fra spørreundersøkelsen skiller seg imidlertid ikke nevneverdig ut fra funnene i delrapprt 1, sm blant annet mhandler plitidistriktene Agder g Osl. Funnene i spørreundersøkelsen til Østfinnmark ble dessuten bekreftet under intervjuene i distriktet. Utlendingsnemnda I Utlendingsnemnda mttk alle saksbehandlere g seksjnssjefer i pphldsavdelingen g de t asylavdelingene, samt nemndlederne spørreundersøkelsen. Spørreundersøkelsen ble sendt til 269 persner der 162 svarte. Disse km fra frskjellige seksjner i Utlendingsnemnda g representerte alle sakstyper g verdensdeler. Svarprsenten var på ca. 60. 1.2.2. Intervjuene Spørsmålene til etatene var hvedsakelig basert på resultatene fra spørreundersøkelsen. Fr Østfinnmarks del har vi gså basert ss på funnene i delrapprt 1, sm mhandler ID-arbeidet i plitidistriktene Agder g Osl. Spørsmålene til begge etater dreide seg spesielt m: kjennskap til regelverket intern rganisering av ID-arbeidet samhandling mellm etatene vurdering av ID-arbeidet i andre etater i utlendingsfrvaltningen kmpetanseheving g -behv synspunkt på ID-utfrdringene i dagens samfunn Østfinnmark plitidistrikt Vi intervjuet ledere g grensekntrllører ved Strskg grensekntrllsted. Ved Kirkenes plitistasjn intervjuet vi perativt plitipersnell, ansatte med påtalefunksjn g sivile saksbehandlere ved utlendingskntret.

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 7 Ved Vadsø plitistasjn intervjuet vi ledere, perativt plitipersnell g sivile saksbehandlere ved utlendingskntret. Det ble gjrt 6 intervjuer av til sammen 10 persner. Intervjuene var hvedsakelig gruppeintervjuer. Lederne ble intervjuet hver fr seg. Utlendingsnemnda Saksbehandlere g seksjnssjefer fra pphlds- g asylseksjnene ble valgt ut til intervjuene slik at: alle sakstyper var representert alle verdensdeler var representert både land sm anses å være «dkumentsamfunn» g land der man i liten grad har (etterprøvbare) dkumenter var representert I tillegg til saksbehandlere, seksjnssjefer g nemndledere intervjuet vi persner fra fagavdelingen. Disse er ikke direkte invlvert i saksbehandling eller ID-vurderinger, men har et mer generelt ansvar fr ID-arbeid. Alle intervjuene fregikk i frm av gruppeintervjuer. Gruppene var satt sammen av persner med tilnærmet like arbeidsppgaver. Utlendingsnemnda Utlendingsnemnda er et dmstlliknende frvaltningsrgan fr behandling av klager på avslag gitt av Utlendingsdirektratet etter utlendingslven g statsbrgerlven. Utlendingsnemnda er administrativt underlagt Justis- g beredskapsdepartementet. Departementet kan ikke instruere Utlendingsnemnda m lvtlkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelser i enkeltsaker, unntatt i saker sm berører grunnleggende nasjnale interesser eller utenriksplitiske hensyn. Styring må skje gjennm lv g frskrift. Saker sm ikke innehlder vesentlige tvilsspørsmål, kan etter lven avgjøres av en nemndleder etter frberedelse av sekretariatet eller av sekretariatet. Sekretariatet er kun gitt avgjørelsesmyndighet i kurante saker. Sakene behandles alltid av minst t persner. Alle saker sm innehlder vesentlige tvilsspørsmål, blir avgjrt i nemndmøte. Vedtak i nemndmøte fattes av tre persner; en nemndleder sammen med t nemndmedlemmer, sm er lekflk. Saker med stre samfunnsmessige eller øknmiske knsekvenser g saker på mråder der det er tendenser til ulik praksis kan gså avgjøres i strnemnd. I strnemndbehandling deltar tre nemndledere g fire nemndmedlemmer. Avgjørelser i strnemnd har presedensvirkning fr etterfølgende likeartede saker i Utlendingsdirektratet g Utlendingsnemnda. Ttalt intervjuet vi 34 persner: 7 persner fra fagavdelingen, 9 saksbehandlere fra asylseksjnene, 6 saksbehandlere fra pphldsseksjnene, 4 seksjnssjefer fr asyl- g pphldsseksjnene g 8 nemndledere. 1.2.3. Rapprtens ppbygning Kapittel 2 gir en versikt ver hvilke ID-ppgaver plitiet g Utlendingsnemnda har. Kapittel 3 gir en versikt ver hvedfunnene etter spørreundersøkelsene g intervjuene. I kapittel 4 følger våre anbefalinger g kmmentarer. Organisering Utlendingsnemnda har: - ca. 360 ansatte - ca. 30 nemndledere - mer enn 300 nemndmedlemmer. Den ene halvparten ppnevnes etter frslag fra humanitære rganisasjner, den andre etter frslag fra Justis- g beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet g Nrges Juristfrbund - et juridisk sekretariat sm fra 1.september 2014 er inndelt i en asyl- g en pphldsavdeling. Asylavdelingen har syv seksjner, inndelt etter gegrafiske mråder. Opphldsavdelingen har fire seksjner, inndelt etter sakstyper - en fagavdeling sm blant annet har ansvaret fr generelle juridiske spørsmål g fagsystemene

8 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 2. Plitiets g Utlendingsnemndas ID-ppgaver Mange etater i ffentlig frvaltning har et ansvar fr å kntrllere en utlendings identitet. Disse skal i tillegg samarbeide med andre ffentlige etater m ID-arbeidet. Kntrllen sm gjennmføres g avgjørelser sm blir tatt i én ffentlig etat, har fte betydning fr andre etater. Det er viktig at de sm søker m pphldstillatelse i Nrge får et krrekt vedtak, slik at de får de ytelser, rettigheter g plikter de skal ha. De sm får avslag, skal returnere innen fristen sm blir satt eller returneres med tvang hvis ikke fristen verhldes. Gde samarbeidsrutiner g gd infrmasjnsflyt er viktig fr å ppnå dette. Et gdt ID-arbeid har i tillegg betydning fr kriminalitetsbekjempelse, ved at kriminelle blir hindret i å perere med flere identiteter eller falsk identitet. ID-arbeid, både i førstelinjen g senere i saksgangen, krever kmpetanse. Gd pplæring, kunnskap g erfaring i alle ledd er viktig. Nen stre utfrdringer innen ID-arbeid er: manglende dkumentasjn av egen identitet manglende medvirkning til avklaring av egen identitet falske g frfalskede dkumenter bruk av andre persners dkumenter (impster) lav etterprøvbarhet (ntritet) på dkumenter I tillegg til gd kmpetanse hs de sm jbber med identitet, kreves gd rganisering av arbeidet, gde arbeidsrutiner, praktiske g ppdaterte retningslinjer, gde IKT-verktøy g gde rutiner fr samarbeid med andre aktører. Dette kapittelet gir en versikt ver de viktigste arbeidsppgavene plitiet g Utlendingsnemnda har innen identitet g dkumenter. 2.1 Plitiets/Østfinnmarks ID-ppgaver Plitiet har et samfunnsppdrag i å frebygge g bekjempe kriminalitet. Det er viktig at nrske myndigheter kjenner identiteten til persner sm br g pphlder seg i Nrge. Sikker identifisering er derfr en viktig ppgave fr nrske myndigheter, herunder plitiet. Plitiets ppgave er blant annet å kntrllere en utlendings pphldsstatus g få bekreftet hvem persnen er, herunder hvilken identitet utlendingen har i hjemlandet g eventuelt i andre land. Gjennm Schengen-samarbeidet har Nrge gså et frpliktende internasjnalt ansvar fr å unngå at utlendinger med usikker identitet eller ulvlig pphld pphlder seg i Schengen-mrådet. Plitiets ansvar fr å avklare identiteten til utlendinger utøves ved grensekntrll, generell utlendingskntrll på territriet, i frbindelse med saksbehandling av ulike typer saker etter utlendingslven, ved uttransprtering g ved etterfrskning av straffesaker. Plitiet skal ha et fkus på utlendingskntrll (Plitidirektratet, 2014). I dette ligger at ID-arbeid pririteres. Utlendingskntrll bør ikke kun utøves sm en frvaltningskntrll, men innarbeides i den ttale virksmhet sm plitiet utfører fr å bekjempe kriminalitet. Plitidistriktene har sm hvedregel saksansvaret fr identifisering av utlendinger i alle andre saker enn de sm gjelder søknad m beskyttelse. Det er Plitiets utlendingsenhet sm har ansvaret fr asylsaker. Plitiet har gså et generelt ansvar fr å avklare m utlendinger har lvlig pphld i Nrge g avklare identiteten til den det gjelder. Plitiet skal dessuten undersøke m det freligger grunnlag fr brt- eller utvisning fra Nrge. Plitidistriktene skal gså bistå Plitets utlendingsenhet med ID-arbeid i saker med utlendinger sm skal uttransprteres g sm ikke etterkmmer pålegg m å frlate Nrge frivillig. Ved uttransprteringer gjøres et særlig mfattende arbeid med ID-fastsettelse.

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 9 Plitiet har videre et ansvar fr dkumentundersøkelser av ID-dkumenter. Østfinnmark plitidistrikt har ingen egen dkumentgransker, men Strskg grensekntrllsted har en persn sm har fått særlig pplæring i dkumentundersøkelser. Er det dkumenter man i distriktet er usikker på, søker de bistand både fra Gardermen plitistasjn, Krips, Plitiets utlendingsenhet g Nasjnalt ID-senter. Hvis plitiet er usikre på en persns identitet etter en alminnelig utlendingskntrll, eller hs persner plitiet kmmer i kntakt med i andre sammenhenger, kan vedkmmende innbringes g signaleres. Etter utlendingsfrskriften (2009 18-1 andre ledd bkstav a) skal det tas ft g fingeravtrykk av en utlending med usikker identitet. Publikumshenvendelser er en annen viktig del av plitiets arbeid med ID-vurderinger. Plitiet er daglig i kntakt med et utall persner, nrske g utlendinger, via skranken. Gjennm denne kntakten må skrankepersnalet frhlde seg til dkumenter fra hele verden g vurdere m de er ekte eller ikke. Østfinnmark plitidistrikt har Nrges eneste Schengen-yttergrense, sm er mt Russland. Inn- g utreisekntrll er derfr en viktig del av arbeidsppgavene, både i frm av utlendingskntrll g avdekking av grenseverskridende kriminalitet. Distriktet har havner hvr utenlandskeide fartøy legger til, med inn- g utreisekntrll. Ved Kirkenes lufthavn er det gså trafikk fra land utenfr Schengen sm krever inn- g utreisekntrll. Grensestedet Strskg har gså ansvaret fr rdningen med Grenseberbevis sm ble innført i mai 2012. 2.2 Utlendingsnemndas ID-ppgaver Utlendingsnemnda behandler klager på vedtak fattet av Utlendingsdirektratet. De fleste klagesakene er saker der Utlendingsdirektratet har avslått søknaden m pphld eller statsbrgerskap i Nrge. Dersm Utlendingsdirektratet avslår en sak med begrunnelsen at identiteten ikke er dkumentert eller sannsynliggjrt, skal dette framgå av vedtaket. Utlendingsdirektratet anser det imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til utlendingens identitet dersm dette ikke er avgjørende fr utfallet av saken. Heller ikke Utlendingsnemnda anser det nødvendig å ta stilling til klagerens identitet dersm avslaget uansett ppretthldes etter klagebehandlingen g spørsmålet m identitet ikke er avgjørende fr utfallet. Årsaken til dette er hensynet til effektiv saksbehandling. Det er derfr først g fremst i saker der Utlendingsnemnda mgjør Utlendingsdirektratets vedtak, g det innvilges en tillatelse, at Utlendingsnemnda utfører ID-undersøkelser. I 2013 mgjrde Utlendingsnemnda 10 prsent av Utlendingsdirektratets vedtak. Fra Utlendingsnemndas interne retningslinjer Vurdering g registrering av identitet - følgene av at identitetspplysninger ikke er dkumentert mv.: «UNE har ellers et selvstendig ansvar fr å vurdere spørsmålet m utlendingens identitet i frbindelse med behandlingen av klagesaker hva enten Utlendingsdirektratet har tatt stilling til dette eller ikke. UNE skal freta en knkret vurdering av m lvens g frskriftens krav til dkumentasjn på identitet er ppfylt i alle saker der dette er av betydning fr utfallet av saken.» Ttalt antall grensepasseringer på Strskg: 2012: 252 055 2013: 320 042 Antall passeringer med grenseberbevis: 2012: nrske 11 730 russiske 6326 2013: nrske 35 798 russiske 21 807 Utlendingsnemnda vurderer en klagers identitet på bakgrunn av en helhetlig vurdering, der særlig m det er framlagt ID-dkumetansjn, eller fravær av slik dkumentasjn, vil ha betydning. Den sentrale vurderingen er m identiteten utlendingen ppgir er sannsynliggjrt eller ikke, herunder m den eventuelt sannsynliggjrte identiteten gså er dkumentert. Fr å kunne vurdere m ppgitt identitet kan legges til grunn sm sannsynliggjrt, må Utlendingsnemnda ha gd kunnskap m

10 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda dkumentsituasjnen i landet utlendingen pplyser å være brger av, hvilke dkumenter sm utstedes g dkumentenes etterprøvbarhet (ntritet). Utlendingsnemnda skal gså undersøke m utenriksstasjnene eller plitiet har fretatt den nødvendige persn- g dkumentkntrllen i frbindelse med søknaden m en tillatelse. I likhet med Utlendingsdirektratet g plitiet kan Utlendingsnemnda initiere ulike undersøkelser til hjelp i arbeidet med å avklare en persns identitet. Dette kan være: språktest aldersundersøkelse innhente kunnskap m hjemland/hjemsted/ klanskjennetegn/tradisjner DNA-analyse sjekke pplysninger gitt av andre familiemedlemmer g kjente i Nrge kntrllere at utlendingen ikke er registrert med annen identitet i andre sammenhenger sjekke at utlendingen ikke har lagt frem dkumenter på annen identitet i andre sammenhenger verifisere ID-pplysninger via nrsk utenriksstasjn i utlendingens hjemland Alle utlendinger har imidlertid en plikt til selv å bidra til å avklare sin identitet jf Utlendingslven (2008 83 g 93, jf. utlendingsfrskriften 17-7). Utlendingsnemnda må vurdere m denne medvirkningsplikten er ppfylt. Hvrdan Utlendingsnemnda knkluderer m klagerens identitet, det vil si m man anser pplysningene sm sannsynliggjrt eller ikke, kan få betydning fr m vedkmmende fyller vilkårene fr en pphldsstillatelse i Nrge. Det vil gså få betydning fr senere søknader m f.eks. statsbrgerskap eller reisedkument. Utlendingsnemnda fattet 22 575 vedtak i 2013, en økning fra 18 754 i 2012. Av disse ble 879 vedtak (4 prsent) fattet i nemndmøte, hvrav t i strnemnd. 11 186 vedtak ble fattet av nemndleder etter frberedelse av sekretariatet (50 prsent), g 10 510 vedtak ble fattet i sekretariatet (46 prsent). Tidligere avslag ble endret i 2 290 av sakene (10 prsent).

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 11 3. Hvedfunn 3.1 Østfinnmark plitidistrikt ID-arbeidet i Østfinnmark plitidistrikt må ses i lys av plitidistriktets arbeidsppgaver. Østfinnmark plitidistrikt har ansvaret fr Nrges eneste Schengen-yttergrense på land. Plititjenestemenn g grensekntrllører bemanner Strskg grensevergangssted mellm Nrge g Russland. Årlig anløper et betydelig antall fartøy fra tredjeland ulike Schengen-havner i distriktet. De fleste anløpene er russiske fiskefartøy til Kirkenes. Ved ankmst g avreise av fartøy fretas inn- g utreisekntrll. I tillegg har plitidistriktet ne passasjertrafikk fra tredjeland ved Kirkenes lufthavn. Dette krever inn- g utreisekntrll. ID-arbeidet i plitidistriktet preges gså av at Nrd-Nrges største asylmttak ligger i Vadsø. Mttaket har plass til 275 persner g er til enhver tid bebdd med mennesker fra 15-20 land. I tillegg er det flere bsatte flyktninger i distriktet, spesielt i Vadsø kmmune. «Østfinnmark er et plitidistrikt hvr samfunnet har en større versikt ver hvem sm pphlder seg der. Det er med andre rd vanskelig å gjemme seg her.» Sitat fra intervju Funnene etter spørreundersøkelsen g intervjuene kan samles i fire hvedpunkter: kmpetanse g pplæring ledelsesfrankring utstyr infrmasjnstilgang g bistand 3.1.1. Kmpetanse g pplæring I intervjuene var det flere sm mente at det var str variasjn i kmpetansen på ID-arbeid i plitidistriktet. Det ble uttalt at kmpetansenivået g fkuset på identitetsfastsettelse er lavere j lenger unna grensen til Russland man befinner seg. Unntaket var Vadsø, hvr de var pptatt av dette frdi de hadde et strt asylmttak g mange bsatte utlendinger i kmmunen. Hvr kmpetent er du til å utføre? 100 90 Ikke relevant 80 Ikke kmpetent 70 60 T 50 Tre 40 30 Fire 20 Fem 10 0 teknisk dkumentkntrll? taktisk identitetskntrll? Svært kmpetent Figur 1

12 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Ca. 30 prsent av de sm svarte på spørreundersøkelsen svarte at de var lite eller ikke kmpetent til å gjennmføre en teknisk dkumenteller taktisk identitetskntrll sm vist i figur 1. «Man slår seg gjerne til r med at det sm står i id-dkumentet er fakta.» Sitat fra intervju Mange av infrmantene pplyste at de ikke føler seg kmpetente i situasjner der det er mistanke m falske dkumenter. I slike situasjner pleier de å spørre klleger i plitidistriktet til råds. «Vi tar kanskje mye fr gd fisk. Det er vel en høy terskel før mistanke slår ut. Dersm det leveres dkumenter sm ser k ut, frutsetter vi strt sett at flk er de de gir seg ut fr. Det er ikke alle ID-dkumenter vi vet hvrdan skal se ut.» Sitat fra spørreundersøkelsen Også de ansatte ved plitistasjnen i Vadsø pplyste at det er vanskelig å få sjekket dkumenter i helgene. Dersm de sm er ute g patruljerer mistenker at ID-dkumenter er falske, må de vente til mandag med å undersøke dkumentene i passleseren g bestrålingsmaskinen de har på plitistasjnen. Begrunnelsen fr dette er at det kun er de sm arbeider på utlendingsseksjnen sm har fått pplæring i å bruke dem. Nen mente at det gså er frskjell på kmpetansen blant eldre g yngre plititjenestemenn i distriktet. De yngre har ftere erfaring fra Strskg, g de er mer bevisste på at ID-dkumenter kan være falske. I Vadsø har nen ytret ønske m en hspitantrdning på Strskg fr andre i plitidistriktet. Flere av de sm ble intervjuet pplevde at pplæring g ppdateringer på mrådet ikke er priritert i distriktet. Sm det fremgår av figur 2, var det 77 prsent sm i spørreundersøkelsen pplyste at de ønsker seg mer pplæring i identitetskntrll. 73 prsent ville gså ha mer pplæring i dkumentkntrll. Strskg grensevergang ble trukket frem sm et kmpetansesenter på ID-spørsmål sm blir benyttet av hele plitidistriktet. «De sm sitter på største delen av kmpetansen er de på Strskg.» Sitat fra intevju Ønsker du mer pplæring? 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % Strskg grensekntrllsted kntrllerer ca. 1 600-1 800 russiske statsbrgere per måned, g det er derfr hvedsakelig russiske dkumenter man har erfaring med på Strskg. 0 % i teknisk dkumentkntrll vet ikke nei i taktisk identitetskntrll ja Grensekntrllørene på Strskg pplyste at på grunn av språkprblemer er det vanskelig å utføre taktisk ID-kntrll. Fr å kunne kmmunisere bedre ved grensepassering har flere grensekntrllører begynt på russisk språkkurs. De ansatte på Strskg bruker fte Gardermen plitistasjn dersm de har behv fr hjelp med ID-dkumenter. De pplever det imidlertid sm utfrdrende at Gardermen plitistasjn stenger kl. 16.00 på hverdager g at man ikke får tak i dkumentgranskere i helgen. Figur 2 Det meste av pplæringen i plitidistriktet fregår internt, ved hjelp av persner sm har spesiell interesse fr saksmrådet, har kunnskap i bruk av systemer g gd kjennskap til regelverket. Tilegnelse av kunnskap er fte verlatt til den enkelte, men det blir ikke satt av tilstrekkelig med tid til dette. Det er derfr vanskelig å hlde seg ppdatert på endringer i lver, regler g rutiner. «Jeg føler at jeg surfer på nettet hvis jeg gjør e-læring på nett i arbeidstiden.» Sitat fra spørreundersøkelsen

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 13 «Opplæring er den største utfrdringen. Da jeg begynte i etaten så fikk jeg beskjed m at Nrge ikke har nen frm fr dkumentpplæring. Opplæringen fregår internt.» Sitat fra intervju Det pplyses gså at pplæring av perativt persnell i dkumentkntrll må knkurrere med andre ppgaver. Sm eksempel besluttet Plitidirektratet etter Plitianalysen (2013) at perativt persnell skal ha flere antall timer med skytetrening per år. Særlig Strskg grensekntrllsted pplever at de har mange arbeidsppgaver. De har ansvar fr grensepasseringen til g fra Russland, kntrll av sjømenn i Kirkenes havn g kntrll av passasjerer fra fly fra utenfr Schengen. Videre har de ansvar fr kntrll av grenseberrdningen. I tillegg til faste grensekntrllører, blir plititjenestemenn fra Kirkenes plitistasjn berdret fr en krtere eller lengere peride til grensestasjnen. Strskg grensekntrllsted har gså ansvar fr å hjelpe til med pplæringen av sldater ved Garnisnen i Sør-Varanger, g i perider bistå med vervåkningen av Schengen-mrådets yttergrense. Strskg gjennmførte i 2013 en særskilt innsats med pplæring fr hele plitidistriktet i dkumentkntrll g grensebeberbevis. Nylig ble det pprettet en dkumentgranskerfunksjn i 50 prsent stilling ved Strskg. Den sm innehar funksjnen skal, i tillegg til å være dkumentgransker i andrelinje, bistå med pplæring, vedlikehlde rutiner g være ppdatert på fagmrådet. Dkumentgranskeren har fått pplæring i Finland. Bakgrunnen fr denne etableringen er merknader i Schengen-evalueringen av Nrge i 2011, der det ble påpekt at Strskg grensekntrllsted ikke hadde andrelinje dkumentgranskerkmpetanse. Medlemslandene i Schengen-samarbeidet skal i henhld til Schengen Brder Cde (2006) kunne gjennmføre en andrelinje-granskning av reisedkumenter ved kntrll på Schengen-yttergrense. I tillegg har Østfinnmark plitidistrikt en Schengenkntakt sm jbber på Strskg grensekntrllsted. Det å ha en Schengen-kntakt er en ppgave sm er pålagt alle plitidistrikt. Kntakten skal viderefrmidle infrmasjn g endringer i Schengen-regelverket i sitt distrikt. Ikke alle vi intervjuet var kjent med hvem sm hadde rllen sm Schengen-kntakt i distriktet. Plitidistriktet har gså hatt en egen Schengeninstruktør, sm skulle ha sm ppgave å hlde pplæring m Schengen-regelverket. Vedkmmende har nå andre arbeidsppgaver. Det er derfr Schengen-kntakten sm ivaretar instruktørppgavene m Schengen-regelverket ved Strskg. 3.1.2. Frankring hs ledelsen I intervjuene ble det uttalt at dersm ID-arbeidet i distriktet skal løftes, må det kmme et initiativ fra ledelsen. Flere mente at det er lite fkus på dette saksmrådet fra ledelsen i plitidistriktet. Samtidig ble det uttalt at det gså er behv fr et større nasjnalt fkus på ID-utfrdringer g Grenseberbevis Fra 2012 kan bsatte i Sør-Varanger g i Russland nær den nrske grensen søke grenseberbevis. Det gir rett å passere den nrsk-russiske grensen uten ytterligere visum. Persner sm har vært fastbende i minst 3 år i mråder sm ligger mindre enn 30 km fra riksgrensen kan søke m grenseberbevis. Avtalen gjelder mlag 9000 persner bsatt i Sør- Varanger, g 45 000 på russisk side av grensen. Innehaverne kan pphlde seg inntil 15 dager i grensemrådet i den andre staten. Søkeren behøver ikke være russisk eller nrsk brger. Grenseberbeviset gir ikke rett til å arbeide i Nrge.

14 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda at det ikke er så lett fr ledelsen i Østfinnmark plitidistrikt å fkusere på ID-arbeid dersm det ikke kmmer signaler m dette fra sentralt hld. Fra ledernes side ble det uttalt at det kan ppleves sm utfrdrende å få pp interessen g engasjementet fr ID-arbeid i deler av plitistyrken når utfrdringene i distriktet i liten grad knytter seg til utlendinger eller vurdering av identitet. Det er mange ppgaver sm skal løses, g lederne må til enhver tid vurdere m ressursene brukes riktig. «Det kan til tider være vanskelig å finne balansen mellm å få tjenesten til å gå g tid nk til pplæring.» Sitat fra intervju De sm arbeider ved utlendingskntret i Vadsø pplyste at de har strt fkus på kntrll av ID-dkumenter til EØS-brgere. Grunnen til det er at de i mai 2013 ppdaget et falskt gresk pass ved plitistasjnen. Vedkmmende hadde fått registreringsbevis (EØS-registrering) ved å sende inn kpi av passet sitt til Kirkenes. Etter denne hendelsen ble det satt i gang en rekke tiltak fr å sikre at dette ikke skjer igjen. Det ble blant annet gjennmført pplæring i kntrll av pass g andre ID-krt til EØS-brgere. I tillegg må nå alle EØS-brgere sm skal arbeide i Nrge registrere seg på nett (www.udi. n) g møte pp persnlig, enten i Kirkenes eller i Vadsø, g legge fram pass g arbeidskntrakt. Ledelsen ved Strskg mente at det ikke bare er viktig å gi pplæring, men at man gså må skape genuin interesse fr saksmrådet. I plitidistriktets eget dispneringsskriv fr 2014 har plitimesteren satt måltall fr andrelinjekntrll av dkumenter på Strskg der minst 200 dkumenter skal kntrlleres. «Dersm ID-arbeidet skal løftes, så må det kmme et initiativ fra ledelsen.» 3.1.3. Utstyr g datasystemer Sitat fra intervju I Østfinnmark er det mangel på utstyr fr å utføre ID-ppgavene på en gd g effektiv måte. Det er gså fr lite kunnskap m bruk av utstyret sm finnes. Igjen blir det vist til mangel på pplæring. Videre var det en del sm nevnte at utstyret er gammelt g ikke alltid fungerer. Med utstyr menes: lupe UV-lys passleser nettbrett i bilene håndhldte mbile enheter nødvendige datasystemer Ut fra spørreundersøkelsen framgår det at 18 prsent av respndentene ikke har gd nk kunnskap m Bimetra til å utføre 4-fingersøk i tjenesten. 27 prsent pplyser at de mangler kunnskap m når 4-fingersøk kan fretas, mens 2 prsent svarer at de ikke har Bimetra tilgjengelig. Det er gså 30 prsent sm svarer at de ikke Plitiet har en rekke datasystemer sm kan benyttes i IDarbeidet. De viktigste er: GK I Grensekntrllsystemet registreres det registreres infrmasjn m plitiets gjennmføring av inn- g utreisekntrll g alminnelig utlendingskntrll. GK gjør autmatiske søk i DUF/ NORVIS, ELYS-II g Schengen Infrmasjn System (SIS). DUF Datasystemet fr utlendings- g flyktningsaker. Utlendingsmyndighetenes felles saksbehandlingssystem. NORVIS NORVIS er utlendingsfrvaltningens visumsystem g benyttes av utenriksstasjnene g Utlendingsdirektratet fr saksbehandling av visumsaker. Eurdac Et felles elektrnisk fingeravtrykkregister ver asylsøkere fr EU-landene, Nrge g Island, i henhld til Dublinsamarbeidet. Bimetra Bimetra (bimetric data transmissin) er et datasystem sm plitiet bruker til å ppta signalement, persnft g fingeravtrykk fr videresendelse til Krips via plitinettet. UTSYS Systemet dekker arbeidsprsessene til Plitiets utlendingsenhet g brukes både i frbindelse med registrering av asylsøkere, pphld på utlendingsinternatet g uttransprtering.

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 15 Hva er grunnen til at 4-fingersøk (hurtigsøk) ikke alltid gjøres? har ikke utstyr vet ikke 30 % 9% 14% Bimetra fungerer ikke alltid har ikke Bimetra/ har ikke Bimetra tilgjengelig 2 % 18 % har ikke gd nk kunnskap m Bimetra 27% usikker på m det kan/ skal fretas 4-fingersøk (hurtigsøk) Figur 3 vet hvrfr 4-fingersøk ikke alltid utføres. I intervjuene ble vi imidlertid pplyst m at Strskg hadde fått ny Bimetra en måned tidligere, men at de freløpig ikke hadde satt seg gdt nk inn i bruken av den. Passleserne på Strskg ble beskrevet sm gamle g at de fungerer dårlig. Det ble uttalt at pplæringen man får i frbindelse med intrduksjn av nytt utstyr fte er fr enkel. Ved Vadsø plitistasjn pplyste de å ha fått ny passleser g en bestrålingsmaskin (Fster Freeman VSC40), fr krt tid siden. Passleseren kan brukes til å undersøke dkumenter sm innehlder chip. Bestrålingsmaskinen brukes på alle typer dkumenter, fr å lyse med UV-lys, IR- lys g ver-/underlys, samt lese den maskinlesbare linjen. Det var imidlertid bare de sm var inne på stasjnen den dagen de mttk disse sm hadde fått pplæring i hvrdan maskinene brukes. Dette gjaldt hvedsakelig de ansatte ved utlendingsseksjnen. Plitibilene i Vadsø har ikke ne utstyr fr ID-kntrll, heller ikke lys g lupe. Servicesenter fr utenlandske arbeidstakere (SUA) er et sted der Arbeidstilsynet, plitiet, Skatteetaten g UDI jbber sammen fr at utlendinger sm kmmer til Nrge fr å jbbe skal få gd veiledning g krt saksbehandlingstid på søknadene sine. Det er kntrer i Osl, Stavanger g Kirkenes. Ved Servicekntret fr utenlandske arbeidstakere i Kirkenes låner plitiet passlesere, Keesingdcument-checker, fra Skatteetaten. Plitiet har ikke egen passleser ved servicekntret. «Skatteetaten bruker passleseren hver gang en utlending skal ha skattekrt, så av g til gjør nk de en grundigere kntrll enn ss.» 3.1.4. Infrmasjnstilgang g bistand Sitat fra intervjuet I tillegg til kmpetansen på Strskg grensekntrllsted g de lkale utlendingsseksjnene mttar Østfinnmark plitidistrikt hjelp til dkumentkntrll fra en rekke andre etater utenfr plitidistriktet. Det ppfattes imidlertid sm uklart hvem av aktørene sm skal bistå i de frskjellige sakene. Det ble uttalt at det er frvirrende, med mange aktører, der alle har kmpetanse på dkumentkntrll. Man savnet en tydeliggjøring av hvem sm kan hva g gjør hva, se figur 4. Nen mente av «utlendingstrllet har fryktelig mange hder». Det hadde vært mer versiktlig m ne av kmpetansen hadde blitt samrdnet. Det er i dag mulig å få bistand fra Plitiets utlendingsenhet, Gardermen plitistasjn, Nasjnalt ID-senter g Krips. Ansvaret kunne blitt lagt til ett strt kmpetansesenter sm var

16 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Hvilke etater tar du kntakt med ved spørsmål m teknisk dkumentkntrll? Merk at verdiene står fr antall svar, ikke prsent. Antall svar ttalt er 105. Antall «ikke relevant» er 5. 30 25 27 26 20 15 14 13 10 10 7 5 4 0 2 1 1 Lkal utlendingsseksjn Grensekntrll Krips Plitisambandsmenn Nasjnalt ID-senter Osl PD PU Rmerike PD (Gardermen) UDI Øvrige plitidistrikt Figur 4 gitt myndighet til å drive frem arbeidet på mrådet, g sm gså hadde kunne være ansvarlig fr generell pplæring g utdanning av dkumentgranskere. Det er en generell ppfatning at nen henvendelser til Gardermen kan ta lang tid å få besvart. Flere presiserer likevel at Gardermen er behjelpelige g flinke, men det er en utfrding at de fleste sakene dukker pp etter stengetid. Det hersker gså ne usikkerhet rundt hvilken rlle Gardermen har når det gjelder kmpetanse på reisedkumenter. Regelverket innen grense- g utlendingsfrvaltningen er mfattende. En klarer ikke til enhver tid å være ppdatert på alle endringer. Det er Strskg sm har ansvaret fr å registrere brtvisningsvedtak fattet ved Kirkenes plitistasjn inn i DUF. Ved Strskg pplyser de at dette tar unødvendig lang tid frdi DUF ppleves sm gammeldags g tungvint. Det blir gså trukket fram at effektivitetshensyn tilsier at Strskg bør få vedtakskmpetanse i brtvisningssaker. Videre ble det ytret et ønske m at utenriksstasjnenes saksbehandling i visumsaker bør være lettere tilgjengelig fr dem sm sitter ved grensestasjnen. Nen ganger er det det behv fr å vite hva sm er grunnlaget fr visumsøknaden g hva slags vurderinger utenriksstasjnen har gjrt ved innvilgelsen av søknaden. Dette er viktig fr bedre kntrll ved grensa. Ansatte ved Strskg savner tilgang til utlendingsfrvaltningens visumsystem, NORVIS. Lederen ved Strskg pplyste at de ikke har fått infrmasjn m når de vil få plitiversjnen av NORVIS. Flere pplyser at de ser fram til den dagen VIS-basen er tilgjengelig fr grensekntrllen. Det var gså et ønske m å få tilgang til mer av pplysningene sm fremgår i asylsaker fr eksempel ved å få tilgang til Plitiets utlendingsenhets database UTSYS. Dersm asylsøkere pplyser til Plitiets utlendingsenhet å ha blitt smuglet gjennm Strskg, er dette viktig infrmasjn fr å kunne bli bedre g mer målrettet ved utøvelsen av grensekntrll. «Bedre muligheter fr krysskntrll kunne vært effektiviserende. Vi har sett en del sm pererer med flere identiteter. Dette ser vi særlig når PU kmmer fr å uttransprterte, så finner de flere identitetspapirer på vedkmmende, uten at vi har hatt nen mistanke m dette.» Sitat fra intervju

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 17 Kjenner du til IR-10-11-08 "Vurdering g registrering av identitet - følgene av at identitetspplysninger ikke er dkumentert mv."? 50 50 % 40 33 % 30 20 13 % 10 4 % 0 ikke kjennskap i liten grad i nen grad i str grad Figur 5 3.2 Utlendingsnemnda Utlendingsnemndas interne rganisering har betydning fr hvrdan ID-arbeidet utføres. Det er saksbehandlerne sm har ansvaret fr å utrede ID-spørsmålet g vurdere identitet i saksfrberedelsen. Nemndlederne tar endelig stilling til klagen g m ppgitt identitet kan legges til grunn. I kurante saker er det sekretariatet sm har avgjørelsesmyndighet. Dersm Utlendingsdirektratets vedtak mgjøres, skal de samtidig ta stilling til m klagerens identitetspplysninger er sannsynliggjrt g eventuelt dkumentert. Det faglige fkuset på ID fra ledelsen g fagavdelingen innebærer blant annet å arbeide med generelle prblemstillinger knyttet til identitet g bistå saksbehandlerne g nemndledere i saksbehandlingen. Seksjn fr generell juridisk rådgivning bistår saksbehandlerne med generelle juridiske spørsmål g hlder versikt ver praksis, fr eksempel ver utfallet i saker med ID-tvil. Seksjn fr fagsystemer arbeider blant annet med hvrdan ID-vurderinger skal registreres g synliggjøres i Datasystemet fr utlendings- g flyktningsaker (DUF). Det er ingen i Utlendingsnemnda sm har et frmelt ansvar fr generelle ID-relaterte prblemstillinger. Utlendingsnemnda har ingen ID-krdinatrer eller ID-gruppe, slik sm Utlendingsdirektratet har. I Utlendingsnemnda hldes det jevnlig likebehandlingsmøter, der saksbehandlere, nemndledere g persner fra fagavdelingen møtes fr å diskutere faglige prblemstillinger. Likebehandlingsmøtene er ikke et besluttende rgan, men har sm mål å fremme likebehandling i Utlendingsnemndas saker, blant annet gjennm lik frståelse av sentrale juridiske begreper. Dette er viktig frdi nemndledere er selvstendige beslutningstakere sm kan ha ulike ppfatninger m begreper g lvtlking. Identitet har vært tema fr tre likebehandlingsmøter siden 2010. Temaer fr likebehandlingsmøtene har vært betydningen av ID-tvil i Utlendingsnemndas saker, hva sm skal til fr at identiteten anses sannsynliggjrt g bruk av begrensede tillatelser. Opplysninger sm framkm av intervjuene tyder på at det er ulik ppfatning internt i Utlendingsnemnda m når man kan si at det er «tvil m identitet» i en sak. Nen brukte «tvil m identitet» m at identiteten ikke er sannsynliggjrt, mens andre la vekt på at det gså ved sannsynliggjrt identitet freligger en viss tvil. Fr en del land vil heller ikke

18 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Har din seksjn utarbeidet interne ntater sm mhandler identitet til hjelp i saksbehandlingen? 60 53 % 50 43 % 40 36 % 30 20 21 % 24 % 22 % 10 0 vet ikke nei ja asyl pphld Figur 6 det å legge frem et ID-dkument fjerne ID-tvilen dersm dkumentene har lav etterprøvbarhet. Hva sm skal til fr at saksbehandlere g nemndledere ppfatter at det er «tvil m identitet», vil kunne få betydning fr utfallet av sakene. andre mener at Plitiets utlendingsenhet har bedre frutsetninger fr, g flere metder å bruke fr å fastsette ID enn Utlendingsnemnda. Funnene i denne kartleggingen av ID-arbeidet i Utlendingsnemnda kan presenteres i seks hvedpunkter: Sannsynliggjrt identitet At en identitet anses fr sannsynliggjrt betyr at det er mer enn 50 prsent sannsynlig at identiteten sm er ppgitt er riktig. Dette kalles gså fr allminnelig sannsynlighetsvervekt. Tilbakemeldingene fra alle de intervjuede i Utlendingsnemnda er at det har vært et økt fkus på identitet de siste årene. Blant annet er vedtaksmalene endret slik at det har blitt bligatrisk å gjøre en vurdering av klagerens pplysninger m identitet. Dersm Utlendingsdirektratets avslag blir ppretthldt, er det imidlertid tilstrekkelig å pplyse at man ikke har tatt stilling til klagerens identitet. I intervjuene km det fram at det er uenighet i Utlendingsnemnda m hvrvidt man bør bruke mer tid på ID-vurderinger gså i avslagssaker. Nen trr dette ville være til hjelp fr Plitiets utlendingsenhet, mens retningslinjer fr ID-arbeid metder fr ID-fastsettelse begrensede tillatelser sm metde fr ID-fastsettelse Utlendingsnemndas vurdering av ID-arbeid i andre etater rapprtering m falsk ID samhandling med andre etater 3.2.1. Retningslinjer fr ID-arbeid Et mfattende regelverk regulerer ID-arbeidet i utlendingsfrvaltningen. Kjennskap til regelverk g retningslinjer er med på å ivareta rettssikkerheten til klagerne. Utlendingsnemndas interne retningslinjer Det er en frutsetning fr lik praksis i Utlendingsnemnda at det finnes gde retningslinjer fr

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 19 hvrdan sentrale prblemstillinger i sakene skal håndteres g at disse er gdt kjent i rganisasjnen. Utlendingsnemnda har fire interne retningslinjer (IR) sm i ulik grad mhandler prblemstillinger rundt vurdering av klagerens identitet. Den mest sentrale fr ID-arbeidet i Utlendingsnemnda er Vurdering g registrering av identitet følgene av at identitetspplysninger ikke er dkumentert mv. De øvrige er: Klagesaksbehandling Verifikasjner Håndtering av ulvlige frhld i Utlendingsnemndas saker Svarene fra spørreundersøkelsen viser at den mest sentrale interne retningslinjen fr ID-arbeid er relativt gdt kjent i Utlendingsnemnda. Denne tar fr seg hvrdan Utlendingsnemnda skal fastsette en klagers identitet dersm det fremlegges ID-dkumenter, hvilke metder sm kan benyttes dersm ID-dkumenter ikke framlegges g hvilken betydning identitetsspørsmålet har fr vurderingen av en sak. Til sammen svarer ver 80 prsent av respndentene i asyl- g pphldsavdelingen g nemndlederne at de i nen grad eller i str grad har kjennskap til denne interne retningslinjen. Det er saksbehandlerne i pphldsavdelingen sm har minst kjennskap til denne. Her svarer 36 prsent at de ikke, eller i liten grad, har kjennskap til denne interne retningslinjen. I intervjuene frklarte flere saksbehandlere i pphldsseksjnene dette med at de pplever at de interne retningslinjene er mest rettet mt saksbehandlingen av asylsaker. «De interne retningslinjene i Utlendingsnemnda er veldig asylrelaterte.» Sitat fra intervju I tillegg til de interne retningslinjene, sm gjelder fr hele Utlendingsnemnda, har flere av seksjnene utarbeidet egne ntater m identitet til hjelp fr saksbehandlingen i sine spesifikke prteføljer. Av spørreundersøkelsen går det fram at asylseksjnene i større grad enn pphldsseksjnene har utarbeidet slike ntater. Utlendingsdirektratets rundskriv Utlendingsnemnda behandler klager ver avslag på vedtak fra Utlendingsdirektratet. Selv m Utlendingsnemnda sm uavhengig klagergan ikke er bundet av Utlendingsdirektratets retningslinjer, bør saksbehandlere g nemndledere i Utlendingsnemnda ha en viss kjennskap til hvilke retningslinjer sm ligger til grunn fr Utlendingsdirektratets vurderinger. Ettersm Utlendingsnemnda i klagesakene gså skal vurdere ID-vurderingene gjrt av Utlendingsdirektratet, er det en frdel at de kjenner til hvrdan Utlendingsdirektratet fretar vurderingene. Sm det fremgår av Delrapprt 2, har Utlendingsdirektratet et eget ID-rundskriv, RS 2012-009 Registrering, vurdering g endring av identitetspplysninger i saker etter utlendingslven. Videre er Utlendingsdirektratets rundskriv RS 2011-040 Persnkntrll g kntrll av riginale identitetsdkument ved søknader m visum g pphaldsløyve særlig sentralt fr behandling av pphldssaker. Rundskrivet gir retningslinjer fr hvrdan plitiet g utenriksstasjnene skal kntrllere m identitetsdkumentene til søkeren er ekte (dkumentkntrll), g m søkeren er den rette innehaveren av dkumentene (persnkntrll). Utlendingsnemndas egne interne retningslinjer gir ingen lignende beskrivelse av arbeidsppgavene til førstelinjen. Utlendingsnemnda viser derfr til Utlendingsdirektratets rundskriv i sin Vurdering g registrering av identitet følgene av at identitetspplysninger ikke er dkumentert mv (punkt 2.2). Der framgår det at en av Utlendingsnemndas ppgaver i vurderingen av klagerens identitet er å undersøke m utenriksstasjnen/plitiet har fretatt den nødvendige persn- g dkumentkntrllen i frbindelse med en søknad m tillatelse. Spørreundersøkelsen viser at kjennskapen til Utlendingsdirektratets rundskriv m persn- g dkumentkntrll var dårlig i hele Utlendingsnemnda. Blant saksbehandlere i Opphldsavdelingen var det 90 prsent sm svarte at de ikke, eller i liten grad, hadde kjennskap til dette, se figur 7. Fr Utlendingsdirektratets ID-rundskriv var det 78 prsent av respndentene i spørreundersøkelsen sm svarte at de hadde liten eller ingen kjennskap til dette. Heller ikke Utlendingsdirektratets rundskriv m når det skal fretas verifisering i utlendingssaker, retningslinjer fr DNA-analyser eller retningslinjer fr aldersundersøkelser av enslige mindreårige asylsøkere var det nen særlig

20 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Kjenner du til RS UDI 2011-040 «Persnkntrll g kntrll av riginale identitetsdkument ved søknader m visum g pphaldsløyve»? 80 70 60 64 % 60 % 50 50 % 40 30 27 % 33 % 32 % 20 18 % 10 9 % 0 2 % 1 % 0 % 5 % ikke kjennskap i liten grad i nen grad i str grad asyl pphld nemndleder Figur 7 kjennskap til. Jevnt ver hadde nemndlederne ne bedre kjennskap til Utlendingsdirektratets retningslinjer enn saksbehandlerne. 3.2.2. Metder fr ID-fastsettelse Mye av arbeidet med å vurdere en utlendings identitet er allerede utført når saken kmmer til Utlendingsnemnda fr klagebehandling. En viktig ppgave fr Utlendingsnemnda er å kntrllere m arbeidet gjrt i tidligere instanser er tilstrekkelig fr å anse klagerens identitet sm sannsynliggjrt eller dkumentert. Hvrdan Utlendingsnemnda vurderer arbeidet sm er utført av andre instanser beskrives i punkt 3.2.4. Av effektivitetshensyn tar ikke Utlendingsdirektratet alltid stilling til utlendingens identitet dersm søknaden avslås. Dette innebærer at Utlendingsnemnda fte selv må freta ID-undersøkelser. Metdene Utlendingsnemnda benytter avhenger i str grad av m klageren har fremlagt ID-dkumenter eller ikke, g m dkumentene anses å ha tilstrekkelig etterprøvbarhet. ID-fastsettelse i saker med ID-dkumenter Dkumentundersøkelser Alle pass sm ikke er framlagt/beslaglagt tidligere i asylsaken g sm kmmer til Utlendingsnemnda, sendes rutinemessig til Plitiets utlendingsenhet. Det er seksjnen fr Arkiv- g fellestjenester sm mttar innsendte dkumenter, skanner disse inn i DUF g deretter versender riginaldkumentene fr ppbevaring g dkumentundersøkelse hs Plitiets utlendingsenhet. Dette gjelder både i saker hvr avslaget ppretthldes g saker hvr Utlendingsnemnda mgjør tidligere vedtak. Bare 2 prsent av saksbehandlerne i pphldsseksjnene svarer i spørreundersøkelsen at pass blir sendt til undersøkelse hs plitiet med tanke på ekthet før det gis en tillatelse. 38 prsent svarer at de ikke vet m dette gjøres. Av intervjuene fremgikk det at det avhenger av sakstype hvrvidt pphldsseksjnene sender dkumenter til undersøkelse. I familieinnvandringssaker blir dette bare unntaksvis gjrt, g bare dersm det allerede freligger tvil m identiteten. Også fr arbeidstillatelser ble dkumentundersøkelser sjelden gjennmført.

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 21 «Jeg jbber med pphldsaker der persner får tillatelse på grunnlag av et arbeidstilbud. Antar at man tenker at disse persnene har mindre grunn til å gi uriktige pplysninger m identitet enn i asylsaker.» Sitat fra spørreundersøkelsen I statsbrgerskapssaker, derimt, blir dkumentundersøkelse alltid benyttet dersm saken ligger an til å bli innvilget. Seksjnen sm arbeider med statsbrgerskapssaker pplyser at de ukentlig er i kntakt med dkumentgranskere ved Plitiets utlendingsenhet, Krips eller Nasjnalt ID-senter. I Utlendingsnemndas interne retningslinjer Vurdering g registrering av identitet -følgende av at identitetspplysninger ikke er dkumentert mv. pplyses det at saksbehandlere g nemndledere har ansvaret fr selv å gjøre enkle undersøkelser av dkumentene. De skal kntrllere at bilde, underskrift g pplysninger i et pass er i verensstemmelse med bildet av utlendingen g utlendingens pplysninger i saken. Videre må det gså vurderes m «særskilte frhld gjør at det er tvil m passet er egnet til å dkumentere den ppgitte identiteten». På spørsmål i spørreundersøkelsen m hvrvidt man anså at det sm Utlendingsnemndas ansvar å kntrllere de innskannede dkumentene, svarer 75 prsent at dette i str eller nen grad er Utlendingsnemndas ansvar. Blant de sm ikke anser dette sm Utlendingsnemndas ansvar er det flest asylsaksbehandlere, hvrav 28 prsent mener at de ikke eller i liten grad har dette ansvaret. I underkant av halvparten av de spurte har heller ikke fått nen pplæring i å undersøke innskannede dkumenter. Svarfrdelingen var nkså lik fr både pphldsseksjnene, asylseksjnene g nemndledere. At passene sm kmmer inn til Utlendingsnemnda skannes inn i det elektrniske saksbehandlingssystemet, fr deretter å bli versendt Plitiets utlendingsenhet, innebærer at saksbehandlere g nemndledere sjelden ser riginaldkumentene i saken. Flere mtaler dette sm en svakhet sm gjør det vanskeligere fr Utlendingsnemnda å ppdage falske dkumenter. Saksbehandlere i asylseksjnen sm hvedsakelig jbber med saker fra Midtøsten, pplyste imidlertid at de har avtalt med seksjn fr Arkiv- g fellestjenester at de skal få se alle riginaldkumentene før disse blir versendt Plitiets utlendingsenhet fr dkumentundersøkelse. De sjekker da m identitetspplysningene i dkumentet stemmer med det sm er ppgitt i saken, da dette ikke vil bli avdekket av en dkumentundersøkelse. Saksbehandlerne pplyser at de undersøker dkumentene på bakgrunn av pparbeidet erfaring med dkumenter fra landene de har ansvar fr g ved hjelp av ulike referansedatabaser. Ntritetsvurderinger Det er imidlertid ikke bare ektheten sm er viktig fr m Utlendingsnemnda tillegger et dkument tilstrekkelig vekt til å kunne sannsynliggjøre en klagers pplysninger m identitet. Ifølge Utlendingsnemndas interne retningslinjer vil identiteten i nen tilfeller ikke bli ansett dkumentert selv m det er framlagt pass. ID-dkumenter fra enkelte land anses å ha lav etterprøvbarhet. Det vil si at selv m dkumentet er ekte, kan innhldet i dkumentet være uriktig. Dette kan ikke avdekkes av en dkumentkntrll. «Det er fte ikke hensiktsmessig å sende et dkument til vurdering av ektheten. Dette sier bare ne m frmularet g ikke ne m innhldet av dkumentet.» Sitat fra spørreundersøkelsen Saksbehandlerne vurderer etterprøvbarheten (ntriteten) av dkumenter på bakgrunn av rapprter m blant annet rutiner fr utstedelse av ID-dkumenter, registrering av fødsel- g persnpplysninger, utbredelse av falske dkumenter, g krrupsjnsnivå i de respektive landene. Det er helt sentralt fr vurderingene av klagernes identitet å ha gd g ppdatert infrmasjn m dkumentsituasjnen i klagernes hjemland. Asylsaksbehandlerne g nemndlederne er mtrent like pptatt av dette. Til sammen svarer 95 prsent at denne infrmasjnen tillegges vekt i nen eller i str grad. I likhet med Utlendingsdirektratet får Utlendingsnemnda landinfrmasjn gjennm bestillinger av rapprter fra Landinf. Utlendingsnemnda drar ikke på egne infrmasjnsinnhentingsreiser, men saksbehandlere deltar fte på Landinfs reiser. Opphldsseksjnene pplyste at de i tillegg støtter seg på asylseksjnenes ntritetsvurderinger g at de har løpende dialg med asylseksjnene m dette.

22 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda I de sakene hvr identitetsspørsmålet står sentralt; hvr fte rettes en skriftlig henvendelse til klageren der han/hun blir bedt m å legge frem dkumentasjn, eller gi en frklaring på hvrfr dkumentasjn ikke er fremlagt? 40 35 36 % 30 25 25 % 20 15 15 % 10 11 % 11 % 5 3 % 0 vet ikke aldri sjelden nen ganger fte alltid Figur 8 Under intervjuene var det flere sm nevnte at ntritetsvurderinger er krevende fr Utlendingsnemnda, da landinfrmasjn stadig er i frandring. Et eksempel på dette er dkumenter fra Syria, sm før brgerkrigen ble ansett å ha tilstrekkelig etterprøvbarhet. Nyere infrmasjn viser imidlertid at det i dag er mange falske dkumenter i mløp. På grunn av dette blir ikke syriske dkumenter utstedt etter at brgerkrigen startet, ansett å ha like gd etterprøvbarhet sm tidligere. Vi fikk gså infrmasjn m at ulike seksjner i Utlendingsnemnda har hatt ulik ppfatning m dkumenters etterprøvbarhet. Videre ble det uttalt at det er en viss fare fr at Utlendingsdirektratet g Utlendingsnemnda kan vurdere dkumenter frskjellig. Nen savner en versikt ver sentrale identitetsdkumenter fra ulike land sm alle etater innenfr nrske myndigheter kan frhlde seg til g sm sikrer at alle har en lik frståelse av dkumentenes etterprøvbarhet. ID-fastsettelse i saker uten ID-dkumenter Dersm det ikke er fremlagt ID-dkumenter i en sak g ID-spørsmålet er sentralt i saken, vil 15 prsent av de sm mttk spørreundersøkelsen alltid sende en skriftlig henvendelse til klageren g be m dette (se figur 8). 47 prsent pplyser at en slik henvendelse fte eller nen ganger fører til at klageren legger fram dkumenter (se figur 9). De sm sjelden selv etterspør ID-dkumenter, begrunnet dette med at klageren allerede har fått infrmasjn m betydningen av å dkumentere sin identitet flere ganger i løpet av saksgangen. Både Plitiets utlendingsenhet g Utlendingsdirektratet skal infrmere klageren m dette. Mange av sakene der Utlendingsnemnda mgjør Utlendingsdirektratets vedtak, avgjøres i nemndmøte. I innkallelsesbrevet til nemndmøter blir klageren på nytt ppfrdret til å fremlegge dkumenter. Klageren har dessuten en plikt til å bidra til å avklare sin identitet. Dersm klageren ikke framlegger ID-dkumenter når dette i utgangspunktet er mulig, bør klageren gi en frklaring på hvrfr dette ikke er framlagt eller kan fremskaffes. Rundt 60 prsent av nemndlederne g asylsaksbehandlerne svarer at de i nen eller str grad legger vekt på dette, mens rundt 40 prsent svarer at de legger liten eller ingen vekt på klagerens frklaring på dette spørsmålet.

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 23 I de sakene hvr det er rettet en skriftlig henvendelse til klageren med anmdning m å legge frem dkumentasjn på identitet; hvr fte fører dette til at klageren legger frem et riginalt pass eller annen frm fr ID-dkument sm fyller vilkårene fr reisedkument? alltid 0,6 % 9,3 % fte 19,1 % vet ikke 1,9 % aldri nen ganger 37,7 % 31,5 % sjelden Figur 9 Videre legges det str vekt på de pplysningene klageren selv gir m sin identitet. Til sammen svarer 90 prsent av nemndlederne g asylsaksbehandlerne at klagerens egne pplysninger m identitet i ankmstintervjuet, asylintervjuet g eventuelt i nemndmøte i nen eller i str grad tillegges vekt. Særlig str vekt legges det på klagernes kunnskap m det landet de ppgir å kmme fra, 93 prsent vektlegger dette i nen eller i str grad. ID-undersøkelser I mange saker har Utlendingsdirektratet eller Plitiets utlendingsenhet initiert ID-undersøkelser. Dette kan være språkanalyser, aldersundersøkelser, DNA-analyser eller verifiseringsrapprter. Resultatene av disse vil ligge i saken når den blir versendt Utlendingsnemnda. Utlendingsnemnda kan gså initiere slike undersøkelser selv dersm de mener det er behv fr det. Svarene i spørreundersøkelsen indikerer at både språkanalyser g aldersundersøkelser tillegges vekt i vurderingen av klagerens identitet, men at begge undersøkelsene vektlegges tyngre av nemndlederne enn av asylsaksbehandlerne. Under intervjuene la flere saksbehandlere vekt på at kvaliteten på språkanalysene varierer fra land til land. Flere nevnte Smalia sm et land der språkanalysene blir tillagt begrenset vekt. Dette ble frklart med at det ikke er gjrt mfattende frskning på smalisk språk de siste 20-30 årene g at det på samme tid er skjedd stre endringer i bsettingsmønsteret ved at mange etniske grupper har flyttet på seg. På bakgrunn av dette blir språkanalyser kun vektlagt sm ett av flere mmenter i en helhetsvurdering av klagerens identitet. Dette beskrives gså i Nasjnalt ID-senters rapprt Identitetsvurderinger i Smaliasaker (2013). Aldersundersøkelser kan tillegges større vekt. Det ble vist til at det i knklusjnen fra Barneklinikken ved Ullevål sykehus, sm gjennmfører undersøkelsen, allerede er lagt inn en feilmargin. DNA-analyser blir i størst grad initiert av saksbehandlere i pphldsavdelingen, g da særlig av dem sm jbber med familieinnvandring. Under intervjuene var det imidlertid nen nemndledere sm mente at DNA-analyser i større grad bør benyttes gså i asylsaker med familier.

24 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Samlet var det ca. 74 prsent sm i spørreundersøkelsen pplyser at Utlendingsnemnda nen ganger, fte eller alltid initierer verifiseringer av klagerens pplysninger via nrske utenriksstasjner i klagerens hjemland. I spørreundersøkelsen var det minimale frskjeller m det var persner fra asyl, pphld eller nemndledere sm svarte. «Selv m fkuset på identitet har økt etter innføring av ny utlendingslv, så har ikke metdene g verifiseringsmulighetene blitt bedre.» Sitat fra intervju I intervjuene km det imidlertid fram at mange mener at verifiseringer i større grad egner seg fr å undersøke pplysninger m asylgrunnlag enn pplysninger m identitet. Verifiseringer kan fr eksempel brukes fr å finne ut m en klager har vært medlem av et plitisk parti eller en rganisasjn. Det å undersøke m en ppgitt identitet eksisterer er vanskelig frdi mange land har svært mangelfulle fødsels- g persnregistre. Verifiseringer må gså alltid utføres på en slik måte at det ikke blir kjent fr hjemlandets myndigheter at en persn har søkt beskyttelse i Nrge, ne sm kmpliserer mulighetene fr å verifisere persnpplysninger i asylsaker. I enkelte land vil det ikke være mulig å verifisere persnpplysninger frdi dette vil kunne medføre fr str risik. 3.2.3. Bruk av begrensede tillatelser sm metde fr fremskaffelse av ID-dkumenter Under intervjuene stilte vi spørsmålet m hva de intervjuede synes m bruken av midlertidige/ begrensede tillatelser i de sakene hvr det gis en tillatelse selv m det er tvil m identiteten. Av intervjuene framgår det at mange mener at Utlendingsnemnda, i saker hvr det er tvil m identitet, i alt fr str grad løser dette med å begrense pphldstillatelsene. Dette gjøres med hjemmel i utlendingslven 38 femte ledd. Ifølge tall fra Utlendingsnemnda ble det satt begrensinger i 62 prsent av 38- tillatelsene i 2013 (dvs. i 300 av ttalt 485 38-tillatelser). I de aller fleste av disse sakene ble begrensningene gitt på bakgrunn av tvil m klagerens identitet. Begrensningene innebærer at tillatelsene er ettårige g ikke gir grunnlag fr permanent pphldstillatelse eller familieinnvandring, men gir rett til arbeid. Går det klart frem av førstelinjens (plitiets/utenriksstasjnenes) versendelse til UDI i saken, eller av registreringene i DUF, hvrvidt førstelinjen har fretatt persn- g dkumentkntrll? 4 % ikke relevant 27 % fte vet ikke 22 % aldri 2 % 29 % nen ganger 16% sjelden Figur 10

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 25 Begrensingene ppheves dersm utlendingen fremlegger pass g er således en metde fr å få utlendinger til å framlegge dkumentasjn på sin identitet. Nen mener at tillatelser med begrensinger blir gitt på grunn av effektivitetshensyn g at Utlendingsnemnda selv bør gjøre mer fr å klarlegge klagerens identitet før en slik tillatelse innvilges. Det er gså en del sm mener at Utlendingsnemnda heller i større grad bør avslå disse sakene, på bakgrunn av at vilkåret m dkumentert identitet ikke er ppfylt. De mener at dette sannsynligvis vil få større effekt ved at flere da vil legge fram ID-dkumenter i mgjøringsanmdninger. Nen ppfatter det sm at Utlendingsnemnda, gjennm de begrensede tillatelsene, skyver prblemene ver på Utlendingsdirektratet, sm må håndtere frnyelsene. I Utlendingsnemnda har man gså liten versikt ver m disse begrensingene fører til at det blir framlagt ID-dkumenter i frnyelsessaken, i g med at disse sakene sjelden kmmer tilbake til Utlendingsnemnda sm klagesaker. Avhengig av hvilket land man jbber med har nen saksbehandlere inntrykk av at Utlendingsdirektratet pphever de fleste begrensingene når de får frnyelsessaken, men fr andre landprteføljer er man bekymret fr at det er tilnærmet umulig å få begrensingene pphevet. Dette gjelder fr eksempel Smalia-saker, der klageren ikke har nen mulighet fr å framskaffe etterspurt dkumentasjn. Flere mener at det bør kmme mye tydeligere fram av Utlendingsnemndas vedtak hva sm er frventet av klagerne fr at begrensningene skal kunne ppheves. 3.2.4. Utlendingsnemndas vurdering av ID-arbeidet i andre etater i utlendingsfrvaltningen Psisjnen sm siste instans i sakskjeden gir Utlendingsnemnda mulighet til å se ID-arbeidet i utlendingsfrvaltningen i en helhet. I intervjuene framhever nesten alle infrmantene behvet fr at arbeidet med å fastsette utlendingens identitet blir påbegynt så tidlig sm mulig. Det blir uttalt at det er vanskelig g tidskrevende fr Utlendingsnemnda å kartlegge klagerens identitet dersm tidligere etater har gjrt lite. Førstelinjen utenriksstasjnene g plitidistriktene Førstelinjen i utlendingsfrvaltningen er utenriksstasjnene g plitidistriktene i visum-, pphlds- g statsbrgersaker. Ifølge Utlendingsnemndas interne retningslinjer er en av Utlendingsnemndas ppgaver å undersøke m utenriksstasjnene g plitiet har fretatt den nødvendige persn- g dkumentkntrll g hvilke vurderinger sm er gjrt i behandlingen av søknaden m tillatelse. Svarene på spørreundersøkelsen tyder på at saksbehandlerne i pphldsseksjnene ikke har gd versikt ver hva slags ID-arbeid sm gjøres i førstelinjen. 22 prsent svarer at de ikke vet m det framgår i DUF eller i versendelsesbrevet i saken m det er fretatt persn- g dkumentkntrll (se figur 10). Nesten halvparten vet ikke m kvaliteten på arbeidet er gdt nk (se figur 11). I intervjuene var det nen saksbehandlere sm mente at det vil være en frdel dersm det framgår tydeligere m utenriksstasjnene g plitidistriktene har utført kntrll av dkumenter, g hvilken kntrll sm er gjennmført. Andre ønsker at utenriksstasjnene gså frsøker å verifisere pplysningene i dkumenter med lav etterprøvbarhet før saken blir versendt til Utlendingsdirektratet. Når det gjelder verifiseringsrapprtene, sm Utlendingsnemnda g Utlendingsdirektratet bestiller fra utenriksstasjnene, blir det pplyst at kvaliteten varierer mellm utenriksstasjnene. Det er imidlertid felles fr de aller fleste at det tar veldig lang tid å få svar på bestillingen. Saksbehandlerne skulle ønske at utenriksstasjnene pririterte dette arbeidet høyere. Det ble gså nevnt i intervjuene at det er er en ulempe fr familieinnvandringssakene at utenriksstasjnene ikke har tilgang til dkumentene i asylsaken sm ligger i DUF. Dersm de sm intervjuer søkerne kunne få tilgang til asylintervjuene g sakspplysninger m referansepersnen i Nrge, kan de bli i stand til å stille bedre spørsmål. Førstelinjen - Plitiets utlendingsenhet Plitiets utlendingsenhet er førstelinjen i asylsaker. Figur 12 viser at Utlendingsnemnda er relativt frnøyd med ID-arbeidet Plitiets utlendingsenhet gjør ved ankmstregistreringen. Mange pplyste likevel at det hadde gjrt ID-arbeidet lettere fr Utlendingsnemnda dersm Plitiets utlendingsenhet hadde stilt flere spørsmål m asylsøkeres bsted, familie, sklegang g yrkeshistrie. Videre burde spørsmålene sm Plitiets utlendingsenhet stiller være mer kultursensitive. Dette frutsetter at de sm utfører ankmstregistreringene har mer landkunnskap,

26 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Er kvaliteten på persn- g dkumentkntrllen sm fretas av førstelinjen gd nk? 2 % aldri 10 % sjelden 47 % vet ikke 27 % nen ganger 15 % fte 0 % alltid Figur 11. Merk at førstelinjen i denne figuren gså inkluderer PU blant annet m navnetradisjner g hvilke dkumenter en kan frvente fra de ulike landene. Vi fikk pplyst at Plitiets utlendingsenhet ikke må nøye seg med å registrere m søkeren framlegger ID-dkumenter, men gså stille spørsmål m hvrfr vedkmmende eventuelt ikke har med seg dkumenter. Dersm Plitiets utlendingsenhet under registreringen får pplysninger m at asylsøkere har dkumenter i hjemlandet sm kan framskaffes, bør de gjøre det mer frpliktende å legge fram disse. Det ble freslått at Plitiets utlendingsenhet setter en frist fr når dkumentene skal framlegges g at dette blir fulgt pp med et møte eller telefnsamtale. Nen saksbehandlere la gså vekt på at en del asylsøkere trenger infrmasjn g veiledning i hvrdan de skal gå fram fr å framskaffe ID-dkumenter fra Nrge, g at Plitiets utlendingsenhet bør gi denne type infrmasjn ved ankmstregistreringen. «Fyldige ankmstregistreringer fra Plitiets utlendingsenhet er gull verdt!» Sitat fra intervju Hva slags kntakt sm er etablert mellm Utlendingsnemnda g Plitiets utlendingsenhet ser ut til å variere mellm seksjnene. Nen seksjner pplyser m hyppig kntakt med Plitiets utlendingsenhet, mens andre aldri har vært i kntakt med dem. Få saksbehandlere kntakter Plitiets utlendingsenhet før innvilgelse av en sak. Årsaken er at man ikke frventer at Plitiets utlendingsenhet har gjrt ne arbeid med avklaring av klagerens identitet i saken før et eventuelt avslag freligger. I Utlendingsnemndas interne retningslinjer står det at det ved mgjøring av tidligere avslag (mgjøringsanmdninger) bør undersøkes m Plitiets utlendingsenhet gjennm returarbeidet har fått nye pplysninger m identitet. I spørreundersøkelsen er det kun 14 prsent av asylsaksbehandlerne g nemndlederne sm fte eller alltid kntakter Plitiets utlendingsenhet i mgjøringsanmdninger. I saker hvr det er aktuelt å innvilge en tillatelse på bakgunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til Nrge, selv m det er tvil m klagerens identitet, kntakter Utlendingsnemnda i en del tilfeller Plitiets utlendingsenhet fr å få pplysninger m hvrvidt klageren har samarbeidet fr å avklare identiteten.

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 27 Er kvaliteten på ID-arbeidet PU gjør i den innledende saksbehandlingen gd nk? Spørsmålet er stilt til asylsaksbehandlere g nemndledere. 5 % ikke gd nk 23% i str grad 14 % i liten grad 59 % i nen grad Figur 12 Det fremgikk av intervjuene at ikke alle i Utlendingsnemnda var klar ver at Plitiets utlendingsenhet har sitt eget saksbehandlingssystem (UTSYS II). Mange antar at dersm Plitiets utlendingsenhet hadde nye pplysninger m klagerens identitet, så ville dette fremgå av DUF. Delrapprt 2 viser at Plitiets utlendingsenhet fte legger inn infrmasjn de har m en utlendings idenitet kun i UTSYS II g ikke i DUF. Flere av de intervjuede mente dette er uheldig, g at all tilgjengelig ID-infrmasjn må føres inn i begge systemer, ettersm Utlendingsnemnda ikke har tilgang til UTSYS II. «Fr Utlendingsnemndas del hadde det vært meget nyttig m ID-arbeidet frtsatte simultant med Utlendingsdirektratets g Utlendingsnemndas saksbehandling, slik at klagers ID i større grad var avklart når vår saksbehandling begynner.» Sitat fra spørreundersøkelsen ID-arbeidet i Utlendingsdirektratet Asylsaksbehandlerne g nemndlederne etterlyser grundigere fkus på identitet i asylintervjuer hs Utlendingsdirektratet. Flere nevner at Utlendingsdirektratet bør følge bedre pp ankmstregistreringen til Plitiets utlendingsenhet. Dersm en søker har sagt til Plitiets utlendingsenhet at han/hun vil fremskaffe ID-dkumenter, bør Utlendingsdirektratet stille spørsmål under asylintervjuet m hvrfr dette ikke er gjrt. Fr å kunne vurdere m klageren har ppfylt medvirkningsplikten, er det viktig fr saksbehandlerne i Utlendingsnemnda å vite m det er gjrt reelle frsøk på å fremskaffe disse. Nen saksbehandlere mener at Utlendingsdirektratets spørsmål er fr mye preget av hva sm er Utlendingsdirektratets praksis på tidspunktet fr intervjuene, se figur 13. Fr eksempel pplyser en saksbehandler at i asylsaker fra Afghanistan gjør Utlendingsdirektratet mindre fr å fastsette klagerens hjemsted etter at de begynte å avslå asylsøknader med henvisning til internflukt i Kabul. Dette blir et prblem fr Utlendingsnemnda når de senere skal behandle klagen, eller en mgjøringsanmdning, g frhld i saken gjør at internflukt ikke lenger er aktuelt. Vi får pplyst at dette kan føre til at det må avhldes flere nemndmøter enn nødvendig fr å få klarhet i spørsmål, sm kunne vært unngått med nk infrmasjn fra Utlendingsdirektratet.

28 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Er kvaliteten på ID-arbeidet UDI gjør i saksbehandlingen gd nk? - Innhentingen av pplysninger m identitet (aldersundersøkelser, DNA-test, verifisering) ikke gd nk 5 % 19 % i str grad 14 % i liten grad 62 % i nen grad Figur 13 Videre var det flere sm ppfattet det slik at Utlendingsdirektratet har en lavere terskel fr når en identitet er sannsynliggjrt enn Utlendingsnemnda. Det er i så fall ulik frståelse i Utlendingsdirektratet g Utlendingsnemnda m begreper sm er sentrale fr identitetsfastsettelse. 3.2.5. Rapprtering m falsk identitet/falske dkumenter I Utlendingsnemndas interne retningslinjer Håndtering av ulvlige frhld sm avdekkes gjennm saksbehandlingen gis det infrmasjn m hvrdan det skal reageres dersm Utlendingsnemnda avdekker at en persn har fremlagt falske dkumenter eller har fått tillatelse i Nrge med uriktig identitet. Svarene i spørreundersøkelsen tyder på at det er relativt mange i Utlendingsnemnda sm er usikre på hva slags varslingsansvar Utlendingsnemnda har i slike tilfeller, se figur 14. Under intervjuene mente svært mange av saksbehandlere, nemndledere g ansatte i fagavdelingen at Utlendingsnemnda helt klart har et frbedringsptensiale når det gjelder infrmasjnsdeling med andre etater g anmeldelser av ulvlige frhld. Hvrvidt man har erfaring med falske dkumenter eller ikke, varierer med hvilke land man mttar saker fra. Svarene i spørreundersøkelsen må ses i lys av at mange aldri har hatt en sak med dkumenter sm avdekkes sm falske. Under intervjuene var det imidlertid gså nen sm pplyste at det er falske dkumenter i så mange av deres saker at man kanskje av den grunn ikke reagerer på dette. I de nevnte retningslinjene står det at Utlendingsnemnda må varsle Utlendingsdirektratet bare dersm de falske eller frfalskede dkumentene ville ha hatt vesentlig betydning fr sakens utfall. I intervjuene stilte vi spørsmål m hvrfr Utlendingsnemnda mener det ikke alltid er relevant fr Utlendingsdirektratet å få infrmasjn m at en utlending pererer med falske dkumenter. Ingen av våre infrmanter var kjent med denne rutinen. Flere pplyste at dersm Utlendingsdirektratets avslag blir ppretthldt, antar man at det er tilstrekkelig å pplyse m de falske dkumentene i vedtaket. På den måten blir Utlendingsdirektratet kjent med frhldet når de mttar kpi av vedtaket. Hvrvidt Utlendingsdirektratet fanger pp denne infrmasjnen, g hva de eventuelt gjør med den, er man ikke imidlertid ikke kjent med. De interne retningslinjene gir gså infrmasjn m hva sm er Utlendingsnemndas ansvar dersm en ppdager at en utlending har en tillatelse i Nrge med uriktig identitet. I slike tilfeller skal dette meldes til skattemyndighetene (Skatt Øst), sm er den

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 29 Hva gjøres dersm det freligger mistanke m, eller det avdekkes at en klager har fremlagt falske/frfalskede dkumenter? har ikke hatt en slik sak vet ikke rienterer Skatteetaten/ Flkeregisteret rienterer plitiet rienterer PU rienterer UDI ppretter anmeldelse ingenting 0 5 10 15 20 25 30 35 40 asyl 10 20 pphld 30 40 nemndleder 50 % Figur 14 myndighet sm frvalter Flkeregisteret. Det pplyses i de interne retningslinjene at Utlendingsnemnda flere ganger har behandlet slike saker. Likevel er det ingen i Utlendingsnemnda sm i spørreundersøkelsen svarer at de er kjent med at dette skal gjøres. Imidlertid fremgår det av intervjuene at prblemstillingen er svært aktuell, da eksempelvis flere sm er registrert sm irakere i DUF g i Flkeregisteret nå fremlegger dkumenter på at de er fra Syria. På bakgrunn av dette er kmmunikasjnen mellm Utlendingsnemnda g Flkeregisteret fr tiden ppe til diskusjn i Utlendingsnemndas fagavdeling. «Når man søker m en pphldstillatelse så infrmeres det m at det er straffbart å kmme med uriktig infrmasjn. Men når det jevnt ver ikke skjer ne dersm man gjør det, så gir dette et veldig dårlig signal.» 3.2.6. Samhandling med etater utenfr utlendingsfrvaltningen Sitat fra intervju prblematisk. Det kan fr eksempel føre til at det blir utstedt bankkrt eller lån fra nrske banker på feil persn, eller det kan bli hevet trygd på flere identiteter. Det ble nevnt eksempler på at utlendinger sm har fått avslag på pphldstillatelse, likevel har fått støtte fra NAV frdi utmelding av Flkeregisteret tar lang tid. Dette kunne vært unngått dersm NAV hadde hatt tilgang til registreringene sm gjøres i utlendingsfrvaltningen. Nen mener at persnvernhensynet er trukket i verkant langt g at flere etater utenfr utlendingsfrvaltningen bør ha tilgang til å lese vedtak g identitetsvurderinger i DUF. Videre blir redselen fr å bryte taushetsplikten nevnt sm en viktig årsak til at man unnlater å infrmere andre etater. Nen understreket at infrmasjnsbehvet går begge veier, g at gså etater utenfr utlendingsfrvaltningen kan ha infrmasjn sm kan være nyttig fr Utlendingsnemnda. Utlendingsnemnda er fr eksempel kjent med at det er fremlagt ID-dkumenter fr vigselsmyndigheter i Nrge sm utlendingsfrvaltningen aldri har sett. I intervjuene stilte vi spørsmål m hva ansatte i Utlendingsnemnda trr knsekvensene kan bli dersm infrmasjn m utlendinger sm har uriktig identitet ikke blir delt mellm berørte etater utenfr utlendingsfrvaltningen. Alle mener dette er

30 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 4. Anbefalinger g kmmentarer Frslag til anbefalinger presenteres i sluttrapprten sm frventes innen utgangen av 2014. Vi skal gså legge frem frslag til hvrdan man best kan iverksette en kntinuerlig evaluering av identitetsg dkumentarbeidet. Da er det viktig å se på alle aktørene samlet. Gjennm spørreundersøkelsene g intervjuene har vi fått mange gde frslag til tiltak g til hvem respndentene mener bør være ansvarlige fr å følge pp. Vi ser at mange av funnene i denne delrapprten er sammenfallende med det vi fant i delrapprt 1 g 2. skal sette i gang en kategrisering av bruksmråder fr utstedte legitimasjnsdkumenter g gradering av legitimasjnens verdi. I tillegg ønsker nettverket å definere hvilken legitimasjn sm kan brukes til å verifisere identitet. ID-nettverket består freløpig av representanter fra Utenriksdepartementet, Plitidirektratet, Utlendingsdirektratet, Skattedirektratet, Vegdirektratet, Helsedirektratet, Finans Nrge, Brønnøysundregistrene, NAV, Arbeidstilsynet, Datatilsynet, Nrsk senter fr infrmasjnssikring (NORSIS) g Nasjnalt ID-senter. Vi ser gså at arbeidet til førstelinjen g kvaliteten på dette er av str betydning fr den videre ppfølgingen av sakene. Manglende registreringer av ID-pplysninger i de ulike datasystemene g svak kntrll av dkumenter er fr eksempel t faktrer sm kan føre til at andre instanser vil måtte bruke mer ressurser enn nødvendig fr å kunne ta en avgjørelse i saken. Vi anbefaler gså at frvaltningen begynner å se på identitet sm en felles ppgave g ikke en aktørppgave. Det er viktig å tenke på at ikke alle utlendinger blir registrert via utlendingsfrvaltningen, men fr eksempel via NAV, skattekntrer eller banker. Det er mange ffentlige instanser sm er i befatning med utlendinger i Nrge sm er avhengige av krrekte g gde identitetsvurderinger. Dette er belyst i rapprten fra Oxfrd Research. (2013). Behv fr felles innsats : Identitetsprblematikk g identitetsvurderinger knyttet til utlendingers identitet. På bakgrunn av Oxfrd-rapprten har Nasjnalt ID-senter i samarbeid med de andre invlverte, tatt initiativ til ppstart av et ID-nettverk. I dette nettverket er det flere deltakere fra private aktører g annen ffentlig frvaltning enn utlendingsfrvaltningen sm daglig må ta stilling til en utlendings identitet. ID-nettverket skal i 2014 priritere arbeid med å utarbeide felles standarder fr ID-kntrll. Nettverket

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 31

32 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda Kilder Eurpean Unin. (2006). Schengen Brders Cde. Regulatin (EC) N 562/2006 f the EurpeanParliament and f the Cuncil f 15 March 2006 establishing a Cmmunity Cde n the rules gverning the mvement f persns acrss brders. Justis- g beredskapsdepartementet. (2013). Prp. 153 L: Endringer i passlven (plitiets adgang til å benytte passregisteret). Osl. Justis- g beredskapsdepartementet. (2013). NOU 2013: 9 Ett pliti rustet til å møte fremtidens utfrdringer «Plitianalysen». Osl. Nasjnalt ID-senter. (2013). Identitetsvurderinger i Smaliasaker (IR 30.03.2005). Osl. Nasjnalt ID-senter. (2014). Kartlegging av ID-arbeid. Del 1 Pliti g utenriksstasjner. Osl. Oxfrd Research. (2013). Behv fr felles innsats : Identitetsprblematikk g identitetsvurderinger knyttet til utlendingers identitet. Osl. Plitidirektratet (2013). Dispneringsskrivet til pliti- g lensmannsetaten 2013. Osl. Plitidirektratet. (2011). Plitiets rutiner fr verifisering av identitet: Nye straffesaksrutiner - rapprt fra arbeidsgruppe (versjn 1.0). Osl. Plitidirektratet. (2012). Mandat fr ID-prsjektet ID(e)ALT: Organisering av arbeidet med ID i Plitidirektratet (versjn 1.00). Osl. Plitidirektratet. (2014). Dispneringsskriv fr pliti- g lensmannsetaten 2014. Osl. Plitidirektratet. (2010). Plitiets utøvelse av utlendingskntrll på territriet, herunder i grensemrådene. (Rundskriv 2001-021). Osl. Riksadvkaten. (2008). Retningslinjer fr påtalebehandling av straffbare handlinger sm avdekkes i utlendings-saker mv.(ra 05-370). Osl.

Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda 33 Riksadvkaten. (2011). Retningslinjer fr rapprtering av falske identiteter. (Ra 10-235 ). Osl. Rundskriv 2011-040 (2011) Persnkntrll g kntrll av riginale identitetsdkument ved søknader m visum g pphaldsløyve. Osl. Rundskriv 2012-009 (2012) Registrering, vurdering g endring av identitetspplysninger i saker etter utlendingslven (ID-rundskrivet). Osl. Utlendingsfrskriften. FOR-2009-10-15-1286 18-1 andre ledd bkstav a. Utlendingslven. LOV-2008-05-15-35 83 g 93. Utlendingsnemnda. (2005). Verifikasjner (IR 30.03.2005). Osl. Utlendingsnemnda. (2012a). Håndtering av ulvlige frhld i UNEs saker. (IR 10.09.2012). Osl. Utlendingsnemnda. (2012b). Vurdering g registrering av identitet følgene av at identitetspplysninger ikke er dkumentert mv. (IR 10.09.2012). Osl. Utlendingsnemnda. (2013). Klagesaksbehandling. (IR 17.01.2013). Osl. Vedlegg Spørreundersøkelsen til Østfinnmark plitidistrikt Spørreundersøkelsen til Utlendingsnemnda Intervjuveilederen sm er brukt under intervjuene med Østfinnmark plitidistrikt Intervjuveilederen sm er brukt under intervjuene med Utlendingsnemnda

34 Kartlegging av ID-arbeidet Del 3 Østfinnmark plitidistrikt g Utlendingsnemnda FRAL7M Undersøkelse m identitetsarbeid i plitiet Hei. Du har mttatt denne undersøkelsen frdi du jbber i Østfinnmark plitidistrikt g er plukket ut til å delta i spørreundersøkelsen. Alle sm mttar undersøkelsen har ikke like mange ppgaver sm gjelder ID-arbeid, men besvarelsen din er like viktig uansett. Jeg vil skjule min identitet Les m retningslinjer fr persnvern. (Åpnes i nytt vindu) 1) Hvr jbber du? Arresten Desken Etterfrskning Grensekntrll Operasjnssentral Patrulje PST Påtale Utlendingsseksjnen (pliti) Utlendingsseksjnen (sivil) Utrykningsplitiet (UP) Annet 2) Hvr fte ber du m å få se ID-dkumenter til utlendinger du påtreffer i jbben? aldri