Orkdal kommune Kommunereform Status januar 2015 Steinar Gaustad 14.01.2015
Innhold Innledning... 1 Bakgrunn tilgjengelig dokumenter og utredninger... 1 Hva betyr dette for Orkdal kommune... 6 Administrativ og politisk vurdering... 7 Vurdering av kriteriene... 8 Hva er gjort så langt... 12 Politiske møter/orienteringer/drøftinger... 12 Møter med nabokommuner... 12 Vegen videre... 13 Regionnivå... 13 Nye oppgaver til kommunene... 13 Hva mener innbyggerne... 13 Rådmannens anbefaling til videre prosess... 14 Valg av retning - hvilke alternativer er aktuelle for Orkdal... 14 Mer forpliktende samarbeid intensjonsavtaler... 15 Vedlegg henvisninger... 15 Innledning Stortinget har i forbindelse med behandlingen av kommuneproposisjonen i juni 2014 vedtatt at det skal gjennomføres en kommunereform og forventer at alle kommuner gjennomfører nødvendige prosesser for å kunne ta stilling til om det er hensiktsmessig å slå seg sammen med andre kommuner. Det er klare forventninger til framdrift i prosessen. Fylkesmennene har fått ansvar for oppfølging av prosessene og i Sør-Trøndelag er det forutsatt en første tilbakemelding om retningsvalg for det videre arbeidet innen 1. februar 2015. Denne statusrapporten og dokumentoversikten er ment som grunnlag for kommunestyret til å kunne gjøre dette valget i kommunestyret i januar 2015. Bakgrunn tilgjengelig dokumenter og utredninger Regjeringen har vedtatt følgende målsettinger for prosessen: 1) Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. 2) Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Kommunesektoren skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Reformen skal Status januar 2015 Side 1
bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet- og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og også den sosiale utviklingen i kommunen. Det er ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner. 3) Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og kan også ha en mer variert befolknings- og næringssammensetning. Det gjør kommunene mer robuste overfor uforutsette hendelser og utviklingstrekk. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner vil legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer. 4) Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver. Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene, og dermed økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. Regjeringen har i januar 2014 oppnevnt et ekspertutvalg som la fram sin delutredning våren 2014 og denne delutredningen var hovedgrunnlaget for innholdet om kommunereformen i kommuneproposisjonen. Deler av komiteens innstilling gjengis: 4.2 Komiteens merknader Generelle merknader Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at det er brei semje om behov for å sjå på kommunesektoren 50 år etter førre store reform. Fleirtalet viser til at det er semje om mange av elementa i regjeringa si kommunereform og eit godt grunnlag for vidare arbeid. Fleirtalet understreker at det er viktig at alle kommunar gjennomfører lokale prosessar knytt til kommunereforma og melder tilbake innan fristen. Fylkesmennene må fylgje opp dei kommunane som ikkje på eige initiativ tar nødvendig lokalt leiarskap. Fleirtalet vil understreke at det er eit utredningsansvar for alle kommunar. Fleirtalet viser til at kommunereforma må gjennomførast i henhold til det planlagde tidsskjemaet, og støtter regjeringa sitt ynskje om å styrkje lokaldemokratiet og syte for betre tenester til innbyggjarane gjennom meir robuste kommunar. Fleirtalet meiner at ein parallelt med kommunereforma må gjennomgå og samanstille utredningar vedrørande mellomnivået og sjå desse i samanheng med reforma. Fleirtalet meiner at ein ved gjennomgangen av kommunane sine oppgåver må inkludere oppgåvene som skal liggje til eit folkevald regionnivå/mellomnivå/ færre fylkeskommunar. Fleirtalet er positive til fylkeskommunar som sjølv tek initiativ til å slå seg saman til større regionar. Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, er derfor positive til at alle landets kommuner høsten 2014 inviteres til å delta i Status januar 2015 Side 2
prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Flertallet forventer at kommunene på en god måte fra starten av en slik prosess involverer innbyggere, organisasjoner og ansatte på en god måte. Slik involvering øker sannsynligheten for en best mulig prosess for lokalsamfunnet. Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, merker seg at regjeringen mener det ikke er naturlig å stille et absolutt krav til innbyggertall i kommunene. Samtidig er flertallet opptatt av at det skal være reell frivillighet for de kommunene som deltar i sammenslåingsprosesser. Dersom kommuner etter en helthetlig vurdering og etter å ha innhentet synspunkter fra sine innbyggere konkluderer med at sammenslåing ikke er aktuelt på det nåværende tidspunkt, er dette en konklusjon flertallet mener må respekteres. Unntak fra dette frivillighetsprinsippet vil likevel kunne være aktuelt i helt spesielle situasjoner der enkeltkommuner ikke må kunne stanse endringer som er hensiktsmessige ut fra regionale hensyn. Det har også vært diskusjoner om både hvilke oppgaver kommunene skal og hvordan det regionale nivået skal organiseres. I denne sammenheng er det ekstra fokus på Oslo-området og områdene rundt de øvrige storbyene og da også rundt Trondheim. Fra behandlingen i komiteen gjengis: Regionalt nivå Komiteen viser til representantforslag om utvikling av et nytt folkevalgt regionnivå til erstatning for fylkeskommunene (Dokument 8:26 S (2013 2014)) og sine respektive merknader og forslag til dette i Innst. 262 S (2013 2014). Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regionalt folkevalgt nivå og endringer i kommunestrukturen henger sammen. Flertallet mener det er behov for folkevalgt styring på regionalt nivå i Norge og at dette må være et grunnleggende prinsipp for arbeidet med endringer i kommunestrukturen. Oppgaver bør løses på et folkevalgt nivå nærmest mulig innbyggerne. Selv etter endringer i kommunestrukturen, vil det være oppgaver som mange kommuner er for små til å utføre og staten for langt unna til å utføre. Derfor har vi fortsatt behov for et folkevalgt nivå mellom kommune og stat. Eventuelle endringer i fylkesstrukturen må på samme måte som ved endringer i kommunestrukturen bygge på lokale ønsker. Regjeringen har varslet en vurdering av hvilke nye oppgaver som kan tilføres primærkommune. Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre imøteser denne gjennomgangen. Det er viktig at regionalt nivå og deres oppgaver blir en del av denne gjennomgangen samtidig, siden det er et flertall i Stortinget for tre folkevalgte nivåer. Dette flertallet synes det er positivt at regjeringen så langt i arbeidet med kommunereformen har innhentet uavhengige faglige råd i prosessen og imøteser at det også skjer videre, bl.a. gjennom bruk av ekspertutvalg eller andre egnede måter. Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg som skal vurdere hvilke nye oppgaver primærkommunene kan tilføres. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet imøteser denne gjennomgangen. Samtidig er det viktig at regionalt nivå og deres oppgaver blir en del av denne gjennomgangen. Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, mener det er særskilte utfordringer i hovedstadsområdet. Dagens administrative inndeling vanskeliggjør en helhetlig areal- og Status januar 2015 Side 3
transportplanlegging. Flertallet mener det derfor er behov for en særskilt vurdering av inndelingen i hovedstadsområdet, eventuelt også andre storbyområder: Slik det er omtalt fra komiteen har regjeringen satt i gang et arbeid med en gjennomgang av hvilke oppgaver som kan overføres til robuste kommuner. Dette forventes å foreligge til påske og vil ha betydning for det videre arbeid med kommunereformen. Det foreligger etter hvert et omfattende materiale med utredninger om kommunereformen. Etter rådmannens vurdering er de viktigste dokumentene innstillingen og behandlingen i stortinget i juni 2014. Her var ekspertutvalgets delutredning et viktig grunnlag og sammen med sluttrapporten er dette de viktigste informasjonskildene. I juni ble det også vedtatt at organiseringen av regionnivået skulle vurderes og Møreforskning har levert en vurdering av det regionale nivået arbeidet er basert på tidligere utredninger. Mange er opptatt av at det skal skje en kommunereform både KS og NHO er positiv til en slik prosess, men det varierer hva som har størst fokus. Mange har fokus på de sentrale byområdene og at disse områdene må styrkes. Dette kan ha betydning for om alle kommuner skal ha de samme oppgavene slik at generalistkommunen blir beholdt eller om det skal aksepteres at kommunene får oppgaver etter størrelse. Trondheim kommune er naturlig nok opptatt av storbyregionene og i rådmannens utredning for bystyret er det gjennomført en omfattende vurdering for hva dette kan bety for Trondheim og omlandet. Utredningen er selvsagt skrevet på tanke på Trondheim, men den gir også en god oversikt over status og utredninger som foreligger. Utredningen fra Trondheim kan leses på Trondheims hjemmesider under saker til bystyret. Ekspertutvalgets delrapport og sluttrapport er sentrale for den pågående prosess. Utvalget har hatt følgende oppgave: «Oppdraget Ekspertutvalget skal på fritt faglig grunnlag gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Kriteriene kan for eksempel være knyttet til økonomisk robusthet, bo- og arbeidsmarkedsregioner og andre forutsetninger for god oppgaveløsning (herunder kapasitet, effektivitet, kompetanse og størrelse på fagmiljø). Utvalget skal vurdere geografiske og lokale forhold som avstander, bosetting og kultur, herunder samisk språk og kultur. Kriteriene skal i sum ivareta kommunenes fire funksjoner som demokratisk arena tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. Kriteriene skal benyttes på lokalt, regionalt og sentralt nivå som et grunnlag for å vurdere kommunesammenslåing og en ny kommunestruktur. Ekspertutvalget skal levere to rapporter: En delrapport 24. mars 2014, og en sluttrapport i 1.desember 2014. I delrapporten skal utvalget ta utgangspunkt i dagens oppgaver i kommunene. Som et generelt prinsipp skal det legges til grunn at alle kommuner skal løse sine lovpålagte oppgaver selv. Utvalget skal ut fra dette angi kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta dagens oppgaver, samt prinsipper og kriterier for en robust kommuneinndeling som gir en enhetlig og oversiktlig forvaltning i kommunen. Status januar 2015 Side 4
I sluttrapporten skal utvalget vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver. Departementet vil, etter at utvalget har levert første delutredning, konkretisere siste del av oppdraget nærmere. Ekspertutvalget forventes ikke å framskaffe ny forskning/empiri til delutredningen, men å sammenstille og analysere eksisterende empiri og statistikk. Tilleggsmandat for ekspertgruppe for kommunereformen I Kommunal- og moderniseringsdepartementets (KMDs) mandat for ekspertutvalget heter det at utvalget i sin sluttrapport skal vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver. Videre er det varslet at departementet vil konkretisere denne delen av oppdraget nærmere etter at utvalget har levert sin første delutredning. Ytre rammer I Sundvolden-erklæringen står det at: Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner. Det er besluttet at aktuelle departementer skal starte et arbeid med å kartlegge og vurdere nye oppgaver til mer robuste kommuner. Det tas sikte på at KMD fremmer en melding til Stortinget om arbeidet i vårsesjonen 2015 Departementet legger til grunn at arbeidet skal ta utgangspunkt i retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, som ble lagt fram av Oppgavefordelingsutvalget i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. I tillegg legger departementet til grunn at endringer i oppgavefordelingen bør bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet. Rammestyring (juridisk og økonomisk) av kommunene bør legges til grunn ved overføring av nye oppgaver til mer robuste kommuner. Oppgavefordelingsutvalgets retningslinjer er følgende (kort oppsummert): 1) oppgaver skal legges på lavest mulige effektive nivå, 2) oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer (dvs. kommuner og fylkeskommuner), 3) oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar, 4) staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning, 5) oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan, 6) oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsnivå, 7) det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen (det finansielle ansvarsprinsipp). Oppdraget Status januar 2015 Side 5
Med utgangspunkt i kriteriene fra første delutredning, skal ekspertutvalget vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justeringer av kriteriene fra første delutredning, for å kunne overføre nye oppgaver til kommunene. Som grunnlag for denne vurderingen, skal ekspertutvalget på faglig grunnlag analysere og vurdere eksempler på enkelte oppgaver som det kan være aktuelt å overføre til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner. Utvalget skal vurdere eksempler på oppgaver innenfor tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling. KMD kan i tillegg spesifisere bestemte oppgaver som utvalget skal analysere og vurdere. Som fastsatt i hovedmandatet, skal ekspertutvalget levere sin sluttrapport til KMD innen 1. desember 2014.» I sluttrapporten har ekspertutvalget vist eksempler på oppgaver som kan overføres til kommunene. Dette er eksempler og mer fullstendig gjennomgang av aktuelle oppgaver legges fram fra departementet ved påsketider. Utvalget har ikke endret på forslag til kriterier for robuste kommuner, men de har utdypet litt mer hva som menes med funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Det er særlig felles bo- og arbeidsområder som er vektlagt og vurdert i forhold til de sentrale områdene sine utfordringer når det gjelder samordnet areal- og transportplanlegging. Ekspertutvalget har lagt til grunn at en region hvor minst 25 % av de sysselsatte arbeider i senterkommunen(e), bør være en kommune. Dette kommenteres nærmere under gjennomgangen av de ulike kriteriene. Hva betyr dette for Orkdal kommune Ekspertutvalget har satt opp kriterier for robuste kommuner og det er ikke stor uenighet om kriteriene. Kriteriet om funksjonelle samfunnsutviklingsområder er nærmere forklart i sluttrapporten og tolkingen og betydningen av dette kriteriet vil være svært avgjørende videre i prosessen. Kriterier for god kommunestruktur Samfunnsmessige hensyn Kvalitet i tjenestene Effektiv bruk av samfunnets ressurser Likeverdighet Rettssikkerhet Helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser tilpasset klima- og miljøhensyn Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet Kriterier TJENESTEYTING MYNDIGHETSUTØVELSE Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Statlig rammestyring Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse SAMFUNNSUTVIKLING DEMOKRATISK ARENA Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Status januar 2015 Side 6
Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Lokal politisk styring Levende lokalt folkestyre Aktiv lokal politisk arena Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Lokal identitet Bred oppgaveportefølje Statlig rammestyring Administrativ og politisk vurdering Både gjennom de politiske og administrative vurderingene som er gjort så langt er det konkludert med at også Orkdal vil kunne oppnå fordeler gjennom å slå seg sammen med andre kommuner. Kommunestyret drøftet hva det vil bety for Orkdal å gå sammen med Agdenes, Meldal, Skaun og Snillfjord og rådmannen har forenklet og samlet innspillene i en SWOT-analyse. Det hører også med at det var litt ulike syn på hvor stor en ny kommune skulle bli, men det må de øvrige kommunene selv bestemme. Tabellen er rådmannens sammenstilling av innspillene fra gruppene som drøftet spørsmålet. SWOT analyse Status januar 2015 Side 7
Vurdering av kriteriene Rådmannen har tatt utgangspunkt i kriteriene med ekspertutvalgets forklaring/utdyping og vurdert hvordan dette slår ut for vår kommune og en eventuelt ny og større kommune. Vurderingen er ikke knyttet konkret til et bestemt retningsvalg. Fra sluttrapporten gjengis foreslåtte kriterier: Utvalget anbefaler ti kriterier som er rettet mot kommunene, og to kriterier som er rettet mot staten. Kriteriene angir hva som skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta sine fire roller og oppgaveløsningen knyttet til disse. Kriteriene ivaretar samfunnsmessige hensyn som strekker seg ut over den enkelte kommunegrense, og anbefales som grunnlag for å vurdere kommunenes oppgaveløsning i dag og for å vurdere en framtidig kommunestruktur. Kriterier rettet mot kommunene: 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Kriterier rettet mot staten: 1. Bred oppgaveportefølje 2. Statlig rammestyring Nærmere om kriteriene 1. Tilstrekkelig kapasitet Kommunene må ha en tilstrekkelig kapasitet både faglig og administrativt for å kunne løse oppgavene på en effektiv og god måte. Tilstrekkelig kapasitet henger nært sammen med tilgang til relevant kompetanse. Å få én stilling med god fagkompetanse vil ikke gi grunnlaget for et godt fagmiljø. Til det trenger man også kapasitet til å behandle en viss mengde saker, ha god kontroll og oversikt, og til å utvikle fagområdene. Orkdal har stort sett klart å ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Vi har merket at det er vanskeligere å rekruttere fagfolk på noen områder og at vi ikke klarer å ha tilstrekkelig fagmiljø med flere stillinger på enkelte områder. Det gjør også at det blir vanskeligere både å rekruttere og beholde fagfolk. En større kommune vil kunne bedre denne situasjonen. 2. Relevant kompetanse Status januar 2015 Side 8
I tillegg til tilstrekkelig kapasitet, er også relevant kompetanse avgjørende for å sikre sterke fagmiljøer og en god administrasjon. Dette innebærer også at det må være en bredde i kompetansen. Manglende kapasitet og kompetanse er også fremhevet som utfordringer for at kommunen skal ivareta sine roller som samfunnsutvikler og myndighetsutvikler. Innenfor kommunens rolle som demokratisk arena kan en kommunal administrasjon med kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte bedre den politiske styringen og utnytte det lokalpolitiske handlingsrommet. Av hensyn til lokaldemokratisk styring er det avgjørende at kommunen selv kan sikre tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og ikke er avhengig av samarbeid eller hjelp fra andre. Blir på mange måter tilsvarende som for pkt 1 og rådmannen ser at dette blir en økende utfordring når kommunene får nye oppgaver og ansvarsområder. 3. Tilstrekkelig distanse Kommunene må ha en slik størrelse at det er tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler og innbyggerne. Dette for å sikre likebehandling og at det ikke tas utenforliggende hensyn i myndighetsutøvelsen, samt at innbyggerne sikres de rettigheter de har etter loven. I tillegg skal habilitetsreglene sikre tilliten til kommunene og beskytte den enkelte saksbehandler mot utidig press. Dette kan være et problem for de områdene hvor vi ikke har et tilstrekkelig fagmiljø og kompetansen finnes bare hos en person. En større kommune vil her være en fordel. 4. Effektiv tjenesteproduksjon Større kommuner vil legge bedre til rett for økt rammestyring fra statens side og dermed økt mulighet for å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. Større kommuner kan gi bedre utnyttelse av potensielle stordriftsfordeler. Bosettingsmønsteret i kommunen og hensynet til innbyggernes ønske om nærhet til tjenestene kan gjøre det vanskelig å hente ut stordriftsfordeler på alle tjenester i kommunen. Men det vil trolig være effektiviseringsgevinster på enkelte områder slik som i den overordnede styringen og planleggingen i sektoren. Rådmannen er enig i at større kommuner bør gi grunnlag for mer rammestyring fra staten, men er usikker på om viljen er til stede for å gjøre dette. Denne muligheten kunne vært utnyttet langt mer også i dag, men det virker som det mangler vilje. Ekspertutvalget viser til at det er mulig å utnytte stordriftsfordeler og det er selvsagt riktig på mange områder, men rådmannen ser også flere utfordringer hvis de geografiske avstandene blir for store. Denne type stordriftsulemper kan begrense en effektiv tjenesteproduksjon og kan virke begrensende på brei politisk deltakelse. Dette er et omfattende tema som må vurderes hvis det blir aktuelt med sammenslåinger over store områder. 5. Økonomisk soliditet En viktig forutsetning for at kommunene skal kunne tilby sine innbyggere gode velferdstjenester er at kommunene har god kontroll på økonomien og kan håndtere uforutsette hendelser. Kommuner med sunn økonomi, som sørger for å ha et økonomisk handlingsrom, kan i større grad håndtere uforutsette hendelser uten at det får direkte konsekvenser for tjenestetilbudet til innbyggerne. Små Status januar 2015 Side 9
kommuner er mer sårbare enn større kommuner i slike situasjoner, fordi de har et mindre budsjett å omdisponere innenfor. Den økonomiske situasjonen for mange kommuner er medvirkende til at reformen vurderes som nødvendig av mange. Det er utvilsomt at et større budsjett gir større handlefrihet, men den generelle økonomiske politikken overfor kommunene framover vil være svært avgjørende. Øremerking av midler, innføring av nye rettigheter og krav til tjenesten innhold, vil i mange tilfeller føre til en stram økonomi og gi kommunene et mindre handlingsrom. Den kommunale økonomien generelt vil være mer avgjørende enn kommunestørrelsen. 6. Valgfrihet Innbyggerne vil i større grad kreve flere valgalternativer innenfor tjenestene. Større kommuner kan tilby en større bredde i tilbudet til sine innbyggere, som vil være vanskelig å tilby i små kommuner. Rådmannen er skeptisk til at dette vil være tilfelle i vår region med store avstander mellom tettstedene. 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Kommunene må ha en inndeling som er mest mulig funksjonell for de områder det er nødvendig å se i sammenheng for å sikre helhetlige løsninger, særlig på areal- og transportområdet. De siste tiårene har det vært en vedvarende regional integrasjon gjennom pendling og tettstedsutvikling, slik at kommunene i stadig mindre grad utgjør en funksjonell enhet. Denne utviklingen vil fortsette. Særlig i byområder gjør behovet for mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder at kommunene bør vurdere sammenslåing. Erfaring tilsier at kommunene hver for seg har sterke insentiver for å ivareta egne behov og at de felles løsningene ikke blir optimale, verken i planleggingen eller i implementeringen av planene. I mindre sentrale strøk vil kriterier som kapasitet og kompetanse om samfunnsutvikling være viktigere når kommunesammenslåing skal vurderes. Dette er et litt vanskelig begrep som ekspertutvalget har forklart ytterligere i sin sluttrapport. Litt forenklet kan en benevne dette som hverdagsregionen hvor vi bor, arbeider og handler i hovedsak. Ekspertutvalget har lagt til grunn at en region hvor minst 25 % av de sysselsatte arbeider i senterkommunen(e) bør være en kommune. Det samme hvor et tettsted ligger i flere kommuner. For Orkdal er det ingen kommuner som vi bør slåes sammen med på grunn av dette kriteriet, men vi ser at Trondheim er den kommunen som flest pendler til. Orkdal har også stor pendling til Trondheim, men totalt er det nesten like mange som pendler til Orkdal som fra Orkdal når en ser samlet på alle kommunene. 8. Høy politisk deltakelse Det er viktig å ha et aktivt lokaldemokrati med valgmuligheter både i forbindelse med stemmegivningen og at innbyggerne har mulighet til å få sin stemme hørt mellom valgene. Større kommuner legger i dag i større grad til rette for deltakelse mellom valgene, og de har oftere ulike former for medvirkningsorgan. På noen indikatorer scorer de minste kommunene høyest valgdeltakelsen ved lokalvalg er størst i de minste kommunene og flere innbyggere i små kommuner har vært i kontakt med ordfører enn i større kommuner. Men analyser viser at for noen Status januar 2015 Side 10
av disse indikatorene har resultatet mer å gjøre med kjennetegn ved innbyggerne enn at kommunen er liten. Styrket lokaldemokrati er en målsetting for hele reformen og rådmannen ser at under gitt forutsetninger kan en kommunereform virke positivt i forhold til lokaldemokratiet, men det er også mange forhold som kan virke negativt. Dette er et forhold som må vurderes nøye ved en eventuell sammenslåing. 9. Lokal politisk styring Det er avgjørende for lokal politisk styring at den kommunale administrasjonen har nødvendig kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte. Kommunene bør ha mulighet for en hensiktsmessig lokal organisering og prioritering, og ikke være nødt til å organisere sin tjenesteproduksjon i interkommunale ordninger for å levere lovpålagte velferdstjenester. Så langt har kommunen selv hatt tilstrekkelig kompetanse til å legge fram beslutningsgrunnlag for politisk behandling, men vi har etablert interkommunale ordninger for å ivareta oppgaver som vi ikke selv har hatt tilstrekkelig grunnlag for utføre. Interkommunal legevakt og SIO er eksempler på dette, men dette er også eksempler på at det er vanskelig å organisere interkommunale tjenester på en effektiv måte og samtidig ivareta ønsket om politisk styring. 10. Lokal identitet Det er etter utvalgets vurdering to dimensjoner som spiller inn på dette området, og som kommunene bør vurdere i spørsmålet om sammenslåing: opplevd tilknytning til et område og felles identitet med andre områder. Antakelsen om at noe av dagens nærhet vil forsvinne ved større kommuner, enten det gjelder til kommunehuset, lokalpolitikerne eller tjenester, vil med stor sannsynlighet bli opplevd som problematisk og utfordrende av de berørte innbyggerne. En slik opplevelse vil kunne bli forsterket dersom dagens politiske og administrative system ikke tilpasses nye forutsetninger. Resultatet vil kunne bli et svekket lokalt demokrati. Utvalget tar også som utgangspunkt at det vil være lettere å gjennomføre sammenslåinger med kommuner som i stor grad opplever å ha interkommunal identitet, enn mellom kommuner som ikke har det. Kravet til lokal identitet vil etter rådmannens vurdering være klart begrensende for hvor store regioner som kan slås sammen. Kravet om kommuner på 15.000,- 20.000 innbyggere vil i flere tilfeller føre til kommuner som ikke har felles identitet og ved Stortingets behandling ble det avklart at også sammenslåinger som resulterte i kommuner på under 10.000 skulle få reformstøtte. Kravet til antall innbyggere vurderes derfor ikke som absolutt. 11. Bred oppgaveportefølje Utvalget mener at det er sentralt at kommunene fortsatt har ansvar for en bred oppgaveportefølje. Utvalget tar til følge signalene fra regjeringen om at nye robuste kommuner skal tilføres flere oppgaver, og mener i utgangspunktet at flere oppgaver under lokalpolitisk kontroll vil kunne styrke lokaldemokratiet. Etter utvalgets oppfatning er imidlertid det sentrale for kommunens ivaretakelse av sin rolle som demokratisk arena at kommunene allerede i dag ivaretar betydningsfulle oppgaver. Status januar 2015 Side 11
Dette er et kriterium rettet mot staten og som kommunene ikke har noen innflytelse på, men det er i samsvar med hva KS ønsker og vil hvis det gjennomføres, øker behovet for reform for vår kommune. 12. Statlig rammestyring Etter utvalgets vurdering er det viktig at den statlige styringen blir avpasset slik at det lokale demokratiske handlingsrommet tillater at lokale preferanser i størst mulig grad blir bestemmende for hvordan tildelte oppgaver ivaretas, og for fordelingen av ressurser mellom ulike oppgaver. En kommunestruktur med større og mer robuste kommuner vil etter utvalgets vurdering redusere dagens behov for detaljert statlig styring. Utvalgets vurderinger er en naturlig oppfølging av reformen og må gjennomføres hvis reformen skal ha effekt. Hva er gjort så langt Politiske møter/orienteringer/drøftinger Orientering på Strategikonferanse i august Drøftinger på kommunestyret i september Drøftinger på fellesmøte i oktober Foreløpig vedtak på prosess i desember. Drøftinger på fellesmøte i januar 2015 Møter med nabokommuner Gjennomførte møter: Vi har invitert til møte med Skaun, Agdenes, Snillfjord og Meldal gjennomført to møter på politisk nivå pluss et administrativt møte vurderes videre og samarbeid om utredning og innbyggerundersøkelser vurderes. Eget møte med Skaun Orkdal er en aktuell retning avhenger av hvor stor Orkdalsalternativet blir. Rådmannens vurdering fra møtet er at Skaun ikke ønsker å gå inn i et stort Orkdalsalternativ. Invitert til møte i Snillfjord med Frøya, Hitra og Hemne i tillegg til Snillfjord Hitra var klar på at de ønsket Orkdal i et samarbeid, men ikke flere kommuner i tillegg til Orkdal dette alternativet vurderes derfor ikke videre for Orkdal, men de øvrige kommunene arbeider videre med dette alternativet. Møte med Rindal, Surnadal og Meldal initiativ fra Rindal. Rindal er tydelig på at de ønsker å gå mot Trøndelag og at de ser mot Orkdal og Trondheim, men vurderer flere alternativer. Surnadal ikke like tydelig, men poengterte at en sammenslåing på Nordmøre kunne bli smått. De ser på flere alternativer. Status januar 2015 Side 12
Invitert til ordførermøte i Trondheim, men Orkdal hadde ikke anledning til å delta. Rådmannen i Trondheim har i sin utredning vurdert Orkdal som en aktuell kommune å gå sammen med som en del av Trondheimsregionen. Orkdal er med i et alternativ der Trondheim går sammen med seks andre kommuner Stjørdal, Malvik, Klæbu, Melhus, Skaun og Orkdal. Vegen videre Regionnivå Denne reformen startet med hovedfokus på de minste kommunene og behovet for å gjøre disse mer robuste. Dette var det stor enighet om i prinsipp, men større diskusjoner om frivillighet og virkemidler. Etter hvert har det blitt større fokus på organiseringen på regionnivå og de store bykommunene. Hva som skjer med storbyene og overføring av eventuelt nye oppgaver til kommunene, vil ha stor betydning for hvilke valg kommunene bør gjøre. Rådmannen mener det er dokumentert grunnlag for at Orkdal bør søke å slå seg sammen med andre kommuner for bli mer robust, men hvor omfattende en slik sammenslåing skal være og med hvem det er aktuelt å slå seg sammen med, avhenger av som skjer med Trondheim og organisering av regionnivået. Hvis Skaun velger å gå sammen med Trondheim og Trondheim blir «Byfylke» så må dette vurderes på nytt. Nye oppgaver til kommunene Ekspertutvalget har sett på eksempler på oppgaver som kan overføres til robuste kommuner på minst 15.000 20.000 innbyggere. Som alt nevnt vil departementet legge fram en oversikt over nye oppgaver i vår og det er antydet at denne vil foreligge til påske. Departementet har i sitt oppdrag til Ekspertutvalget lagt til grunn at arbeidet skal ta utgangspunkt i retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene som ble lagt fram av Oppgavefordelingsutvalget i NOU 2000:22, jfr. Oppdraget til ekspertutvalget gjengitt på side 5. Etter rådmannens vurdering er det en del oppgaver som naturlig bør legges til kommunene ut fra et slikt utgangspunkt, men rådmannen ønsker å avvente departementets gjennomgang før dette vurderes nærmere. Hva mener innbyggerne Så langt har ikke Orkdal gjennomført verken folkemøter eller andre tiltak for å informere eller involvere innbyggerne. Dette har vært i forståelse med kommunestyret og det har vært enighet om å avvente til alternativene er litt mer avklart. Kommunestyret vedtok i desember bant annet: «Etter 1. februar når prioriteringene til andre kommuner er kjent, fremmes det en egen sak om videre framdrift, deltakelse av tillitsvalgte, informasjon og involvering av innbyggere. Dette var i samsvar med rådmannens innstilling og endelig plan for informasjon og involvering kommer etter 1. februar, men rådmannen ønsker å bruke «Orkdalingen» aktivt i dette arbeidet og ønsker alt nå å signalisere at det bør gjennomføres en innbyggerundersøkelse. Når den skal gjennomføres og eventuelt i samarbeid med andre kommuner må avklares etter 1. februar. Status januar 2015 Side 13
Inndelingsloven som regulerer eventuelle kommunesammenslåinger forutsetter at innbyggerne skal ha mulighet til å innvirke på prosessen, men det er ingen krav til folkeavstemming det avgjøres av kommunen. Rådmannens anbefaling til videre prosess Valg av retning - hvilke alternativer er aktuelle for Orkdal 1. :0-alternativer ingen endring. Det er gjennomført en SWOT-analyse i enhetsledermøtet og tilsvarende drøfting i kommunestyret og begge har konkludert med at Orkdal klarer de aller fleste oppgaver i dag, men at vi har utfordringer på noen områder. Kommunene har fått stadig flere ansvarsområder og dette må forventes å fortsette som resultat av kommunereformen. Orkdal er ikke stor nok alene i henhold til ekspertutvalgets anbefaling på minimum 15 20.000 innbyggere for å være en robust kommune. Ekspertutvalget har anbefalt at kommuner på denne størrelsen bør få tilført nye oppgaver. Departementet vil legge fram en melding om nye oppgaver til kommunen i løpet av våren En samlet vurdering tilsier at Orkdal ikke vil bli robust nok i framtiden og dette alternativet anbefales ikke utredet videre. 2. Nære naboer Orkdal + Skaun, Meldal, Agdenes og Snillfjord. Dette alternativet har vi selv tatt initiativ til og som en samlet løsning vil dette tilfredsstille de fleste kriteriene for reformen. Det er usikkert om alle kommunene ønsker å gå inn i et slikt alternativ, men ingen har gitt uttrykk for at det ikke aktuelt. De fleste utreder flere alternativer og en videre avklaring vil skje etter 1. februar. Rådmannen vurderer fortsatt dette alternativet som det mest aktuelle for Orkdal. 3. Orkdalsregionen i ulike kombinasjoner. Ingen har tatt initiativ til en utredning av Orkdalsregionen som en kommune, men alle kommunene i Orkdalsregionen har i en eller flere sammenhenger pekt på Orkdal som regionsenter og en aktuell kommune i en ny storkommune. Rådmannen har oppfattet både Hitra og Skaun som negative til en slik løsning. Rådmannen er i utgangspunktet også negativ til en slik løsning da dette ikke vil oppfylle kriteriet om felles identitet og den geografiske utstrekningen vil bli en stor utfordring. Antall administrative enheter og ulikheter i organisasjonskultur vil gi store utfordringer i en ny storkommune. Avhengig av prosessene i de øvrige kommunene er det uavklart hvilke alternativer som kan bli aktuelle. Rådmannen finner det derfor ikke hensiktsmessig å gå i detalj i forhold til enkeltkommuner før det er avklart at kommunen ønsker å ha med Orkdal i en ny felles kommune. 4. Trondheim blir «Byfylke» skal Orkdal gå med eller er en stor kommune utenfor aktuelt? Hvis Trondheim blir «Byfylke» og går samen med en eller flere nabokommuner så vil dette bli en helt ny situasjon. Hva som skjer med regionnivået for øvrig, hvilke oppgaver som legges til kommunene og om generalistkommuneprinsippet beholdes, så kan det være behov for Orkdal å vurdere om det er aktuelt å bli med i Trondheim eller om en organisering utenfor Trondheim vil være å foretrekke. Dette vil bli en ny situasjon som krever helt nye vurderinger som rådmannen ikke finner grunnlag for Status januar 2015 Side 14
å gå inn på før dette er en realitet. Rådmannen ønsker likevel å signalisere at denne diskusjonen må tas hvis det blir aktuelt. Mer forpliktende samarbeid intensjonsavtaler Endelige vedtak om eventuell sammenslåing skal senest gjøres våren 2016 og i og med at det er kommunevalg til høsten, så vil det være nødvendig å komme lengst mulig i drøftingene med andre kommuner. Fylkesmannen ønsker en «underveis rapportering» 1. juli og etter rådmannens vurdering bør drøftingene med andre kommuner bli mer konkrete fram mot sommeren. Valg, politikeropplæring og budsjettarbeid vil legg beslag på det meste av tiden resten av 2015. Det kan være aktuelt å utarbeide intensjonsavtaler med andre kommuner i løpet av våren, men alle forhandlinger må ta høyde for at et nytt kommunestyre kan ha andre vurderinger. Vedlegg henvisninger Nyttig informasjon finnes i følgende dokumenthenvisninger. Kommuneproposisjonen - Stortingets kommunal- og forvaltningskomité - Innst 300 S(2013-2014) behandlet 18.06.14 - https://www.stortinget.no/no/saker-ogpublikasjoner/publikasjoner/innstillinger/stortinget/2013-2014/inns-201314-300/4/ Ekspertutvalgets delutredning - https://www.regjeringen.no/nb/tema/kommuner-ogregioner/kommunereform/ekspertutvalg/delrapport-1/id751493/ Ekspertutvalgets sluttrapport https://www.regjeringen.no/nb/tema/kommuner-ogregioner/kommunereform/ekspertutvalg/sluttrapport/id751494/ Rapport fra Møreforskning om regionnivået - https://www.regjeringen.no/nb/tema/kommuner-ogregioner/kommunereform/hvorfor-kommunereform/regionalt-niva/id2009019/ Status januar 2015 Side 15