SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Børge Toft Sluttbehandlende vedtaksinstans (underinstans): Dok. offentlig: Ja Nei. Hjemmel: Møte offentlig Ja Nei. Hjemmel: Komm.l 31 Klageadgang: Etter FVL: Ja Nei Etter Særlov: Ja Nei Ikke klageadgang Arkivsaksnr.: 12/168 Arkivnr.: 026 SAK: UTREDNING AV NY KOMMUNESTRUKTUR I II Saksdokumenter (vedlagt): Intensjonsplan Tidslinje Veien til en ny kommune Brev fra Nesna kommune datert 28/5 2015 Saksdokumenter (ikke vedlagt): Telemarksforsknings rapport fra 2014 Sentio Research, spørreundersøkelse i Alstahaug «Kriterier for god kommunestruktur» fra ekspertutvalget III Saksutredning: (Bakgrunn / Fakta / LA21/ Beredskapsforhold/ Økonomi/ Vurdering / Konklusjon) Bakgrunn: Alstahaug kommunestyre vedtok allerede i sak 8/12 «å utrede økonomiske og tjenestemessige konsekvenser av alternative kommunestrukturmodeller i regionen.» I etterkant av dette har regjeringen intensivert jobbingen med å realisere en ny kommunestruktur i Norge. Som en del av denne jobben har det vært nedsatt både ekspertutvalg, og man har lagt frem flere stortingsmeldinger om dette temaet. Alstahaug kommunestyre vedtok i møte den 18.12.2013 videre deltakelse i kommunestrukturprosjektet - sammen med kommunene Herøy, Leirfjord, Dønna og Vefsn, og i kommunestyremøte den 18.09.2014 å fortsette i prosjektet med de samme kommunene Rådmennene i norske kommuner er også pålagt et utredningsansvar i forhold til alternative strukturløsninger. Det er fra sentralt hold satt i gang en kommunereform prosess. Kommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til «større og mer robuste kommuner» som
samsvarer bedre med de naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner som har utviklet seg over tid. Reformen er tenkt å legge til rette for at alle kommuner skal kunne gjennomføre sine lovpålagte oppgaver selv. I reformen legges det opp til at kommunene fatter vedtak senest innen sommeren 2016. Regjeringen planlegger å fremme en samlet proposisjon til Stortinget om ny kommunestruktur våren 2017. Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger til grunn at sammenslåingene som et utgangspunkt vil iverksettes senest fra 1.januar 2020. Alstahaug kommune må nå ta stilling til det videre arbeid med reformen slik at man er i stand til å fatte et vedtak innen utgangen av desember 2015, subsidiært innen sommeren 2016. Reformen har som mål at det skal være gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner samt styrke lokaldemokratiet. Regjeringen nedsatte et ekspertutvalg i desember 2013 som skulle vurdere prinsipper og kriterier for en god kommunestruktur. Utvalget avleverte sin rapport i desember 2014. Utvalget fikk i mandat på fritt faglig grunnlag å gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Kriteriene skal i sum ivareta kommunens fire roller som 1. Demokratisk arena 2. Tjenesteyter 3. Samfunnsutvikler 4. Myndighetsutøver Kriteriene skal kunne benyttes både lokalt, regionalt og sentralt som grunnlag for å vurdere kommunesammenslåing. Kommunen som demokratisk arena, her oppsummerer utvalget at det er viktig at kommunene fortsatt har en bred oppgaveportefølje. Flere oppgaver under lokalpolitisk kontroll vil kunne styrke lokaldemokratiet. Utvalget sier også at det er viktig at den statlige styringen blir avpasset slik at det lokale politiske handlingsrommet tillater at lokale preferanser i størst mulig grad blir bestemmende for hvordan tildelte oppgaver ivaretas og for prioritering av ressurser mellom ulike oppgaver. Utvalget sier at større kommuner vil redusere dagens behov for statlig styring (Delrapport s 126). Kommunens rolle som tjenesteyter, her trekkes det fram at kommunene er produsent av velferdstjenester der Staten stiller krav til innhold og omfang gjennom lov og forskrift. Ut fra et samfunnsperspektiv trekkes det frem at det viktigste er kvalitet i tjenesten, effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser og et likeverdig tjenestetilbud uavhengig hvor i landet du bor. Kommunens rolle som myndighetsutøver, her brukes begrepene myndighetsutøvelse, tjenesteutøvelse og rettssikkerhet. Myndighetsutøvelse, forstås som utmåling av tjenester til en part i form av et enkeltvedtak. Tjenesteutøvelse, er å yte den aktuelle tjenesten i det volum og med den kvalitet som vedtaket regulerer. Rettssikkerhet, kravene til rettssikkerhet retter seg både mot innholdet i de vedtakene som fattes (materiell rettssikkerhet), og mot prosessene knyttet til disse (prosessuell rettssikkerhet). Vedtak som fastlegger plikter, fratar rettigheter eller begrenser den enkeltes frihet skal ha en klar hjemmel i lov (legalitetsprinsippet). Forvaltningens avgjørelser skal ha hjemmel i lov og oppfylle lovens krav. Der hvor loven gir rettigheter til borgerne, har forvaltningen plikt til å tilstå disse rettighetene. Prosessuell rettssikkerhet skal sikre brukerne en rettferdig, hensynsfull og korrekt behandling både forut for at beslutning fattes, og ved iverksettelse.
Kommunens rolle som samfunnsutvikler handler om langsiktig arealbruk og utbyggingsmønster, utbygging av infrastruktur, steds- og sentrumsutvikling, næringsutvikling, miljø og folkehelse i videste forstand. Kommunen skal gjennom planer og tiltak skape helhetlig utvikling av lokalsamfunnet og gode levekår for innbyggerne (delrapport 1 s 19 og 20). Kriterier for en god kommunestruktur I ekspertutvalgets rapport som ble lagt fram i vår, ble det anbefalt ti kriterier rettet mot kommunen og to kriterier rettet mot staten. Forlaget til kriterier og prinsipper for en god kommuneinndeling skulle være basert på oppgavene kommunene har i dag. En av ekspertutvalgets konklusjoner er at allerede innenfor dagens oppgaver er kommunestrukturen uhensiktsmessig. Formålet skulle være at kriteriene som utvalget kom fram til skulle benyttes for å vurdere kommunesammenslåing og ny kommunestruktur. Kriteriene angir hva som skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta sine fire roller og oppgaveløsningen knyttet til disse. Kriteriene ivaretar samfunnsmessige hensyn som strekker seg ut over den enkelte kommunegrense, og anbefales som grunnlag for å vurdere kommunenes oppgaveløsning i dag og for å vurdere en framtidig kommunestruktur. 1. Tilstrekkelig kapasitet Kommunene må ha en tilstrekkelig kapasitet både faglig og administrativt for å kunne løse oppgavene på en effektiv og god måte. Tilstrekkelig kapasitet henger nært sammen med tilgang til relevant kompetanse. Å få én stilling med god fagkompetanse vil ikke gi grunnlaget for et godt fagmiljø. Til det trenger man også kapasitet til å behandle en viss mengde saker, ha god kontroll og oversikt, og til å utvikle fagområdene. 2. Relevant kompetanse I tillegg til tilstrekkelig kapasitet, er også relevant kompetanse avgjørende for å sikre sterke fagmiljøer og en god administrasjon. Dette innebærer også at det må være en bredde i kompetansen. Manglende kapasitet og kompetanse er også fremhevet som utfordringer for at kommunen skal ivareta sine roller som samfunnsutvikler og myndighetsutvikler. Innenfor kommunens rolle som demokratisk arena kan en kommunal administrasjon med kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte bedre den politiske styringen og utnytte det lokalpolitiske handlingsrommet. Av hensyn til lokal-demokratisk styring er det avgjørende at kommunen selv kan sikre tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og ikke er avhengig av samarbeid eller hjelp fra andre. 3. Tilstrekkelig distanse Kommunene må ha en slik størrelse at det er tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler og innbyggerne. Dette for å sikre likebehandling og at det ikke tas utenforliggende hensyn i myndighetsutøvelsen, samt at innbyggerne sikres de rettigheter de har etter loven. I tillegg skal habilitetsreglene sikre tilliten til kommunene og beskytte den enkelte saksbehandler mot utidig press. 4. Effektiv tjenesteproduksjon Større kommuner vil legge bedre til rett for økt rammestyring fra statens side og dermed økt mulighet for å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. Større kommuner kan gi bedre utnyttelse av potensielle stordriftsfordeler. Bosettingsmønsteret i kommunen og hensynet til
innbyggernes ønske om nærhet til tjenestene kan gjøre det vanskelig å hente ut stordriftsfordeler på alle tjenester i kommunen. Men det vil trolig være effektiviseringsgevinster på enkelte områder slik som i den overordnede styringen og planleggingen i sektoren. 5. Økonomisk soliditet En viktig forutsetning for at kommunene skal kunne tilby sine innbyggere gode velferdstjenester er at kommunene har god kontroll på økonomien og kan håndtere uforutsette hendelser. Kommuner med sunn økonomi, som sørger for å ha et økonomisk handlingsrom, kan i større grad håndtere uforutsette hendelser uten at det får direkte konsekvenser for tjenestetilbudet til innbyggerne. 6. Valgfrihet Innbyggerne vil i større grad kreve flere valgalternativer innenfor tjenestene. Større kommuner kan tilby en større bredde i tilbudet til sine innbyggere, som vil være vanskelig å tilby i små kommuner. 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Kommunene må ha en inndeling som er mest mulig funksjonell for de områder det er nødvendig å se i sammenheng for å sikre helhetlige løsninger, særlig på areal- og transportområdet. De siste tiårene har det vært en vedvarende regional integrasjon gjennom pendling og tettstedsutvikling, slik at kommunene i stadig mindre grad utgjør en funksjonell enhet. Denne utviklingen vil fortsette. Særlig i byområder gjør behovet for mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder at kommunene bør vurdere sammenslåing. Erfaring tilsier at kommunene hver for seg har sterke insentiver for å ivareta egne behov og at de felles løsningene ikke blir optimale, verken i planleggingen eller i implementeringen av planene. I mindre sentrale strøk vil kriterier som kapasitet og kompetanse om samfunnsutvikling være viktigere når kommunesammenslåing skal vurderes. 8. Høy politisk deltakelse Det er viktig å ha et aktivt lokaldemokrati med valgmuligheter både i forbindelse med stemmegivningen og at innbyggerne har mulighet til å få sin stemme hørt mellom valgene. Større kommuner legger i dag i større grad til rette for deltakelse mellom valgene, og de har oftere ulike former for medvirkningsorgan. På noen indikatorer scorer de minste kommunene høyest valgdeltakelsen ved lokalvalg er størst i de minste kommunene og flere innbyggere i små kommuner har vært i kontakt med ordfører enn i større kommuner. Men analyser viser at for noen av disse indikatorene har resultatet mer å gjøre med kjennetegn ved innbyggerne enn at kommunen er liten. 9. Lokal politisk styring Det er avgjørende for lokal politisk styring at den kommunale administrasjonen har nødvendig kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte. Kommunene bør ha mulighet for en hensiktsmessig lokal organisering og prioritering, og ikke være nødt til å organisere sin tjenesteproduksjon i interkommunale ordninger for å levere lovpålagte velferdstjenester.
10. Lokal identitet Det er etter utvalgets vurdering to dimensjoner som spiller inn på dette området, og som kommunene bør vurdere i spørsmålet om sammenslåing: opplevd tilknytning til et område og felles identitet med andre områder. Antakelsen om at noe av dagens nærhet vil forsvinne ved større kommuner, enten det gjelder til kommunehuset, lokalpolitikerne eller tjenester, vil med stor sannsynlighet bli opplevd som problematisk og utfordrende av de berørte innbyggerne. En slik opplevelse vil kunne bli forsterket dersom dagens politiske og administrative system ikke tilpasses nye forutsetninger. Resultatet vil kunne bli et svekket lokalt demokrati. Utvalget tar også som utgangspunkt at det vil være lettere å gjennomføre sammenslåinger med kommuner som i stor grad opplever å ha interkommunal identitet, enn mellom kommuner som ikke har det. 11. Bred oppgaveportefølje (kriterium rettet mot staten) Utvalget mener at det er sentralt at kommunene fortsatt har ansvar for en bred oppgaveportefølje. Utvalget tar til følge signalene fra regjeringen om at nye robuste kommuner skal tilføres flere oppgaver, og mener i utgangspunktet at flere oppgaver under lokalpolitisk kontroll vil kunne styrke lokaldemokratiet. Etter utvalgets oppfatning er imidlertid det sentrale for kommunens ivaretakelse av sin rolle som demokratisk arena at kommunene allerede i dag ivaretar betydningsfulle oppgaver. 12. Statlig rammestyring (kriterium rettet mot staten) Etter utvalgets vurdering er det viktig at den statlige styringen blir avpasset slik at det lokale demokratiske handlingsrommet tillater at lokale preferanser i størst mulig grad blir bestemmende for hvordan tildelte oppgaver ivaretas, og for fordelingen av ressurser mellom ulike oppgaver. En kommunestruktur med større og mer robuste kommuner vil etter utvalgets vurdering redusere dagens behov for detaljert statlig styring Når det gjelder kommunestørrelse anbefalte ekspertutvalget i sin delrapport, kriterier for god kommunestruktur, dette: «Samlet sett er det utvalgets oppfatning at en kommunestruktur med en minstestørrelse på 15 000 20 000 innbyggere vil gi kommuner som kan løse dagens oppgaver på en god måte for sine innbyggere, lokalsamfunnet og næringslivet. Anbefalingen tar utgangspunkt i dagens oppgaveportefølje og de oppgavene det er kjent at kommunen vil få ansvaret for i samhandlingsreformen. Utvalget har samtidig lagt vekt på at anbefalingen skal være fremtidsrettet. Med utgangspunkt i den utviklingen vi har sett de siste femti årene skal kommunene kunne håndtere en utvidelse og utvikling av oppgavene i tiår fremover. Ved eventuelle overføringer av oppgaver fra staten og fylkeskommunen ser imidlertid utvalget at det kan være behov for å justere den anbefalte minstestørrelsen for kommunene.» (s 131) Økonomi: Dekning av engangskostnader:
Reformstøtte(Bryllupsgaven): Kommunen mottar også kr 100.000.- fra Fylkesmannen til gjennomføring av folkemøter, spørreundersøkelser o.l. Prosess i Alstahaug Som tidligere nevnt har kommunestyret frem til i dag gjort flere vedtak om å delta i prosessen rundt utredning av ny kommunestruktur. Det har vært avholdt felles formannskapsmøte og kommunestyremøte med de involverte kommunene. Det har vært jobbet i både styringsgruppe og arbeidsgruppe. Det er avholdt folkemøte og det er gjennomført en spørreundersøkelse(resultat fra denne kan sees på kommunens hjemmeside) Ordførerne i de aktuelle kommunene har fungert som styringsgruppe i arbeidet, og styringsgruppa har utarbeidet vedlagt intensjonsplan. Intensjonsplanen: Forslaget til intensjonsplan er utarbeidet av ordførerne i de fem kommunene, og oversendt den enkelte kommune for politisk behandling. Planen inneholder mål for strukturendringen, avklaringer vedrørende framtidig kommunesenter, prinsipper for organisering av den nye kommunen, hvilke tjenester som skal beholdes og videreutvikles, sikring av ansattes rettigheter samt tidsplan for videre framdrift. Intensjonsplanen gir overordna avklaring på dette tidspunkt i prosessen. Når det er avklart hvilke kommuner som skal delta i kommunesammenslåingen, må intensjonsplanen erstattes av mer detaljerte avtaler mellom de deltakende kommuner. I neste fase gjør man så en mer dyptgående analyse av det aktuelle alternativ.
Administrasjonssjefens vurdering: Det er ingen tvil om at den kommunereformprosessen vi nå er inne i er en prosess som er initiert av regjeringen, men med støtte i Stortinget. Det er også vanskelig å kunne si at dette ikke er en sentraliseringsprosess i kommune-norge Uavhengig av dette har det etter min mening vært behov for å se nærmere på kommunestrukturene i vårt nærområde over ganske lang tid. Dette arbeidet ble også påbegynt før dagens regjeringspartier kom i posisjon. Det som etter min oppfatning vil være den største gevinsten man oppnår ved å endre kommunestrukturen vil være i forhold til vår evne til å gi gode og tilstrekkelige tjenester med nødvendig kompetanse i fremtiden. Jeg har også tro på at vi sammen kan utvikle en sterk kystkommune som er godt rustet for å videreutvikle vår region som ledende innen havbruksnæringa, store på landbruk og selvfølgelig en viktig aktør i utviklingen av den nord-norske oljeindustrien. De foreløpige tilbakemeldinger jeg har fått fra mine ledere tyder også på at de ser klare styrker i å bygge større fagmiljøer, og høyere kompetanse. Som man kan se av debatten i det offentlige rom, resultatene av Sentios spørreundersøkelse i Alstahaug kommune og ikke minst når man oppsummerer kommunestyrets gruppearbeid fra den 19/5 2015, det er delte meninger om vi bør fokusere på et HALD alternativ, eller om vi skal se inn mot Vefsn evt med Grane og Hattfjelldal, men med en åpenbar vekting mot HALD løsningen. Hva som er den optimale løsning i et 30-40 års perspektiv er det ikke mulig å svare på i dag. Skal vi komme nærmer et svar på dette må vi utrede mer grundig, men det meste av tidligere erfaring går på at det er krevende å få til gode prosesser i kommuner der det er to tydelige og markante sentrum som skal slås sammen. En åpenbar svakhet i denne prosessen er at det nye inntektssystemet til norske kommuner ikke er klart før i 2017. Etter min mening er det en fundamental del av prosessen vi nå ikke vet noe om. Hadde disse forutsetningene vært på plass i dag kunne det alene ha vært avgjørende for hva kommunene måtte gjøre. Nå blir det liggende som en x-faktor i kommunenes vurdering. Avslutning I henhold til intensjonsplan skal alle fem kommunene ta stilling til sin deltakelse i en ny kommune innen utgangen av inneværende år. Dette tilsier at kommunestyret må behandle saken senest i sitt siste møte i desember 2015. Vedtak i juni 2016 vil ikke ha innflytelse på midler til ny kommune. Disse vil være de samme enten vedtaket skjer i desember 2015 eller i juni 2016. Vedtak i desember 2015 vil medføre at ny kommune realiseres pr 01.01.2018, mens vedtak i juni 2016 medfører at ny kommune realiseres pr 01.01.2020. Basert på styringsgruppen for ny kommunestruktur sin intensjonsplan fremmes følgende forslag til vedtak:
IV Administrasjonssjefens innstilling: Alstahaug kommunestyre vedtar fremlagt intensjonsplan for endring av kommunestruktur i kommunene Alstahaug, Vefsn, Leirfjord, Dønna og Herøy - og vil ta endelig stilling til hvorvidt Alstahaug kommune skal innlemmes i en ny kommune i sitt siste møte i desember 2015. Sandnessjøen, den Børge Toft Administrasjonssjef