Anskaffelsesstrategi. for perioden

Transkript

1 Anskaffelsesstrategi fr periden

2 Innhld INNLEDNING Bakgrunn g hensikt med strategien Kmmunens anskaffelsesfunksjn Strategisk støttefunksjn Redskap fr samfunnshensyn Krevende balansering Regelverket fr ffentlige anskaffelser Lv m ffentlige anskaffelser Frskrift m ffentlige anskaffelser Klagerganet fr ffentlige anskaffelser Offentleglva Utfrdringer g risikfrhld Effektive anskaffelser Revisjn g kntrll Følger av regelbrudd Vanskelig fr ansatte Trender g utviklingstrekk Økende prfesjnalisering E-handel Frhldet til andre kmmunale styringsdkumenter Handlingsprgrammet Energi g klimaplan Sak m internkntrll Nåværende situasjn fr anskaffelsesfunksjnen Innkjøpsmønster Anskaffelsene utgjør stre verdier Mange bestillere Innkjøpssamarbeid Fragmentariske innkjøp g liten versikt Sentral anskaffelsesenhet Ledelsesmessig fkus gir økt frståelse Systemer g teknlgi IKT-infrastruktur

3 2.2.2 Ledelsessystemet AskerDialgen Øknmisystem Kntraktssystem Ønsket fremtidig utvikling Prsesser Færre leverandører Flere felles rammeavtaler Fagspesifikke avtaler Knkurranseutsetting av tjenester Organisering Enhetlig anskaffelsesfunksjn Økt brukerinvlvering i avtaler Samarbeid m innkjøp Rller Arbeidsdeling g spesialisering Bestillerrllen ppgraderes Innkjøpsrådgivere Avtaleeier Teknlgi Elektrnisk støtte i hele anskaffelsesprsessen Alle avtaler samles ett sted Mer bruk av efaktura Innføring av e-handelsløsning Maler g verktøy E-prtal fr kmmunens anskaffelser Kmpetanse g kapasitet Samfunnsansvar Deltagelse i samarbeid m miljø- g ssialt ansvar Standard fr samfunnsansvar Reserverte kntrakter Styring, ppfølging g internkntrll Lederansvar må måles Avtaleppfølging Internkntrll i flere nivåer Mål g Strategiske veivalg Overrdnede målsetninger

4 4.2 Strategiske delmål g mulige tiltak fr anskaffelsesfunksjnen Prsesser Organisering Rller Teknlgi Kmpetanse g kapasitet Samfunnsansvar Styring, ppfølging g kntrll Oppfølging av strategien Handlingsprgrammet Strategien inn i BMS Oppfølging Rapprtering

5 INNLEDNING Offentlige anskaffelser har utviklet seg til å bli mfattende, kmpetansekrevende g ressurskrevende prsesser. Årsaken til dette er innføring av nytt regelverk senere år. Regelverket har til hensikt både å føre til bedre ffentlige anskaffelser g sikre tillit til at ffentlige midler brukes på en samfunnsmessig gd måte. En rekke frhld sm er knyttet til markedet g utøvelse av samfunnsansvar skal samtidig ivaretas gjennm anskaffelsesprsessene. Tradisjnelle innkjøps- g knkurransefrmer tilfredsstiller fte ikke disse kravene. Innkjøpere møter derfr stadig ftere på tunge utfrdringer ved gjennmføring av selv små anskaffelser. Anskaffelser er ikke en direkte kjerneppgave fr kmmunal virksmhet, men er en frutsetning fr virksmhetens drift g en gd målppnåelse. Å tilrettelegge fr en gd ttal anskaffelsesfunksjn sm ivaretar alle fastlagte krav er derfr av str strategisk betydning fr hele kmmunen. Dette fører med seg behv fr nye tanker m hvrdan kmmunen utvikler sin anskaffelsesfunksjn. En prsjektgruppe ble nedsatt av rådmannen bestående av representanter fr alle virksmhetsmrådene. Gruppen har sm grunnlag fr utarbeidelse av frslag til anskaffelsesstrategi gått gjennm anskaffelsesfunksjnen både med hensyn til eksterne trusler g muligheter, g interne sterke g svake sider. Det freslås på bakgrunn av dette retningsgivende mål g mulige tiltak fr å utvikle en enhetlig anskaffelsesfunksjn g sikre en gd kultur fr anskaffelser i hele kmmunerganisasjnen. Mål g tiltak er drøftet g rdnet ut fra ulike erkjente aspekter ved anskaffelsesfunksjnen. Strategien mhandler derfr anskaffelsesfunksjnens Prsesser, Organisering, Rller, Teknlgi, Kmpetanse g kapasitet, Samfunnsansvar samt Styring, ppfølging g kntrll. Strategien kan ppsummeres med at det vil være hensiktsmessig at kmmunen utnytter sine strdriftsfrdeler i retning av å ha en mest mulig helhetlig anskaffelsesfunksjn. Dette nås blant annet ved å styrke den sentrale knsernfunksjnen fr anskaffelser. Den sentrale enheten skal tilrettelegge fr at rganisasjnen fretar krrekte g effektive anskaffelser. Dette skjer ved mer dekkende bruk av avtaler, utvikling av gde hjelpeverktøy fr innkjøp g en mer tydelig anskaffelsesfunksjn ttalt, der rller er mer definert g tilpasset pplæring pririteres høyt. Det skal være trygt g enkelt å freta innkjøp til virksmhetenes g kmmunens drift g investeringsfrmål. 5

6 1. BAKGRUNN OG HENSIKT MED STRATEGIEN 1.1 Kmmunens anskaffelsesfunksjn Anskaffelsene utgjør en meget str del av kmmunens ttale utgifter. Om lag en tredjedel av kmmunens samlede utgifter består av anskaffelser. En anskaffelse kan fr kmmunen defineres sm all ressursbruk sm ikke løses ved direkte lønnet arbeid, kmmunal tilskuddsyting eller ren frivillig innsats. Å iverksette kmmunens handlingsprgram/budsjett g å følge pp kmmunestyrets vedtak innebærer fte at det må iverksettes en eller flere anskaffelser. Kmmunens samlede anskaffelsesfunksjn består i helheten av de frhld sm påvirker anskaffelsene. Anskaffelsesfunksjnen kan derfr beskrives ved aspekter sm prsesser, rganisering, rller, teknlgi, kmpetanse g kapasitet. Til anskaffelsesfunksjnen er det gså knyttet eksterne aspekter ved samfunnsansvar g mdømme samt ledelsens styring g ppfølging Strategisk støttefunksjn Det er viktig å ha sm utgangspunkt at kmmunens anskaffelser først g fremst iverksettes fr å støtte arbeidsprsessene i kmmunens definerte kjernevirksmheter. Anskaffelsene har på lik linje med flere andre støttefunksjner ingen direkte verdi i seg selv sm en kmmunal ppgave. Leveransene sm følger av anskaffelser er likevel en kritisk faktr fr at tjenesteprduksjnen skal fungere sm frutsatt. Å gjøre gde anskaffelser g ha en gd anskaffelsesfunksjn ttalt sett blir derfr av str strategisk betydning fr kmmunens tjenesteprduksjn. Bevissthet rundt å ha en gd anskaffelseskultur er nødvendig fr å sikre virksmhetenes g kmmunens målppnåelse på en effektiv måte Redskap fr samfunnshensyn Innføring av nye lver g detaljert regelverk har i betydelig grad skjerpet eksterne krav til de ffentlige anskaffelsesprsessene de senere årene. Hensikten er å sikre at bruken av ffentlige midler skjer på en gd måte fr samfunnet. Anskaffelsene skal balansere mellm rganisasjnens indre krav til effektivitet g eksternt hensynet til ulike samfunnsansvar. Samfunnsansvaret mfatter blant annet krav m å gjennmføre knkurranse slik at markedet benyttes ptimalt g at leverandører blir likebehandlet i prsessene. Miljøaspektet med livssykluskstnader g miljømessige knsekvenser skal ivaretas g miljøkriterier fastsettes. At prdukter g løsninger har en universell utfrming skal gså påses. Prsesser knyttet til ffentlige anskaffelser skal gså være slik at de mtvirker mulighet fr krrupsjn g at ssialt ansvar g en gd etisk standard blir ivaretatt Krevende balansering Gjennmføring av ffentlige anskaffelser har derfr utviklet seg til å bli mfattende g krevende prsesser med økende krav til prfesjnalitet der utvikling av kmpetanse g mer definerte rller blir stadig viktigere fremver. Kravene til gd internkntrll g ppfølging av etiske retningslinjer fr å unngå misligheter i kmmunal virksmhet g administrasjn blir stadig mer aktuelt. Anskaffelsene er en arena sm har særlige utfrdringer i frhld til dette. 6

7 Å videreutvikle en gd g helhetlig anskaffelsesfunksjn fr hele rganisasjnen blir derfr et viktig bidrag til å møte fremtidige interne g eksterne utfrdringer. I dette arbeidet blir det viktig å sikre at leveransene er tilpasset å imøtekmme virksmhetenes behv med hensyn til å tilfredsstille deres ulike krav. Samtidig skal kmmunen sm knsern ivareta sine strdriftsfrdeler ved så langt det er mulig g hensiktsmessig å standardisere g rasjnalisere leveransene. Videre må kmmunens prfil sm en seriøs g attraktiv aktør g ppdragsgiver fr leverandørmarkedet ivaretas med det samfunnsansvaret sm påhviler. Hvedhensikten fr en strategi fr kmmunens anskaffelser blir derfr å sikre at kmmunens anskaffelser er lvlige, at kstnader reduseres g at det blir en enklere g mer effektiv hverdag fr ansatte i anskaffelsesfunksjnen. 1.2 Regelverket fr ffentlige anskaffelser Regelverket mfatter alle ffentlige varekjøp g tjenestekjøp samt avtaler m leie g leasing. Bygge- g anleggskntrakter g knsesjner mfattes gså. Regelverket regulerer hvrdan kmmunen skal frhlde seg til leverandørmarkedet fr slike leveranser. Avtaler m tjenesteyting mellm ffentlige ppdragsgivere kan derimt være unntatt fra regelverket Lv m ffentlige anskaffelser Lv m ffentlige anskaffelser (LOA) sier ne verrdnet m hvedhensyn g hensikt med regelverket. Frmålet med lven g frskrifter er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved ffentlige anskaffelser basert på frretningsmessighet g likebehandling. Regelverket skal gså bidra til at det ffentlige pptrer med str integritet, slik at allmennheten har tillit til at ffentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Grunnleggende krav til en ffentlig ppdragsgiver er å pptre i henhld til gd frretningsskikk g med høy frretningsetisk standard. Det skal sikres likebehandling av leverandører g at anskaffelser så langt sm mulig er basert på knkurranse. Anskaffelsesprsessene skal sikre at hensynet til frutsigbarhet, gjennmsiktighet g etterprøvbarhet blir ivaretatt. Utvelgelse av leverandører g tildeling av kntrakter skal baseres på grunnlag av bjektive g ikkediskriminerende kriterier. Det er frbud mt diskriminering av leverandører i frhld til nasjnalitet g lkal tilhørighet. Eksempelvis kan kmmunen ikke favrisere lkale bedrifter i frhld til å ppnå kmmunale ppdrag Frskrift m ffentlige anskaffelser Frskrift m ffentlige anskaffelser (FOA) gir grunnleggende krav til, g mer detaljerte prsedyreregler m hvrdan anskaffelsesprsesser skal gjennmføres i praksis. Prsessene srteres i hvedsak ut fra anskaffelsens øknmiske verdi g mdifiseres ut fra type anskaffelse. Generelt er det slik at høyere verdi gir mer mfattende prsedyrekrav. Det er definert regler fr bruk av ulike knkurransefrmer, med g uten frhandling, samt krav til dkumentasjn, 7

8 prtkll g klagebehandling. Det følger av regelverket at ffentlige anskaffelser må planlegges nøye g i gd tid. En anskaffelsesprsess vil fte ta frhldsvis lang tid å gjennmføre g vil kreve mfattende ressurser i frm av kmpetanse g kapasitet Klagerganet fr ffentlige anskaffelser Klagerganet fr ffentlige anskaffelser (KOFA) ble pprettet fr å behandle klager m brudd på regelverket fr ffentlige anskaffelser. Organet supplerer regelverket ved at det gjennm sine avgjørelser gså utarbeider en type presedens fr gdtatte fremgangsmåter. Det er en lav terskel fr leverandører til å ta pp saker i rganet. Fr rådgivningssaker der det er mistanke m brudd på regelverket kan tilbydere sm har deltatt i en knkurranse mt et lite gebyr g en enkel dkumentasjn innklage en ffentlig ppdragsgiver. Til å begynne med kunne KOFA kun behandle klager på feil i saksbehandlingen av gjennmførte knkurranser. KOFA kan nå gså ilegge gebyr fr ulvlige direkteanskaffelser på Inntil 15% av kntraktens verdi. En direkteanskaffelse er en kntrakt sm er inngått uten knkurranse. Fr denne typen saker kan alle g enhver inngi klage uten gebyr. Leverandører kan gså ta pp brudd på regelverket fr de vanlige dmstlene. Erstatningsspørsmål kan bli avgjrt her eller etter avtale mellm partene. Det er fr kmmunen sm regel ønskelig å unngå at klagesaker fremmes ettersm det fte er mfattet med et betydelig merarbeid å besvare klagene. I tillegg kan klagesakene ta lang tid å få behandlet ferdig i klagerganet. I påvente av behandling må fte prsjekter g leveranser utsettes. Dette kan gi betydelige ekstrakstnader g dårlig målppnåelse fr ppdragsgiver g fr leverandører Offentleglva Den nye Offentleglva sm gjelder fra januar 2009 åpner fr at det gså skal kunne gis innsyn i anskaffelsesprsessene g i tilbudene sm inngis i frbindelse med knkurransene. Frmålet med endringen er å sikre en reell klageadgang før kntrakter inngås. Tidligere var disse dkumentene generelt unntatt fra ffentlig innsyn. Frtsatt skal visse frretningsfrhld, persnlige pplysninger med mer unntas fra ffentlighet. Offentliggjøring av slike pplysninger kan være straffbart. Endringen i regelverket har ført til str økning i antall innsynsanmdninger g et betydelig merarbeid fr administrasjn g leverandører ved gjennmgang av alle dkumenter fr sladding av pplysninger sm skal unntas ffentlighet. 1.3 Utfrdringer g risikfrhld Effektive anskaffelser Effektive anskaffelser skal understøtte virksmheten. Dårlige anskaffelser gir dårlig øknmi. Det vil alltid være en utfrdring å få mest mulig ut av de vedtatte budsjettene. 8

9 Felles prsedyrer med enkle kstnadssparende løsninger tilrettelegges. Effektive leveranser er gså avhengig av at det avsettes tilstrekkelig med tid g ressurser hs ppdragsgiver til å planlegge anskaffelsene i detalj i frkant av knkurranseprsessene. Dette gjelder fr de innkjøpsfaglige sidene av anskaffelsen, men minst like viktig er dette fr å avklare detaljert alle behv g frutsetninger virksmheten eller prsjektet har i frhld til leveransen. Dersm dette ikke vektlegges nk vil det være en str risik fr at leveransen ikke blir ptimal g dermed mindre effektiv g gi en økt kstnad. Dette krever invlvering fra de sm skal leve med resultatet av en anskaffelsesprsess g vil heve kvaliteten på anskaffelsesfunksjnen. Innkjøperen må ha helhetlig versikt ver anskaffelsen ved grundig å kjenne sitt eget behv, sitt knkurransegrunnlag g regelverket. På samme tid må han ha kntrll på at alle detaljene blir fulgt pp ved gjennmføringen av anskaffelsesprsessen. Det er ikke rm fr mtrentlighet eller mbestemmelser underveis. Fragmenterte innkjøp uten krdinering g inngåtte avtaler gir lite effektive leveranser fr rganisasjnen ttalt sett. Dette gjelder både med hensyn til å ppnå gde priser, gde vilkår fr øvrig g effektiv ppfølging. Utad er kmmunen én innkjøper, selv m de frskjellige virksmhetene kan ha ne ulike behv. Det er en utfrdring fr anskaffelsesfunksjnen å sørge fr at den enkelte virksmhet får dekket sine behv på en best mulig måte samtidig sm anskaffelsene skal balanseres mt å utnytte de knsernvergripende strdriftsfrdelene så langt sm mulig. Det er derfr viktig at de faktiske behv blir sett g frsøkt imøtekmmet samtidig sm en gd anskaffelseskultur innebærer at rganisasjnen ser verdien av å gå tilstrekkelig i takt Revisjn g kntrll I tillegg til de eksterne rganene blir ffentlige anskaffelser fulgt pp av Riksrevisjnen g fr kmmunene av egne internrevisjner. Revisjnsarbeidet avdekker fte at det freligger regelbrudd ved ett eller flere av følgende frhld: Mangelfull knkurranse (ulvlige direkteanskaffelser) Manglende dkumentasjn g prtkllføring Kjøp av varer g tjenester gjøres uten gyldig avtale Manglende sprbarhet mellm avtaler g betalte fakturaer Feil bruk av inngåtte rammeavtaler Mangelfull internkntrll g ppfølging av anskaffelser Følger av regelbrudd Brudd på regelverket fr ffentlige anskaffelser kan innklages fr klagerganet KOFA uten særlig kstnad, kmpetanse eller arbeid. Dette gir et betydelig merarbeid fr ansatte sm gjennmfører anskaffelser sm del av sitt arbeid g fjerner fkus fra andre kjerneppgaver disse skal ivareta. Regelbrudd gir økt risik fr at kmmunen må betale erstatninger til tilbydere gjennm tilstått kntraktsinteresse eller gebyrer. Saksbehandlingen kan gså gi økte utgifter til bistand fra advkater. Regelbrudd kan gså føre med seg at hele anskaffelsesprsedyrer må gjøres m igjen. Dette gir igjen knsekvenser fr fremdrift av prsjekter g drift, samt økte følgekstnader g manglende målppnåelse. 9

10 Brudd på regelverket gir dårlig mdømme blant viktige interessentgrupper i pininen, innbyggere, plitikere, ansatte g ikke minst i leverandørmarkedet. Til sammen gir dette kstnader sm ttalt sett er fr dyrt fr rganisasjnen g fr samfunnet ellers. Det har vært relativt få slike saker i klageapparat g media til nå, men de sm kmmer pp får gjerne str ppmerksmhet. Antall saker g avdekkinger av kritikkverdige frhld er økende g vi må frvente en videre økning. Dette skyldes flere frhld, blant annet: Mer ppmerksmme, krevende g tøffere leverandører Mer kritisk mediebilde Innbyggere følger bedre med Ansatte varsler selv m kritikkverdige frhld Internkntrll g revisjner mer pptatt av anskaffelser Vanskelig fr ansatte Ansatte pplever de mange kravene til å gjøre anskaffelser sm krevende g til dels frustrerende. Det er frhldsvis mange sm gjennmfører anskaffelser, men med svært frskjellig frekvens. Dette betyr at mange skal frhlde seg til regelverk g prsedyrer de bruker sjelden. Det er hs alle et ønske m å gjøre gde g riktige anskaffelser, men usikkerhet g frykt fr å gjøre feil gjør at stadig flere trenger hjelp g rådgivning til sine prsesser. Dette fører med seg en økende etterspørsel etter tilgang til kapasiteten i sentral anskaffelsesenhet. Situasjnen fører til et strt behv fr tilpasset pplæring g kmpetanseheving av medarbeidere på anskaffelsesfeltet, men det synes ikke å være hensiktsmessig at det skal pparbeides tung innkjøpskmpetanse ved alle virksmhetene. Det er derfr gså behv fr å styrke kapasitet g kmpetanse ved den sentrale anskaffelsesenheten. 1.4 Trender g utviklingstrekk Økende prfesjnalisering Sm følge av de økte kravene til g den økte ppmerksmheten på ffentlige anskaffelser bygges det nå pp egen kmpetanse g kapasitet ved et strt antall statlige g kmmunale fretak g virksmheter. Dette gir fremvekst av en ny prfesjn av ffentlige innkjøpere sm er i sterk vekst ver hele landet g spesielt skjer dette i de større kmmunene. Behvet fr nyrekruttering g kmpetanseheving er generelt strt. Staten søker å imøtekmme dette ved etableringen g styrkingen av Direktratet fr frvaltning g IKT (Difi). Direktratet skal blant annet være en pådriver fr at ffentlige virksmheter følger regelverket fr anskaffelser g skal bidra til at ffentlige virksmheter gjør innkjøpene sine på en realistisk, ressurseffektiv g samfunnstjenlig måte g at miljøbelastningen blir minimalisert. Spesielle innsatsmråder er ledelsesfrankring g rganisering av anskaffelsesarbeidet, bedre innkjøpere i ffentlige virksmheter g bedre prsesser g støtteverktøy i anskaffelsesprsessen. 10

11 1.4.2 E-handel Difi er gså sentral i frbindelse med ppbygging av Den ffentlige Ehandelsplattfrmen. Når avtalene først er inngått skal Ehandelssystemene kunne gi bedre, sikrere g enklere innkjøp i praksis fr ffentlige virksmheter. Ehandel gjør det mulig å bestille varer fra en definert varekatalg direkte fra innkjøperens egen PC/arbeidsstasjn. Ehandel byr på ikke-manuell håndtering av dkumenter, tidsbesparelser vil i stedet kunne brukes sm mer tid på kntrll, ppfølging g tjenesterettet arbeid. Blant frdelene sm ppnås med bruk av e-handel kan nevnes: Lettere å finne frem til riktig leverandør g enklere bestillinger Større kntrll med avvik Større avtaleljalitet g sprbarhet Bedre infrmasjn m hva sm kjøpes ppnås ved bedret statistikk Mer nøyaktig infrmasjn m frbruk fører til bedre innkjøpsavtaler Færre avvik, purringer g feilknteringer reduserer arbeid g kstnader Helelektrnisk fakturaflyt sparer tid Dispsisjnsregnskap g bedre likviditetsstyring Innkjøp, fakturering g øknmi kan håndteres i ett system Per tid er det 134 ffentlige virksmheter sm er aktive på Ehandelsplattfrmen. Disse betjenes av 380 leverandører med utbygde varekatalger. Årlig msetning er nær 5 milliarder krner frdelt på i verkant av transaksjner. Beste kjøpende virksmhet (NTNU Trndheim) har ppnådd en msetning hvr ca. 75% av regningsgrunnlag fr mulige kategrier gjøres på ehandel. Beste kmmune per tid (Trndheim) har tilsvarende ca. 10%. Undersøkelser viser at fr å lykkes med ehandel så er suksesskriteriene at det freligger tilstrekkelig lederfrankring g ppfølging, klare mål g retningslinjer samt pplæring g tilstrekkelig kapasitet til å gjennmføre endring g vedlikehld. 1.5 Frhldet til andre kmmunale styringsdkumenter Handlingsprgrammet Handlingsprgrammet tar under verskriften øknmistyring pp at det skal legges til rette fr mer bruk av rammeavtaler g styrking av anskaffelsesfunksjnen, g at det vil bli fremlagt en egen sak m anskaffelsesstrategi. Elektrnisk handel nevnes sm et mulig tiltak fr mer ksteffektive anskaffelser Energi g klimaplan Energi g klimaplan fr Asker fastsetter i tiltak 26 at kmmunen skal ha en klimavennlig innkjøpsplitikk. Asker kmmune skal ha en innkjøpstrategi fr alle kmmunale innkjøp hvr bl.a. mål fr klima- g miljøkrav til varer g 11

12 tjenester innarbeides. Anbefalte miljø- g klimakrav til tjenester g prdukter skal brukes der slike finnes. Klimaplanen knkluderer med at fr å ppnå miljø- g klimamål er det trlig mest rasjnelt å styre anskaffelsesarbeidet fra sentralt hld i kmmunen g anbefaler videre at den sentrale anskaffelsesenheten må styrkes betydelig Sak m internkntrll Felles internkntrll fr kmmunen ivaretas sentralt. Virksmhetene skal i tillegg ha en egenkntrll basert på felles etablerte systemer. 12

13 2. NÅVÆRENDE SITUASJON FOR ANSKAFFELSESFUNKSJONEN 2.1 Innkjøpsmønster Anskaffelsene utgjør stre verdier Det fretas ffentlige anskaffelser i Nrge fr mer enn 330 milliarder krner årlig. Av dette kjøper nrske kmmuner varer g tjenester fr ver 100 milliarder. Asker kmmune kjøper varer g tjenester fr ca. 1 milliard krner årlig (ekskl. investeringer). Dette er betydelige beløp sm representerer en str markedsmakt. Hvrdan ffentlige anskaffelser håndteres får følgelig str betydning fr hvrdan leverandører kan perere g hvrdan marked g prduksjnsfrhld utvikles Mange bestillere Tradisjnelt har enhver ansatt i kmmunal sammenheng kunnet frplikte kmmunen til kjøp gjennm å ha mulighet fr å bestille varer g tjenester. Ved endring av reglementet fr attestasjn g anvisning i 2007 ble det fretatt justeringer på rutinene g det ble innført en rdning med bestillernummer g fullmakter i frbindelse med disse. Kmmunens generelle innkjøpsvilkår krever at leverandørene må påføre alle fakturaer bestillernummeret til den sm har bestilt varen. Dette gir bedre sprbarhet g kntrll med fakturaer i den elektrniske fakturaflyten i rganisasjnen. I dag er det rundt 1000 ansatte sm har slikt bestillernummer. Dette er frtsatt ca 1/3 av kmmunens ansatte Innkjøpssamarbeid Asker kmmune inngår fr alle mråder egne avtaler med leverandørmarkedet g handler ikke via stre sentrale innkjøpssentraler. Knkurranser m rammeavtaler gjennmføres på flere mråder i samarbeid med nabkmmuner g fylket der dette er hensiktsmessig. Det fregår et gjensidig bytte av prsjektledelse g kntraktsppfølging fr disse prsessene slik at gevinster ppnås fr alle. Eksempler på slike større avtalemråder er elektrisk kraft, fyringslje, frsikringer, telefni, møbler g ulike matvareavtaler. Kmmunen har fr de fleste prduktgrupper ingen felles innkjøpssentral internt. Fr innkjøp av datautstyr sm skal kbles pp i kmmunens nettverk er det innført en felles krdineringsfunksjn fr å sikre kmpatibilitet g redusere risik. Øvrige prdukter kjøpes inn av hver virksmhet fr seg ut fra eget behv. Der det freligger rammeavtaler er alle virksmheter bundet til å følge disse g til kun å handle hs avtaleleverandørene. Kmmunens anskaffelser er stre i ttalmfang, men spenner gså ver et svært strt mråde variasjnsmessig i frhld til vare- g tjenestekategrier. Visse av de tekniske virksmhetene i kmmunen har en lang tradisjn fr å gjennmføre egne enkeltanskaffelser av varer g tjenester. Også rammeavtaler m fr eksempel håndverkertjenester gjøres i disse virksmhetene. Miljøer med tradisjnelt anskaffelsesrettede miljøer er eksempelvis Kmmunalteknikk, Eiendmsfrvaltning g Prsjekt g utbygging. Det er imidlertid frhldsvis liten samrdning av disse aktivitetene. 13

14 2.1.4 Fragmentariske innkjøp g liten versikt Kmmunen har ikke felles elektrniske systemer fr å støtte pp m perative innkjøp. Bestillinger gjøres manuelt ved tradisjnelle metder sm besøk av eller hs selger, per telefn eller e-pst. Nen leverandører har egne netthandelsløsninger sm i en viss utstrekning benyttes. Dette fører til at kmmunen ikke har en fullstendig samlet sentral versikt g statistikk ver hva sm faktisk anskaffes eller i hvilke mengder det kjøpes inn. Øknmisystemet gir kun aggregert infrmasjn m hvilke budsjettpster sm berøres g ttalt kjøpsvlum pr. leverandør. Mer detaljert infrmasjn må innhentes hs leverandørene i ettertid. Dette fungerer fr så vidt greit med etablerte avtaleleverandører. Kmmunen har per tid rammeavtaler med ca. 100 leverandører fr definerte felles vare- g tjenestekategrier. I øknmisystemets leverandørreskntr er det samtidig mer enn aktive knter. Ved gjennmgang av enkelte kntarter finner vi at det kan være mer enn 50 leverandører på nen av de samme varetypene. Et slikt spredt g fragmentarisk innkjøpsmønster gir økte kstnader blant annet ved håndtering av mange leverandører, ulike vilkårssett, manglende rabatter g manglende standardisering. I tillegg mister rammeavtaleleverandører msetning de kanskje ellers skulle hatt, kmmunens statistikk- g kunnskapsgrunnlag fr å etterspørre g knfigurere avtaler blir vesentlig redusert. Dette gjelder fr eksisterende avtaler g det blir gså vanskelig å avdekke mråder der det er hensiktsmessig å inngå nye avtaler. I en slik situasjn blir det vanskelig å føre fullgd kntrll med at alle anskaffelser er i henhld til regelverket g i henhld til en gd etisk standard Sentral anskaffelsesenhet Kmmunens anskaffelser av felles rammeavtaler fr varer g tjenester gjennmføres g inngås i hvedsak av kmmunens sentrale anskaffelsesenhet Anskaffelser sm er en del av øknmiavdelingen. Enheten medvirker gså ved de fleste prsesser der kmmunale kjernetjenester knkurranseutsettes. Også ved enkelte større enkeltanskaffelser deltar enheten. I tillegg bedrives det en utstrakt råd- g veiledningsfunksjn fr kmmunens virksmheter innenfr anskaffelsesspørsmål. Avdelingen har ca. 3,75 årsverk fr anskaffelsesfrmål Ledelsesmessig fkus gir økt frståelse Kunnskap m g bevisstheten rundt en gd felles anskaffelseskultur har tradisjnelt vært generelt tynt frankret i rganisasjnen. Gjennm eksterne g interne prsesser er det satt et ledelsesmessig fkus på anskaffelsesmrådet senere år g kunnskapsnivået er økende. Det er frtsatt stre utfrdringer i frhld til å ppnå at avtaler fullt ut blir brukt riktig i rganisasjnen. Sm følge av større frståelse er det gså en fare fr at gde innkjøp kan frsvinne i frykt fr å gjøre prsessuelle g juridiske feil. Dette kan føre med seg ineffektive kjøp samtidig sm at vi likevel bryter regelverket. 14

15 2.2 Systemer g teknlgi IKT-infrastruktur Kmmunen har en grunnleggende gd IKT-infrastruktur sm sikrer at infrmasjn g hjelpemidler enkelt kan gjøres tilgjengelig fr ansatte g andre interessenter. Rutiner g felles ledelsessystem er tilgjengelig fr alle ansatte Ledelsessystemet I ledelssessystemet er det inntatt de mest sentrale retningslinjer, rutiner g bilag fr anskaffelser av enkeltkjøp, rammeavtaler, knkurranseutsetting g kntraktsppfølging AskerDialgen Avvik g frbedringsfrslag fremmes aktivt gjennm kmmunens nettbaserte system fr kntinuerlig frbedringsarbeid. Systemet kan brukes både internt i kmmunerganisasjnen g av eksterne parter. Den interne delen har egen kategri fr innkjøp Øknmisystem Kmmunen har et ppdatert g velfungerende øknmisystem med integrert fakturasystem g mulighet fr å ta i bruk egen innkjøpsmdul Kntraktssystem Fr anskaffelsesmrådet har kmmunen tidligere investert i det dedikerte fagsystemet Cntiki sm blant annet støtter arbeid med utfrming av knkurransegrunnlag, gjennmføring av knkurranseprsesser g kntraktsadministrasjn. Systemet er fleksibelt g kan håndtere stre g kmplekse rganisasjner. Systemet er nylig integrert med kmmunens sak- g arkivsystem ESA fr lagring g frberedt fr at leverandører i større grad kan inngi tilbud elektrnisk. I dag er systemet kun i bruk av den sentrale anskaffelsesenheten fr å støtte arbeid med avtaleprsessene. Leverandør- g avtaleversikter distribueres effektivt i integrasjn med kmmunens intranett. 15

16 3. ØNSKET FREMTIDIG UTVIKLING 3.1 Prsesser Færre leverandører Det vil være effektiviserende å redusere antallet leverandører til kmmunen. Samtidig bør antall leverandører sm har avtale med kmmunen økes Flere felles rammeavtaler Bruk av rammeavtaler er en effektiv måte fr anskaffelsesfunksjnen å innrette seg der liknende anskaffelser av et visst vlum skal gjentas ver tid. Regelverket frutsetter at slike anskaffelser blir sett i sammenheng g frdrer derfr ellers at bruk av tunge prsedyrer gjentas av den enkelte innkjøper. Rammeavtaler sikrer at anskaffelsen blir mer effektiv fr den enkelte innkjøperen g fr kmmunen sm helhet ved at - Regelverk fr anskaffelsesprsessen er fulgt pp - Leverandøren tilfredsstiller grunnleggende krav - Miljøkrav g andre samfunnshensyn er vurdert g inntatt - Kvalitativt gde prdukter livsløpsbetraktninger - Vlumfrdeler ppnås - Tilpasset servicenivå - Betalingsbetingelser g andre vilkår er fastsatt - Reduserer antall leverandører - Etiske krav g internkntrll er lettere å håndheve Innretning på avtaler bør derfr gå i retning av at det inngås enda flere knsernvergripende avtaler sentralt sm gir større dekning av behvet fr flere vare- g tjenestekategrier. Dette bør innrettes med eneleverandører så langt sm mulig. Fr enkelte kategrier må det allikevel suppleres med parallelle avtaler fr å sikre blant annet leveringsdyktighet. Hvrvidt det skal etterspørres stre leverandører med et bredt leveransespekter må vurderes fr hvert mråde. Å bruke mindre nisjeleverandører kan gså gi frdeler med hensyn til behvstilpasning, kmpetanse g betingelser. I tillegg bidrar slike avtaler til å sikre et mangfld g en fungerende knkurranse i markedet. Det må utvikles g etableres mer hensiktsmessige anskaffelseskategrier fr varer g tjenester fr enklere å avdekke behv g fr at bestillere lettere finner frem til riktige avtaler Fagspesifikke avtaler Det vil gså være behv fr flere fagspesifikke avtaler fr virksmhetsmrådene, særlig innenfr tjenestekategriene. Her må det i hvert tilfelle vurderes m disse hensiktsmessig skal være knsernvergripende eller eies g eventuelt inngås desentralt. Viktig aspekt her er å krdinere slike avtaler med øvrige både felles g lkalt inngåtte. Det er derfr en viktig ppgave å kartlegge behv g planlegge kmmunens ttale anskaffelser. 16

17 3.1.4 Knkurranseekspnering g knkurranseutsetting av tjenester Knkurranseekspnering benyttes fte sm en fellesbetegnelse på flere frhld: Knkurranseutsetting (anbud) Brukervalg Benchmarking Knkurranseekspnering er ett av flere mulige tiltak sm skal bidra til at en rganisasjn løser sine ppgaver på en effektiv, fleksibel g innvativ måte. De fleste bygge- g anleggsinvesteringer utføres gjennm kntrakter med private utførere. Likeledes har mange av de tekniske tjenestene alltid hatt et betydelig innslag av private utførere. Innenfr de øvrige tjenestemrådene helse- g msrg, ppvekst samt kultur, frivillighet g fritid er det de senere årene gså kmmet et større innslag av knkurranseutsatte tjenester g kntrakter med kmmersielle g andre aktører. Tjenesteprduksjn sm knkurranseutsettes må eies g frankres i det angjeldende faglige virksmhetsmrådet. Tilhørende anskaffelsesprsesser er fte krevende g bør gjennmføres med en grad av støtte eller ledelse fra sentral anskaffelsesenhet. Knkurranseekspnering frutsetter at kmmunen har tilstrekkelig faglig g administrativ bestillerkmpetanse fr å planlegge g gjennmføre knkurranser, g fr å følge pp knkurranseutsatte tjenester kvalitativt g kntraktsmessig. 3.2 Organisering Enhetlig anskaffelsesfunksjn Anskaffelsesfunksjnen bør være enhetlig g helhetlig g sikre at kmmunen pptrer mest mulig samlet sm knsern fr å sikre effektiv håndtering av ulike krav. Dette frdrer en sentral krdinering g servicefunksjn med verrdnet faglig ansvar fr anskaffelsesfunksjnen. Virksmhetene fretar selv perative innkjøp innenfr rammeavtaler g gjennmfører ved behv mindre enkeltanskaffelser under terskelverdier fr ffentlig utlysning. Sentral anskaffelsesenhet bistår ved enkeltanskaffelser ver terskelverdier fr ffentlig utlysning Økt brukerinvlvering i avtaler Samtidig er det ønskelig med økt invlvering fra brukerne av anskaffelsesavtalene sm igjen gir økt kvalitet på den ttale anskaffelsesfunksjnen. Faste kategriråd (brukerutvalg) pprettes fr flest mulig vare- g tjenestekategrier. Kategrirådene bistår sentral anskaffelsesenhet med å sikre at reelle anskaffelsesbehv blir ivaretatt gjennm avtaleprsesser g avtaleppfølging Samarbeid m innkjøp Det bør gjøres frsøk med felles perativt innkjøp fr utvalgte kategrier fr å se m dette kan gi gevinster ved nen av anskaffelsesfunksjnens aspekter. Anskaffelsessamarbeid med nabkmmuner kan være hensiktsmessig der det er strt samsvar mellm behv g spesifikasjner. Eksisterende samarbeid ppretthldes g videreutvikles i retning av mer frmaliserte g frutsigbare prsesser. 17

18 3.3 Rller Arbeidsdeling g spesialisering I en kmpleks kmmunal rganisasjn vil det ikke være frmålstjenlig at alle skal ha like gd kmpetanse på alle mråder g kunne utføre alle ppgaver like gdt. Det er derfr behv fr arbeidsdeling g utvikling av mer definerte rller innen anskaffelsesfunksjnen med tilhørende fullmaktsfrhld g kmpetansekrav Bestillerrllen ppgraderes Antall bestillere i virksmhetene bør i denne prsessen radikalt reduseres, samtidig sm bestillerrllen ppgraderes Innkjøpsrådgivere Sentrale innkjøpsrådgivere bør inneha tung anskaffelsesfaglig kmpetanse. Herunder hører prsessuell-, juridisk- g prsjektlederkmpetanse Avtaleeier Rllen sm avtaleeier må tydeliggjøres fr alle avtaler. Dette fr å sikre gd styring, utvikling g kntraktsppfølging i samsvar med kmmunens kjerneppgaver. Ansvar i anskaffelsesprsesser er knyttet til den enkeltes ledelsesmessige ansvar fr budsjett g handlingsprgram. Felles rammeavtaler inngås g eies av sentral anskaffelsesenhet. 3.4 Teknlgi Elektrnisk støtte i hele anskaffelsesprsessen Elektrnisk støtte fr håndtering av alle faser i anskaffelsesprsessene er mulig g vil være en visjn fr utviklingen Alle avtaler samles ett sted Alle avtaler m anskaffelser bør samles ett sted g administreres i eksisterende sentralt kntraktsadministrasjnssystem (Cntiki). Sentral anskaffelsesenhet er systemeier g hvedbruker av systemet. Det bør vurderes å utvide systembruken ved at flere brukergrupper inkluderes Mer bruk av efaktura Kmmunen har allerede etablert en gd intern elektrnisk fakturaflyt. Systemet kan ta i mt efaktura direkte fra leverandørene, men det er svært få leverandører sm er inne med dette. I de aller fleste tilfeller mttar kmmunen en papirbasert faktura sm skannes ved mttak. Overgang fra papirbaserte faktura til mer bruk 18

19 av efaktura er en ønsket utvikling g leverandørene må stimuleres til dette. Efaktura gir gevinster både med hensyn til miljø, kstnadseffektivitet g kntrll. Alle kmmuner skal kunne tilby efaktura fra Kmmunen må tilpasse sine systemer til den nye ffentlige efakturastandarden i Eurpa Innføring av e-handelsløsning E-handelsløsning innføres fr perative kjøp på egnede vare- g tjenestekategrier. Det velges en løsning sm er integrert med eksisterende øknmisystem. Det kreves en økning i dedikerte stillingsressurser til implementering g vedlikehld. Over tid vurderes økt bruk g økte ressurser dekket ved effektivisering i anskaffelsesfunksjnen. Systemkstnader inntas i ppfølging av IKT-strategien Maler g verktøy Beste praksis nedfelles i tilpassede bligatriske maler g hjelpeverktøy sm gjøres tilgjengelig fr innkjøpere gjennm intranettet. Spesielt er det behv fr frenklede maler fr mindre lkale anskaffelser sm kan utføres med integrert systemstøtte g autmatiserte veiledningsfunksjner. Sentral anskaffelsesenhet krdinerer dette E-prtal fr kmmunens anskaffelser Frutsigbarhet er en frutsetning fr at leverandørmarkedet skal kunne inngi gde tilbud g utvikle sine leveranser i retning av kmmunens behv. Mange bedrifter ønsker å bli leverandør til kmmunen g har spørsmål i frbindelse med hvrdan en ppnår avtale g når fremtidige tilbudsknkurranser legges ut. I tråd med et ønske m større grad av åpenhet bør det vurderes å etablere en ekstern elektrnisk prtal hvr slik infrmasjn freligger. 3.5 Kmpetanse g kapasitet Det er øknmisk lønnsmt å styrke anskaffelsesarbeidet i kmmunen. En styrking vil gså styrke gjennmføringsevnen ved alle aspekter ved anskaffelsesfunksjnen. Det er et definert behv fr økt kapasitet i den sentrale anskaffelsesenheten. Økte g mer sammensatte utfrdringer gir samtidig behv fr større spesialisering blant innkjøpsrådgiverne. Spesielt er det behv fr å styrke juridisk kapasitet g spisskmpetanse innen anskaffelsene. Større grad av spesialisering knyttet til anskaffelseskategriene synes gså hensiktsmessig. Det er videre strt kmpetansebehv g behv fr mer mfattende pplæring av alle sm har definerte rller innen anskaffelsesfunksjnen. Sentral anskaffelsesenhet har det verrdnede faglige ansvaret fr å utvikle g gjennmføre dette. 19

20 3.6 Samfunnsansvar Samfunnsansvar favner flere hensyn sm miljø, ssialt ansvar, etikk, universell utfrming g helsefrebygging. Gjennm anskaffelsene utøves både lvpålagt ansvar fr samfunnsansvarsaspektet g kmmunens egenpålagte ansvar gjennm fr eksempel energi- g klimaplan. Dette er mråder sm stadig er i endring g hvr leverandørenes evne til å tilpasse seg stadig utvikles. Markedet tilpasser seg til endrede krav ver tid. Derfr blir det mulig g nødvendig å utvikle stadig mer ffensive krav fr å ivareta samfunnsansvar Deltagelse i samarbeid m miljø- g ssialt ansvar Det er krevende å sette g følge pp krav til miljø- g ssialt ansvar. Det vurderes derfr frtløpende å delta i sammenslutninger g samarbeid med andre m slike tiltak. En frutsetning er at dette bidrar til å utvikle anskaffelsesfunksjnen til å leve pp til vedtatte sertifiseringsstandarder eller bidrar til indirekte utøvelse av samfunnsansvar gjennm andre. Kmmunen har fra 2007 status sm Fairtradekmmune. IEH - Initiativ fr etisk handel, Grønt punkt Nrge, Nrstart Nrsk elbilfrening er eksempler på andre aktuelle rganisasjner Standard fr samfunnsansvar Anskaffelsesfunksjnen er et av de mrådene sm vil bli tatt med i kmmunens implementering av ISO 26000, standarden fr samfunnsansvar Reserverte kntrakter Det er mulig å reservere enkelte kntrakter slik at det fr disse kun er arbeidsmarkedsbedrifter sm kan inngi tilbud. Flere slike bedrifter vil da kunne knkurrere m ppdragene seg i mellm. Kmmunen ønsker å gjøre mer bruk av reserverte kntrakter der dette ut fra en ttalvurdering synes hensiktsmessig. En frutsetning er at sentrale tjenestelige behv blir dekket. 3.7 Styring, ppfølging g internkntrll Lederansvar må måles Styring g ppfølging av anskaffelser er et lederansvar. Det blir derfr viktig at dette synliggjøres i styringssystemene. Det er behv fr å utvikle enkle universelle nøkkeltall fr anskaffelsesfunksjnen g implementere dette i øvrig rapprtering. Etablering av en frmalisert kntrll av ljalitet til inngåtte rammeavtaler kan være et slikt nøkkeltall Avtaleppfølging Det er ikke tilstrekkelig at det inngås gde avtaler. Gjennm gd g aktiv ppfølging sikres det at avtalte vilkår i rammeavtaler g andre leveranser følges pp g at gde avtalerelasjner kan bli enda bedre. 20