Namsos kommune Rådmann i Namsos Saksmappe: 2014/4350-1 Saksbehandler: Gunnar Lien Saksframlegg Kommunereformen - Namsos kommunes veivalg Utvalg Utvalgssak Møtedato Namsos formannskap 17.06.2014 Namsos kommunestyre 19.06.2014 Rådmannens innstilling 1. Namsos kommune vedtar å nedsette ett utvalg for å vurdere Namsos kommunes videre arbeid i forhold til kommunereformen. Utvalget består av følgende medlemmer: Rådmannen stiller med sekretær i utvalget. 2. Utvalget skal holde seg oppdatert på føringer og annen kunnskap i prosessen og etablere tett dialog med andre kommuner, samkommune og fylkesmann, for best mulig kunne tegne ett bilde av ulike muligheter og strategier for Namsos kommune i forhold til kommunereformen. 3. Utvalget får i oppgave å melde tilbake til kommunestyret når ordfører og/eller utvalget mener dette er påkrevd. Første tilbakemelding bør skje i løpet av høsten 2014.
Dokumenter i saken Type Dato Tittel Adressat S 02.06.2014 Kommunereformen - Namsos kommunes veivalg Saksopplysninger Regjeringen har som ambisjon i løpet av inneværende stortingsperiode å gjennomføre en omfattende kommunereform. Dette kommer tydelig fram i så vel regjeringserklæringen som utredningsarbeider som er igangsatt. I løpet av første halvår 2014 har vi blitt forelagt to viktige dokumenter i denne sammenhengen: 1. Ett regjeringsoppnevnt ekspertutvalg avga den 31.03.2014 en første delrapport om kriterier for god kommunestruktur. 2. Kommuneproposisjonen 2015 ble fremlagt den 14.05.2014. I det følgende er det kort forsøkt oppsummert noe av hovedtrekkene i disse dokumentene. Ekspertutvalgets delrapport av 31.3.2014; Kriterier for god kommunestruktur finnes på link: http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/dok/rapporter_planer/rapporter/2014/kriterier-for-godkommunestruktur.html?id=754164 Hovedanbefalinger, delrapport 1: Ekspertutvalgets kriterier og anbefalinger i delrapporten Kriterier for god kommunestruktur avlevert 31. mars 2014. Utvalget fikk i mandat på fritt faglig grunnlag å gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Kriteriene skal i sum ivareta kommunens fire roller som demokratisk arena, tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. Kriteriene skal kunne benyttes både lokalt, regionalt og sentralt som grunnlag for å vurdere kommunesammenslåing. Utvalgets kriterier Utvalget anbefaler ti kriterier som er rettet mot kommunene, og to kriterier som er rettet mot staten. Kriteriene angir hva som skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta sine fire roller og oppgaveløsningen knyttet til disse. Kriteriene ivaretar samfunnsmessige hensyn som strekker seg ut over den enkelte kommunegrense, og anbefales som grunnlag for å vurdere kommunenes oppgaveløsning i dag og for å vurdere en framtidig kommunestruktur. Kriterier for kommunene: 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Kriterier for staten: 11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring
Anbefalingene På bakgrunn av kriteriene og gjennomgangen av faglitteratur i utvalgets rapport gir utvalget følgende anbefalinger for en god kommunestruktur: 1. Kommunene bør ha minst 15 000 20 000 for å sikre en god oppgaveløsning. Gjennomgangen viser at fagmiljøene i de minste kommunene må styrkes for å oppnå tilstrekkelig kvalitet i oppgaveløsningen. For stor ulikhet i hvor gode fagmiljøene er i de ulike kommunene gjør at det blir stor variasjon når det gjelder kvaliteten på de tjenestene innbyggerne i dag mottar. Større kommuner vil redusere konsekvensene av tilfeldige svingninger i innbyggernes etterspørsel, samt ustabilitet eller tilfeldige variasjoner i fagmiljøenes kompetanse. Fagmiljøer med tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse er nødvendig for å ivareta oppgavene innen alle kommunenes fire roller. Særlig de spesialiserte oppgavene innenfor barnevern, PPT og helse trekker i retning av kommuner med 10 000. Kapasiteten innen arealplanlegging trekker i retning av en størrelse på 10 20 000. HOD mener arbeidet med miljørettet helsevern krever et befolkningsgrunnlag på 20 000. For kombinerte legevakter og kommunale akutte døgnenheter ifm samhandlingsreformen, bør minimumsstørrelsen på trolig være mellom 15 000 og 30 000. Driften av større tjenester som grunnskole og pleie og omsorg kan være effektiv ved et lavere innbyggertall. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at minstestørrelsen vil være fordelaktig for kvalitetsutviklingen i disse tjenestene. Samlet sett er det utvalgets oppfatning at en kommunestruktur med en minstestørrelse på 15 000 20 000 vil gi kommuner som kan løse dagens oppgaver og utvikle de på en god måte for sine, lokalsamfunnet og næringslivet. 2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder De fleste funksjonelle samfunnsutviklingsområder dekker i dag flere kommuner. I byområder skaper kommunestrukturen særskilte utfordringer som gir grunnlag for å anbefale kommunesammenslåinger, selv med kommuner som oppfyller en minstestørrelse på 15 000-20 000. Byområdene favner om flere kommuner, der og næringsliv lever sine daglige liv og opererer på tvers av kommunegrenser. Dette gjør at kommunens administrative grenser i liten grad sammenfaller med det funksjonelle området det er nødvendig å se i sammenheng. 3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer. Ulike indikatorer peker i litt ulik retning når det gjelder kommunestørrelse og demokratiske verdier. Innbyggerne i små kommuner har mer tillit til lokalpolitikere, større forståelse av lokalpolitikken og en større vilje til å ta på seg politiske verv enn innbyggerne i store kommuner. Deltakelsen mellom valg ser ut til å være størst blant innbyggerne i store kommuner. Større kommuner legger i større grad til rette for deltakelse mellom valgene, og har oftere ulike medvirkningsordninger. I tillegg stiller flere partier til valg i de største kommunene. Lokalpolitikernes arbeidsbetingelser og folkevalgtrolle må styrkes og videreutvikles i en større kommune. En god folkevalgtopplæring med vekt på blant annet hvordan ta vare på og utnytte det utvidete politiske handlingsrommet, er viktig. Det administrative apparatet i en større kommune vil også få økt kapasitet og en bredere kompetanse som kan forberede politiske saker på en bedre måte. Ved store avstander innenfor den nye kommunen kan det legges til rette for lokal deltakelse ved å opprette lokalutvalg /bydelsutvalg. Innbyggerhøringer og medvirkningsordninger er etablerte ordninger med muligheter for videreutvikling, med sikte på å gi innbyggerne påvirkningsmuligheter. For at lokaldemokratiet skal bli mer slagkraftig må den statlige styringen reduseres og baseres på juridisk og økonomisk rammestyring. Utvalget ser at det for kommuner med svært store avstander vil kunne bli en utfordring for politisk representativitet i kommunale organ og for politisk deltakelse generelt. Dette vil etter utvalgets oppfatning først og fremst kunne gjelde deler av Finnmark. Utvalget mener at også disse kommunene må foreta en gjennomgang av de enkelte kriteriene. En god oppgaveløsning må ses opp mot ulempene avstander vil gi for demokratiet. I en avveining må svakere politisk deltakelse og representativitet vurderes opp mot demokratiske ulemper knyttet til omfattende interkommunalt samarbeid.
Kommuneproposisjonen 2015 fremlagt den 14. mai 2014 En stor del av kommuneproposisjonen bygger på ekspertutvalgets rapport og anbefalinger og er inntatt i proposisjon. I tillegg står følgende å lese som hovedpunkter til reformen som er på trappene: Mål for kommunereformen: Kommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til større og mer robuste kommuner. Færre og større kommuner skal gi bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn, samt ivareta viktige frivillige oppgaver. Generalistkommuneprinsippet er et utgangspunkt for reformen. Som et generelt prinsipp skal reformen legge et grunnlag for at alle kommuner kan løse sine lovpålagte oppgaver selv. Kommunestrukturen skal legge til rette for en enhetlig og oversiktlig forvaltning. Regjeringen har følgende mål for reformen: - Gode og likeverdig tjenester til innbyggerne - Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling - Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner - Styrket lokaldemokrati Organisering av kommunereformen: Høsten 2014 vil alle landets kommuner inviteres til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Fylkesmannen vil få ansvar for å igangsette disse prosessene. Det er ønskelig at de regionale prosessene gjennomføres i et samarbeid mellom fylkesmannen og KS regionalt. Regjeringen ser på KS som en sentral aktør i kommunereformen, og KS vil få en egen invitasjon om å delta i prosessene. Fremdriftsplan og milepæler Det legges opp til at de regionale prosessene starter opp høsten 2014 og avsluttes ved utgangen av 2016. Det er viktig at kommunene kommer i gang med diskusjonene om sammenslåing høsten 2014 selv om ikke alle komponentene i reformen er kjent på dette tidspunktet. Departementet tar som utgangspunkt at kommunene vil ha behov for om lag et år på å drøfte utfordrings- og mulighetsbil-det før det fattes vedtak om hvilke kommuner de vil slå seg sammen med. Regjeringen tar sikte på å legge fram en melding til Stortinget våren 2015 med forslag til nye oppgaver til robuste kommuner. Stortinget vil dermed ha behandlet forslaget før kommunene oppsummerer sine prosesser og gjør vedtak om sammenslåing. Økonomiske virkemidler For å legge til rette for overgangen til en ny kommune for kommuner som slår seg sammen, vil regjeringen benytte positive økonomiske virkemidler som kan stimulere til kommunesammenslutning i reformperioden. Departementet vil dekke nødvendige engangskostnader ved sammenslåingen etter en standardisert modell, kommuner som slår seg sammen vil kunne få reformstøtte for å lette overgangen til en ny kommune, og dagens ordning med inndelingstilskuddet videreføres. Virkemidlene gjøres gjeldende for kommuner som slår seg sammen i reformperioden, det vil si sammenslåinger der det er fattet nasjonale vedtak innen 1.1.2018.
Modell for dekking av engangskostnader i reformperioden: Antall kommuner og i sammenslåingen 0 19 999 20 49 999 50 99 999 Over 100 000 2 kommuner 20 000 000 25 000 000 30 000 000 35 000 000 3 kommuner 30 000 000 35 000 000 40 000 000 45 000 000 4 kommuner 40 000 000 45 000 000 50 000 000 55 000 000 5 eller flere kommuner 50 000 000 55 000 000 60 000 000 65 000 000 Modell for reformstøtte i reformperioden Antall i sammenslåingen Reformstøtte 0-10 000 0 10 14 999 5 000 000 15 000 29 999 20 000 000 30 000 49 999 25 000 000 Over 50 000 30 000 000 Inndelingstilskuddet Med dagens inndelingstilskudd får den nye sammenslåtte kommunen beholde tilskudd som om den fortsatt var to (eller flere) kommuner i 15 år etter sammenslåingen, før inndelingstilskuddet trappes ned over 5 år. Dette er en gunstig og langsiktig ordning for kommunene, som får god tid på seg til å tilpasse seg nye rammebetingelser. Departementet vil videreføre dagens ordning for kommuner som slår seg sammen i reformperioden. Etter reformperioden vil ordningen bli strammet inn. Omfang og innretning på ordningen, herunder perioden for inndelingstilskuddet, vil bli vurdert. Hva sier kommuneproposisjonen om samkommune løsningen: I lys av den forestående kommunereformen, ønsker departementet å starte opp et arbeid med sikte på å avvikle den muligheten til interkommunalt samarbeid som ligger i samkommunemodellen. Samkommunen utgjør et nytt forvaltningsorgan (selvstendig juridisk person) som gir mulighet til sektorovergripende samarbeid. Deltakerkommunene overfører ikke bare oppgaver til samkommunen, men også ansvaret for å utføre disse. Om en kommune trenger å samarbeide på så mange tjenesteområder som samkommunen gir anledning til, mener regjeringen at kommunesammenslåing er en bedre løsning. Samkommunen er en modell som ytterst få kommuner har tatt i bruk, noe som viser at denne modellen oppleves som mindre relevant for kommunene.
Vurdering Selv om mange premisser for kommunereformen fortsatt er uklare synes det klart at dette er en reform regjeringen legger stor prestisje i å få gjennomført i inneværende stortingsperiode. Signalene er entydige på at det ønskes færre og større kommuner. Framtidige kommuner er fortsatt tiltenkt rollen som generalistkommuner med utvidet oppgaveportefølje sammenlignet med i dag, og gjøres mer robuste gjennom at de minst bør inneha minst 15.000 20.000. Samtidig synes det avklart at samkommune-modellen ikke er ønskelig fra regjeringen sin side og det synes svært lite sannsynlig at modellen vil kunne videreføres. Sett i lys av de økonomiske virkemidlene som regjeringen legger frem, og som Statssekretær Paul Chaffey går langt i å antyde bare vil gjelde midlertidig, vil Namsos kommune være tjent med selv å bidra i å forme sin egen virkelighet. Både som regionby og største kommune bør Namsos ha stor egeninteresse og også en forpliktelse til å være i forkant i prosessen. Region Namdalen eksklusive Snåsa av består av knappe 37 000 fordelt på følgende kommuner (2013 tall) Leka 556 Nærøy 5 064 Vikna 4 321 Namsskogan 922 Røyrvik 498 Lierne 1 385 Grong 2 449 Høylandet 1 257 Overhalla 3 732 Fosnes 642 Namsos 13 083 Flatanger 1 120 Namdalseid 1 676 36 705 Det synes da klart at det med grunnlag i befolkningsnormen som regjeringen legger til grunn ikke vil være plass til mange kommuner i Namdalen. Sett sammen med diskusjonene knyttet til geografi og avstand vil det åpne seg rom for mange mulige konstellasjoner av sammenslåtte kommuner også med kommuner utenfor fylkesgrensene. Vi vil derfor være avhengig av ett bredt samarbeid over hele regionen for å finne mulighetsrommet med best løsning for Namsos kommune og for Namdalen som helhet. Som en følge av det overstående sammen med de svært sterke signaler som er kommet fra regjeringen om samkommune modellens fremtid, ligger det også ett behov for Namsos kommune å stille spørsmål med hva dette betyr for Midtre Namdal Samkommune. Mye av den jobb som er gjort i forbindelse opprettelsen av MNS og gjennom samarbeidet i MNS vil være verdifullt i en eventuell senere sammenslåing. Allikevel virker det på kort sikt lite fornuftig å investere mye ressurser i å tilføre nye oppgaver til samkommunen før fremtiden fremstår tydeligere. En prosess med kommunesammenslåing vil nødvendigvis være vesentlig forskjellig fra en utskillelse til samkommunen. Siden det også er høyst uklart hvilke kommuner som eventuelt skal inngå i en fremtidig storkommune er det derfor rådmannens mening at vi på nåværende tidspunkt inntar en noe avventende holdning med å overføre nye oppgaver til MNS, men heller bruker ressursene på å videreutvikle de tjenester som allerede ligger innenfor samarbeidet. I tillegg er det naturlig å se for seg at MNS selv inntar en sentral rolle for å koordinere de ulike innspill og diskusjoner som vil komme fremover. Det er allikevel viktig at
diskusjonen for Namsos/Namdalen ikke bare dreier som om kommunene i dagens MNS, men at det gis ett langt åpnere mandat. Av den grunn er det ikke tilstrekkelig å bare benytte MNS i dette arbeidet, men at hver enkelt kommune også på selvstendig grunnlag gjør sine vurderinger. Det er derfor rådmannens vurdering at Namsos kommune i tillegg til de prosesser som nødvendigvis vil bli etablert innenfor rammene for MNS også oppnevner et eget utvalg/arbeidsgruppe. Forslag til løsning og mandat: Politisk nedsettes det et utvalg som får i oppgave å holde seg orientert og oppdatert på føringer og kunnskap i prosessen. Det må holdes tett dialog med andre kommuner, samkommune og fylkesmann for å koordinere tilsvarende aktiviteter i andre deler av regionen. Utvalget må trekke opp ulike muligheter og strategier på hvordan Namsos kommune bør orientere seg i forhold til utfordringene gitt av regjeringen og melde dette tilbake til kommunestyret. Med utgangspunkt i dette gis kommunestyret grunnlag og mulighet til å gi innspill i prosessen. Det er vanskelig å sette en fast tidsplan på dette arbeidet, men utvalget får i oppgave å melde fortløpende tilbake til kommunestyret når ordfører/utvalg mener dette er påkrevd. Første tilbakemelding bør skje i løpet av høsten 2014. Miljømessig vurdering Ingen relevante.