VEILEDER KOMMUNAL PLANSTRATEGI - EKSEMPLER, PROBLEMSTILLINGER OG FORSLAG TIL INNHOLD VEILEDER DISKUSJONSNOTAT TIL RESSURSGRUPPEN 1 Innledning... 2 2 Eksempler... 2 3 Kommunenes tilnærming og føringer for innhold i veileder... 7 3.1 Ulike typer kommunal planstrategi... 7 3.2 Strategiske valg forholdet mellom kommunal planstrategi og kommuneplanen... 8 3.3 Forholdet mellom planstrategi og planprogram... 9 3.4 Planbehov og prioritering av planoppgaver som hovedfokus...11 3.5 Beskrivelse av status, utviklingstrekk og utfordringer...12 3.6 Evaluering av gjeldende kommuneplan...12 3.7 Medvirkning...12 4 Hva er kommunal planstrategi?...14 5 Mulige illustrasjoner...17 6 Hovedinnhold veileder...19 Asplan Viak 01.02.2011/EP asplanviak.no
1 INNLEDNING Dette er et diskusjonsnotat til ressursgruppen som grunnlag for råd og tilbakespill mht innhold i veileder for kommunal planstrategi. Flere kommuner har allerede begynt å bruke kommunal planstrategi som verktøy i eget plansystem, både før loven trådte i kraft og etter. Disse eksemplene gir et godt grunnlag for å belyse spennet i tilnærmingen i kommunene, problemstillinger og dilemmaer, og hvordan temaene ressursgruppen har pekt på kan besvares i veilederen. I dette notatet er det innledningsvis gjort en gjennomgang og innholdsanalyse av eksempler på kommunal planstrategi i kommuner som har arbeidet med dette. Med utgangspunkt i analysen av eksemplene og innspillene fra ressursgruppen i møtet den 16 desember 2010 er det foreslått hovedinnhold i veilederen. 2 EKSEMPLER I gjennomgangen nedenfor er det gitt en beskrivelse av innholdet i kommunal planstrategi fra 7 kommuner. Eksemplene representerer kommuner med ulik størrelse og plansituasjon, og omfatter Trondheim, Sarpsborg, Årdal, Namdalseid, Berlevåg, Nordre land og Flatanger. Eksemplene er fra perioden 2008 til 2010. I tabellene nedenfor er det vist en sammenstilling av innholdet i eksemplene. Det er tatt ut hovedoverskrifter og ellers innhold som er relevant for å belyse hvordan kommunen har valgt å tilnærme seg innholdet i planstrategien. Eksemplene er analysert i kapittel 3. Planstrategi Hovedgrep Innhold Sider Sarpsborg (2010) Drøftingsgrunnlag for rullering av kommuneplanens samfunnsdel 1. Generell beskrivelse av Sarpsborg 2. Levekår 3. Næring, Arbeid og kompetanse 4. Identitet og omdømme 5. Miljø og klima 6. Arealstrategi Dimensjonerende rammer og føringer Nasjonale og regionale føringer Kjerneområder landbruk og markaområder Nytt sykehus på Kalnes Fortetting og transformasjon Kulturminner Kystområdet Næringsutvikling Boligbygging Infrastruktur Klimatilpasning Sarpsborg kommune som strategisk eiendomsutvikler i et samfunnsperspektiv 42 Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 2
Utbyggingsavtaler Kommuneplanens arealdel 7. Hvordan møte utfordringene plan- og utviklingsprosjekter Planstrategi Hovedgrep Innhold Sider Trondheim (2008) Utviklingstrekk og prioritering av tema samfunnsdelen til kommuneplanen skal fokusere på ved revisjon 1. Innledning om kommunens planlegging og planstrategi 2. Målet for kommuneplanarbeidet 3. Trondheims særtrekk 4. Utfordringer for kommuneplanens samfunnsdel Klima og miljøutfordringene Arbeidskraftutfordringene Kompetanseutfordringene Trygg inkluderende og mangfoldig by Kommunen som tjenesteyter, forvalter og samfunnsutvikler Fattigdomsbekjempelse og barns oppvekstvilkår Merknad: Utfordringene i høringsutkastet til planstrategi ble valgt på grunnlag av: Dokumentasjon av utviklingstrekk og erfaringer med gjeldende plan Utfordringer og muligheter som byen og kommunen står overfor Innspill fra kommunens egne politiske og administrative organer og andre aktører Bystyrets vedtak ved behandlingen av forslag til planstrategi. 10 Planstrategi Hovedgrep Innhold Sider Årdal (2009) Underlag for diskusjon om planbehovet i kommunen og hvilke planoppgaver kommunen skal arbeide med fram mot 2013 1. Innledning om kommunal planstrategi 2. Utviklingstrekk, tal og statestikk Folketal/befolkning Sysselsetting Bustader Kommunal økonomi Dimensjoneringsgrunnlag ny kommuneplan 2. Status - Dei ulike sektorene 3. Status - Arealbruk 4. Kortsiktige (2013) og langsiktige planbehov (2030) Føresetnader for dimensjonering av planbehov Pågående analysearbeid som påverkar planbehovet Kortsiktige planbehov fram til 2013 Prioritering av kortsiktige planbehov 11 Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 3
Langsiktige planbehov. Tidspunkt for rullering av arealdel og samfunnsdel. Planstrategi Hovedgrep Innhold Sider Namdalseid (2010) Underlagsdokument for revidering av kommuneplan 2011-2021 1. Innledning om kommunal planstrategi 2. Utviklingstrekk og utfordringer i samfunnsutviklingen Befolkningsutvkling/struktur Næringsliv Miljø Arealforvaltning 2. Behovet for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel og arealdel 3. Strategier ved revidering av kommuneplanens samfunnsdel Trivsel og kvalitet i skole, barnehage og SFO Trygghet med henblikk både på fysisk og sosialt miljø Helsetilbud med vekt på et brukertilpasset helsetilbud innenfor økonomisk forsvarlige rammer, for alle brukergrupper Kultur som grunnlag for trivsel og utvikling Kultur som identitetsbygger og omdømmebygger Næringsutvikling i grenseområdene natur, kultur og helse 5. Langsiktig arealstrategi Arealdelen skal legge til rette for akvakultur i sjøområdene Arealdelen skal legge til rette for boligetablering nært sentrumsområdene, men også gi mulighet for spredt boligbygging Arealdelen skal verne om attraktivt strandareal for friluftsliv og miljø gjennom differensiert arealforvaltning Ny fritidsbebyggelse skal lokaliseres til områder med nærliggende tekniske tiltak og der utbygging gir mulighet for næringsmessige ringvirkninger Universell utforming, estetiske hensyn, miljøhensyn og trafikksikkerhet skal vektlegges i all kommunal planlegging Arealdelen skal legge til rette for opprettholdelse av villmarksområdene på dagens nivå gjennom en differensiert forvaltning Arealdelen skal legge til rette for utnytting av kraftpotenisalet i tilknytning til småkraftverk, også innafor verna vassdrag, på en slik måte at det ikke går på akkord med verneverdiene 7 Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 4
Områder for vindkraft legges inn i arealplanen som område for bebyggelse og anlegg. 6. Sektorenes planbehov Planstrategi Hovedgrep Innhold Sider Berlevåg (2010) Planer kommunen skal utarbeide i perioden 2010 til 2013 (kommuneplan, kommunedelplaner, arealplaner, sektorplaner) 1. Innledning om planstrategi og kommunens planhierarki 2. Utviklingstrekk og utfordringer for Berlevåg kommune Befolkningsutvikling og sammensetning Næringsutvikling Samfunnssikkerhet Arealbruk Miljø, klima og energi Universell utforming 3. Mål for planarbeidet 4. Kommunal planstrategi (planer som skal utarbeides i perioden 2010-2013) 5 Planstrategi Hovedgrep Innhold Sider Nordre land (2009) Underlag og program for kommunens overordnede planlegging 1. Innledning om planstrategi 2. Analyse av samfunnsutviklingen Befolkningsutvikling Bosetting Næringsliv og sysselsetting Kommunens virksomhet Arealforvaltning Miljøstatus Veier og samferdsel 3. Utfordringer 4. Grunnlag og retningslinjer for kommuneplanarbeidet Samfunnsutvikling o Gjennomføre trivselsundersøkelse o Gjennomføre grendeutviklingsprogrammet o Fortsette stedsutviklingsprogrammet for Dokka o Forsterke og videreutvikle et bredt kulturliv o Økt tilrettelegging for fysisk aktivitet på alle nivå o Øke kvaliteten på den universelle utformingen i offentlige bygg o Videreutvikle kvaliteten i skolen o Forsterke helse- og omsorgstjenestene 14 Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 5
o Møte samhandlingsreformen i helsesektoren o Drive en aktiv næringspolitikk Retningslinjer for langsiktig arealbruk o Beholde den grønne linja o Klargjøre områder for spredt boligbygging o Sikre attraktive arealer til lek, mosjon, idrett, rekreasjon og andre kulturaktiviteter o Styre utbygging av fritidsbebyggelse med sikte på kostnadseffektiv utbygging og redusere forurensningsfare og nedbygging av sårbare områder o Sikre landbrukets produksjonsgrunnlag o Tilrettelegge for tilstrekkelig bolig og næringsarealer i Dokka o Sikre en fornuftig bruk av kommunens grusressurser Miljøutfordringer Sektorenes planbehov Veier og samferdsel Nasjonale og regionale mål og retningslinjer som gir føringer for kommunens planlegging 5. Program for kommunens overordnede planlegging (kommuneplanen, kommunedelplaner) 6. Utarbeiding av handlingsprogram Planstrategi Hovedgrep Innhold Sider Flatanger (2009) Underlag for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 1. Innledning om planstrategi og konsekvenser for kommunens planlegging 2. Utvikling nøkkeltall Folketall og sammensetning Sysselsetting Levekår 3. Kommunens prioriteringer/ressursbruk 4. Gjeldende kommunale planer Om plantypene Erfaringer med gjeldende samfunnsdel. Vurdering av utvikling i forhold til vedtatte mål Erfaringer med gjeldende arealdel. Behov for avklaring av strategier for arealbruk Oversikt over andre vedtatte planer i kommunen med oversikt over planperiode og rulleringsrutiner 5. Nye føringer og underlag siden siste revisjon av kommuneplanen 21 Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 6
6. Behov for ny debatt og vurdering av nye vegvalg Behov for revisjon av samfunnsdelen Arealdelen foreslått ikke revidert før i 2012. Kommunens langsiktig arealstrategi skal inngå som del av samfunnsdelen. 7. Hovedutfordringer tema for revidert samfunnsdel 8. Program for kommunens planarbeid (kommuneplan og temaplaner) og framdrift for revidering av samfunnsdelen 3 KOMMUNENES TILNÆRMING OG FØRINGER FOR INNHOLD I VEILEDER Gjennomgangen av innholdet i eksemplene på kommunale planstrategier viser både en del fellstrekk og ulikheter i tilnærming og innhold. Alle eksemplene er naturlig nok utarbeidet før det nye kommunestyret konstitueres i 2011, og kravet om den første kommunale planstrategien etter loven inntrer. 3.1 Ulike typer kommunal planstrategi Grovt sett kan hovedtilnærmingen i eksemplene deles inn i tre typer mht vektlegging av innhold og innretting av den kommunale planstrategien: Plansituasjon der kommunen allerede har bestemt seg for å revidere kommuneplanen, og der planstrategien i praksis fungerer som et planprogram. Kommunale planstrategier som setter hovedfokus på og drøfter kommunens strategiske valg og gir retningslinjer for samfunns- og arealutvikling. Kommunale planstrategier som setter hovedfokus på kommunens planbehov og prioritering av planoppgaver. Eksempler på innretting av planstrategien Type Planprogram Type Strategier og retningslinjer for samfunns- og arealutvikling Type Planbehov og prioritering av planoppgaver Trondheim Namdalseid Årdal Det vil være glidende overganger mellom hovedtilnærmingene som er beskrevet over. Eksemplene viser at kommunene har ulike behov og velger ulik tilnærming i planstrategiene. Det kan vanskelig hevdes at noen av eksemplene som er vist her ikke fyller lovens krav til kommunal planstrategi. Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 7
Eksemplene viser også at valg av tilnærming i den kommunale planstrategien vil reise ulike problemstillinger i forhold til planleggingen og planstrategiens funksjon i det kommunale plansystemet. I tillegg synliggjøres noen mer generelle tema som er relevante i arbeidet med den kommunale planstrategien. Sammenfattet kan det pekes på følgende problemstilinger og tema: Strategiske valg som tema i planstrategien, og forholdet mellom kommunal planstrategi og kommuneplanen. Forholdet mellom kommunal planstrategi og planprogrammet for rullering av kommuneplanen. Planbehov og prioritering av planoppgaver som hovedfokus. Beskrivelse av utviklingstrekk og utfordringer Evaluering av gjeldende kommuneplan som tema Når er medvirkning fornuftig i tilknytning til planstrategiarbeidet I det etterfølgende er det gitt en nærmere gjennomgang av problemstillingene og anbefalinger mht oppfølging i veilederen. 3.2 Strategiske valg forholdet mellom kommunal planstrategi og kommuneplanen Som det går fram av kommunenes innretting av arbeidet med planstrategiene er det i noen av eksemplene valgt en innretting på innholdet i planstrategien som også drøfter strategier og retningslinjer for samfunns- og arealutvikling. Dette følger blant annet av bør bestemmelsen i 10-1 første ledd der det går fram at det bør gjøres en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, og sektorenes virksomhet. I lovkommentarene pekes det også på at retningslinjer for arealbruk skal inngå i planstrategien. Etter gammel lov (PBL 1985) var alle diskusjoner om strategiske valg knyttet til planprosessene. Enten i tilknytning til planprogram, som en del av diskusjonene i kommuneplanprosessene eller gjennom utforming og behandling av selve kommuneplanen (samfunnsdel, arealdel samlet eller hver for seg). Dette er følgelig et tema det i praksis kan være vanskelig å skille fra planprosessene og innholdet i etterfølgende planprosess. Det er vanskelig å skille diskusjonene om strategiske valg og retningslinjer for arealbruk fra planinnhold. Nordre land kommune 1 har på en god måte tydeliggjort dette dilemmaet i innledningen til sin kommunale planstrategi; Planstrategien er ikke en plantype, men et hjelpemiddel for kommunen til å fastlegge det videre planarbeidet. Det blir derfor viktig at en i dette arbeidet skiller mellom planforutsetninger og tiltak som skal inn i planene og utfordringer som gjør det nødvendig å planlegge. Formannskapet har drøftet forslaget til planstrategi ved flere anledninger, sist i møtet 01.04.09. Formannskapet kom da 1 Pilotkommune for utprøving av kommunal planstrategi Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 8
med mange innspill, kommentarer og synspunkter til rådmannens forslag. Mange av forslagene hører hjemme i selve planprosessen knyttet til kommuneplanen, disse tas med over i kommuneplanarbeidet. De øvrige innspillene er forsøkt innpasset, etter beste evne, i den etterfølgende planstrategien. Dette dilemmaet er naturlig nok tydelig for de kommunene som velger en innretting av planstrategien der fokus legges på strategiske valg og retningslinjer for arealbruk. Spørsmålet er om kommunene har valgt denne tilnærmingen ut fra eget behov, eller ut fra hva de føler må være med i en planstrategi. I veilederen bør både kommunens muligheter for å velge ulik tilnærming i sitt arbeid med planstrategien, og dilemmaet i forholdet til planleggingen tydeliggjøres. Spørsmålet er ikke bare knyttet til innhold, men også i forhold til grad av medvirkning i den grad planstrategiarbeidet tar opp plandiskusjoner der loven ellers forutsetter sterkere grad av medvirkning. For å sikre en god funksjonsdeling mellom den kommunale planstrategien og etterfølgende kommuneplanlegging kan også en tilnærming være å tydeliggjøre at drøftingen av strategiske valg skal kun brukes til å avklare planbehov, som i utgangspunktet er en tydelig oppgave med en klar arbeidsdeling i forholdet til etterfølgende planlegging. I så fall bør også lovkommentarene gjennomgås i forhold til dette. 3.3 Forholdet mellom planstrategi og planprogram Planprogrammet omfatter de tidlige fasene av en planprosess og er et program for gjennomføring av en konkret planprosess. Planprogrammet skal redegjøre for formålet med planarbeidet, hovedspørsmål og problemstillinger, alternativ og utredningsbehov samt planprosessen og medvirkning. Planprogrammet har like sterke krav til høring og offentlig ettersyn som et planforslag. I den gamle plan- og bygningsloven (PBL 1985 16-2) var krav om planprogram knyttet til kommuneplanens arealdel (kommunedelplan) og reguleringsplan med vesentlig virkning. I den nye loven er det også krav om planprogram for samfunnsdelen. Planprogrammene har etter hvert utviklet seg til viktige tilfasedokumenter i planprosessene. Mange kommuner bruker planprogrammene til blant annet å drøfte viktige strategiske valg jfr. eksempel på planprogram til kommuneplanens arealdel for Bærum kommune på neste side. Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 9
Eksempel på fastsatt planprogram for revisjon av arealdelen til kommuneplanen (Bærum kommune 2007). Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 10
Eksemplene på planstrategier fra kommunene viser at for kommuner som allerede har vedtatt å rullere kommuneplanen eller har gode 4 års-rutiner for rullering av kommuneplanen, vil planstrategien og planprogrammet innholdsmessig kunne ligge tett på hverandre. Dette er det også tatt høyde for i loven gjennom 10-1 4. ledd som åpner for at utarbeiding og behandling av kommunal planstrategi kan slås sammen med og være del av oppstart av arbeidet med kommuneplanen. Når planstrategien og planprogrammet slås sammen vil det ikke være noen gråsoner knyttet til forholdet mellom planstrategien og den etterfølgende planleggingen. Man er i praksis inne i kommuneplanprosessen og planprogrammet er det bærende dokumentet. Planstrategidelen skal da behandles etter de samme reglene som planprogrammet. Generelt favner planstrategieksemplene bredere mht planbehov enn bare kommuneplanen. Den tar opp behovet for tematiske kommunedelplaner, sektorplaner og kommunens samlede plansystem. Dette vil være tema og innhold som ikke er relevant i planprogrammet for en konkret kommuneplanprosess. Det kan tale for å dele planstrategien og planprogrammet for rullering av kommuneplanen i to dokumenter/prosesser som for eksempel Sarpsborg kommune har gjort. Dersom dette gjøres vil det være av stor betydning at planprogrammet ikke tømmes for innhold slik at det er et godt innhold i planprogrammet når dette går ut til høring og offentlig ettersyn. Det kan også argumenteres for at det å slå sammen et nytt verktøy (kommunale planstrategi) med et etablert (planprogrammet) kan være forvirrende når det nye verktøyet skal etableres i planpraksis. Forholdet mellom den kommunale planstrategien og planprogrammet for rullering av kommuneplanen er følgelig nært knyttet til hvilket innhold kommunen velger i planstrategien. I veilederen bør trolig disse sammenhengene problematiseres, jfr. vurderingene over. Hensikten må være å gi kommunene et grunnlag for å vurdere en innretting som passer egen plansituasjon. 3.4 Planbehov og prioritering av planoppgaver som hovedfokus I flere av eksemplene har kommunene lagt hovedfokus på planbehov og prioritering av planoppgaver kommunen har innenfor kommende 4-års periode. Underlaget for vurdering av planbehovet er en gjennomgang av utviklingstrekk og utfordringer, status for gjeldende planer og en form for evaluering av gjeldende kommuneplan. Det gås ikke inn på strategiske valg, retningslinjer for arealbruk mv. Planstrategien fra Årdal er her et tydelig eksempel. Denne tilnærmingen gir en klar arbeidsdeling mellom den kommunale planstrategien og den etterfølgende planleggingen, og unngår de dilemmaene som er tydelige i de andre typene planstrategi som er beskrevet over. I veilederen bør det gå fram at dette er en innretting kommunene kan velge for sin kommunale planstrategi om dette passer kommunens situasjon og planrutiner. Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 11
3.5 Beskrivelse av status, utviklingstrekk og utfordringer Lovbestemmelsene om kommunal planstrategi forutsetter at det skal være et grunnlag for kommunens avklaring av planbehovet i planperioden. Med noe variasjon er de gjennomgående hovedtemaene i dette underlaget: Befolkningsutvikling og sammensetning Næringsliv og sysselsetting Boligbygging Miljø og klima Infrastrukturutbygging Arealbruk Kommunal tjenesteyting, status i de kommunale sektorene I eksemplene har kommunene en god tilpasning av underlaget til behovet. I veilederen kan det trolig være relevant å liste opp aktuelle tema, og tydeliggjøre behov for utsjekk av underlaget i forhold til nasjonale føringer i forventningsdokumentet og regionale perspektiver med føringer fra regionale planstrategier. 3.6 Evaluering av gjeldende kommuneplan I flere av planeksemplene er evaluering av gjeldende kommuneplan et tema. Hva er erfaringene med gjeldende samfunnsdel og arealdel? Hvordan har utviklingen vært i forhold til mål og retningslinjer i gjeldende kommuneplan? Hvilke nye føringer og ny kunnskap foreligger siden siste revisjon av kommuneplanen? Hva er behovet for en ny debatt og vurdering av nye veivalg? Mye tyder på at evaluering av gjeldende kommuneplan som underlag for å drøfte planbehov bør få en større oppmerksomhet i de kommunale planstrategiene. Temaet vil være svært relevant for det nye kommunestyret som skal vedta planstrategien både ved at de får en gjennomgang av gjeldende kommuneplan, hvordan den har virket og forholdet til utfordringer og planbehov framover. Det anbefales at evaluering av gjeldende kommuneplan løftes frem i veilederen både mht eksempler og metodisk tilnærming med å sikte på å styrke dette som tema. 3.7 Medvirkning Med medvirkning menes her den medvirkning og allmenn debatt kommunen legger opp til i forhold til befolkning, interesseorganisasjoner og næringsliv i arbeidet med kommunal planstrategi. Det lovpålagte kravet om innhenting av synspunkter fra statlige og regionale organer og nabokommuner defineres her som samarbeid. Bestemmelsene om medvirkning går fram av 10-1 2. ledd. Medvirkning et krevende tema i forhold til kommunal planstrategi. Hva skal det medvirkes om? Hvor interessant er medvirkning på dette nivået? I hvilken grad har befolkningen reel mulighet til å påvirke planbehovet? Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 12
I danskenes gjennomgang av kommuneplanleggingen i Danmark 2, og der den norske planstrategien er hentet fra, blir medvirkning eller borgerdeltagelsen i kommuneplanleggingen diskutert. Der konkluderes det med at borgerdeltagelsen kan styrkes ved kun at inddrage offentligheten, når der er et reelt planleggingsbehov. Det pekes på at befolkningen ikke klarer å skjelne om de er i tidlige planfaser eller ikke, og at de føler de ikke har reell innflytelse på kommuneplanbeslutningene fordi visjoner og mål ikke henger sammen med hva som skjer i praktisk handling. Mange føler seg sviktet eller at deres engasjement ikke har ført til noe. På 1990 tallet hadde vi i Norge egne bestemmelser om konsekvensutredninger der det blant annet var krav om eget møte der konsekvensutredningene skulle settes under diskusjon. Er de gode nok? Er de relevante konsekvensene belyst? Erfaringene fra mange folkemøter om konsekvensutredninger viste at befolkningen ikke var interessert i å diskutere innholdet i utredningene, men planløsningene og hvordan planløsningene berørte dem eller viktige hensyn de ville ivareta. Det er grunn til å anta at befolkningen vil ha problemer med å skille planbehov og planinnhold og at medvirkning om planstrategi skaper et dilemma i forhold til planstrategiens innhold og medvirkning knyttet til den senere planleggingen. I hvilken grad kan vi forvente at befolkningen er interessert i å medvirke om planbehov? Den kommunale planstrategien er også i første rekke et effektivt politisk verktøy for å avklare planbehov. Erfaringene med medvirkning på dette nivået tilsier at medvirkningsambisjonene knyttet til kommunal planstrategi bør holdes på et lavt nivå. Om det skal legges opp til medvirkning må den trolig målrettes mot interessenter som kan ha særlige interesser i forhold til at kommunen igangsetter planarbeid. Enten dette er utbyggere/grunneiere, naturvernorganisasjoner som ønsker områder vernet, eller brukergrupper som mener kommunen bør utarbeide temaplaner som ivaretar utsatte gruppers behov. Dersom planstrategien knyttes sammen med planprogrammet for rullering av kommuneplanen vil medvirkningskravene til planprogrammet tre inn. Det vil være viktig å få synspunkter fra ressursgruppen mht medvirkning. 2 Strategi og kommuneplanlegging. Miljø og Energiministeriet 1999 Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 13
4 HVA ER KOMMUNAL PLANSTRATEGI? I den innledende delen av veilederen skal det etter føringene fra ressursgruppen gis en beskrivelse av hva kommunal planstrategi er. I det etterfølgende er det laget en tentativ tekst knyttet til en slik innledning. Formål Formålet med den kommunale planstrategien er å sette fokus på de planoppgaver kommunen bør starte opp eller videreføre for å legge til rette for en ønsket utvikling i kommunen. Den kommunale planstrategien er et hjelpemiddel for det nye kommunestyret for å avklare hvilke planoppgaver kommunen skal prioritere i planperioden for å møte de behovene kommunestyret mener er viktig for kommunen. Et viktig siktemål er å styrke den politiske prioriteringen av kommunes planarbeid, og gi en bedre og mer systematisk vurdering av kommunenes planbehov. Planstrategien er ikke en plan, men et verktøy for å prioritere planarbeid i kommunestyreperioden. Kommunal planstrategi er med utgangspunkt i dette følgelig ikke en arena for å ta stilling til mål og strategier, men å drøfte utviklingstrekk og behov i kommunen som samfunn og organisasjon som grunnlag for å vurdere planbehovet i kommunestyreperioden. På denne bakgrunn skal det tas stilling til om hele eller deler av kommuneplanen skal revideres. Tidspunkt for vedtak Kommunen har etter 10-1 plikt til å vedta en kommunal planstrategi senest ett år etter at det nye kommunestyret er konstituert (2012). Det er viktig at arbeidet med planstrategien starter opp tidlig etter at kommunestyret er konstituert. Det gir det nye kommunestyret mulighet for å vurdere å ta stilling til hvilke planoppgaver som skal prioriteres i planperioden. Kommunen kan revidere planstrategien i kommunestyreperioden om det er behov for det. Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 14
Krav til innhold Kommunal planstrategi kan utformes etter behovet i den enkelte kommune. Kommunestyret skal gjennom planstrategien ta stilling til om kommuneplanen helt eller delvis skal revideres. Bestemmelsene forutsetter også at det skal foreligge et underlag som redegjør for hvordan kommunen har kommet fram til planbehovet. Samrådsplikt med nabokommuner, fylkeskommunen og regional stat Kommunen skal samarbeide med nabokommuner, fylkeskommunen og regional stat om å avklare kommunens planbehov. Nasjonale forventninger til planleggingen jf lovens 6-1 skal legges tilgrunn for arbeidet med den kommunale planstrategien. Kommunal planstrategi skal gjøres offentlig i minst 30 dager før kommunestyrets behandling. Kommunen bør vurdere om det er behov for medvirkning ut over dette. Dette behovet vil ha sammenheng med kommunens situasjon, og hvilke spørsmål som tas opp til diskusjon i planstrategien. Verktøy for effektiv planlegging Planleggingen etter loven skal bygge på økonomiske og andre forutsetninger for gjennomføring og ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig jf 3-1 om oppgaver og hensyn i planleggingen etter loven. Den kommunale planstrategien er et verktøy for å sikre en effektiv planlegging i kommunen rettet mot politisk prioriterte oppgaver. Kommunal planstrategi skal tilpasses kommunens behov og etablerte planrutiner. For å sikre et effektivt plansystem er det viktig at planstrategiarbeidet ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig. Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 15
Planstrategien er retningsgivende for kommunens planlegging og har ingen direkte rettsvirkning i forhold til kommunens innbyggere. Det kan ikke fremmes innsigelse mot kommunal planstrategi. Forholdet mellom kommunal og regional planstrategi Kommunal planstrategi og regional planstrategi er to helt ulike verktøy i plansystemet. Den regionale planstrategien erstatter kravet om løpende fylkesplanlegging i tidligere plan- og bygningslov og har krav til innhold og prosess som er tilpasset dette. Den regionale planstrategien vil kunne gi viktige føringer for kommunenes arbeide med kommunale planstrategier og det planbehovet kommunen må vurdere i kommunestyreperioden. Gjennom den regionale planstrategien vil det også bli gjort avklaringer av hvordan nasjonale forventninger til planleggingen kan følges opp i kommunene. Samordning av planstrategiarbeidet i en region vil være viktig for å få til en god avklaring av planbehovet i regionen, og hvordan det kan løses gjennom regional plan, interkommunal plan eller planer i kommunene. (link til veileder regional planstrategi). KOMMUNAL PLANSTRATEGI REGIONAL PLANSTRATEGI Formål Innholdskrav Prosess Politisk prioritering av planbehovet i kommunestyreperioden, og om kommuneplanen helt eller delvis skal revideres Vedtak om gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres, og et underlag som viser forutsetningene for vurderingen av planbehovet Skal innhentes synspunkter fra statlige og regionale organer og nabokommuner. Forslag til vedtak i kommunestyret skal gjøres kjent i minst 30 dager før kommunestyrets behandling. Eneste obligatoriske element for planlegging på regionalt nivå. Erstatter kravet om løpende fylkesplanlegging i PBL 1985. Skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, vurdere langsiktige utviklingsmuligheter og ta stilling til hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre planlegging. Sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn i minst 6 uker Vedtak Kommunestyret. Fylkestinget. Godkjennes ved kongelig resolusjon. Tidspunkt for vedtak Virkning Innen ett år etter konstituering av kommunestyret og minst en gang i valgperioden. Retningsgivende for kommunens prioritering av planarbeid Innen ett år etter konstituering av fylkestinget og minst en gang i valgperioden. Skal legges til grunn for statlige organers og kommunenes planarbeid i regionen. Figur: Kjennetegn kommunal og regional planstrategi. Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 16
5 MULIGE ILLUSTRASJONER Det ble på ressursgruppemøtet tatt opp spørsmål om det skal lages illustrasjoner som viser hvordan den kommunale planstrategien kan inngå i plansystemet. Det er krevende å lage gode figurer som kommuniserer budskapet på en riktig måte. I det etterfølgende er det gjort noen forsøk. Vi er usikre på om og i hvilken grad vi skal ha med figurer i veilederen og ønsker innspill fra ressursgruppen på dette. Forholdet til kommunens plansystem I mange kommuner vil forholdet til kommunens samlede plansystem være en naturlig diskusjon som en del av planstrategien. I samrådet mellom kommunen, nabokommuner, fylkeskommunen og regional stat vil, bla på bakgrunn av regjeringens forventningsdokument til planleggingen, være viktig å avklare interkommunale og regionale planbehov. Det samme vil gjelde planbehov regional stat har avdekket for eksempel i områder med sterke nasjonale interesser og mange arealkonflikter på reguleringsnivå eller dispensasjonssaker. Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 17
Forholdet mellom planstrategi og planleggingen Planstrategien er ikke en plan der det gjøres strategiske valg eller fastsettes mål, men et vedtak som gir retningslinjer for kommunens planlegging. Planleggingen etter loven har helt andre og strengere krav til medvirkning og dokumentasjon. Det må derfor trekkes klare skiller mellom planstrategien og for når en konkret planprosess etter loven starter opp enten dette gjelder samfunnsdel eller arealdel. Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 18
6 HOVEDINNHOLD VEILEDER Nedenfor er det satt opp forslag til hovedinnhold i veileder. Innholdet bygger på innspillene fra ressursgruppen i møte den 16. desember og vurderingene i dette notatet. 1. Hva er kommunal planstrategi? 2. Tilpasning til kommunens behov og plansystem Ulike typer kommunal planstrategi Konsekvenser for planleggingen 3. Forholdet mellom kommunal planstrategi og kommuneplanleggingen Om samspillet mellom kommuneplanen og den kommunale planstrategien Forholdet mellom planstrategi og planprogram 4. Nasjonale og regionale føringer Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging Samvirke med regional planstrategi Hvilke nasjonale og regionale planoppgaver må kommunen forholde seg til i planperioden? 5. Innholdet i planstrategien Tilpasning til kommunens situasjon og behov Hva er utviklingstrekkene, utfordringene og mulighetene Hvilke kjernetema bør inngå i vurderingene? Evaluering av gjeldende kommuneplan, kommuneplanes revisjonsbehov Konsekvenser for arealplanleggingen Kommunens plansystem og planlegging i sektorene Planstrategi og planprogram samordnet Vedtak om kommuneplanen helt eller delvis skal revideres 6. Innfasing i kommunens plansystem når utarbeides den kommunale planstrategien? 7. Medvirkning I hvilke situasjoner er medvirkning ut over lovens minstekrav viktig i arbeidet med kommunal planstrategi Veileder kommunal planstrategi - Eksempler, problemstillinger og forslag til innhold veileder 19