SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Aud Norunn Strand Arkiv: 025 Arkivsaksnr.: 15/155 KOMMUNEREFORM - FAKTAGRUNNLAG Rådmannens innstilling: Saken tas til orientering. Saksopplysninger: I kommunestyresak 81/14 ble det vedtatt at et utvidet formannskap er styringsgruppe for Modum kommunes arbeid med kommunereform. I samme sak ble det vedtatt at rådmannen skulle utarbeide faktagrunnlag til bruk i prosessen. Dette faktagrunnlaget legges i denne saken fram for styringsgruppa. Det er ikke foretatt egne utredninger eller vurderinger; saken gir kun en oversikt over lett tilgjengelig grunnlagsmateriale. Styringsgruppa må ta stilling til videre utredningsbehov og om utredninger eventuelt skal skje i samarbeid med andre kommuner. I tråd med sak 81/14 skal styringsgruppa også utarbeide plan for dialog med medarbeidere, innbyggere, foreningsliv og næringsliv, samt utarbeide framdriftsplan. Faktagrunnlag Det legges i denne saken fram følgende grunnlag: 1. Utviklingstrekk 2. Oversikt interkommunalt samarbeid 3. Oversikt over andre etaters geografiske ansvarsområde 4. Funksjonelle regioner for næringsliv og sysselsetting, samferdsel, samfunnsutvikling 5. Ulike kommuneslåingsalternativer og økonomiske og andre konsekvenser 6. Mulige grensejusteringer 7. Oversikt nytt underlag fra sentralt hold
1. Utviklingstrekk Reformbehovet begrunnes blant annet med at kommunene de siste femti årene har fått stadig flere oppgaver og økt ansvar. I ekspertutvalgets sluttrapport er følgende oversikt over endringer i kommunenes oppgaver etter år 2000: Nye oppgaver til kommunene Årstall Fastlegeordningen 2001 Introduksjonsprogrammet 2003 Forhandlingsansvar for lærere 2004 Finansieringsansvar for skyssutgifter i kommunehelsetjenesten 2004 NAV 2006 Klinisk veterinærvakt 2008 Lovefestet rett til barnehageplass30 2009 Kvalifiseringsprogrammet 2010 Sørge-for-plikt for krisesentre 2010 Najonalparkstyrer 2010 Helheltig kommunalt beredskapsansvar 2012 Konkretisering av folkehelseansvaret 2012 Samhandlingsreformen 2012 Oppgaver overført fra kommunene til staten Kommunale næringsmiddeltilsyn 2004 Vergemål 2014 Skatteoppkreverfunksjonen varlset overført til Skatteetaten 2016 Samtidig har den statlige detaljstyringen økt, og kommunene har de senere år flyttet flere oppgaver inn i interkommunale samarbeid. Regjeringen ønsker kommuner som er bedre rustet til å håndtere oppgavene de har, og som kan møte de utfordringer og nye oppgaver som kommer i årene fremover.
Møreforskning har i sin rapport «Alternativer for regionalt folkevalgt nivå» disse betraktningene om kommunestruktur: «norske kommuner er svært ulike, selv om de i prinsippet har samme oppgaver basert på generalistprinsippet. En hovedutfordring er at dagens kommunale oppgaver har svært ulike behov hva gjelder befolkningsunderlag for å oppnå tilstrekkelig kvalitet og rimelig effektivt. Mens man trenger 1000-2000 innbyggere for å drive en god barnehage, trenger man minst 20.000 innbyggere for å drive godt barnevern ut fra dagens kompetanse- og kvalitetskrav (KS 2014). Desentralisering av spesielt samordningsoppgaver og avanserte tjenester slik som i samhandlingsreformen, øker kompleksiteten og behovet for et større befolkningsunderlag. Om kommunene skal løse avanserte oppgaver selv, må de ha større befolkning enn i dag. Alternativene blir da enten kommunesammenslåing, samarbeid mellom kommuner eller at andre overtar oppgaven. Andre alternativer kan i dette tilfellet være en statlig organisasjon, et regionalpolitisk nivå eller en organisasjon man kjøper tjenester fra. Som vist ovenfor er spesielt manglende demokratisk kontroll sett på som en utfordring for interkommunale samarbeid. Med større kommuner kan man redusere omfanget av slikt samarbeid. Som vist i den danske kommunesammenslåingen er det likevel behov for samarbeid selv om kommunene blir vesentlig større enn i dag, fordi det er oppgaver kommunene har eller kan få som er så krevende at de må løses i fellesskap eller av et regionalt folkevalgt nivå. Et typisk eksempel er videregående skole, der man trenger minst 100.000 innbyggere for å dekke alle spesialiseringene med rimelig kvalitet og effektivitet (KS 2014). Utfordringer med norsk kommunestruktur er de sterkt varierende naturmessige og strukturelle forholdene. NIVI (2013) peker på seks hovedsvakheter ved dagens kommuneinndeling, se også Rattsø (2014): - Hovedstadsområdet. Dette er belyst i flere utredninger spesielt knyttet til manglende territoriell samordning. Samtidig er den kombinerte fylke/kommune modellen skissert som et alternativ i flere storbyområder. Flerkommunale byområdet. Kommunikasjonsforbedring, befolkningsvekst m.m. skaper samordningsutfordringer både innen samfunnsutvikling og for tjenesteproduksjon. - Mindre tettsteder som er oppdelt av kommunegrenser. Befolkningsvekst og kommunikasjonsforbedring har ført til at senter «flyter sammen» til ett for området funksjonelt senter. - Små kommuner i folketall. Her er det stor forskjell mellom små kommuner som over tid er blitt inkludert i større bo- og arbeidsmarked og kommuner som «har lite folk, er langt fra folk og langt mellom folk» - dvs. som er isolert fra større bo- og arbeidsmarked. - Mikrokommuner under 1000 innbyggere. De fleste slike er en del av periferiutfordringene ovenfor. - Uhensiktsmessig avgrensing på grunn av kommunikasjonsendring. Selv om det kan være sterkt fokus på periferikommuners utfordringer knyttet til kommunestruktur, er dette i realiteten et lite problem nasjonalt sett i forhold til befolkning og ressursbruk. Uansett må man finne fram til spesialordninger for slike områder.» I delrapporten, som kom i mars, konkluderte ekspertutvalget blant annet med at kommunene bør ha minst 15 000-20 000 innbyggere for å sikre innbyggerne gode
Sigdal Krødsherad Ringerike Øvre Eiker Nedre Eiker Hole Lier Drammen tjenester i dag. Utvalget opprettholder denne anbefalingen i sin sluttrapport, og mener det er en forutsetning for at kommunene kan ta på seg nye oppgaver. Utvalget mener kommunestrukturen i større grad bør nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Med det mener de at kommunegrensene bør gjenspeile områdene folk bor, lever og arbeider i. Videre mener utvalget at staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer. Modum er i dag med i en rekke interkommunale samarbeid. En oversikt er gitt i punkt 2. Samarbeid er etablert for å sikre tilstrekkelig kompetanse, kapasitet og kvalitet i arbeidet for å møte det behovet og de forventningene befolkningen har til kommunale tjenester. Samarbeid reduserer sårbarhet, og sikrer dermed trygghet i for leveranse av tjeneste over tid. I noen tilfeller er behovet for samarbeid størst i våre mindre nabokommuner, i andre tilfeller ser Modum behov for å knytte oss til et samarbeid med større og flere kommuner. Normalt vil samarbeidsordninger gi stordriftsfordeler for alle deltakende kommuner. 2. Oversikt interkommunalt samarbeid Ulike samarbeid som Modum er med i: x x x x Midt-Buskerud regionråd x x Hønefoss Krisesenter x x x x Ringerike interkommunale legevakt x x x x Tilsynet for små avløpsanlegg i Drammensregionen Midt-Buskerud Barneverntjeneste x x Midtfylkebibliotekene x x Ramfoss Kraftlag x x RfD x x x x Midtnett AS x
Vestregionen x x x x x x x X Kontrollutvalgssekretariatet i Buskerud x x x x x x x X Buskerud kommunerevisjon x x x x x x x Vestviken 110 x x x x x x x x PP-tjeneste, samarbeidsavtale x x Skatteoppkreving x Kommunelege x Jordmor, samarbeidsavtale x Arbeidsgiverkontroll x x x Klinisk veterinærvakt, samarbeidsavtale x x IKT samarbeid, ansv. for dataløsning esak8 x x IKT samarbeid, økonomi- og personalsyst. x x x x IKT driftssamarbeid x x Osloregionen* x x x x x x x x Kommunehelsesamarbeidet x x x x x x x x Samarbeidsutvalget Ringerike sykehus* x x x x Godt Vann Drammensregionen* x x x x Samarbeid om JA-bedrift x x Introduksjonsprogram x x BTV Innkjøp x x x x x x x x Kommunenes opplæringskontor x x x x x Kommunale ø-hjelpsplasser x x x x BRIS x x x x x x x x Etablererveiledning x x Parkvesenet x x x x x Samarbeid om tjenestekonsesjonsgrunnlag x x x x BPA Skoleutvikling x x x x Ressurssenter/Rask psykisk helsehjelp x Samarbeidene er av ulik karakter og har ulikt omfang. Antall samarbeid som er tatt med i tabellen fordeler seg slik:
Sigdal Krødsherad Ringerike Øvre Eiker Nedre Eiker Hole Lier Drammen I tillegg er det samarbeid på tvers av kommunegrenser i ulike prosjekter og nettverk. 3. Oversikt over andre etaters geografiske ansvarsområde Andre arenaer Eiker, Modum og Sigdal tingrett x x x Nedre Buskerud jordskifterett x x x x x x x Skatt sør Hokksund x x x AI Midtfylke x x Nordre Buskerud Politidistrikt x x x x Mattilsynet Distriktskontoret Hadeland og x x x Ringerike Ringerike sykehus x x x x Psykiatrisk poliklinikk x x
Sigdal Krødsherad Ringerike Øvre Eiker Nedre Eiker Hole Lier Drammen Annet Bygdeposten x x x DNT Drammen og omegn x x x x Ringerike turistforening x x Rosthaug videregående skole (hovedtyngde av elever) x x x Det er også flere fylkesdekkende samarbeid, eksempler her er Arbeidstilsynet Indre Østland og NAV Arbeidslivssenter Buskerud. 4. Funksjonelle regioner for næringsliv og sysselsetting, samferdsel, samfunnsutvikling Befolkning
Pendling De neste tabellene viser pendlersituasjonen i Modum og i våre nabokommuner. Tall er hentet fra SSB sin pendlerstatistikk i 2013 og er hentet på www.kommunereform.no. Innpendling Til kommune 246 SIGDAL 89 KRØDSHERAD 123 818 1 121 3 773 KONGSBERG 1 007 RINGERIKE 905 JEVNAKER 219 RINGERIKE 45 KRØDSHERAD 68 RINGERIKE 580 946 2 491 LIER 608 NOTODDEN 862 HOLE Fra kommune 190 SIGDAL 26 41 SIGDAL 473 258 1 602 589 287 131 23 RINGERIKE 27 203 KONGSBERG 187 LIER 1 251 SANDE (VESTF.) 551 FLESBERG 251 109 17 13 95 LIER 156 1 225 406 214 GRAN 775 89 87 682 1 044 7 858 2 272 1 242 Utpendling Fra kommune Modum Sigdal Krødsherad Øvre Eiker Nedre Eiker Drammen Kongsberg Ringerike Totalt Pendler ikke 6 712 3 761 680 1 924 1 248 190 1 194 749 99 RINGERIKE 9 158 3 681 1 602 12 083 3 876 3 773 32 465 17 777 4 084 13 903 11 376 487 14 808 10 090 1 140 473 101 96 1 007 KONGSBERG 921 2 810 LIER 432 753 HOLE Til kommune 258 70 45 SIGDAL 946 818 1 368 ASKER 203 712 BÆRUM 252 56 43 495 807 LIER 1 361 BÆRUM 132 NOTODDEN 379 JEVNAKER 251 RINGERIKE 48 KONGSBERG 22 FLÅ 388 LIER 406 KONGSBERG 1 121 108 BÆRUM 219 1 037 211 140 1 039 1 482 3 944 1 165 1 515 Pendlermønster
Økonomi/inntekt
Samferdsel Biltrafikk ut/inn av kommunen: Trafikkmengde 2014 (Midlere ÅDT) 3000 3550 2337 550 10600 Kilde: Statens Vegvesen, nasjonal vegdatabank Kollektivtrafikktilbud Avganger/døgn i Hokksund/ retning Drammen Sigdal Krødsherad Hønefoss Hallingekspresse n (Nettbuss) 1 1 Ekspress- og lokalbuss (Brakar) 15 4 4 6 Tog 2 2 Kilde: Nettbuss, Brakar, NSB - rutetabeller
5. Ulike kommuneslåingsalternativer og økonomiske og andre konsekvenser Det skisseres ulike kommunealternativer. Det er ikke foretatt egne vurderinger av styrker/svakheter knyttet til de ulike alternativene. Valg av vurderingskriterier og vekting mellom disse vil være en del av den politiske prosessen. På www.nykommune.no er det et utredningsverktøy for sammenslåing av kommuner. Nettløsningen gir oversikt over relevante nøkkeltall og utviklingstrekk både for enkeltkommuner og for den nye kommunen. Variablene er valgt ut på bakgrunn av tidligere utredninger av kommunesammenslåinger. Verktøyet kan benyttes for å skissere konsekvensene av ulike sammenslåingsalternativer. Aktuelle alternativer kan være: a) Modum (null-alternativet) b) Midt-Buskerud Modum, Sigdal og Krødsherad c) Modum og Øvre Eiker d) Modum, Øvre Eiker og Sigdal e) Modum, Øvre Eiker, Sigdal og Krødsherad f) Ringerike Modum, Sigdal, Krødsherad, Ringerike, Hole, Jevnaker g) Drammen Modum, Øvre Eiker, Nedre Eiker, Drammen, Sande, Svelvik (eller andre avgrensninger) Intensjonen var å vedlegge konsekvensrapport for de ulike alternativene, men det er for tiden noen tekniske feil knyttet til nedlasting og utskrift av rapportene. Departementet opplyser at de jobber med en ny versjon av www.nykommune.no. Det vil blant annet bli muligheter for å laste ned rapporten i excel-format for videre beregninger. Det er imidlertid enkelt å bruke nettløsningen for å se konsekvensene av de ulike alternativene. Vedlagt er eksempel på rapport fra www.nykommune.no.
6. Mulige grensejusteringer Justering av kommunegrenser er også et tema som er relevant å vurdere i forbindelse med gjennomføring av en kommunereform. For vår del er temaet allerede aktualisert ved at det har kommet innspill om grensejusteringer mellom Modum og Øvre Eiker i Bingen, et grendelag som Bingselva deler på langs mellom de to kommunene. Det foregår tjenestekjøp fra Modum for elever som går på skolen i Skotselv, og med bakgrunn i dette, og at grendelaget også ellers i stor grad har tilknytning mot Skotselv, er det innledet drøftinger omkring framtidig kommunetilknytning for Bingen. I det videre arbeidet med kommunereformen vil det være naturlig å analysere om dagens kommunegrenser harmonerer med hvordan innbyggerne faktisk dekker sine behov for funksjoner som handel, kommunikasjon, fritidsaktiviteter m.m. Ut i fra en slik analyse vil det kunne avdekkes om det er en uoverensstemmelse mellom hvor innbyggerne dekker sine behov i dagliglivet og hvor de får dekket sine behov for kommunale tjenester. Konklusjonene etter en slik analyse vil være et grunnlag for å evt. utrede og gjennomføre grensejusteringer mellom dagens kommuner. 7. Oversikt over nye og kommende dokumenter fra sentralt hold Informasjon og dokumenter om kommunereformen finnes blant annet på www.kommunereform.no og på KS og fylkesmannens sider. Fylkesmannen sender også jevnlig ut informasjonsbrev om reformen. Under gjøres kort rede for hovedinnholdet i dokumenter som er lagt fram fra sentralt hold siden forrige sak om kommunereformen, kommunestyresak 81/14. Ekspertutvalgets sluttrapport: Kriterier for god kommunestruktur I sluttrapporten har utvalget sett på hvilke kriterier kommunene bør oppfylle for å kunne ta på seg nye oppgaver. Utvalget har vurdert eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å flytte. - Minste kommunestørrelse med dagens oppgaver bør være 15.000-20.000 - Disse kommunene kan ta over oppgaver fra regional stat og fylkeskommunen - Kommuner med over 100.000 innbyggere og som utgjør et funksjonelt samfunnsutviklingsområde, kan overta større og flere oppgaver Møreforskning: Alternativer for regionalt folkevalgt nivå Møreforsking fikk tidlig i høst oppdraget med å sammenstille og vurdere mulige modeller for det regionale folkevalgte nivået ut fra tidligere utredninger av regionspørsmålet. Oppdraget følger opp stortingsbehandlingen av meldingen om
kommunereformen, hvor et flertall på Stortinget ba regjeringen gjennomgå oppgavene til fylkeskommunene parallelt med arbeidet med å gi flere oppgaver til kommunene. Møreforsknings alternative regionale organisering: - 19 fylker og 300 kommuner - 10-15 regioner og 300 kommuner - 7 regioner og 80 regionkommuner - Storby (Oslo-modell) 150 kommuner - 10-15 regioner og fleksible kommuner innen hver region. Skjønnsmidler Fylkesmannen har for 2015 satt av 7 millioner kroner i prosjektmidler kommunene inviteres til å søke på for å fremme kommunereformprosessen. Midlene vil bli fordelt etter søknad hvor følgende hovedkriterier legges til grunn: Aktiviteter som involverer ungdom Politiske verksted & dialogmøter Innbyggerinvolvering Søknader om direkte støtte til konsulentfirmaer i forbindelse med utredninger prioriteres ikke. Kommunene kan søke enkeltvis eller sammen med andre kommuner. Det legges opp til følgende søknadsfrister i 2015: 1. februar 2015 1. mai 2015 1. august 2015 Nærmere informasjon i eget brev fra Fylkesmannen. Lvk : Kommunereform og kraftinntekter, delutredning I Utredningen oppsummerer mulige virkninger av en kommunesammenslåing mht. inntekter fra kraftsektoren I hovedsak vil det være den nye kommunen som arver alle rettigheter som de «gamle» kraftkommunene har. Mulighetene for å øremerke inntekter til bruk innenfor det geografiske området for de gamle kommunene er svært begrenset. Ved en evt. sammenslåing med en kommune som ikke har eiendomsskatt på verker og bruk ligger det en fare for tap av inntekter fra eiendomsskatt. Det er derfor viktig å kartlegge om det er politisk flertall for å innføre eiendomsskatt i den «nye» kommunen.
Mht. konsesjonskraft ligger vi langt under «taket» mht. alminnelig forsyning, og Modum vil sannsynlig ikke tjene/tape konsesjonskraft ved en evt. sammenslåing. Det er først når en kommune med konsesjonskraftrettigheter som overstiger behovet til alminnelig forsyning slår seg sammen med en folkerik kommune at den «nye» kommunen i sum vil kunne ta ut mer konsesjonskraft. Ved en evt. sammenslåing med kommuner som selv har kraftselskaper vil en fusjonering av selskaper være en naturlig konsekvens. Videre kan en kommunesammenslåing påvirke eiersitsen i anlegg som eies sammen med andre, for Modums del f.eks. kraftstasjonene i Ramfoss og Hellefoss men trolig vil ikke dette gi særlig utslag økonomisk. Mht. «slakting» av verdiene i egne kraftanlegg før sammenslåing fraråder LVK forsøk på dette, og slike forsøk vil også trolig bli stoppet av Fylkesmannen. KS: Temahefte «KS arbeid med kommunereformen» I denne artikkelen på www.ks.no har KS samlet de viktigste aktivitetene i KS som er rettet mot medlemmenes arbeid med kommunereformen. Stoffet blir oppdatert etter hvert som nye tilbud og behov melder seg. Heftet omfatter temaene lokaldemokrati, kommuneøkonomi, arbeidsgiverpolitiske spørsmål, innovasjon, digitalisering og forskning og utredning (FoU-ordningen). I heftet er også lenker til andre ressurser på KS nettsider Deloitte (på oppdrag fra KS): FoU: Arbeidsgiverpolitikk ved kommunesammenslåinger Basert på gjennomgangen av åtte gjennomførte kommunesammenslåinger og to planlagte sammenslåinger siden 1994, peker Deloitte særlig på fire forutsetninger for gode arbeidsgiverprosesser: For det første er det viktig med en ambisiøs og tydelig ledelse dette gjelder både politisk og administrativ ledelse. En kommunesammenslåing er ikke et mål i seg selv, men heller et virkemiddel for å oppnå noen mål, og disse må kommuniseres. For det andre må involverte aktører og organer ha tydelige roller og mandater. Dette vil bidra til en tydelig rollefordeling mellom politisk og administrativt nivå, og gi sentrale aktører myndighet og fullmakt til å ta nødvendige beslutninger. Nytenkning og «raushet» er også stikkord i en kommunesammenslåingsprosess. I sonderinger og drøftinger med representanter for andre kommuner, vil det være en nødvendig å kunne «tenke nytt». Dette gjelder særlig for politisk ledelse for eksempel i drøftinger av spørsmål om kommunenavn og lokalisering av kommunesenter og - administrasjon.
Den fjerde forutsetningen er en involverende og åpen tilnærming. Bred involvering i prosessen, herunder å sikre arbeidstakersidens medbestemmelsesrett via tillitsvalgte, oppgis gjennomgående som en suksessfaktor fra informantene i prosjektet. Samtlige ansatte får i praksis en ny arbeidsgiver ved en virksomhetsoverdragelse, men erfaring viser at de største endringene kan forventes å berøre ledere og administrativt ansatte i kommunene. KS Advokatene og KS Forhandling: Arbeidsrettslig verktøy ved kommunesammenslåinger I forbindelse med FoU-prosjektet er det også utarbeidet et verktøy for arbeidsrettslige spørsmål som oppstår der det fattes vedtak om kommunesammenslåing. Veilederen omfatter lov- og avtaleverk. Kommende materiale: Veileder demokratiutvikling Det arbeides med å utvikle en veileder for demokratiutvikling i forbindelse kommunereformen. Veilederen skal bidra til at utvikling av lokaldemokratiet er et sentralt element i kommunereformprosessene. Veilederen skal inneholde forslag til hvordan folkevalgte organer kan organiseres og hvilken rolle skal de ha. Veilederen vil gå i dybden på ulike muligheter for kommunedelsutvalg, både formelle og uformelle, men også handle om andre og nye måter å involvere innbyggerne på. Veiledningsmaterialet utvikles trinnvis og lanseres på nettet suksessivt. Veiledningsmaterialet samles i ett dokument. En samlet veileder ferdigstilles og lanseres våren 2015. Stortingsmelding om nye oppgaver til robuste kommuner Stortingsmelding om nye oppgaver til større og mer robuste kommuner legges fram i Stortinget i mars og behandles i juni. Eksempler på redusert statlig styring av større og mer robuste kommuner vil være et tema i meldingen. Meldingen vil også inneholde en sammenstilling av tidligere utredninger om regionalt folkevalgt nivå, samt skissere hvilke oppgaver det kan være aktuelt å vurdere overført til nye regioner. Vedlegg: Eksempel på rapport fra www.nykommune.no