STJØRDAL KOMMUNE Arkiv: 033 Arkivsaksnr: 2015/6406-1 Saksbehandler: Kjell Fosse Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Styringsgruppe kommunereformen Formannskapet Kommunestyret Kommunestrukturreformen - 0-alternativet - Stjørdal fortsetter som egen kommune - samt videreføring av interkommunalt samarbeid Rådmannens forslag til vedtak/innstilling: 1. Ved valg at fremtid kommunestruktur en ny kommune i Værnesregionen eller en videreføring av 0-alternativet - bestå som egen kommune med videreføring av det interkommunale samarbeidet er det viktig å ta diskusjonen på hvilke ambisjoner og muligheter Stjørdal kommune ser og ønsker for å utvikle kommunen og den regionen kommunen er en del av i et langsiktig perspektiv. 2. Vurdert ut i fra de kriterier som er satt for en god kommunestruktur så vi Stjørdal kommune med 0 alternativet - egen kommune kunne håndtere både nye oppgaver og fylle kriteriene for en god kommunestruktur. 0 alternativet vil imidlertid gi langt mindre utviklingskraft for både for kommunen og regionen enn en løsning med endra struktur. 3. Det interkommunalt samarbeidet som er etablert videreføres og utvikles uavhengig om vedtak og enighet i regionen om endra kommunestruktur. Dette da en eventuell ny kommune ikke vil være operativ før 2020 og samarbeidet om administrative tjenester samt tjenesteproduksjon må fungere effektivt med gode system for både politisk og administrativ styring. 4. Det gjennomføres en evaluering av samarbeidet i Værnesregionen der Stjørdal deltar i tråd med kommunestyrets vedtak i sak. Dette må gå både på produksjon, utviklingsmuligheter og økonomi kostnadsfordeling mellom kommunene styring og ledelse.
Vedlegg: Ingen. Andre saksdokumenter (ikke vedlagt): Sluttrapport fra ekspertutvalget: Kriterier for god kommunestruktur. Saksopplysninger: Kommunestyret vedtok i sak PS 10/15 Kommunestrukturreformen geografisk retningsvalg videre prosess at det skal legges frem et såkalt 0-alternativ for kommunestyret dvs. at Stjørdal kommune består som egen kommune, med en videreføring av det gode samarbeidet i Værnesregionen. De øvrige kommunene i Værnesregionen har også fattet vedtak om 0- alternativet- dvs. å bestå som egen kommune og videreføring av det interkommunale samarbeidet i større eller mindre grad. Regjeringa og Stortingets flertall har slutta seg til ekspertutvalgets prinsipper med kriterier for en ny kommuneinndeling. Med utgangspunkt i samfunnsmessig hensyn knyttet til tjenesteyting, myndighetsutøvelse, samfunnsutvikling og demokratisk arena er det formulert følgende ti kriterier rettet mot kommunen og to mot staten: Kriterier for kommunene: 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder. 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet. Kriterier for staten: 11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring. Basert på dette kriteriesettet og gitt dagens kommunale oppgaver, ga utvalget følgende anbefalinger for en god kommunestruktur: 1. Kommunene bør ha minst 15000-20000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. 2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. 3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer.
Rådmannen vil i denne saken vurdere Stjørdal kommune satt opp i mot de kriteriene og anbefalinger som staten har satt for robuste kommuner i fremtiden samt gå inn på det interkommunale samarbeidet med sine muligheter og utfordringer. Værnesregionen er i dag en av de regioner i Norge hvor kommunene har kommet lengst i samarbeid både på forvaltning og tjenesteproduksjon. Regionen har nå mange års erfaring fra et slikt samarbeid og utvikling av dette. Staten har bevilget midler til en følgeevaluering av det interkommunale samarbeidet. Dette er nå gjennomført og sluttrapport er lagt frem for de styrende organ i Stjørdal. Våren 2016 vil rådmannen legge frem sak for kommunestyret med endelig tilrådning for hvilke valg kommunen bør ta. Grunnlaget for den saken og rådmannens tilrådning vil måtte basere seg på resultater fra felles utredninger, prosess og samtaler med kommunene i Værnesregionen fremover. Videre vil kommunestyret holdning til en videreføring av Stjørdal kommune som egen kommune og med et fortsatt omfattende interkommunalt samarbeid måtte tillegges stor vekt. Vurdering: Stjørdal kommune er i dag regionsenter i Værnesregionen, den mest folkerike kommunen i Nord- Trøndelag og den kommunen i fylket som har størst vekst i folketallet. Ved en eventuell sammenslåing av Trøndelagsfylkene vil Stjørdal være et geografisk midtpunkt i Trøndelag. Sammen men flyplassen og øvrige gode kommunikasjoner gir dette store utviklingsmuligheter som setter Stjørdal i en unik posisjon. Det foregår prosesser knytta til kommunestrukturreformen i og rundt de øvrige byene i fylket. Blir det endelig resultat at den blir dannet nye kommuner vil Stjørdal raskt falle ned på liste over fylkets mest folkerike kommuner dersom Stjørdal tilslutt ender på at en ikke ønsker en endra kommunestruktur. Det er også slik at skal det bli en endring i kommunestrukturen så kommer en ikke langt på det sporet dersom det kun er Stjørdal som går for det og nabokommunene i Værnesregionen ikke ønsker dette. Nå bør ikke det å være den mest folkerike kommunen være noe mål i seg selv, men det er etter rådmannens vurdering viktig at en har ambisjoner for utvikling av Stjørdal og Værnesregionen i et langsiktig regionalt perspektiv. Det er vel få kommuner som har de mulighetene som Stjørdal sin geografiske plassering gir. Når en skal vurdere 0 alternativet som fremtidens løsning, må det tas stilling til om det virkelig vil være en videreføring av dagens struktur vil være det som tjener Stjørdal og regionen mest i fremtiden. Her må det også vektlegges om det er behov for sterke sentra som kan samhandle reelt og mest mulig likeverdig med Trondheim som er og vil være den store motoren i Trøndelag. Rådmannen kort vurdere 0- alternativet Stjørdal som egen kommune i fremtiden uavhengig av videreføring av det interkommunale samarbeidet satt opp mot de kriterier som rettet mot kommunene og det som anbefales som en god kommunestruktur. Her der det da kun Stjørdal som egen kommune som vurderes. Stjørdal med sitt folketall har tilstrekkelig med innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning om det blir fattet vedtak at kommunen i fremtiden skal bestå som egen kommune. Slik rådmannen vurderer det vil Stjørdal kommune sammen med nabokommunene være del av et større funksjonelt samfunnsutviklingsområde og at det bør sees mere samla. Dette nødvendiggjør imidlertid ikke at det må være en kommune men vil måtte kreve et mere
forpliktende samarbeid på samfunnsutvikling enn i dag. For styring og samla utvikling vil en kommune være en betydelig fordel. Det vil alltid være en vurdering og ulike syn på om kommunen har tilstrekkelig kapasitet til å utføre sine tjenester og på hvilket nivå. Kapasitet dreier seg om prioritering, struktur og nødvendig ressurstilgang. Dette styres av kommunestyret som kan regulere dette gjennom sine vedtak i økonomiplan og budsjett for utgifts og inntektsnivå. Her kommer det også inn i hvilken grad kommune klarer å rekruttere kompetent arbeidskraft. Stjørdal kommunes organisasjon er så stor at en samla har relevant kompetanse til å utføre de oppgaver som skal løses. Rådmannen ser heller ikke at dette vil være en stor utfordring dersom 0 alternativet blir valgt også sett opp i mot de nye oppgavene kommunene får i henhold til Stortingets vedtak. Stjørdal kommune med sitt folketall er så stor at problematikken knytta til tilstrekkelig distanse er lite relevant. Nærhet mellom de som styrer og de som styres blir ofte sett på som et fortrinn. Men nærheten kan også utfordre kravet om likebehandling og rettferdighet. Denne problematikken vil være langt mere relevant i små kommuner enn i kommune på Stjørdal sin størrelse. Som en av de kommunene i landet med de laveste inntekter pr. innbygger må Stjørdal kommune drive effektivt. KOSTRA tall viser at kommunen driver effektivt. Skal kommunen drives mer effektivt må det tas grep for å få færre, men større enheter. Dette vil ikke være avhengig av om kommunen går inn som en del av en ny og større kommune. Ut fra de lave inntektene kommunen har og de utfordringene som er knytta til det å håndtere vekst både på drift og investeringer så har Stjørdal en stram økonomi. En sammenslåing vil ikke i utgangspunktet gi Stjørdal noe mindre stram økonomi. Hvilken økonomi kommunen skal ha avgjøres av staten gjennom inntektssystemet, det drifts og investeringsnivået som kommunestyret vedtar og de egne inntekter og nivået på disse som vedtas i kommunen. En sammenslåing av flere kommuner vil på en del områder ikke minst innen administrasjon, politisk ledelse og styringssystem gi en effektiviseringsgevinst. Her kan det frigjøres midler til mere direkte tjenesteproduksjon. Valgfrihet er tatt opp som et av kriteriene. Det siktes primært her er valgfrihet til sykehusvalg og behandlingstilbud dersom flere oppgaver innen tverrfaglig rusbehandling, psykisk helsevern, habilitering og rehabilitering, hjelpemidler m.m. overføres til kommunene. Rådmannen kan ikke se at dette ikke vil kunne la seg løse ved 0 alternativet. Imidlertid vil en større kommune med høyere innbyggertall samla ha mere ressurser og kunne gi et mere variert tilbud. Funksjonelle samfunnsområder er omtalt særlig der en har oppsplitting hvor byområder består av flere kommuner. Den primære begrunnelsen for etablering av storkommuner i dagens fler kommunale byområder er hensynet til helhetlig areal og transportplanlegging. Det påpekes også at funksjonelt avgrensede kommuner gir gevinster i alle deler av landet for ivaretakelse av kommunens andre roller, og spesielt tjenesteytingen. Funksjonelt avgrensede kommuner kan se arbeidsplasser, boliger, tjenester og transport i sammenheng. Værnesregionen har utvikla seg til å bli et funksjonelt samfunnsområde. En funksjonell samla samfunnsutvikling vil være enklere å håndtere i en felles kommune enn i et samarbeid mellom enkeltkommuner hvor dette raskt kan bli mindre forpliktende. Rådmannen ser imidlertid ikke at dette vil være et hinder for at 0 alternativet velges, men utviklingen ville fått langt mere kraft og tyngde i en sammenslått kommune. Kriteriet «høy politisk deltakelse» er særlig knyttet til valgdeltakelse, men referer seg også til innbyggernes deltakelse mellom valg. Erfaring fra strukturreformen i Danmark viser en viss nedgang i politisk deltakelse. Spørsmålet er om tilføringa av nye oppgaver til kommunen vil gi
økt politisk deltakelse. Det er vanskelig for rådmannen å gi en konkret vurdering av dette om politisk deltakelse ved 0 alternativet versus en større kommune. Staten påker at når det gjelder lokal politisk styring så er følgende viktig for muligheten for lokalt folkevalgte til å styre og kontrollere kommunens virksomhet: tilstrekkelig kapasitet, relevant kompetanse, distanse i den kommunale administrasjonen samt omfanget av interkommunalt samarbeid. Fra staten påpekes det at dette er avgjørende faktorer for å kunne utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte. Slike beslutningsgrunnlag er viktige for å sikre at de folkevalgte får reell mulighet og gode redskaper for å drive politisk arbeid lokalt, planlegge å utvikle kommunen og ivareta både styring og kontroll av den kommunale virksomheten, herunder eierstyring av interkommunale selskaper og aksjeselskaper, samarbeidsavtaler og andre avtaler. Med det innbyggertall og den størrelsen Stjørdal kommune har, ser ikke rådmannen at muligheten for lokal politisk styring ikke kan utføres på en god måte ved 0- alternativet. Tilgang på relevant kompetanse og kapasitet i administrasjonen er en prioritering av ressursbruken i kommunestyret uavhengig kommunestørrelse. Kriteriet»lokal identitet» inngår også i diskusjonen om kommunestruktur. Dette sammen med symbolikk og følelser er faktorer som ikke skal undervurderes. Det er også er spørsmål som kan stilles om ikke identitet først og fremst ser ut til å være knyttet til byen eller bygda der en bor og ikke til kommunegrenser. Når det gjelder kriteriene som er satt overfor staten som bred oppgave portefølje og rammestyring av kommunene ser ikke rådmannen at dette vil gi Stjørdal kommune noen større utfordringer dersom 0 alternativet velges som fremtidens løsning. Etter en gjennomgang og vurdering av kriteriene som er satt for god kommunestruktur er rådmannens konklusjon at isolert vurdert så vil 0- alternativet det vil si at Stjørdal kommune fortsetter som egen kommune - være en løsning som ivaretar de kriterier som staten har sagt skal legges til grunn for en god kommunestruktur. Stjørdal trenger ikke slå seg sammen med andre kommuner for å kunne ivareta kriteriene og de nye oppgavene kommunene vil få tilført. 0 alternativet Stjørdal som egen kommune med videreføring av interkommunalt å samarbeide. Stjørdal kommune har siden 2003 vært sentral i det interkommunale samarbeidet som er etablert i Værnesregionen. Dette arbeidet ble satt i gang da interkommunalt samarbeid ble sett på som et alternativ til kommunesammenslåing. Det ble inngått intensjonsavtale og fastsatt mål for samarbeidet. I de første årene ble det kun samarbeidet med administrative tjenester som økonomi, saksbehandling og IKT. Samarbeidet har utviklet seg kontinuerlig og i dag er det et meget omfattende samarbeid også på tjenesteproduksjon. Malvik kommune har valgt og ikke delta i tjenestesamarbeidet. Samarbeidet er organisert etter kommunelovens bestemmelser med og uten folkevalgt nemnd. Totalt dreier det seg om ca. 20 samarbeidsområder i 2015 hvor Stjørdal kommune er vertskommune. Samarbeidet har et driftsbudsjett på ca. 200mill.kr. og ca. 160 årsverk er engasjert. Det samarbeides på følgende områder: Sekretariat Lønn/regnskap/fakturering Innkjøp
Skatteoppkrever, arbeidsgiverkontroll IKT Kvalitetssystem/avvikshåndtering Saks/arkivsystem Portalløsning hjemmesider Barnevern Kommunepsykolog PPT Legevakt Forvaltningskontor Værnesregionen DMS Ø-hjelpssenger Velferdsteknologi Frisklivssentral Felles kommuneoverlege enhet for miljøretta helsevern Driftssentral meldingsovervåking Felles NAV kontor Fagteam -forebygging Kompetansebygging Det arbeides med utredning brann og redning, arealplanlegging, oppmåling, landbruk og miljø, rus/psykiatri samt tverrfaglig samarbeid for barn og unge i et folkehelseperspektiv. Som eneste regionsamarbeid så styres det som går på tjenesteproduksjon gjennom felles politisk nemnd som er delegert myndighet fra kommunestyrene. En følgeevaluering som er foretatt finansiert av staten viser at det produseres gode tjenester, men at det er utfordringer knytta både til administrativ og politisk styring og forankring. Kommunene i Værnesregionen ser på en videreføring av det interkommunale samarbeidet som et reelt alternativ i kommunestrukturprosessen. Regjeringen og Stortingets flertall ønsker imidlertid at det interkommunale samarbeides skal reduseres og erstattes med færre, men større kommuner som ivaretar dette arbeidet. Kommunestyret i Stjørdal har vedtatt at det skal foretas en gjennomgang av det interkommunale samarbeidet i Værnesregionen herunder kostnadsfordelingen og om alle reelle utgifter blir fordelt. Det interkommunale samarbeidet som er utviklet har vært positivt for alle deltakende kommuner slik rådmannen vurderer det etter å ha sittet sentralt i dette arbeidet i over 10 år. Stjørdal kommune har lagt ned mange ressurser i samarbeidet som til tider har vært krevende. Når det et sagt så har samarbeidet også gitt Stjørdal kommune mye. Kommunen hadde aldri vært så langt fremme på en rekke områder som for eksempel IKT, helse, velferdsteknologi, innkjøp, lønn, regnskap, faktura håndtering m.m. uten det etablerte samarbeidet. Staten har gitt Værnesregionen over år store tilskudd til utviklingsprosjekt som kommunene nå drar nytte av. Dette har Stjørdal ikke hatt tilgang til uten det interkommunale samarbeidet og det utviklingsarbeidet som har blitt realisert. Styring både på administrativ og på politisk side av samarbeidet har vært utfordrende. Helt siden oppstarten har det vært arbeidet med å utvikle spesielt de administrative styringslinjene. Det er til tider seks kommuner som skal ha et ord med i laget og volumet og kompleksiteten har økt masse siden
starten i 2003. Når seks kommuner samarbeider så er de viktig at en har kjøreregler og prosesser for å bli enige om mål og retning og at vertskommunen så får holde i rattet. Volumet på samarbeidet i Værnesregionen tilsvarer det totale budsjettet i mange mindre kommune så det indikerer også litt av utfordringene ikke minst for Stjørdal som vertskommune. Dersom det blir en fremtidig Værnes kommune så vil denne uansett ikke være operativ før i 2020. Frem til da må en ivareta det interkommunale samarbeidet og sørge for at det drives mest mulig effektivt med god administrativ og politisk styring. Rådmannen vil være tydelig på at en videreføring og utvikling av det interkommunale samarbeid vil kreve gjennomgang både av økonomi og videre utvikling av styring og forankring. Det er viktig at det drives rasjonelt og at ikke tungvinte samarbeidsløsninger på styringen velges der dette kan virke mindre kontroversielt å få på plass. Er det slik at kommunene ønsker å videreføre og utvikle det samarbeidet som har vært positivt så må en også akseptere at makt og styring blir lagt i felles politiske nemder og at det ikke legges opp til parallelle løp. Erfaring med dagens politiske nemder i Værnesregionen er at de ivaretar både det kommunale og regionale perspektiv. Dersom Værnesregionen skal være et alternativ til endra kommunestruktur så må kommunene godta en sterkere styring fra vertskommunen. Videre må kommunestyret vurdere om det fortsatt skal være slik at den største kommunen ikke skal ha flertall i de politiske nemdene. «Kjøttvekta» tilsier at Stjørdal bør ha større styring. Samarbeidet må også være mere forpliktene. Dette innebærer at en må bidra til helheten og ikke kun på områder der det tjener den enkelte kommune, men tjener regionen og samarbeidet samla sett. Regionrådet har vedtatt nye styringslinjer og oppgavefordeling mellom arbeidsutvalg, politiske nemder, regionråd og kommunestyrene. Dette kommer etter de anbefalinger som er gitt i følgevalueringen. Administrativt arbeidsutvalg AU: Drøfter nye områder for samarbeid og fremmer dette for regionrådet når det gjelder administrativt samarbeid. Drøfter nye områder for samarbeid og fremmer dette via rådmannen i vertskommunen med innstilling til politisk nemd for saker hvor samarbeidet styres med politisk nemd. Tertialrapporter, budsjett, økonomiplan, regnskap, årsrapport. Politiske nemder: Tillegges lovpålagte oppgaver som krever politisk styring. Kommunene delegerer politisk beslutningsmyndighet til nemda. Nemda delegerer myndighet til rådmannen i vertskommunen. Behandle saker av prinsipiell karakter med utøvelse av politisk skjønn for lovpålagte oppgaver etter innstilling fra rådmannen i vertskommunen. Innstille til kommunestyrene på lovpålagte oppgaver der nemda ikke er delegert avgjørelsesmyndighet. Behandle virksomhetsplan, tertialrapporter og årsmelding, regnskap. Innstille til kommunene på budsjett og økonomiplan og budsjettendringer som går ut over tildelt ramme. Drøfte og innstille til regionrådet på nye samarbeidsområder.
Drøfte saker av prinsipiell karakter som rådmannen i vertskommunen eller nemda selv legger frem. Regionråd: Regional utvikling Følge opp strategisk næringsplan prioritering av innsatsområder Interessepolitikk Drøfte og foreslå overfor kommunene nye samarbeidsområder herunder samarbeidsavtaler. Styringslinje saker til politisk nemd der nemda er delegert avgjørelsesmyndighet: AU VÆRNES- REGIONEN RÅDMANN I VERTSKOMM UNEN POLITISK NEMD Styringslinje budsjett, økonomiplan, tertialrapporter øvrige økonomisaker innenfor saksområder til politisk nemd. AU VÆRNES- REGIONEN RÅDMANNEN I VERTSKOMM- UNEN INNSTILLER TIL POLITISK POLITISK NEMD INSTLLER TIL KOMMUNESTYREN E BEHANDLING I KOMMUNESTYRE NE På administrativ side har en nå fått på plass flere fagråd som skal sikre god samhandling og involvering fra kommunene på fagene og at alle reelt er med. Det gjenstår en del arbeid knytta til organisering av samarbeidet i Værnesregionen på administrativ side i vertskommunen men det omfanget samarbeidet
har fått eter hvert. Prosesser pågår og rådmannen har som målsetting at dette skal være avklart og på plass i løpet av 2015. Oppsummert så er 0 alternativet med en videreføring av det interkommunale samarbeidet i Værnesregionen er farbar veg videre. En slik løsning vil ikke være i tråd med intensjonen i kommunestrukturreformen hvor fokuset er sammenslåing fremfor interkommunalt samarbeid. Ved videreføring og en utvikling av samarbeidet er det viktig at Stjørdal kommune totalt sett vil ha en fordel av dette som det er i dag slik rådmannen vurdere det. En må også ta meg seg at et samarbeid på tjenesteproduksjon gir noen politiske styringsutfordringer, men de er løsbare. Tilslutt vil vurdering være hav vil tjene Stjørdal og regionen på lang sikt, hva vil gi utviklingskraft og hvilke ambisjoner skal Stjørdal ha. Rådmannens klare vurdering er at Stjørdal bør ha ambisjoner og se muligheter ut over 0 alternativet og interkommunal samarbeid og argumentere for dette. Så får fremtiden vise hvilke ambisjoner og ønsker de andre kommunene i regionen har, men Stjørdal bør stille seg åpen til en frivillig endring av dagens kommunestruktur med de muligheter og utfordringer som ligger her.