Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser - et innspill fra rådgivende ingeniører 1. februar 2012
2 Rapprten er utarbeidet av Mette Eng Pedersen, Swec Nrge AS på ppdrag av RIF Rådgivende Ingeniørers Frening. Rapprten er utarbeidet i samarbeid med Jan Martin Ståvi, Asplan Viak, med innspill fra RIF Samferdselsfrum. RIF Samferdselsfrum består av følgende selskap: Asplan Viak, COWI, Dr. Ing Aas Jakbsen, Fave, Multicnsult, Nrcnsult, Rambøll, Swec Nrge g Via Nva. Illustrasjnen på frsiden er utarbeidet av Swec Nrge AS. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
3 Bedre planlegging på dagsrden RIF vet at effektiv g gd planavklaring gir gd samfunnsnytte. Dessverre har Nrge litt å gå på i så måte når veg- g jernbanestrekninger planlegges. Skal vi ppnå mer effektive g bedre planavklaringer, må vi først g fremst identifisere tidstyvene g flaskehalsene. Deretter må vi finne løsninger g frbedringspunkter. Sist, men ikke minst, må de freslåtte endringene faktisk gjennmføres. Til det kreves plitisk vilje g gjennmføringskraft. Planlegging av infrastruktur er viktig, særlig den tidlige planleggingsfasen. Det er nemlig da behv g ambisjnsnivå bør avklares. Da har vi gså mulighet til å se hele livsløpet til vei g bane i sammenheng. Det er gså i tidligfase vi kan utrede smarte løsninger g traseer, g legge grunnlaget fr en raskere utbygging g lavere drifts- g vedlikehldskstnader. RIF setter behvet fr bedre planlegging på dagsrden. I vår rapprt "State f the Natin" (2010) g ppdatering av tendensene (2011), var planlegging et tema. I tillegg til å dkumentere et strt vedlikehldsbehv i nrsk infrastruktur g bygg, skisserte RIF løsninger sm vil gi mer nytte av hver krne sm bevilges. Blant annet kan vi gjennmføre tiltak sm sikrer mer effektiv g raskere fremdrift fr vei g bane. RIF-firmaene gir råd til alle frvaltningsnivåer: Kmmuner, fylkeskmmuner, statlige etater g departementer. RIF-medlemmene bistår private g ffentlige i alle planfaser, fra utredning av knsekvenser til utarbeiding av kmmuneplaner, reguleringsplaner g detaljplaner fr infrastruktur g bygg. RIF mener at vår innsikt i plansystemene g prsessene hs de ulike frvaltningssystemene vil være nyttig g gi et gdt grunnlag når samferdselsministeren nå skal effektivisere planprsessene. RIF ser at effektiviseringsbehvet ikke bare mfatter selve planleggingen, men vel så mye beslutningsprsessene knyttet til planleggingen. Dette gjelder både de plitiske beslutningsprsessene g beslutningsprsessene hs fagmiljøene. Alle frvaltningsnivåene, kmmuner, fylkeskmmuner, fagetater, departement g næringen selv, må jbbe fr en effektiviseringsgevinst. I tillegg må Strtinget sm premissleverandør bidra til større frutsigbarhet, spesielt fr finansiering av veg- g jernbane. Gd lesning! Liv Kari Skudal Hansteen Administrerende direktør RIF, Rådgivende Ingeniørers Frening RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
4 INNHOLD 1 BAKGRUNN... 5 2 ERFARINGER OG UTFORDRINGER... 7 2.1 Generelt m rammer fr vegplanlegging... 7 2.2 KVU /KS1... 8 2.3 PBL-systemet... 9 2.4 Rammebetingelser / interne krav... 11 2.5 Finansiering... 13 3 FORSLAG TIL TILTAK... 14 3.1 Innen fr dagens regelverk... 14 3.2 Endring av dagens regelverk g/eller rutiner... 19 4 OPPSUMMERING... 20 RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
5 1 BAKGRUNN Rådgivende Ingeniørers Frening (RIF) er en frittstående bransjefrening fr kunnskapsbedrifter med virksmhet innenfr rådgivning, planlegging g prsjektledelse i bygg- g anleggssektren. Alle RIF-firmaer er underlagt krav knyttet til faglig kmpetanse g frretningskikk. De m lag 237 RIF-bedriftene sysselsetter til sammen 7800 persner i Nrge. Statens vegevesen har de siste årene synliggjrt hvr lang tid det tar å planlegge vegtiltak. Det har resultert i plitisk ppmerksmhet g medieppslag m at planleggingen er fr tidkrevende. Oppmerksmheten har vært størst rundt de stre investeringsprsjektene sm nrmalt har en ttal planleggingstid på 9-10 år i stedet fr 5-7 år slik de frmelle rammene gir mulighet fr. Men rask g gd planavklaring er et minst like strt prblem fr de fleste mindre prgrammrådeprsjekter. Samferdselsministeren har til et spørsmål m tidsbruken blant annet uttalt dette i spørretimen: Statens vegvesen g Jernbaneverket arbeider kntinuerleg på mange mråde fr å sikra nødvendig kapasitet g kmpetanse g fr å effektivisera planprsessen. Jernbaneverket arbeider aktivt med å auka plankapasiteten innenfr alle relevante fagmråde, bl.a er ei rekkje verkemedel tekne i bruk fr å auka signalkmpetansen. Eg vil likevel ha ein dialg med etatane m kva sm kan gjerast utver det sm allereie er gjrt fr å effektivisera planlegginga. Eg reknar med at det kan vera effektiviseringsgevinstar både i etatane sitt interne arbeid g i rammeføresetnade fr planlegginga. Eg vil likevel understreka at effektivitet ikkje berre kan målast i tidsfrbruk, men at kstnader g plankvalitet må vera viktige element i slike vurderingar. Samferdselsministeren har bedt m innspill til hvrdan man kan effektivisere dagens plang beslutningsprsesser. RIF vil i denne sammenheng bidra med våre medlemsfirmaers brede kmpetanse på mrådet. RIF firmaene har, gjennm sin uavhengige rådgivning i infrastrukturplanleggingen, et gdt grunnlag fr å se effektiviseringstiltak i plan- g beslutningsprsessene. Dette frdi ppdragene mfatter alle planfaser g i alle deler av frvaltningen;fra kmmuner, fylkeskmmuner, fagetater g departement. Dermed er det mulig fr ss å trekke frem styrker, svakheter g frbedringstiltak på tvers av frvaltningen. NTP, handlingsplanene til NTP g de siste års budsjetter viser behv fr en str økning i planprduksjnen fr å ha grunnlag fr å gjennmføre den stre økningen i investerings-, drift- g vedlikehldstiltak i vegsektren. Ambisiøse fylkeskmmuner med str interesse fr å utvikle det nye fylkesvegnettet trekker i samme retning. Dette krever gd samhandling mellm Statens vegvesen g fylkeskmmunene. Fr alle de fire hvedmålene i NTP er det gså slik at gd målppnåelse i str grad er avhengig av gde planavklaringer. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
6 Fr å møte de stre utfrdringene kreves: Tilstrekkelige midler til planlegging Kapasitet g kmpetanse til å gjennmføre planleggingen Gd effektivitet i planfunksjnen Midler til planleggingen av riksveger ser ut til å være et mindre prblem nå enn tidligere. Det lver gdt at det i statsbudsjettet fr 2011 ble satt av 430 mill kr til planleggingen mt 263 mill kr i 2010. Kapasitet g kmpetanse til å gjennmføre planlegging er en str utfrdring. Det jbbes her på mråder fr å sikre gd rekruttering til sektren g gi de ansatte gde interne g eksterne pplæringstilbud. Det gjøres mye i Statens vegvesen, men fr tiden pågår det ikke ne eget samlet arbeid sm systematisk tar fr seg mulige effektivitetsfremmede tiltak. Med effektiviseringsfremmende tiltak menes her tiltak sm kan: Redusere planleggingstiden Øke plankvaliteten Redusere kstnadene fr planlegging g gjennmføring Kapittel 2 mhandler erfaringer i frhld til de frskjellige plannivå, mens kapittel 3 freslår tiltak under hver enkelt av effektiviseringspunktene nevnt fran. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
7 2 ERFARINGER OG UTFORDRINGER 2.1 Generelt m rammer fr vegplanlegging 2.1.1 Overrdnete frutsetninger Vi har i hvedsak valgt å se på prsessen fr vegplanlegging sm case i denne rapprten, da hvedgrepene i plan- g beslutningsprsessen er sammenlignbar gså fr jernbaneplanleggingen. Vegprsjekter frankres i NTP på tre nivåer; sm knsept/strategi, sm prsjekt med planavklaring (f.eks kmmunedelplan) g til sist sm gjennmføringsprsjekt basert på reguleringsplan. Fr førstnevnte nivå ligger det få eller ingen føringer m løsning eller kstnadsnivå. Derved starter prsessen med kmmunedelplan med ulike frventninger blant partene med hensyn til hvilke rammer sm gjelder fr f.eks kstnader. Det ville ha vært til betydelig hjelp i mange planprsesser m staten hadde signalisert hva sm er en frnuftig øknmisk ramme fr det enkelte prsjekt. Dvs hvr mye mener staten det er frnuftig å investere på ny eller pprustet veg fra A til B. En måte å signalisere dette på kan være å presisere rammene fr når det er aktuelt å vurdere tunnel framfr dagstrekning eller bru. 2.1.2 Frister g framdrift Framdrift g sluttdat fr planprsesser etterspørres sjelden. Hldningen både i kmmunene g Statens vegvesen synes å være at det tar den tida det tar. Det bør settes et mål fr når tiltaket skal være ferdig, hva hvedmålsetningen fr tiltaket er, g så utføre planleggingen i frhld til det. En mfrent beslutningsplan kan være et nyttig verktøy. 2.1.3 Kmpetanse g kapasitet Større infrastrukturprsjekter krever betydelig rådgivningsressurser, g markedet er under press. Det frventes et kapasitetsunderskudd på grunn av stre samferdselsprsjekter g andre prsjekter innen bl.a. energi- g ljesektren. Det er nødvendig at man kan anvende den kapasitet g fleksibilitet sm ligger i at RIF firmaene benytter seg av den utenlandske kmpetanse sm ligger hs deres samarbeidspartnere g/eller tilknyttede firmaer i andre land g eventuelt direkterekruttering fra utlandet. Rådgivningsfirmaene i Nrge har erfaring med dette ver tid, g de statlige aktørene må legge til rette fr dette. 2.1.4 Flerfaglig planlegging Prsjektering g planlegging er flerfaglige prsesser. Flere etater henger seg på fr sent i planprsessen. Dette gjelder særlig i bystrøk. Statens vegvesen / kmmunen igangsetter planarbeid, varsler berørte kabel- g ledningsetater, men disse kmmer fte sent inn på banen. Dette viser seg å gi stre frsinkelser både i prsjektfasen, g ikke minst i anleggsperiden. Ttalkstnadene fr prsjektet øker gså sm følge av dette. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
8 2.1.5 Mange gdkjenningsprsesser Vegplanlegging mfatter vurderinger g gdkjenninger etter følgende rutiner: KVU/KS-systemet Planlegging etter plan- g bygningslven Interne krav (dkumentasjnskrav g frutsetninger gitt i håndbøker, nrmaler.l) Finansiering Det ppleves en manglende samkjøring mellm disse punktene. Vi vil derfr i det følgende rette særlig ppmerksmhet mt dem. 2.2 KVU /KS1 Knseptvalgutredning (KVU) er en utredning i tidlig fase fr stre prsjekter fr å analysere transprtbehv g andre samfunnsbehv g vurderer ulike prinsipielle måter g løse behvene på (knsepter). KS1 er en ekstern kvalitetssikring av knseptvalgutredningen. Hensikten med utredningen er å vurdere alternative måter å løse transprtbehv på g beslutte m man skal starte planlegging etter plan- g bygningslven (kmmunedelplan, eventuelt reguleringsplan). KVU består av fire hveddeler: Behvsanalyse Strategidkument (mål) Kravdkument Alternativanalyse De tre første delene innebærer en grundig gjennmgang av ulike interessenter g deres behv g knkluderer med viktigste behv. Dette danner grunnlag fr å frmulere mål fr tiltaket (samfunnsmål g effektmål) g hvilke krav knseptene må ppfylle. I fjerde hveddel utvikles ulike knsepter. Knseptene vurderes i alternativsanalysen i frhld til målppnåelse g gjennmgås i en samfunnsøknmisk analyse. Ved utarbeidelse av KVU vektlegges en åpen prsess med bred deltagelse fra kmmuner, fylkeskmmuner, næringsliv g ulike interesserganisasjner sm høringsparter. KVU rapprten sendes på høring. Knseptvalgutredningene underlegges en ekstern kvalitetssikring (KS1). Samferdselsdepartementet er ansvarlig fr denne. Endelig beslutning m valg av knsept g ppstart av planarbeidet gjøres av regjeringen. Erfaringer/utfrdringer: Kmmuner/fylkeskmmuner inviteres til å delta i arbeidet med KVU sm høringspart, men det ligger ingen lkal eller reginal frankring bak anbefalingen i en KVU. At frutsetningene er valgt uten nødvendig lkalfrankring ppleves sm en ulempe ved ppstart av lkale planprsesser. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
9 Vi erfarer gså at KS1 gjennmføres uten vegfaglig kmpetanse. Hvrvidt dette skyldes habilitetskravene fr deltakelse i etterfølgende ppdrag (kmmunedelplan sv) eller m det er et ønske fra departementenes side kun å fkusere på samfunnsøknmi, er ukjent. Men ensidig kmpetanse i KS1-arbeidet er en åpenbar svakhet, ettersm det er et teknisk planunderlag sm skal kvalitetssikres. Det erfares videre at KS1 kan frsinke prsjektene uten at resultatet av kvalitetssikringen gir prsjektet nen merverdi av betydning. Kvalitetssikringen går primært på å sikre at de frmelle prsesser er gjennmført. Tidsbruken på KS1, g dermed frsinkelsen, vil variere svært mye med prsjektets kmpleksitet g størrelse. Det erfares gså at KS1 prsessen gir få knstruktive innspill g frbedringsfrslag. Dette skyldes sannsynligvis at Jernbaneverket g Statens vegvesen etter hvert har fått gd erfaring i utarbeidelse av sine KVU er. Er tiden inne til å freslå bruk av KS1 fr en mindre andel av prsjektene? Det kunne fungere slik at det ble utarbeidet KVU fr alle prsjekter g alle KVU er ble versendt departementet, men at bare enkelte ble trukket ut til en KSprsess. Dette er j egentlig hvedideen fr enhver frm fr kvalitetssikring, med unntak av prsjekter med krav til 100% kntrll. Etatene har kvalitetsansvaret, men de kan revideres. KVU blir brukt på små g stre prsjekter. Nen har vært inne på m kravet m KVU bør kbles til strekninger ver en viss lengde fr at det skal gi nen mening, mens kanskje det heller bør knyttes til størrelse g kmpleksitet, antall berørte interessenter sv. Fr eksempel var det antagelig riktig med en KVU på Ulven- Sinsen på Ring 3 i Osl selv m denne kun er 1,3 km lang. Vi pplever gså at det kreves fr mye dataljer i verrdnede faser, ne sm er ressurskrevende g kanskje ikke riktig i frhld til plannivå. Statens vegvesen bør i større grad bidra med faglige vurderinger på prinsippnivå. Vi har ikke behandlet KS2 spesielt i denne rapprten, men mener at mange av de samme prinsippene bør gså gjelde fr KS2. 2.3 PBL-systemet 2.3.1 Kmmunenes rlle versus statens rlle Plan- g bygningslvens planbestemmelser innehlder flere virkemidler fr å effektivisere planprsessen. Etter at planbestemmelsene i veglven ble pphevet, skjer all vegplanlegging etter plan- g bygningslven, g i utgangspunkt med kmmunene sm planmyndighet. Erfaringene med dette er i hvedsak gde. En grunn kan være at Statens vegvesen har behldt retten til selv å utarbeide g fremme vegplaner. Hjemmelen er fra 2010 utvidet til å mfatte alle statlige g reginale utbyggere av infrastruktur (pbl 3-7, 3. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
10 ledd). Det er gså mekanismer i lven fr å håndtere uenighet mellm Statens vegvesen g kmmunen. Dersm kmmunen vedtar et fr Statens vegvesen uakseptabelt alternativ, kan Statens vegvesen fremme innsigelse sm bringer plansaken til Miljøverndepartementet, det vil i praksis si regjeringen. Det er i hvedsak kstnader dyre løsninger sm er grunnlag fr innsigelse. Alternativt, g unntaksvis, kan staten selv verta plansaken fr behandling etter bestemmelsene m statlig plan. Terskelen fr å bruke statlig plan er høy, uvisst av hvilken grunn. Trlig betraktes dette på departementsnivå sm et nederlag fr plansystemet. På den annen side vet vi at flere kmmuner er tilfreds med at staten vertar planansvaret, frdi de da kan rette ppmerksmheten mt egne g innbyggernes interesser, uten samtidig å måtte avveie statlige utbyggingsinteresser. Vi erfarer gså at mange kmmuner er misfrnøyd med å være «gissel» fr staten ved å vedta planer fr statens utbyggingsinteresser. 2.3.2 Statens virkemidler De statlige planvirkemidlene mfatter følgende: Innsigelsesrdningen, sm løfter plansaken fra kmmunen til departementet. Erfaringsmessig er det lang saksbehandlingstid. Statlig plan. Staten gjennmfører planprsessen, eller vertar den fra kmmunene. Kun brukt når kmmunen selv ber m det, eller når kmmunen ikke vil ta en plansak til behandling. Relativt få eksempler, g staten har ikke vist seg sm mer effektiv planbehandler enn kmmunene. Statlig planinitiativ (pbl 3-6 g 3-7); nye bestemmelser i 2009-lven. Freløpig ikke brukt, g heller ikke et prinsipielt nytt virkemiddel, men en markering av at staten har et legalt behv fr selv å initiere planlegging. Statlige planbestemmelser (tidligere riksplitisk bestemmelse) kan tenkes brukt fr å binde pp arealbruken i en transprtkrridr. Er ikke brukt slik. Statlige planbestemmelser (tidligere riksplitisk retningslinje) er ut fra erfaringene med RPR fr samrdnet areal- g transprtplanlegging ikke nødvendigvis effektivitetsskapende. Statens rlle etter KU-bestemmelsene. Fr tiltak ver kmmune- eller fylkesgrenser kan staten ta en rlle med å fastsette planprgram, vurdere utredningsplikten g eventuelt fastsette alternativ (ref dbbeltspr Osl Ski g Fellesprsjektet E6 Dvrebanen) 2.3.3 Reginal planlegging Med ny plan- g bygningslv er fylkenes eneste bligatriske planaktivitet å utarbeide g vedta reginal planstrategi. Fylkene kan da f.eks priritere planppgaver innenfr samferdsel. Fylkene kan videre utarbeide g vedta reginal planbestemmelse, sm fr en peride på 10 år binder pp arealbruken. Bestemmelsen er hittil ikke brukt på samferdselstiltak, g det er uvisst hvrvidt dette vil være et effektivt planvirkemiddel i samferdselssektren. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
11 2.3.4 Kmmunal planlegging Vegplanlegging i kmmunene mfatter kmmunedelplan, aktuell fr valg av alternativ, g reguleringsplan når alternativ er valgt. Det erfares at det generelt er strid m alternativvalg i kmmunedelplan, herunder at Statens vegvesen ikke ppnår effektive silingsprsesser. I tilknytning til reguleringsplaner pplever en fte innslag av mkamp, g str kreativitet i frhld til hva sm skal være del av tiltaket g ikke. Eksempelvis kan kmmunen hevde at tilgrensende gang-/sykkelvegsystem skal være en del av hvedveiutbyggingen. Vi erfarer at det ikke utarbeides frpliktende fremdriftsplan fr planleggingen der det er satt av begrenset tid til innspill, til behandling av innspillene g utarbeidelse av planen. Også planmyndigheten/-etaten g andre berørte etater bør frplikte seg til denne fremdriftsplanen. Det vil gi en større frutsigbarhet g raskere planprsess. 2.4 Rammebetingelser / interne krav I dette kapittelet har vi mtalt erfaringer med interne krav, dvs rammebetingelser gitt fra bl.a Statens vegvesen knyttet til nrmaler, håndbøker, høringsprsesser intern i Statens vegvesen, i referanse- g arbeidsgrupper, kntrakter sv. 2.4.1 Prsjektering teknisk plan fr regulering / byggeplan Erfaringer/Utfrdringer Dagens detaljplanprsjektering er preget av å starte med blanke ark hver gang man går ver i ny fase. Prsjekteringsgruppen starter prsjekteringen/planprsessen med de samme diskusjnene m utfrming av grøfter, midtdeler, utfrming av bruer, belysning m.m i hvert eneste ppdrag. Dette er tid- g ressurskrevende, både i frhld til å finne de gde løsningene sm er mfrente av alle, men gså i frhld til det å endre tegningene sm følge av denne prsessen. Når byggeplan igangsettes må prsjektfrutsetningene g gemetrien (hvedgrep) være avklart. Teknisk plan må være gd g reguleringsplanens begrensninger bestemt. Reguleringsendringer i byggeplanfasen må unngås da dette er frdyrende, samt tid- g ressurskrevende. Mange delaktige aktører har sin egen agenda, men ingen sm går på tid g fremdrift. Det er sjeldent at rask, men gd gjennmføring er ett av suksesskriteriene. Ofte brukes minimumskravene sm nrmalene ppgir. Dette gir lite rbuste planer. Særlig når planene blir liggende en stund pga manglende finansiering kan det raskt bli ny planprsess med nye mkamper sm følge av nye g skjerpende krav. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
12 Entrepriseinndeling/faseinndeling kmmer fte fr sent inn i prsessen til at planleggingen kan legge til rette fr ptimal gjennmføring av byggeplan. I tidlige planfaser blir kstnadsverslagene fte veldig ptimistiske, men har gså en str usikkerhet i seg sm bevilgende myndigheter ikke alltid frstår betydningen av. Det ppgis nrmalt et tall fr verslaget med en usikkerhet, men det er tallet alene sm ppfattes sm kstnad. Overskridelser gir mkamper. Avtalt frhld mellm bmpenger g statlig finansiering endres. Det erfares gså en intern kamp i Statens vegvesen m finansiering av de enkelte prsjekt. Kreativ fase er en viktig fase i prsjekteringen, men det ppleves at det brukes lang tid i denne fasen, kanskje fr lang tid. Årsaken er at aktørene gis adgang til å diskutere detaljer i fr str grad, i stedet fr å ha fkus på de stre linjene / knseptgrep. Faggruppene i vegvesenet skal være premissgiveren. Disse må derfr tidlig inn i prsjektene g definere funksjnskrav. Det er viktig med frtløpende frankring av løsninger i etaten, g at det er fkus på løsning g ikke barrierer. Kan være utfrdrende med dminerende enkeltpersner, g ikke minst ved skifte av fagpersn. Ulike meninger g ønsker internt i vegvesenet kan bli et usikkerhetselement i prsjekteringsfasen. Prsess rundt byggemeldinger g kmmunikasjn med kmmunen er tidkrevende. I tillegg er det en tidkrevende intern høringsrunde i Statens vegvesen i frbindelse med knkurransegrunnlaget gså. I nen tilfeller like lang tid sm prsjekteringstiden. Bedre med et parallell-løp med tett prsess med byggeledelse g beslutningstagere. Når knkurransegrunnlaget jbbes frem i felleskap gir det større eierskap til resultatet. Dette avhenger av kapasitet g kmpetanse hs vegevesenet. 2.4.2 Planprsess Erfaringer/Utfrdringer Vi ser at i større reguleringssaker er det fte behv fr mindre endringer etter vedtak, sm følge av justeringer i byggeplanfasen. Ved ppstart av planleggingen skal tiltaket inkludert nødvendig planmråde varsles til berørte grunneiere, interesserganisasjner, etater/virksmheter. Det bør gjøres en vurdering på m det kan være hensiktsmessig med mer rmslig planmråde der hvr dette er mulig, fr å unngå mregulering. Viktig med tydelige g gdt definerte planfrutsetninger, g at plandkumentene utfrmes med fkus på gd lesbarhet, slik at plitikere vet hva de beslutter. Nrge har mange kmmuner, g krav g rutiner fr behandling av reguleringssaker kan variere fra kmmune til kmmune. Nen kmmuner har valgt å inngå et samarbeid fr effektivisere sine behandlingsprsesser. Dette gjelder f.eks felles krav til innsendt materiale. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
13 Det er mange aktører i en planprsess: kmmune, fylkeskmmune, etater, private. Det er viktig å få avklart hvem sm har ansvar fr å styre fremdriften g hvem sm har beslutningsansvaret. Det ppleves at enkelte kmmuner benytter muligheten til å få finansiert prsjekter sm er en naturlig del av deres ansvar, med argumentasjn at Statens vegvesens tiltak utløser behv fr dette, f.eks gang- g sykkelveg. Dette gir diskusjner med kmmuner m kstnader g mfang av plan, samt ekstra runder fr å finne løsninger, sm igjen tar tid. Det ppleves gså at kmmunen ikke alltid står ved plitiske vedtak sm er fattet tidligere i saken. Dette gir nye prsesser g frsinkelse. Utarbeidelse av knsekvensutredning etter håndbk 140 er ressurs- g tidkrevende. Det er viktig her å ha fkus på hva er beslutningsrelevant, det kan være fristende å dykke langt ned i fagene fr fagekspertene både hs staten g rådgiveren. 2.5 Finansiering Finansiering, hvrdan dette løses har gså betydning fr hvr raskt tiltaket kan gjennmføres g ferdigstilles. Et prsjekt sm er fullfinansiert før byggestart gir en raskere, g ttalt rimeligere anlegg. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
14 3 FORSLAG TIL TILTAK 3.1 Innen fr dagens regelverk Med dagens regelverk menes her Plan- g bygningslven, inkl frskrift m knsekvensutredning. I dette kapittelet har vi samlet nen frslag til tiltak fr å effektivisere dagens plan- g beslutningsprsess basert på en bred erfaring fra flere typer prsjekter g plannivå. Redusere planleggingstiden Frankring: Planbestillinger må frankres i NTP. NTP rendyrkes sm en strategisk plan, g ikke prsjektplan. Viktig å frankre prsjektet sentralt, reginalt g lkalt. Dette gir bedre frutsigbarhet i planprsessen. KVU kbles sterkere inn mt plansystemet i plan- g bygningslven. Dette kan gjøres ved å innlemme KVU i kmmunedelplan. Kmmunene, gitt rdinær planprsess, får derved eierskap til prduktet. Derved vil KVU gså følge kjente prsessregler g beslutningsprsesser. Etterfølgende KS1 må suppleres med vegfaglig kmpetanse. Dette kan gjøres ved følgende 2 måter: 1. implementere KVU sm en rdinær del av planprsessen fr alle prsjekt, g så videre bare "trukket" ut nen prsent av disse til KS1 (trukket ut tilfeldig eller etter direkte ønske fra plitikerne) 2. eller m det er bedre å si at man endrer reglene fr når man pålegger KVU i frhld til beløpsgrense g kmpleksitet Det anbefales at begge løsningene blir vurdert. Penget knyttet til frenkling må j enten være at man 1) strømlinjefrmer det, eller at man 2) kutter ned på bruken av det. Uansett antas det sm lite hensiktsmessig å gjennmføre KVU på prsjekter hvr knseptet i realiteten allerede er valgt, g man til g med er i gang med reguleringsplaner. Da må man enten stppe prsjektet g begynne på nytt, eller man må kvalitetssikre innenfr det arbeidet sm allerede pågår. Man må ikke bruke KVU sm et middel i en fase av planprsessen hvr den ikke er påtenkt. Tidlig aksept gjennm en planfaglig prsess i frhld til plan- g bygningslven. Integrert KVU g KDP, eller KVU g sentral bestemmelse med målsetting m gi rammer fr å finne de realistiske alternativene. Båndlegge pririterte krridrer sm statlig planbestemmelse. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
15 Gjennm KVU sm frankres i kmmunedelplan, deretter regulering, eller KU fr flere alternativ, valg gjennm egen prsess etter KU-frskrift 14 g regulering av valgt alternativ (eksempelvis dbbeltspr Osl Ski). Klart definerte prsjektfrutsetninger - tidlig. Enhetlig g samstemt Statens vegvesen. Ta diskusjner på prgramstadiet i stedet fr åpne fr brede innspill under utarbeidelse av planen. Alternativvurdering/-siling: Mer effektive prsesser fr valg av alternativer g en gdt egnet prsjektstyrer. Det bør gis tydelige rammer fr den kreative fase, både i frhld til frihetsgrader g tidsramme. Utarbeidelse av frpliktene premissdkument kan være ett nyttig verktøy. Dette gir tydelige rammer fr planleggingen, samt muligheter fr raskt å kunne sile ut de urealistiske alternativene i frhld til miljø, øknmi g gjennmføring. Benytte premissdkumentet aktivt under planprsessen fr å unngå at baller sm er lagt ned spretter pp igjen, dette er særlig aktuelt ved bytte av representanter hs aktørene. Viktig med fkus på valg g beslutning, slik at enn unngår tendensen med at det antall alternativer stadig øker i stedet fr å beslutte. En tydeligere styring av ppdragsgiver er ønskelig, særlig i frhld til pririteringer. Reguleringsplan fr valgt alternativ frtløpende avklaring mt interne krav g med effektiv KS2-rutine. Kan gjennmføres sm rdinær prsess, med kmmunale planvedtak, eller Staten kan verta hele løpet, men da må det etableres en planadministrasjn. Krtere vei til statlig virkemiddel, statlig plan. Plan g bygningslven gir rm fr dette. Plan- g beslutningsprsess løftes da pp fra kmmunen. Dagens mfang g frm på medvirkningen bør diskuteres. Når er det mest hensiktsmessig med medvirkning, når er løpet kjørt?! Invitere beslutningstakere inn i planprsessen slik at de får eierskap til valgt løsning. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
16 Prsess Et tiltak fr å redusere planleggingstiden kan være at Staten tar større grad av styring, men innenfr de rammer sm plan- g bygningslven gir: statlige planinitiativ ( 3-6 g 3-7) lavere terskel fr å bruke statlig plan avklare alternativ gjennm knsekvensutredning (KU-frskriften 14) reginal eller statlig planbestemmelse Det er f.eks frutsatt at statlige arealplaner kan gå på tvers av administrative grenser, slik f.eks reguleringsplanen fr Gardermen gjrde. Tabellen under viser hvrdan en slik mdell kan se ut. Tabell 1 Tilpasset prsess [Kilde: Asplan Viak] Aktør/beslutningstaker Valg/beslutning: Strtinget Regjeringen Fylkeskmmunen Kmmunen Handlingsalternativ (strategi) g priritering av strekning Avklarer strategi g priritering ved behandling av NTP. Frankring av planprsess. Fremmer frslag fr Strtinget (Meld St m NTP). Strategisk KU? KVU/KS1 fr strategien? Valg av krridr på priritert strekning Statlig planbestemmelse (SPB) binder pp arealene. KVU er del av plan- /beslutnings-grunnlaget. En faglig bredt anlagt KS1 på dette grunnlaget. Statlig planbestemmelse (SPB) begrenser kmmunens handlefrihet Valg av alternativ i krridr (på den enkelte strekning) Plan fr valgt alternativ Det bør vurderes m dette valget skal inn i NTP (Bevilgning til utbygging i hht gdkjent plan.) Kmmunedelplan med KU evt rett på reguleringsplan med KU. Reguleringsplan fr de enkelte utbyggingsparseller. KS2 av gdkjent reguleringsplan (integrert i plandkumentene). Frutsetningen fr at denne mdellen skal fungere, er fr det første at staten etablerer et rgan sm er i stand til å håndtere planppgaver på en effektiv måte. Fr det andre må det skapes aksept fr mdellen lkalt, reginalt g i alle berørte statsetater. En mulig start kan være å intrdusere prblemstilling g mulig løsning i neste NTP. Ved ppstart av planleggingen skal tiltaket inkludert nødvendig planmråde varsles til berørte grunneiere, interesserganisasjner, etater/virksmheter. Ofte viser det seg at planmrådet sm er varslet er fr lite til bl.a å kunne løse mlegging av kryss g lkalveger. Dette betyr ny varsling g revidering av RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
17 planprgram, samt utvidelse av knsekvensutredningen, ne sm gir en lp i planprsessen, g frsinkelse i fremdriften. Det bør vurderes m det i større grad skal benyttes statlig plan i interkmmunale planer der hvr kmmunene ikke kan kmme fram til mfrent løsning innen gitt frist. Det er gså et ønske at Statens vegvesen i større grad skal bidra til at andre frslagsstillere kan få kjørt sine planprsesser effektivt. Det ppleves at Statens vegvesen fte stiller fr detaljerte krav til dkumentasjn, særlig i saker der det er prblemstillingene er klare g versiktlige. Det bør diskuteres mfanget g frm på medvirkningen. Når er det mest hensiktsmessig med medvirkning, når er løpet kjørt?! Kntraktsfrm: Det bør være større kntrakter en det sm er vanlig i dag. Prsjekteringskntrakter sm dekker flere planfaser. Sparer tid i frhld til ny knkurranseutlysning. Bedre kntinuitet både hs Statens vegvesen g rådgiveren. Entreprisekntrakter basert på prsesskden har vært enerådende. Valg av gjennmføringsmdell må gjøres så tidlig sm mulig g baseres på det aktuelle prsjektets karakter, størrelse g kmpleksitet. Kstnader: Kstnadsverslagene er fte fr lave g dermed fr ptimistiske i tidligfase. Dette kan frbedres gjennm gde prsesser fr avdekking av usikkerhet g fkus på hva sm kan redusere usikkerhetene, gså i tidligfase. Tiltak sm kan redusere usikkerhetene må gjøres tidligst mulig g helst før et første verslag presenteres i budsjetter g fr plitiske myndigheter. Kmpetanse: Det ppleves sm en utfrdring at det ikke alltid er satt rett fagkmpetanse i frhld til aktuelt plannivå, dette gjelder både hs ppdragsgiver g rådgiver. Det er viktig å ha fkus på kmpetanseheving innenfr de frskjellige plannivå, g fkus på hva hvedppgaven innenfr hver planfase er. Øke plankvaliteten Rbuste planer Plankvaliteten ppleves sm generelt gd. Men er den rbust nk? Prsjektering av dagens vegprsjekter gjøres fte etter håndbøkenes/nrmalenes minimumskrav. Dette gir lite rbuste planer. Planen blir raskt innhentet av nye skjerpede krav. Planer sm blir liggende en tid i påvente av finansiering må revideres, g ny planprsess settes i gang med nye kstnadsverslag sm kan gi vesentlige kstnadsøkninger g sm igjen legger prsjekter på vent. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
18 Mer rbuste g entydige håndbøker/nrmaler sm tåler tidens tann. Redusere antall vegklasser. Utarbeide standardiserte detaljløsninger sm skal benyttes, slik at diskusjner angående grøftsnitt, kumløsninger, midtdeler.l unngås. Det tys altfr fte til avvikssøknader sm gså er tid- g ressurskrevende. Samkjøring av krav til innlevert materiale gjør hverdagen enklere fr tiltakshaver, slik sm øvre Rmerike, vestre/østre kmmune g Grenlandsstandarden er eksempler på. Samkjørt på prgramvare, g bruk av spisskmpetanse på tvers av kmmunene gir gså økt effektivitet g fleksibilitet. Møte med entreprenørene halvveis inn i byggeplanen, valg av entreprenøren gjøres tidlig slik at byggeplanen ptimaliseres i frhld til effektiv gjennmføring/bygging. Rådgiverens ppdrag bør gså ha fkus på ptimalisere planlegging fr rask gjennmføring, dette er sjelden tilfelle i dag. Byggetid i OPS prsjekter har vi tall på, men ikke på planlegging. I disse prsjektene er det ne annerledes måte å jbbe på. Fkuset er å utarbeide planer sm man vet entreprenør trenger, g ikke hva vi trr de trenger. Omfang utredninger Behv fr en diskusjn på hva er gdt nk nivå fr en knsekvensutredning. Hvilket detaljnivå er nødvendig fr at utredningen skal være beslutningsrelevant? Er håndbk 140 fr mfattende? Eller påtar Statens vegvesen seg å utrede fr mye sm ikke er beslutningsrelevant? Fagpersner har egeninteresse av å øke betydningen av sitt fag, dette gjelder både internt hs Statens vegvesen, men gså hs rådgiveren. Behv fr en diskusjn på hva er gdt nk nivå fr en knsekvensutredning. Hvilket detaljnivå er nødvendig fr at utredningen skal være beslutningsrelevant? Redusere kstnader Tid Tidshrisnten viktig parameter her. Frlenget planleggingsperide gir høyere planleggingskstnader. Gde planer sm har tatt hensyn til entrepriseinndeling/anleggsfaser gir effektiv bygging. Statens vegvesen mener at E6 langs nrd fr Gardermen er ett gdt eksempel på rasjnelt g effektiv bygging. Livtidskstnaden Bevisst valg av materialer, frm, vegetasjn med fkus på lave driftsutgifter gir bærekraftige anlegg sm gir hlder seg ver tid. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
19 Fullfinansering Fullfinanserte anlegg ved byggestart blir billigere enn anlegg sm må stppe pp i påvente av nye bevilgninger. 3.2 Endring av dagens regelverk g/eller rutiner Dagens regelverk fungerer i hvedsak bra, men det bør innføres krav til fremdrift fr plitiske beslutningsprsesser utver kravene i dagens plan- g bygningslv. Dette fr å sikre en større frutsigbarhet, g at planer ikke blir liggende i månedsvis i påvente av behandling hs planmyndigheten, men gså innføre skjerpede krav i frhld til behandlingstid når saken er sendt ver til kmmunen. Det anbefales at det gjøres en vurdering av dagens rutiner fr krav m planavklaring i NTP. Det bør gså vurderes m dagens KS1-team er satt sammen med riktig kmpetanse. Denne prsessen bør ikke styres av øknmer alene. Her bør det invlveres samfunnsfagelig plankmpetanse, da ikke ren teknisk kmpetanse. Dette frdi det på dette nivået er de stre linjene sm skal trekkes, g ikke de tekniske detaljer. Det bør gså vurderes behv fr gjennmgang, endring g reduksjn i antall standarder g håndbøker, samt vurdere m andre kntraktstrategier enn dagens kan være mer effektive. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012
20 4 OPPSUMMERING Vi erfarer at det er flere effektiviseringsmuligheter innenfr gjeldene regelverk, sånn sett er det ikke nødvendigvis ett strt behv fr endringer av dette. Det savnes en sterkere styring fra staten i frhld til rammebetingelser, samt behv fr en frenkling av dagens nrmer g standarder. Det bør utarbeides rbuste premissdkumenter sm følger prsjektet i alle planfaser, samt en mfrent beslutningsplan. Det settes gså spørsmål til m Statens vegvesen pålegger seg selv fagutredninger utver det sm faktisk er beslutningsrelevant. At sterke fagmiljøer får trumfet gjennm behv fr utredning av sitt fag, selv m det i aktuell sak ikke nødvendigvis er beslutningsrelevant. Det anbefales videre å se på dagens kntraktsfrmer. Større kntrakter vil gi en mer smidig vergang mellm planfasene ved at samme rådgiver følger planen. Dette vil gi færre mkamper, g gi tids- g øknmiske besparelser. Vi vil anbefale at det gjøres en vurdering/diskusjn av mfang g frm på dagens medvirkningsprsess. Hvrdan kan vi sikre nødvendig medvirkning, men unngå at planprsessen til stadighet stpper pp? I den sammenheng bør det f.eks vurderes m det skal settes en tidsgrense fr hvr lenge kmmunene kan diskutere seg fram til mfrent løsning, før staten tar ver plansaken. RIF - Effektivisering av plan- g beslutningsprsesser februar 2012