MØREFORSKNING - DH MOLDE. FORSKER - transportøkonomi

MØREFORSKNING - DH MOLDE Mørefrskning dh Mlde er etablert gjennm en samarbeidsavtale mellm Distriktshøgsklen i Mlde g frskningsstiftelsen Mørefrskning. Den faglige staben ved høgsklen g frskningssenteret består av ialt 45 medarbeidere. Frskningen finansieres i hvedsak av ppdragsinntekter. Våre arbeidsmråder er infrmasjnsteknlgi, materialadministrasjn, markeds- g bransjeanalyser, transprtøknmi. reginaløknmiske analyser, evaluering g utvikling av ffentlige virkemidler samt administrasjns- g rganisasjnsfag. FORSKER - transprtøknmi Oppdragsmengden innen transprtøknmi ker g vi søker derfr etter en ssialøknmi/siviløknm sm gjennm frskning eller annen prasis har erfaring med transprtsektren. Søkere med annen bakgrunn kan gså kmme i betraktning. Erfaring med prsjektledelse er en frdel. Våre arbeidsmråder innen transprtøknmi er spesielt nytte-kstnadsanalyser, markedstilpasning g takstsystemer g ruteplaner i kllektivtrafikken g knsekvenser av deregulering innen transprtsektren. Stillingen er administrativt underlagt Mørefrskning g lønnes i ltr. 23-33 etter kvalifikasjner. Medlemsskap i KLP. Kvinner ppfrdres til å søke. Nærmere pplysninger kan fåes på tlf. 72/52 77. Spr etter Arild Hervik (frskningsleder/øknmi) eller Knut Bryn (adm.leder). Søknad med vedlegg sendes innen 1. april til MØREFORSKING, Pstbks 48, 641 MOLDE

Innhld Nr. 3 1991 45. arg. NElS-hENRIK IVIOR(K VON I)ER [: EHR: Det britiske elektrisitetseksperirliciltct FREDRIK LARISFN: Svar til \trten Bert:Ts sprsmal ()in stykkprislrsket 1 JAMES 1)1..( 1K: Om ti\ tte-kstnitcls.cimilys,mcs plass i beslutningsprscsscri vegsektren 16 p A L A. pi:: Anbuctsknkurranse i cle kllektive transprtmarkedene 2 EIRIK S. /1\11. NDSE.N. GEIR R. AS1 VIOXNES OG WORN SAN DVIK: I Iv it ci lv,erekraltig utvikling? NI A N 1.1)1 7.NS BOKER: 27 NtarkL, uten av K.. N.lenc g OgnedLil Frsitielt: L)isid Sk,,:. S'..tmft SOSENI C) KOO) \1L N ISSN un3s- 1624 Investeringer i infrastruktur fr transprt I flere sammenhenger er det hevdet at investeringer i veisystemer i det indre Østlandsmrådet vil gi en meget gd avkastning sammenlignet med andre investeringer i fastlands-nrge. Det blir hevdet at investeringer i utvidet veikapasitet rundt Osl-mrådet vil gi en kapitalavkastning på 2 prsent g mer. Til sammenligning ligger kapitalavkastningen i nrsk industri på m lag 7 prsent. Gitt en så høy avkastning er det ikke tvil m hvilke investeringer vi burde fretrekke gitt en begrenset kapitaltilgang. Nå er det ikke så enkelt å beregne avkastningen av investeringer i transprtsektren, da dette ikke er et mråde hvr en betaler fr bruken på samme måte sm fr andre gder. De beregninger sm freligger tar sm regel utgangspunkt i tidskstnadsberegninger, dvs en frsøker å beregne hvr mye tid brukerne av infrastrukturen vil spare på nyinvesteringer, g en tillegger hver tidsenhet en pris. Det er knyttet betydelig usikkerhet både til beregningene av tidsbesparelser g pris per tidsenhet. Dette betyr at en ved denne type investeringsbeslutninger må vise en viss varsmhet ved marginale prsjekter. Et strt spørsmålstegn kan imidlertid stilles ved m usikkerheten er så betydelig sm en differanse på 7 g 2 prsent kapitalavkastning skulle tilsi. I dagens situasjn hvr det er str arbeidsledighet sløses det med arbeidskraftressursene. Denne arbeidsledigheten faller sammen med ledige ressurser innen anleggsbransjen. I denne situasjnen burde en stimulere øknmien ved å sette igang prsjekter sm allikevel er lønnsmme g skal realiseres, sm fr eksempel investeringer i infrastruktur fr transprt. Det vil være betydelige kstnadsbesparelser ved å kmme igang raskt. Dette i mtsetning til stimulering ved Okt bligbygging sm det slett ikke er sikkert det vil være et marked fr framver. De mest aktuelle veiprsjekter i Ostlands-mrådet synes å være, pprustning av E18/E6 fra Osl til svenskegrensen, fire felts mtrvei gjennm Vestfld, traséen Drammen Kngsberg g en tverrfrbindelse mellm den østlige g vestlige del av Oslfjrden. De tre første har en nytte kstnadsbrøk på 2-3 g har str betydning fr næringstransprt. Det siste prsjektet hevder NHO vil spare næringslivet fr 1,4 milliarder per år mens investeringsutgiften er m lag 1,2 milliarder. Den samfunnsøknmiske utfrdringen er nå dels å priritere mellm disse prsjektene dels å priritere disse prsjektene mt andre mer eller mindre lønnsmme prsjekter, sm industriinvesteringer, bligbygging etc. Hvrfr blir ikke denne type prsjekter gjennmført på trss av at de vil gi en gd avkastning? Er de plitiske prsesser med lbbyvirksmhet g særinteresser til hinder fr dette? Har miljøinteressene pålagt uendelige miljøkstnader (er det så pplagt at prsjektene vil bety en frverring her?)? Kan det være at det er nen uheldige frdelingseffekter knyttet til prsjektene g at disse får så strt gjennmslag at prsjektene stppes? Kanskje når disse prsjektene ikke pp i pririteringen innenfr en gitt kapitaltilgang da en pririterer ulønnsmme vei, tunnel g brprsjekter i distriktene? Med den kapitalavkastning det synes å være på veiprsjekter i det indre østlandsmrådet burde det være mulig å finansiere prsjektene utenfr de tradisjnelle ffentlige budsjetter? Er det plitiske hindre fr dette? Kanskje vil næringslivet bare ha frdelen g ikke bidra ved finansieringen av prsjektet? Det er grunn til å ta beregninger av lønnsmhet ved investeringer i infrastruktur fr transprt alvrlig. Det er imidlertid gså grunn til å innføre et betalingssystem fr bruk av denne infrastrukturen. Det synes å være en betydelig mtstand både innen næringsliv g blant knsumenter mt bmpengefinansiering av veiprsjekter. Hverken næringsliv eller knsumenter kan frvente at deres påstand m de stre frdelene skal bli tatt alvrlig hvis de på den annen side hevder at en bmpengefinansiering vil ruinere dem eller frverre deres knkurranseevne. Hvis fr eksempel NHO mener at næringslivet kan spare hele investeringskstnaden ved en tverrfrbindelse ver Oslfjrden på ett år burde de samtidig sørge fr at det samme næringsliv er villig til å delta i finansieringen av denne.

Aktuell kmmentar: Det britiske elektrisitetseksperimentet Det britiske deregulerings- g privatiseringsprgrammet er radikalt både i frm, mfang g temp. Når Strbritannia spiller rllen sm øknmiskplitisk labratrium kan det imidlertid være nyttig fr andre å flge eksperimentene g trekke sine egne knklusjner. Således gir dets dristige (nen vil si dum-dristige) utfrmning infrmasjn m øknmiske mekanismer sm det kan være vanskelig å skaffe seg andre steder. Under prsessen med å mstrukturere vår hjemlige kraftnæring er det naturlig at vi gjr ss kjent med elektrisitetsdelen av det britiske prgrammet. 1 Nils-Henrik MOrch vn der Fehr AV NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR* Dereguleringen g privatiseringen ble påbegynt av den knservative regjeringen krt etter valgseiren i 1979 g må sees på bakgrunn av en allminnelig ppfatning m at de øknmiske resultatene i mange ffentlig dminerte sektrer hadde utviklet seg meget svakt. Fr elektrisitetsindustriens vedkmmende skyltes det blant annet at den hadde blitt et redskap fr andre energiplitiske mål sm gjen- * Nils-Henrik Mørch vn der Fehr, cand. ecn fra 1987, er universitetsstipendiat ved Ssial- knmisk institutt, Universitetet i Osl. Denne artikkelen er skrevet på prsjektet «Regulering av bedrifter med markedsmakt med spesiell vekt på infrastrukturelle sektrer ved Senter fr samfunns- g næringslivsfrskning Osl (SNF-Osl). Prsjektet er støttet øknmisk av NORAS Nrges råd fr anvendt samfunnsfrskning. Frfatteren er fr tiden gjest ved Nuffield Cllege, Oxfrd g er tilknyttet et prsjekt ledet av Jhn S. Vickers g Gerge Yarrw sm blant annet har dreiet seg m dereguleringen g privatiseringen av den britiske elektrisitetsindustrien. Finn Førsund g Christian Riis har bidratt med verdifulle kmmentarer til et tidligere utkast. Denne artikkelen bygger i str grad på Vickers g Yarrw (1991). En krt mtale på nrsk av den britiske elektrisitetsindustrien per 1988 finnes i Tandberg g Tennbakk (1989). Fr en kritisk analyse av det britiske privatiseringsprgrammet se Vickers g Yarrw (1988). nmføring av kjernekraftprgrammet, subsidiering av kullindustrien g lave energipriser. Hensynet til elektrisitetsindustriens egen effektivitet var blitt neglisjert g knsekvensen var en meget ineffektiv struktur g svake finansielle resultater. Det var derfr naturlig at plitisk ppmerksmhet ble viet disse sektrenes struktur g eierfrhld. Privatiseringsprgrammet ble imidlertid båret frem av en sterk idelgisk verbevisning m at endring av eierfrhldene i praksis privatisering i seg selv ville løse effektivitetsprblemene. Etterhvert er det blitt mer åpenbart at næringens struktur er, m ikke viktigere, så ihvertfall avgjørende fr det samlede samfunnsøknmiske resultat. Elektrisitetsindustrien er den freløpig siste i en lang rekke av britiske bransjer sm har gjennmgått deregulering g privatisering. Over natten 31. mars 199 ble en fullt integrert g ffentlig administrert næring erstattet med en vertikalt g hrisntalt ppdelt struktur hvr transaksjnene mellm ulike deler hvedsakelig skal være markedsbaserte. Stykker av industrien ble så lagt ut fr salg i slutten av 199, mens videre privatisering er planlagt i løpet av 1991. Elektrisitetsnæringen har trekk felles med nen av de bransjer sm allerede er blitt deregulert g privatisert i Strbritannia i første rekke gass g teletransmisjn g man har derfr til en viss grad kunnet bygge på erfaringer vunnet tidligere. Imidlertid er mange av disse strukturelle kjennetegnene, m enn beslektede, mer utpregede i elektrisitetsbransjen, i tillegg til at næringene har viktige særtrekk. 2 I det hele tatt er det få, m nen, andre næringer sm kan ppvise maken til blanding av imperfekt knkurranse, muligheter fr prissamarbeid g kartelldannelser, etableringshindringer, behv fr systemkrdinering, vertikal integrasjn, usikkerhet, uheldige investeringsincentiver, prisregulering, pålagte kvalitetsstandarder g miljøprblemer. Det gjrde at mange av de prblemer de plitiske beslutningstagerne ble stilt verfr var nye g ukjente. Frdi disse spørsmålene på langt nær er avklart i øknmisk faglitteratur, g da det ikke finnes eksempler i verden frøvrig på sterkt deregulerte elektrisitetsnæringer, har de valgte løsningene blitt tildels sterkt mstridte: Her er det mye å sette.tennene i fr analysehungrige næringsøknmer. 2 Fr en grundig diskusjn av elektrisitetsindustrier se Jskw g Schmalensee (1983). På nrsk gir Bjørndalen, Hpe, Tandberg g Tennbakk (1989) en innføring i nen av de frhld sm må utredes hvis den nrske elektrisitetsbransjen skal dereguleres/privatiseres. 2 Ssialøknmen nr. 3 1991

Teknlgiske g strukturelle frutsetninger Det er et sentralt kjennetegn ved en elektrisitetsindustri at de enkelte deler er prduksjnsteknisk sterkt sammenbundne g fra et teknlgisk synspunkt er det derfr gde grunner til å betrakte næringen sm en helhet. Allikevel er det vanlig å freta en (vertikal) inndeling ved å skille mellm prduksjn/generering, transmisjn g distribusjn. Elektrisitetsprduksjnen i Strbritannia er hvedsakelig basert på kull (7%), gass (9%) g kjernekraft (19%) alle prduksjnsmetder sm medfører betydelige miljøulemper. Prdusert elektrisitet kan ikke lagres, mens etterspørselen varierer avhengig av tid g sted. Tilsammen gjør dette at elektrisitet er et sterkt differensiert gde g det er et betydelig krdineringsprblem å skape likevekt mellm tilbud g etterspørsel på ethvert tidspunkt. Den langsiktige utbyggingen av systemet må baseres på avveiningen mellm ttal prduksjnskapasitet g hyppigheten av frsyningsavbrudd g rasjnering ved maksimal belastning av systemet. Frdi prduksjnsanleggene er svært kapitalintensive, har meget lange investeringsperider g kapitalen er fullstendig næringsspesifikk, er det str risik knyttet til nyinvesteringer. Det er betydelige skalafrdeler i prduksjnen, men i en såpass str øknmi sm den britiske er det plass til mange, teknisk ptimale enheter. Transmisjn er transprt av den elektriske kraften ver høyspentnettet, g her er skalaegenskapene slik at man står verfr et naturlig mnpl. Det er betydelige effektivitetsgevinster å hente ved å samrdne prduksjn g transmisjn, g et elektrisitetssystems ttale kapasitet samt energitapet i nettet, avhenger sterkt av hvrdan leveranser fra prdusentene rganiseres. Fr å unngå systemsammenbrudd er det nødvendig med sekund-til-sekund kntrll av leveranser fra prdusentene slik at fysisk likevekt mellm tilbud g etterspørsel ppretthldes kntinuerlig ved enhver nde i nettet. Distribusjn mfatter transprt g frdeling av kraft fra transfrmatrstasjnene på høyspentnettet til den enkelte sluttbruker. I likhet med Figur 1: Strukturen I elektrisitetsindustrien i England g Wales fr 199. transmisjn utgjør et distribusjnsnett et (lkalt) naturlig mnpl. Det bør imidlertid understrekes at det prinsipielt sett ikke er nenting i veien fr å skille mellm krafttransprt g kraftfrsyning. Det kan derfr gjerne være mange selgere av elektrisitet til frbrukere i en regin selv m prduksjnen av distribusjnstjenester er rganisert sm et lkalt mnpl. Utenfrstående selgere må i såfall kjøpe transprttjenester av distribusj nsselskapet. Alt i alt er elektrisitetsnæringer karakterisert ved sterke vertikale g hrisntale prduksjnstekniske bindinger, betydelige skala- g samprduksjnsfrdeler, et tungt innslag av sunkne prduksjnsmkstninger (eng. sunk csts), usikkerhet g eksternaliteter. Det er urimelig å tr at et helt desentralisert beslutningssystem bestående av private aktører slik vi kjenner det fra andre deler av øknmien kan få en slik næring til å fungere samfunnsøknmisk tilfredsstillende. På den annen side tyder altså erfaringene på at en fullt integrert g ffentlig eiet næring ikke gir gde effektivitetsmessige resultater. Utfrdringen består derfr dels i å knstruere en gunstig næringsstruktur en balanse mellm markedsbaserte transaksjner g direkte regulering g dels i å finne en eiersammensetning tilpasset denne strukturen, herunder avklare frhldet mellm ffentlig g privat eie. Strukturelt sett består hvedprblemet i å freta en avveining mellm prduksjnstekniske hensyn sm tilsier (vertikal g hrisntal) integrasjn fr å ppnå gd krdinering mellm de ulike delene av systemet, g knkurranse sm krever deltagelse av mange uavhengige aktører. Spørsmålet m eiendmsfrhldene må i første rekke bestå i en avveining mellm frdelen ved juridisk avstand mellm regulerende myndigheter g regulerte aktører mt myndighetenes behv fr direkte innsyn i g kntrll med drifts- g investeringsbeslutninger. Strukturen i den deregulerte britiske elektrisitetsindustrien Fr dereguleringen g privatiseringen var den britiske elektrisitetsnæringen3 ffentlig eiet g kntrllert av the Electricity Cuncil (EC). Underlagt EC var the Central Electricity Generating Bard (CEGB) ansvarlig fr all prduksjn g transmisjn mens tlv separate Area Bards st fr lkal distribusjn. Etter 31. mars 199 er CEGB delt både hrisntalt g vertikalt. Prduksjnsdelen er ppsplittet i tre enheter: All kjernekraftkapasitet (hvilket 3 Med «den britiske elektrisitetsnæringen» vil jeg i frtsettelsen mene systemet i England g Wales. Skttland er frbundet til transmisjnsnettet i England g Wales, men utgjør i praksis et separat system. Elektrisitetsindustrien i Skttland har ikke vært vesentlig berørt av mlegningene i England g Wales. Ssialøknmen nr. 3 1991 3

utgjør 15% av CEGB's pprinnelige prduksjnskapasitet) er lagt inn under et eget selskap, Nuclear Electric, sm skal frbli i ffentlig eie. Den øvrige kapasiteten er frdelt på t aksjeselskaper sm er under privatisering Natinal Pwer (52% av CEGB's ttale kapasitet) g Pwer- Gen (33%). Transmisjnsdelen av CEGB er lagt til the Natinal Grid Cmpany (NGC). NGC er ansvarlig fr kjøring av transmisjnsnettet, herunder inn- g utkbling av kraftstasjnene. 4 Strukturen i distribusjnsdelen av elektrisitetssystemet er behldt uendret, men de tlv distributørene er slgt sm separate aksjeselskaper til private eiere (figurene 1 g 2 viser henhldsvis den tidligere g den nye strukturen). Disse tlv distribusjnsselskapene eier frøvrig NGC i fellesskap, men er regulert slik at de ikke skal kunne påvirke den daglige driften i transmisjnsselskapet. Der er pprettet et nytt rgan, the Office f Electricity Regulatin (OFFER),5 sm er gitt ansvaret fr reguleringen av elektrisitetsnæringen. OFFER skal blant annet sørge fr priskntrll, utstede lisenser ved dan- 4 NGC er gså ansvarlig fr kraftutvekslingen med Frankrike g Skttland. 5 OFFER er frøvrig ledet av øknmiprfessr Stephen Littlechild fra University f Birmingham. Han har gså spilt en sentral rlle i utfrmingen av øvrige deler av det britiske deregulerings- g privatiseringsprgrammet. 4 nelse av nye selskaper i næringen g regulere sammenslåing g samarbeid mellm eksisterende selskaper. Det kreves egne lisenser fr å prdusere kraft, fr å drive transmisjn, samt fr distribusjn. I tillegg må en prdusent ha spesiell lisens hvis han ønsker å frsyne kunder direkte, g tilsvarende må en distributr ha lisens hvis han vil selge til kunder utenfr sitt eget mråde. Grunntanken i de britiske reguleringsreglene er at de delene av systemet sm er karakterisert av naturlig mnpl g betydelig markedsmakt vil bli regulert direkte, mens en frøvrig baserer seg på knkurranse. Således reguleres avgiftene fr transmisjn g distribusjn samt prisene på leveranser til frbrukere med mindre enn 1 megawatt maksimaluttak. 6 (I en vergangsperide vil gså prisene til større frbrukere reguleres g det vil være begrensninger på i hvilken grad frbrukere kan inngå kntrakter m leveranse fra andre enn deres lkale distributør.) Veksttakten i disse takstene er regulert etter den såkalte KPI-X frmelen, hvilket innebærer at veksten i en regulert pris ikke tillates å verstige veksten i knsumprisindeksen (KPI) minus et prisspesifikt fratrekk (X). Fratrekket er ment å fange 6 En regner med at mindre brukere (i praksis hushldningene), i mtsetning til stre industrielle kunder, vil ha vanskelig fr å utnytte knkurransen mellm selgerne til å skaffe seg gde leveringsvilkår. pp prduktivitetsfremgang slik at effektivitetsbesparelser verføres til kundene. En regulerer vanligvis bare gjennmsnittsprisen fr flere ulike prdukter g den respektive prdusent har derfr betydelig frihet til å tilpasse prisstrukturen under det regulerte gjennmsnittsnivået. I reguleringsfrmelen fr prisen til små frbrukere er det et tillegg Y (slik at frmelen blir KPI-X+Y). Y reflekterer veksten i prisene på elektrisitet engrs samt transmisjns- g distribusjnsavgifter slik at disse i praksis kan verveltes fullstendig i frbrukerprisene. Transmisjnsselskapet NGC kan ikke drive eget kjøp g salg av elektrisitet. Vertikal integrasjn er videre begrenset ved at distribusjnsselskapene maksimalt kan prdusere 15 prsent av eget salg, g elektrisitetsprdusenter bare kan selge direkte til sluttfrbruker inntil 15 prsent av ttalmarkedet i mrådet til et distribusjnsselskap. Det er frøvrig stilt krav til regnskapsførsel, g alle selskaper må føre egne regnskaper fr hver aktivitet de er invlvert i (prduksjn, distribusjn etc.). Prisdiskriminering er frsøkt begrenset ved at leverand- rer er pålagt å gi samme betingelser til «sammenlignbare kunder». Det samme prinsippet gjelder tilgangen til transmisjnsnettet hvr i prinsippet alle sm ønsker det skal kunne knytte seg til nettet til regulerte priser. Fr å begrense utslippet av gasser fra fssile brennstffer samt å beskytte kjernekraftselskapet Nuclear Electric, er elektrisitet prdusert med fssile brennstffer pålagt en ekstra avgift. Dessuten er distribusjnsselskapene pålagt å kjøpe en viss andel fra ikke-fssile kilder (hvilket i praksis vil si kjernekraft). Engrsmarkedet fr elektrisk kraft Sentralt i msetningen av elektrisk kraft, g der hvr en først g fremst håper at knkurransen skal virke effektivt, er i «kraftplen» engrsmarkedet fr kraft. Engrsmarkedet er regulert gjennm den såkalte Pling and Settlements Agreement g tillegger transmisjnsselskapet NGC en sentral rlle. Kl. 1. hver dag må den enkelte kraftstasjn innmelde tilgjengelig kapasitet g tilbudspris SsialØknmen nr. 3 1991

(den minstepris den krever fr å levere) fr hver halvtimes peride i kmmende døgn. Deretter fretar NGC en rangering av kraftstasjnene («the merit rder») det trekkes pp en tilbudskurve. 7 Rangeringen er dels basert på tilbudsprisene g dels på prduksjnstekniske frhld sm kapasitetsbegrensninger i transmisjnsnettet g tilgang på reservekapasitet i tilfelle uhell. I den grad NGC maksimerer sin prfitt, vil resultatet bli en billigst mulig tilfredsstillelse av etterspørselen. Neste dag ettersm etterspørselen utvikler seg blir kraftstasjnene kalt av g på nettet. Prduserende kraftstasjner blir betalt den såkalte Pl Input Price (PIP) sm består av t ledd: Systemmarginalprisen (SMP) sm er tilbudsprisen til den marginale, prduserende enhet i hver halvtimes peride med andre rd bestemt ved skjæringspunktet mellm tilbuds- g etterspørselskurven er ment å reflektere de marginale prduksjnsmkstningene på krt sikt. I tillegg kmmer et kapasitetselement sm skal avspeile verdien av økt prduksjnskapasitet i systemet. 8 Kapasitetselementet er beregnet sm prduktet av sannsynligheten fr at etterspørsel ikke kan dekkes g verdien (dvs. frbrukertapet) av avvist etterspørsel. Sannsynligheten fr avvisning blir fastlagt daglig basert på estimater fr etterspørselen g kapasitetstilgjengeligheten hs prdusentene. Frbrukstapet ved kapasitetsgrensen er fastlagt til 2 per kwh. Kraft selges fra kraftplen til den såkalt Pl Output Price (POP). POP er lik PIP brtsett fra i perider med str belastning på nettet hvr NGC påfører et tillegg sm er ment å reflektere kapasitetsprblemer, mkstninger ved reserver sv. Kraftplen fungerer sm et sptmarked eller børs hvr transmisjnsselskapet NGC har rllen sm auksjnarius. På grunn av den fysiske sammenkblingen mellm kraftprdusentene via elektrisitetsnettet, g det kntinuerlige behvet fr fysisk 7 I det gamle systemet var the merit rder basert på infrmasjn m kraftstasjnenes driftsmkstninger. Kapasitetselementet betales til alle prdusenter sm har meldt tilgjengelig kapasitet, uavhengig av m de faktisk prduserer eller ikke. likevekt mellm tilbud g etterspørsel ved enhver nde i nettet, kan imidlertid ikke sptmarkedet fungere scal vanlige markeder hvr prduksjnsg salgsbeslutningene er desentraliserte. I elektrisitetsnæringen må det være full krdinering mellm transmisjn g prduksjn, ne Wm (med eksisterende teknlgi) vanskelig kan ppnås på annen måte enn ved sentral kntrll. I det britiske systemet ivaretas dette krdineringsbehvet ved at NGC er tillagt retten til å styre inn- g utkblingen av kraftstasjnene (eng. central dispatch). I gunstigste fall hvis tilbudsprisene er lik de krtsiktige marginale prduksjnsmkstningene g kapasitetselementet nøyaktig reflekterer mkstningene ved manglende prduksjnskapasitet kan dette regimet gi samfunnsøknmisk effisiens i engrsmsetningen. Det er imidlertid mange grunner til fi tr at så ikke vil være tilfellet. Den viktigste årsaken er den knsentrerte markedsstrukturen en har valgt. 9 Med i praksis ikke mer enn tre stre kraftprdusenter kan man se fr seg alle mulige frmer fr strategiske spill hvr utfallet m enn vanskelig å frutsi neppe blir effektiv knkurranse. 1 Mulighetene fr prissamarbeid er meget gde, g det er lett å tenke seg at systemmarginalprisen vil bli hldt pp gjennm eksplisitte eller stilltiende prisavtaler. Også kapasitetselementet er åpent fr strategisk manipulering gjennm underrapprtering av tilgjengelig kapasitet. Frdi elektrisitetsprisene vil svinge betydelig dels sm følge av prisvingninger på innsatsfaktrene kull, gass 9 Hvedårsaken til at det fra CEGB bare ble skilt ut t private prdusentselskaper er at man pprinnelig gså hadde tenkt å privatisere kjernekraftdelen av CEGB. Frdi denne ble antatt å være vanskelig salgbar ble den pakket sammen med en betydelig del av den øvrige g mer attraktive prduksjnskapasiteten. Etterhvert viste kjernekraften seg imidlertid ikke bare å være vanskelig salgbar, men plitisk sett direkte uselgelig, g den ble derfr tatt ut av privatiseringsprgrammet. Man benyttet imidlertid ikke sjansen til samtidig å splitte pp de t andre selskapene. 1 I vn der Fehr (1991) gjøres det et frsøk på å etablere et apparat fr å analysere slike strategiske spill. Det vises blant annet at utfallet av knkurransen er svært følsmt fr hvrdan reguleringene i sptmarkedet fastlegges, spesielt hvrdan markedsprisen bestemmes. g lje, g dels på grunn av strategisk usikkerhet sm følge av spillet mellm prdusentene vil selgere g kjøpere frsikre seg mt usikkerhet ved å inngå langsiktige leveranseavtaler. Hvrdan prisen i sptmarkedet vil påvirkes av slike kntrakter er det ikke gdt å frutsi, men det er grunn til å tr at de kan bli redskap fr å redusere knkurransen g fremme samarbeid mellm prdusentene fr eksempel ved å utestenge ptensielle knkurrenter. Hrisntale g vertikale bindinger De betydelige vertikale g hrisntale bindingene i elektrisitetsprduksjn gjør at en effektiv utnyttelse av nettet krever samkjøring g samarbeid mellm de enkelte prdusenter g (gegrafiske g tidsmessig) tilpasning av tilbudet til etterspørselen. De krtsiktige krdineringsbehvene er ivaretatt ved at transmisjnsselskapet NGC er tillagt retten til å styre inn- g utkblingen av kraftstasjnene. På lengre sikt består prblemet i at det ved utbygging av systemet er behv fr at utvidelser i prduksjnskapasiteten sees i sammenheng med investeringer i transmisjnsnettet. Frdi elektrisk strøm beveger seg i systemet etter fysiske lver utenfr peratørenes kntrll, vil tap i en del av nettet avhenge av hva sm fregår i hele det øvrige nettet. Slike eksternaliteter fører til at leveranser fra en kraftstasjn påvirker effektiviteten i leveransene fra andre stasjner. Dette betyr at j nærmere hele eller deler av transmisjnsnettet er kapasitetsgrensen, j mindre frihet har nettselskapet til å velge hvilke stasjner sm skal Øke/redusere sin prduksjn g j større markedsmakt får dermed den enkelte prdusent. Ved å øke kapasiteten i nettet kan slike eksternaliteter reduseres. Imidlertid er nettselskapets incentiver til å ptimalisere nettkapasiteten ikke samfunnsøknmiske riktige, blant annet frdi NGC ikke har (direkte) øknmisk interesse i prdusentenes finansielle resultater, g NGC vil kunne presse pp transmisjnsprisene ved å underinvestere i nettet. Frdi det i praksis gjerne viser seg vanskelig å regulere investeringene til et privat fretagende, kan behvet fr samfunnsøk- Ssialknmen nr. 3 1991 5

nmisk riktig utbygging av nettet være et argument fr ffentlig eie av transmisjnsselskapet. Det er et generelt prblem fr markedsbaserte transaksjner mellm aktører i elektrisitetsindustrien at kapitalen i så å si alle deler av systemet er helt næringsspesifikk g dermed uten alternativverdi. Dette frhldet kan lede til verdreven investeringsfrsiktighet frdi investert kapital er»stengt inne«i næringen. Fr eksempel vil en elektrisitetsprdusent sm har investert i en kraftstasjn være i en meget svak frhandlingspsisjn verfr transmisjnsselskapet m priser fr leveranser ver nettet frdi han ikke har andre steder å gå med kraften sin hvis frhandlingene skulle bryte sammen. Med den tidligere strukturen, hvr prdusenter g nettselskap var integrerte, var dette frhldet internalisert, mens den vertikale ppsplittingen i dagens struktur har frembragt en rekke slike prblemer. Reguleringen av takstene fr salg til små kunder, transmisjn g distribusjn må sees på sm tiltak fr å redusere disse prblemene. Nyetableringer g ptensiell knkurranse Mens incentivprblemer g behvet fr krdinering islert sett taler fr integrasjn i elektrisitetsnæringen, gjør målet m å fremme knkurransen det ønskelig med en mer ppsplittet bransjestruktur. Frbudet mt vertikal integrasjn må sees i denne sammenheng.sm en sperre mt at selskaper verfører markedsmakt fra et markedsdmene til et annet, g at integrerte selskaper diskriminerer mt nye knkurrenter. " Tilløp til (ulvlig) samarbeid fr å redusere knkurransen g øke frtjenesten blant eksisterende selskaper kan undermineres ved (ptensiell) knkurranse fra nye aktører. Ved siden av de tre stre prdusentene sm leverer til systemet i England g Wales finnes det allerede nen andre knkurrenter. 11 Med the Energy Act 1983 ble det åpnet fr etablering av uavhengige kraftprdusenter utenfr CEGB. CEGB endret imidlertid sin taktsstruktur fr bruk av transmisjnsnettet på en slik måte at etablering av nye selskaper ble ulønnsmt g dereguleringen av 1983 fikk dermed ingen virkning. 6 Sktske g franske prdusenter er knyttet til nettet, men deres tilbud er freløpig begrenset av lav kapasitet på verføringslinjene. Endel større elektrisitetsfrbrukere i industrien har valgt å bygge sine egne kraftstasjner, ne sm antageligvis vil bli vanligere i årene fremver når ny teknlgi blir tilgjengelig sm muliggjør lønnsm prduksjn i relativt liten skala (kmbinerte gassturbiner (CCGT)). Frøvrig frventes den viktigste nye knkurransen å kmme fra stre selskaper, sm lje- g gasselskaper g prdusenter av utstyr g anlegg fr kraftprduksjn, sm allerede har (indirekte) interesser i elektrisitetsnæringen. I hvilken grad slik ptensiell knkurranse vil begrense et eventuelt samarbeid mellm eksisterende selskaper, vil imidlertid avhenge av hvrdan nettselskapet behandler akt- rer sm ønsker å knytte seg til nettet, g spesielt hvrdan de økede transmisjnsmkstningene sm nytilknytning medfører, frdeles på henhldsvis gamle g nye prdusenter. Sm hvedprinsipp gjelder det at «like skal behandles likt», men det er uklart hvrdan denne regelen kmmer til å bli praktisert g det vil i alle tilfeller være betydelig rm fr transmisjnsselskapet til selv å velge hvrdan prisene skal fastsettes. Det er frøvrig verd å merke seg det innlysende faktum at det eksisterende nettet er tilpasset lkaliseringen av eksisterende selskapers kraftanlegg. Videre gjør miljøhensyn at det vil bli stadig vanskeligere å få tillatelse til å benytte nye mråder til bygging av kraftanlegg. De eksisterende kraftprdusentene har her en betydelig frdel ved at de allerede har ubenyttede mråder hvr slik tillatelse er gitt. Selv m en allerede har sett nen nyetableringer i elektrisitetsnæringen, gjør dette at de eksisterende selskapene i lang tid fremver vil være beskyttet mt effektiv knkurranse fra nykmmere. Prisregulering Man kan bare i beskjeden grad frvente effektiv knkurranse i distribusjn g transmisjn på grunn av deres karakter av naturlige mnpler, g her har man derfr valgt å satse på direkte regulering av prisene. Oknmisk teri har ikke avklart hvrdan slik prisregulering best kan gjennmføres, g de spesielle frhldene i elektrisitetsindustrien med flervareprduksjn (differensiert etter tid g sted), frhldet mellm knkurranseutsatte g mnpliserte deler av næringen g eksistensen av nettverket, gjør slik regulering enda vanskeligere enn i mange andre bransjer. Et hvedspørsmål gjelder hvrvidt en skal detaljregulere priser på enkeltprdukter (såsm transmisjnstakster ved ulik kapasitetsutnyttelse i transmisjnsnettet, priser på ulike tider av døgnet, priser til ulike reginer sv.), eller m en skal nøye seg med å regulere det gjennmsnittlige prisnivået g la det være pp til det enkelte selskap hvrdan det ønsker å fastlegge sin prisstruktur. Regulerer en bare prisnivået, risikerer man at prisstrukturen kan bli uheldig når selskapet frsøker å minimalisere effekten av reguleringene på frtjenesten. Hvis en derimt regulerer prisstrukturen, vil man, på grunn av de regulerende myndigheters manglende infrmasjn g nedsatt fleksibilitet i prisdannelsen, kunne ppleve at prisene kmmer i utakt med prduksj nsmkstningene. I det britiske systemet gjelder det sm hvedregel at kun prisnivået reguleres, g en har bare i mindre grad frsøkt å gripe inn i prisstrukturen. Således er det fr transmisjnsnettet kun gjrt et skille mellm tilknytningsavgifter fr nye prdusenter/distributører g øvrige priser fr bruk av nettet. Tilknytningsavgiftene er regulert ved at investeringer i frbindelse med tilknytning skal gi nrmal avkastning fr nettselskapet. Brukeravgiftene er regulert bare i gjennmsnitt (gjennm KPI-X frmelen) g varierer etter regin, brukertype, g maksimal prduksjn/uttak av henhldsvis effekt g energi. Frdi bare gjennmsnittet reguleres, g vlum er definert i frhld til maksimal etterspørsel i systemet, er det i nettselskapets interesse å maksimere etterspørselen til gitte mkstninger, med andre rd ppmuntre til lkalisering av nye brukere sm ikke krever vesentlige nyinvesteringer i nettet. Distribusjnsavgiftene er gså kun regulert sm gjennmsnittspriser g det er derfr pp til distributørene å fastlegge strukturen i prisene avhengig Ssialøknmen nr. 3 1991

av tid, sted g belastning på nettet. Frdi det aller meste av mkstningene til distribusjnsselskapene består av kmpnenter sm er utenfr deres kntrll (engrsprisen på elektrisitet, transmisjnsavgiftene, fssil-brensel avgiften), har man i frmelen fr veksten i distribusjnsprisene lagt inn mulighet fr direkte verveltning av disse kstnadskmpnentene (Y delen av frmelen, se venfr). En hadde i de pprinnelige planene fr prisreguleringen frutsatt at verveltningsandelen fr det enkelte selskap skulle avhenge av prisutviklingen i de andre selskapene, slik at selskaper sm lyktes i å skaffe seg elektrisitetsleveranser til lave priser kunne vervelte mer enn disse kstnadene, g mvendt. Ideen var å Øke knkurransen mellm distributørene g gi dem incentiver til å presse ned prisene på elektrisitet fra prdusent. Det viste seg i praksis vanskelig å gjennmføre denne frmen fr regulering (eng. yardstick cmpetitin) g ideen ble frlatt for det endelig frslaget frelå. Knklusjn Alle effektivitetsprblemer er neppe lost i det britiske systemet g de stre aktørene i næringen kan hente ut betydelige øknmiske gevinster ved å utnytte svakhetene. Det sm til syvende g sist antageligvis er den viktigste mekanismen fr å frhindre slik utnyttelse, er riset bak speilet: Kntrllrganet OFFER's mulighet til å gripe inn g endre spillereglene hvis utviklingen går i uønsket retning. En slik trussel vil rimeligvis disiplinere aktrene g til en hvis grad hlde utskeielsene i sjakk. På den annen side innebærer denne muligheten en betydelig usikkerhet fr selskapene i næringen, ne sm kan gjøre dem mindre villige til å freta stre investeringer frdi avkastningen blir usikker. 12 Behvet fr å tilpasse reguleringsbestemmelsene under marsjen, 12 Det mest åpenbare eksempelet på slik «reguleringsusikkerhet» er det faktum at det britiske arbeiderpartiet, Labur, har prgramfestet å renasjnalisere elektrisitetsprdusentene. g den betydning dette får fr adferden til aktrene i industrien, gjør at det enda vil vare lenge fr en endelig evaluering av det britiske elektrisitetseksperimentet vil være mulig. REFERANSER: Bjrndalen, J., E. Hpe, E. Tandberg g B. Tennbakk (1989): «Markedsbasert Kraftmsetning i Nrge», SAF rapprt nr. 7/89. Jskw, Pl. g R. Schmalensee (1983): «Markets fr Pwer An Analysis f Electrical Utility Deregulatin», The MIT Press, Cambridge, Massachusetts. Tandberg, E. g B. Tennbakk (1989): «Kraftmsetningssystemene i Sverige, Strbritannia, New Zealand g USA», SAF arbeidsntat nr. 13/1989. Vickers, J.S. g G. Yarrw (1988): «Privatizatin An Ecnmic Analysis», The MIT Press, Cambridge, Massachusetts. Vickers, J.S. g G. Yarrw (1991): «The British Electricity Experiment», kmmer i Ecnmic Plicy. vn der Fehr, N.-H. (1991): «An Auctin Apprach t the Study f Price Cmpetitin in a Deregulated Electricity Industry», Discussin Paper in Ecnmics n. 59, Nuffield Cllege. NORGES BANKS FOND TIL ØKONOMISK FORSKNING I samsvar med Fndets frmål kan det i juni 1991 utdeles bidrag til frskning, især anvendt frskning, på det øknmiske mråde, herunder gså studier i utlandet i frbindelse med spesielle frskningsppgaver. Det kan gså ytes bidrag til dekning av utgifter i frbindelse med gjestefredrag g -frelesninger innenfr det øknmiske fagmråde g fr deltakelse i internasjnale frskningsknferanser. Bidrag gis ikke til rene utdanningsfrmål. Søknadsskjema kan en få ved å henvende seg til: NORGES BANKS FOND TIL ØKONOMISK FORSKNING Pstbks 1179, Sentrum 17 OSLO 1 Tlf. (2) 31 61 65 Søknadsfristen er 1. mai 1991. Peter Jakb Bjerve Frmann Ssialøknmen nr. 3 1991 7

Debatt: Svar til Mrten Bergs spørsmål m stykkprisfrsket AV FREDRIK CARLSEN I Ssialøknmen 1/1991 kmmenterer Mrten Berg en artikkel av undertegnede i SsialOknmen 1/ 199 m stykkprisfrsøket ved nrske sykehus. Berg tar pp t spørsmål sm begge har tilknytning til den teretiske mdellen jeg bygger mine vurderinger på. Fr det første spør Berg hvr hensynet til pasientene kmmer inn. Han etterlyser spesielt kriterier fr å vurdere hvrdan et finansieringssystem påvirker behandlingstilbudet sm tilbys pasientene. Det andre spørsmalet gjelder hvilken målfunksjn staten har fr sykehussektren. Berg antyder at min målfrmulering frutsetter at staten legger str vekt på utgiftsminimering. Da disse prblemstillingene henger sammen, begynner jeg med å presentere myndighetenes malfunksjn i min mdell. Målfunksjnen er identisk med myndighetenes målfunksjn i såkalte byråkrati-mdeller (se fr eksempel Mene (1986)). Målfunksjnen? kan skrives sm U(Q,B), hvr Q er sykehusets prduksjn g B sykehusets budsjett. U(Q,B) er økende i Q g synkende i B. Fr et gitt budsjett ønsker myndighetene høyest mulig prduksjn. Fr et gitt prduksjnsnivå, ønsker myndighetene å redusere sykehusets budsjett. Prduksjnen avhenger av budsjettet gjennm sykehusets prduktfunksjn. Myndighetene står derfr verfr en avveining mellm hensynet til å hlde hoy prduksjn g hensynet til å begrense utgiftene. Hensikten med en incentivmekanisme er å øke prduksjnen per enhet ressursinnsats slik at myndighetene står verfr en gunstigere avveifling mellm disse t målene. Innenfr sykehussektren er det vanlig fi bruke et veiet mål fr antall behandlete pasienter sm prduksjnsindeks. Stykkprissystemet innebærer at deler av sykehusenes budsjett tildeles prprsjnalt med en prduksjnsindeks hvr vektene er standardkstnader fr de enkelte pasientkategrier. Skal antall behandlete pasienter være et frnuftig prduksjnsmål til bruk i en analyse av alternative finansieringssystemer, må i alle fall t frutsetninger være ppfylt. Fr det første må kvaliteten på behandlingen være nenlunde uavhengig av finansieringssystemet. Fr det andre må sykehusets priritering mellm g innenfr pasientkategriene falle sammen med myndighetenes preferanser eller i det minste ikke avvike systematisk fra myndighetenes preferanser etter hvilket finansieringssystem sm brukes. Disse frutsetningene er trlig ikke ppfylt hvis frmålet med analysen er å sammenligne et stykkprissystem med dagens budsjettsystem. Sm Berg påpeker, vil stykkprissystemet gi incentiver til redusert liggetid fr å øke antall behandlete pasienter, ne sm kan bety at hver pasient får utilstrekkelig behandling. I g med at byråkratimdellen frutsetter at det finnes en entydig prduksjnsindeks sm stykkprisen kan relateres til, følger det at spørsmål sm angår kvaliteten på behandlingen, ikke kan analyseres innenfr mdellen. Skal man si ne m hvrdan finansieringssystemet påvirker sykehusets incentiver til å gi den enkelte pasient en fullverdig behandling eller til å priritere mellm pasienter, må man derfr resnnere utenfr den frmelle mdellen. Sm påpekt i slutten av min artikkel, hører en vurdering av disse frhldene avgjrt med i en balansert evaluering av stykkprissystemet (se fr øvrig Magnussen (1991) fr en mtale av disse prblemstillingene). Det andre spørsmålet Berg tar pp, gjelder statens målfunksjn. Berg skriver at siden helsetjenester har hoy inntektselastisitet stiller han seg skeptisk til å redusere veksten i ffentlige utgifter innenfr helsesektren. Deretter skriver han: «På denne bakgrunn synes jeg at en fr sterk fkusering på ffentlig utgiftsminimering lett kan gjøre den teretiske analysen så enkel at den blir uinteressant, g jeg stiller derfr spørsmål ved selve utgangspunktet fr Carlsens vurderinger». Av dette kan en få inntrykk av at mine vurderinger frutsetter at staten har preferanser fr å hlde utgiftene til helsesektren lave. Sm det fremgår av det venstående, er ikke dette tilfelle. Tvert i mt er min målfunksjn gdt i verensstemmelse med Bergs eget frslag til målsetning fr myndighetene: «Gitt de ppgaver sykehusene skal lse,, bør samlet ressursinnsats være så liten sm mulig,. Fr eksempel er det ikke slik at min drøfting av den såkalte «ratcheteffekten» er avhengig hvilket nivå utgiftene til helsesektren ligger på. Om denne effekten skriver Berg: «Prblemets kjerne ser ut til å være antagelsen m at staten legger så str vekt på utgiftsminimering». Imidlertid er det lett å vise at ratchet-effekten gså vil være et prblem i mdeller der myndighetene har en målfunksjn av typen U (Q,B). Sett at myndighetenes nyttefunksjn er summen av nyttene av prduksjnen ved hvert enkelt sykehus minus de ttale utgiftene til sykehusene. Nytten av prduksjnen ved et sykehus er knkav i prduksjnen. I en slik mdell vil ratchet-effekten ppstå. Myndighetenes grensenytte av prduksjnen ved et sykehus er fallende. Myndighetene vil derfr ønske å mfrdele gevinstene ved høyere prduktivitet mellm sykehusene. Berg skriver at det vil være frnuftig å la sykehuset få dispnere gevinstene ved kstnadsbesparelser dersm dette går til frbedring av sykehusets tilbud. 8 SsialOknmen nr. 3 1991

Men sett fra myndighetenes synsvinkel vil grensenytten av å la midlene frbli i sykehuset være mindre enn grensenytten av å bruke midlene til å ppretthlde eller øke prduksjnen ved andre enheter sm har hatt svakere prduktivitetsøkning. Myndighetene vil således ha incentiver til å «straffe» prduktive enheter g «belønne» ineffektive enheter. Dette gjelder uansett hvilken vekt sm legges på utgiftsminimering g uansett hvilket ttalt mfang av helsetjenester vi velger. Penget er at det er en grunnleggende mtsetning mellm t hensyn. På den ene side ønsker myndighetene å gi prduksjnsenhetene gde incentiver til å prdusere. På den annen side vil myndighetene gjerne ha handlefrihet til løpende å kunne fastlegge frdelingen av midler i helsesektren. Enhver større helserefrm, inklusive stykkprissystemet, må vurderes ut i fra hvrdan myndighetenes avveining mellm disse t hensynene påvirkes. REFERANSER: Mene, K. 1986: Types f Bureaucratic Interactin, Jurnal f Public Ecnmics 29, 333-345. Magnussen, J. 1991: Stykkprisfinansiering av sykehus. En gd ide?, Tidsskrift fr den nrske Lægefrening 4/91. RÅDGIVER - ØKONOMISK ANALYSE Nrges Teknisk-Naturvitenskapelige Frskningsråd - NTNF har hvedansvaret fr å utvikle strategien fr teknlgisk frskning i Nrge. Strategien skal fremme teknisk g industriell frskning til nytte fr næringslivet g samfunnet. NTNFs ansvar mfatter planlegging, finansiering g evaluering. NTNF har 1 medarbeidere g et frskningsbudsjett på mlag 9 mill. krner NTNF Analyseavdelingen ønskes styrket med en rådgiver med særlig ansvar fr evaluering, metdeutvikling g analyse knyttet til NTNFs frskningsstrategiske arbeid. Analyseavdelingen har ansvar g ppgaver knyttet til øknmisk analyse, evaluering g FU-statistikk i frbindelse med NTNFs virksmhet. Utdannelse g praksis: - frtrinnsvis høyere øknmisk utdannelse - relevant erfaring Persnlige egenskaper: - initiativ g samarbeidsevne - selvstendig g systematisk arbeidsfrm Lønn g betingelser: - lønn etter nærmere avtale - medlemskap i Statens Pensjnskasse - vikariat frem til 3.7.92 med mulighet fr frlengelse Nærmere pplysninger ved seksjnssjef Kirsten Vje eller direktør Mrten Staude. Søknadsfrist 3.4.1991 Nrges Teknisk-Naturvitenskapelige Frskningsråd Sgnsveien 72, Pstbks 7 Tåsen, 81 Osl Telefn: (2) 23 76 85. Telefax: (2) 18 11 39 Ssialøknmen nr. 3 1991 9

\.\\\AN Om nytte-kstnadsanalysenes plass ningsprsessen i vegsektren Vegmyndighetene legger betydelige ressurser i knsekvensanalyser g nytte/kstnadsanalyser, både sm rdinær del av planprsessen fr knkrete vegprsjekter g i Nrsk Veg g Vegtrafikkplansammenheng til pririteringsfrmål. Selv m andre ikke-kvantifiserebare frhld gså skal tillegges vekt, br disse samfunnsøknmiske kalkyler ha betydning fr pririteringen av veginvesteringer, i alle fall innen det enkelte fylke. Grunnlaget fr enhver investering er at den frventes å kaste ne av seg. I vegsektren vil dette bli gjenspeilet i de samfunnsøknmiske kalkyler sm beregnes. Avvik fra dette elementære samfunnsøknmiske prinsipp br være en selvmtsigelse g betyr at skattebetalernes penger sles brt. En nærmere analyse viser at nytte/kstnadsfrhldet landsbasis ikke har siginifikant betydning fr pririteringer i vegsektren. AV JAMES ODECK* 1. INNLEDNING Vegsektren er en av de svært få sektrer sm systematisk benytter nytte-kstnadsanalyser i vurderingen av sine investeringsprsjekter. I frhld til andre sektrer betyr dette at det faglige grunnlaget fr å vurdere veginvesteringsprsjekter er svært gd. Det er imidlertid grunn til å stille spørsmål ved hvrdan disse Øknmiske analyser i dag brukes i beslutningsprsessen. I det sm følger har vi frsøkt å finne ut m det finnes klare sammenhenger mellm pririterte prsjekter g velferdsmaksimeringprinsippet. 1.1 Elementer av knsekvensanalyser i vegsektren Nett-nytten ved et prsjekt defineres vanligvis sm nytten minus kstnader (inkl.investeringskstnader). I de nytte-kstnadsanalyser sm i dag brukes i vegsektren brukes nytte-kstnadsbroken, d.v.s nettnytte (eksl.investeringkstnader) ver investeringskstnad, sm rangeringskriterium. Det er imidlertid viktig å være klar ver at så lenge det finnes kstnader frbundet med å kreve inn ffentlige midler, vil det gså kunne være aktuelt å se på andre kriterier. I dette ntatet vil vi ikke gå inn på disse andre kriterier, men nøye ss med å fastslå at dagens metde er brukbar så lenge prsjektene behandles likt. På nyttesiden inngår økte/reduserte kstnader fr tid, kjøretøy, ulykker, vedlikehld g ferje samt nytte av nyskapt trafikk. Tidskstnader framkmmer ved differansen i reisetiden for g etter tiltaket. Timesatsen er knyttet til gjennmsnittlig industriarbeiderlønn. Timesatsen er dessuten differensiert i tre kategrier avhengig av reisehensikt. Kjørekstnader er differansen i kjøretøykstnader fr g etter tiltaket. Ulykkeskstnader er i * Jeg takker Arild Henrik, Mørefrskning g Harald M. Hjelle, Transprtøknmisk Institutt fr nyttige kmmentarer. hvedsak materielle skader. Tap av menneskeliv eller skade regnes kun sm tapt prduksjn. Verdien av nyskapt trafikk beregnes sm differansen mellm kjørekstnader fr g etter tiltaket multiplisert med nyskapt trafikk (d.v.s. den trafikken sm genereres etter tiltaket p.g.a. reduserte kjørekstnader) dividert med 2. Ved innkrtning eller avløsning av eksisterende ferje vil samfunnet spare kstnadene til ferjen. Ved innkrtning vil gevinsten fr samfunnet være trafikantenes tidsgevinst. Vedlikehldskstnader beregnes ved å ta differansen mellm vedlikehldskstnader for g etter tiltaket. Kstnadssiden mfatter kun investeringskstnadene. Disse beregnes sm anleggskstnader frem til anleggsperiden er ferdig, g tatt pp sm riksveg. I vurdering av lønnsmheten benyttes nåverdimetden hvr et vegprsjekts fysiske levetid frutsettes å være 4 år. Tidshrisnt fr prsjektets knsekvenser frutsettes derimt å være 25 år. Dette innebærer at prsjektet etter 25 år vil ha en restverdi sm må tas med i beregningene. Overføring av nytte/kstnad til et sammenligningsår, pp- g neddiskntering skjer med 7% kalkulasjnsrente. Nyttekstnadsbrøken innehlder således bare knsekvensene sm kan prissettes. Ved sammeligning av prsjekter må gså en rekke andre ikke prissatte knsekvenser tas med. Nytte-kstnad er bare ett element i vurderingen. Selv m kvantifiseringen er litt prblematisk (fr eks.verdsetting av eksterne virkninger) synes dagens pplegg å være rimelig bra. 1 1.2 Hypteseprving Tilgjengelig i Vegdirektratet sm utput i planprssesen fr Nrsk veg-g vegtrafikkplan (199-93) freligger, på den ene side, vegprsjekter priritert av fylkene g Strtinget(beslutningstager) g, på den andre siden, En av de alvrligste mangler ved dagens pplegg er at eksterne virkninger ikke ivaretas i tilstrekkelig mfang. Et unntak er at antall hus rammet av støy tas med. Ved enkelte større veganlegg gjøres det gså kvantitative analyser på støy g luftfrurensning. 1 SsialOknmen nr. 3 1991

infrmasjn m disse prsjektene sm fr eksempel endring i kjøre- g transprtkstnader,endring i ulykkeskstnader, nytte/kstnadsbrøken,m vegen er stamveg eller ikke, finansieringsmåte(stat.bevilgning eller bmpenger). Hensikten med artikkelen er sm sagt å belyse i hvilken grad slik infrmasjn benyttes i beslutningsprsessen; finnes det klare sammenhenger mellm pririterte prsjekter g denne infrmasjnen? Dette spørsmålet vil vi frsøke å besvare ved å teste t folgende hyptese: Hyptese (1): bservert rangering (R) kan frklares av resultater av knsekvensanalyser utført fr prsjektene; (1.1) R = F(N/K, der N/K = Nytte-kstnadsfrhldet. Nytte/kstnadsfrhldet kan defineres sm: AT + AV + AU + AS (1.2) N/K = der AT - endring i trafikantkstnader LV - endring i veghldskstnader U - endring i ulykkeskstnader S - endrede kstnader ved støyreduksjn. K - Ttale anleggskstnader Fra (1.2) ser vi at nytte/kstnadsbrøken innehlder de knsekvensene sm kan prissettes. Videre ser vi at j større endring det er i trafikant-, veghlds-, ulykkes- g/eller støyreduksjnskstnader relativt til ttale anleggskstnader, dest større blit nyttekstnadsfrhldet. 2 Hyptese (2): En større n/k-brok påvirker rangeringen psitivt d.v.s. (1.3) >, 8(NIK) Vi tester m.a. m endringer i ett eller flere ledd ver/under streken i (1.2) har en psitiv virkning på pririteringen av prsjekter. 2. METODE Det ville ha vært nærliggende å anvende standard regresjnsanalyse med minste kvadrats metde. Våre data tillater imidlertid ikke denne metden på grunn av egenskaper ved nyttefunksjnen. Vår avhengige variabel er den bserverte priritering av prsjektet (R). Anvendelse av lineær regresjn fr å få frklaring på pririteringen vil bety at et kardinalt nyttefrhld skulle eksistere mellm prsjektene, fr eksempel at prsjekt nr.1 er t ganger så gd sm prsjekt nr. 2, tre ganger så gdt sm prsjekt nr. 3.s.v. Våre data innehlder ikke slik infrmasjn. Det eneste vi vet med sikkerhet er at enten velges (pririteres) prsjektet eller velges det ikke. Valgalternativene har altså en kjent rangering men det legges ingen restriksjn på avstanden mellm dem. Utgangspunkt fr vår empiriske analyse er en antagelse m at det finnes en sammenheng mellm valg av et prsjekt (R*) g resultatene av knsekvensanalysen sammenfattet i nytte-kstnadsbroken X. Om vi skulle frmulere dette sm en vanlig regresjnslikning, får vi: (2.1) Rj*=ßXi+ ij hvr (3 er kllnne vektr av keffisienter Imidlertid, sm sagt venfr, gir ikke vårt datamateriale infrmasjn m beslutningstakerens (Strtinget, fylket) valg i en frm sm svarer til Ri* men til R definert sm: (2.2) R= fl fr Ri* > (9 ellers Med andre rd er det vi har av data fr beslutningstagerens valg utsagn m hvr på skalaen fr priritering hvert enkelt prsjekt ligger; ver eller under mer presist angitte grenseverdier (1 eller ). Hver bservasjn er derfr verdi av en kvantitativ, diskret variabel med en rdinal skala bestemt av den kaldinale skalaen fr den bakenfrliggende R*; nemlig en priritering bestemt av velferdsmaksimeringsprinsippet. Denne tlkning gir grunnlag fr å gjennmføre en såkalt binmisk lgitanalyse. James Odeck, Cand.ecn fra 1986 er førsteknsulent i Vegdirektratet. 2 Endringer i T, V, U eller S vil fte kreve stre K. Ssialøknmen nr. 3 1991 11

Det kan vises, under frutsetning av at vi har et tilfeldig, uavhengig utvalg samt ikke-stkastiske frklaringsvariable at den s.k. lg-likelihd-funksjnen kan skrives slik: N (2.5) L = L ( Rin ß'Xn - lg(1 + exp(b'xn)) n=i Maksimering av (2.5) venfr vil da gi estimater fr verdsetting av knsekvensanalyser beslutningsprsessen. 3 Mdellen har imidlertid en del begrensninger. Flere egenskaper ved MLE-estimatrene gjelder bare asympttisk. Mdellen må derfr benyttes med frsiktighet på små utvalg idet man da ikke kjenner frdelingsegenskapene. Videre bygger mdellen på prinsippet m «independence frm irrelevant alternatives (IIA)». Det vil si at vi frutsetter at hvert enkelt alternativ er et helt selvstendig g ikke verlappende alternativ. Hvis dette er tilfelle vil frhldet mellm valgsannsynlighetene mellm t alternativer være knstant g upåvirket av tilstedevxrelse av evt. andre alternativ. Dette er en styrke i den frstand at en ikke behøver å reestimere en hel mdell m en skal intrdusere et nytt alternativ. Det er imidlertid gså en svakhet frdi vi må være sikre på at alternativene vi pererer med må ppfattes sm helt selvstendige. 3. RESULTATER Alle data i denne analysen er hentet fra prsjektdatabase tilgjengelig i Vegdirektratet. 4 Et utvalg på 6 av 18 fylker er plukket ut fr analysen. Følgende fylker er med: Akershus, Hedmark (Østlandet), Sgn g Fjrdane, Hrdaland (Vestlandet) Trms g Finnmark (Nrd- Nrge). Mdellen er estimert ved hjelp Algit Prepare and Estimate. Fr å teste hyptese 2 ver (altså m 13 avviker fra null), kan vi benytte asympttisk t-test. Den benyttes på samme måte sm i vanlig regresjnsanalyse, men er altså bare gyldig fr stre utvalg. Den brukes mest til å teste m det statistisk sett er en signifikant sammenheng mellm valgsannsynlighet g en gitt variabel. De kritiske verdier fr bservatrene er gitt ved den standardiserte test +/- 1.96 med signifikans.5. Hvis parametrene har t-verdi mindre enn +/- 1.96 kan vi ikke si at de er signifikant frskjellige fra null. Fr å kunne teste hyptese 1, vil vi benytte rh2 (gdness f fit test statistics). Den benyttes mtrent på samme måte sm R2 i regresjnsanalyse. En høy rh2-verdi tyder på at de valgte frklaringsvariabler har en str andel av variasjn i den avhengige variabelen, d.v.s at mdellen har gd frklaring på bservert adferd. Frmelen fr rh er gitt ved: (3.1) rh2 = 1 L(13)/L() Sm fr R2 vil rh2 gså øke med økende antall høyresidige variable (k), g en bør derfr benytte en justert rh2 : (3.2) rh2just = 1 (L(13) k)/l() Tabell 1: Resultater av estimering Mdell Akershus Hedmark HrdalandSgn & Fj. Finnmark Trms lg-l 29.2788-17.1655-12.722-56.393-24.285-29.62 rh2.1718.1745.424.755.1658.98 N/K -.354-1.416 -.6614 -.2239-2.119 -.6647 Bindet 1.763.3854 2.219 -.2976 1.397 1.633 Stamveg.662 1.491-1.67 -.4942 -.347 -.9171 Ad. hyptese (1)5: Vi ser av tabell 1 at alle fylker har alt fr lave rh 2-- verdier. Velger vi en rh' på.2, ser vi av tabell 1 at det er kun et fylke (Hrdaland; rh 2 =.4) sm består. Vi ser imidlertid gså at tre andre fylker (Akershus, Hedmark g Finnmark) har en rh2 nær.2. Knklusjn : hyptese 1 kan ikke frkastes fr en av seks fylker. Vi kan slå fast at selv m nytte/kstnadsfrhldet fanger alle knsekvenser sm kan prissettes, g selv m vi i tillegg tar hensyn til vegtype samt bundne prsjekter, får vi ikke nen særlig frklaring på pririteringer i frskjellige fylker. Nytte/kstnadsfrhldet, bundne prsjekter samt vegtype alene synes derfr ikke å frklare pririteringer i sin helhet. Det må være andre frklaringsfaktrer. Ut i fra den infrmasjnen sm freligger er det meget vanskelig å si hva disse andre faktrene kan være. Ad. hyptese (2): Denne hyptesen går ut på å teste m N/K-frhldet har psitiv virkning på pririteringer d.v.s (3.3) --*-12-(L )1 - > ; der P(R) er sannsynlighet fr at (N/K) prsjektet pririteres J høyere N/K-brøken er, j større nytte får samfunnet ut av hver krne investert, g dermed blir hyptesen mtivert. Når hyptese (2) skal testes bør vi undersøke fr det første m keffisientene har de frventede frtegnene. Frtegnet til N/K keffisienten bør være psitiv. Fr det andre bør vi kntrllere at disse keffisientene er signifikant frskjellige fra null. Dette vil indikere at hyptesen ikke kan frkastes. Et raskt verblikk på tabell 1 venfr viser at keffisienten til N/K-brøken fr alle fylker i undersøkel- 3 Fr en grundigere g mer mfattende behandling av lgit-mdeller g deres egenskaper viser jeg til lærebken i «discrete chice analysis» av Ben-Akiva g Lerman. 4 De såkalte bmpengeprsjekter er utelatt! 5 Fh2 kan ikke benyttes fr å sammenlikne mdeller med ulikt datagrunnlag (jfr. «nn-nested Hypthesis» i Ben-Aktiva g Lerman). Vi finner imidlertid ingen grunn til å tr at vårt datagrunnlag er frskjellig fra fylke til fylke. 12 SsialOknmen nr. 3 1991

sen er negativ. Selv fr Hrdaland fylke hvr den statistiske frklaringskraften til mdellen er relativt høy, er den øknmiske tlkningen «kntra-intuitiv»; det synes sm m prsjekter med høy N/K-brøk nedpririteres. Videre viser tabell (2) nedenfr at keffisienten fr N/K i 4 av 6 fylker er signifikant frskjellig fra null med 5% testnivå. Knklusjn: hyptese 2 frkastes i alle fylker (keffisientene har ikke de frventede frtegnene!). Tabell 2: t-verdier Mdell Akershus Hedmark HrdalandSgn & Fj. Finnmark Trms N/K -2.1-2.2-5.6 -.8-2 -1.6 Bundet -1.6.9 2.8 -.8.9 1.2 Stamveg 1.1 1.2-4.2-1.3 -.4 -.1 Ved å slå t g t fylker sammen slik at Akershus g Hedmark blir Østlandet.s.v, har vi resultater i tabell 3 nedenfr. Tabell 3 Mdell lg-l rh2 N/K Bundet Stamveg Østlandet Vestlandet Nrd-Nrge -49.5519.1174 -.5175(-3.).9615(-.2).5753(1.1) -168.4358-55.7247.2768.967 -.5656(-5.8) -.8521(-2.3).1111(.1) 1.386(1.3) -.9341(-3.9) -.2819(.6) 4 Tendesen er klar; signifikant negativ keffisient fr N/K-brøken fr alle fylker. Ser vi på effekten av bundne 3 prsjekter g vegtyper, så synes de å ha psitiv virkning 2 (m.h.p frtegnene) på pririteringer i mtsetning til N/K-brøken. Disse virkningene er imidlertid heller ikke signifikante. største prblemet nå å være at disse analyseresultatene ikke brukes etter hensikten i beslutningsprssesen. Denne knklusjnen, må vi understreke, betyr nødvendigvis ikke at knsekvensanalyse ikke brukes i det helt tatt. Det er helt umulig å vite hva pririteringen ville ha vært uten N/K-brOken. Det er gså fullt mulig at de aller dårligste prsjektene frkastes på et tidlig tidspunkt av fagflk i fylkene g er dermed ikke med i sluttpririteringen. Det vi har kmmet frem til her gjelder kun fr priritering mellm prsjekter i et gitt fylke g ikke mellm traseer. Det gjelder heller ikke priritering mellm prsjekter på tvers av fylkesgrense. Det absurde er at, selv m man gdtar frdeling av veginvesteringer mellm fylkene ut i fra andre kriterier i tillegg til samfunnsøknmisk lønnsmhet så skjer heller ikke frdelingen mellm prsjekter innad i et fylke ut fra samfunnøknmiske kriterier. Figurene 1-5 nedenfr belyser hvrdan fylkene ved vegsjefen g fylkestinget pririterer. Figurene 1-5: SAMMENHENG MELLOM N/K- FOR- HOLDET OM PRIORITERINGER (fylkenes pririteringer) Figur 1 P. 2-7 - - - - lb VESTLANDET CEk.klUelv Hrdaland),..,:, ci, p p - 3 CI n Oa C3cp,,q3 C6 19, 4 KONKLUSJON Fra samfunnsøknmisk synsvinkel bør veginvesteringer sm drives av det ffentlige skje på grunnlag av samfunnsøknmiske kalkyler. I denne analyse har vi undersøkt m dette skjer. Det bilde vi har fått av disse undersøkelsene skiller seg sterkt fra den knvensjnelle ppfatning av m ffentlige investeringer skjer på grunnlag av velferdsmaksimerings-prinsippet. Vi må dessverre svare nei på spørsmålet m nytte/kstnadsbrken har psitiv virkning på veginvesteringer. Denne knklusjnen må bare bety at knsekvensanalyser ikke har vunnet full aksept hs nrske plitikere sm i stre trekk treffer investeringsbeslutninger, trss det frmelle kravet m at samfunnsøknmiske analyser må freligge ved vegplangdkjenning. I Vegdirektratet g Samferdselsdepartementet er det full enighet m at enkelte punkter i dagens analysemdeller bør videreutvikles g frbedres. Imidlertid synes det SsialOknmen nr. 3 1991 Figur 2 7 4 3 2-1 - % D c - - _ inlime e Da dn 513Pb abitigii a 313341 a cf db - ''' OGEE am OU 13 &I p.6: 21 G 111111 IIII 2 4 6 8 1 D a D D rtrltetsnr. SØRLANDET (Aust 12 VAG% -Adr) a D D a a O D D D a 2 4 6 PrIrltatenr. 13

Figur 3 v... Figur 4 2 e 7 4 3-1 1 e 7 5 Figur 5 _ 4... D._ D D D 13 D --...--,.. D a D ØSTLANDET caakiu Tv cw D a a D DDD t 3 a cg ti c _,.: La.. 13 a a r" (3 O I I I I a - D 13 2 4 SO Prtrlturtimr. NORD NORGE 3-13 - a 2 a D a a - D O DE rid D -... a d"bb CI (3 EFE3 711",.. :. Qa. " OU CI -1 e 7 - - - 2 5-4 - a V L., a I d'.39:13 1 I I I 1 2 4 6 Pr Trltetenr. TRØNDELAG 3 -.. 2-9:: a ci c -1 - - O D 8 %Ai Nlig r7 cp 2 a. cf': cb 13 93 Dap a, œ D ara ) -a a 2 4 6 Pr Tr lttair. I Østlandet kmmer best ut i intervallet 1-4. Størrelsen på N/K synes å ha ne klarere betydning fr priritering på Østlandet. 6 Vi er klar ver at pririteringer etter N/K-brøken alene ikke tar hensyn til frdelingsaspekter sm kanksje mange lkalplitikere er pptatt av. At frdelingsaspektet ikke er ivaretatt i N/K-beregningene behøver imidlertid ikke utelukke N/K-brOken sm signifikant faktr fr pririteringer. Det vi har funnet ( sm mange øknmer har hatt mistanke m) er at N/K-frhldet ikke har signifikant betydning fr pririteringer i vegsektren. Priritering mellm prsjekter i et gitt fylke, skulle man tr var frdelingsplitisk nøytralt g mer samfunnsøknmisk lønnsmhetsbetinget. Dette ble ikke bekreftet i de fylkene vi har studert. Vi er gså klar ver at det finnes andre effekter sm ikke lar seg msette i mnetære termer g sm derfr må beskrives verbalt i knsekvensanalyser i vegsektren, g at disse i enkelte situasjner kan bety mye fr pririteringer. Det er imidlertid tvilsmt m slike effekter er så stre g at de hindrer N/K-brøken i å være signifikant frklaringsfaktr i pririteringene. Til slutt knstaterer vi: A) Samfunnsøknmiske analyser utføres, men benyttes ikke etter hensikten i beslutningsprssesen. Stre ressurser brukes i frbindelse med disse analyser g det er derfr grunn til å hevde at disse ressursene sløses brt. B) Mangel på øknmisk begrunnede pririteringer innebærer at lønnsmme prsjekter ikke blir realisert. Bruk av disse elementære samfunnsøknmiske prinsipper vil uten tvil gi mer effisient infrastruktur i Nrge. C) Det er gd grunn til å arbeide videre med å kartlegge hva sm bestemmer pririteringer slik vi ser det idag. Kunnskap m dette er en abslutt nødvendighet fr å sikre at ressursene ikke sløses brt. D) Grunnlaget fr enhver investering må være at den frventes å kaste ne av seg. Det br derfr iverksettes en kampanje rettet mt beslutningstagere i denne sektren m at investeringer sm gir størst avkastning i frm av økt velferd er gd butikk fr samfunnet. E) Om man skal ta hensyn til frdelingsplitiske aspekter ved priritering av vegprsjekter, br man innbyrdes gi klare signaler m dette i frveien slik at en enhetlig håndtering av spørsmålet kan fretas. På denne måten vil vi unngå at frdelingsplitiske argumenter brukes ( av plitikere) sm unnskyldning når, i virkeligheten, helt andre grunner styrer pririteringer. F) Frdelingsplitiske hensyn ved veginvesteringer innebærer sm regel at ressurser flyttes fra reginer med høy trafikkbelastning til reginer med lav trafikkbelastning. Det er derfr nødvendig at myndighetene fr alvr begynner en debatt m veginvesteringer er den riktige måten å bedrive frdelingsplitikk på. Av figurene venfr ser vi, selv m det finnes en gd del prsjekter med relativt høyt nytte-kstnadsfrhld, at frhldet mellm fylkenes pririteringer g N/Kfrhldet under ett er meget uklart. Fr Nrd-Nrge har de fleste prsjekter et N/K-frhld i intervallet -1, Trøndelag har -3, Sørlandet har str spredning mens REFERANSER: Ben-Akiva & Lerman: Discrete Chice Analysis (1982) Finansdepartmentet: Prgramanalyse (1979) Owen-jansn & Nilsn J.E: Eknmisk Debatt nr 2 (1989) 6 Legg merke til at dataene i grafene mfatter flere fylker enn i analysedelen. 14Ssialøknmen nr. 3 1991

Samferdseldept: Nrsk veg -g vegtrafikkplan (199-93) Vegdirektratet: Prsjektdatabase Vegdirektratet: Kjørekstnadshåndbken Statens Vegvesen: Knsekvensanalyser (Håndbk nr.14) DH Mlde (Hervik & Bråthen): Øknmiske analyser av nye bru/tunnelprsjekter (199) Transprtøknmisk Institutt (Harald M. Hjelle): En mdell fr bilisters vegvalg. Samferdsel nr. 1 199 (Magnus Bøen: Veginvesteringer behv eller lønnsmme investeringer? PINN 74..tA!'..4 Statistisk sentralbyrå INGEGERD OG ARNE SKAUGS FORSKNINGSFOND UTDELING AV LEGATMIDLER 1991 Tidligere direktør i Statistisk sentralbyrå, Arne Skaug, g hans hustru, Ingegerd Skaug, har gitt en testamentarisk gave i frm av et frskningsfnd tilknyttet Statistisk sentralbyrå. Ifølge statuttene har fndet til frmål å fremme øknmisk frskning. Legatmidler fr 1991 vil bli frdelt til følgende frmål: 1. Stipend, frtrinnsvis til studiefrmål, til en yngre frsker med dr. plit. grad avlagt i løpet av det akademiske året 9/91 fr benyttelse i løpet av de påfølgende t akademiske år. 2. Dekning av utgifter ved invitasjn av utenlandske frskere til Statistisk sentralbyrå etter frslag fra enheter eller ansatte i Statistisk sentralbyrå, eventuelt i samarbeid med andre øknmiske frskningsmiljø. Søknader m legatmidler med begrunnelse g kstnadsverslag sendes: INGEGERD OG ARNE SKAUGS FORSKNINGAFOND v/hanne Finstad Statistisk sentralbyrå Pstbks 8131 dep., 33 Osl 1 Søknadsfrist: 1. april 1991 Nærmere pplysninger kan fås ved henvendelse til Hanne Finstad, tlf. 86 45 1. 4842. SsialOknmen nr. 3 1991 15

Anbudsknkurranse i de kllektive transprtmarkedene AV PÅL A. PEDERSEN 1. Innledning Det ble i fjr vår fremmet et lvfrslag verfr Strtinget sm tar sikte på å åpne fr anbudsknkurranse i de kllektive transprtmarkedene fr bil- g båtruter. (Jamfør Ot.prp. nr. 64 1989-9.) Frut fr dette lvframlegget har det pågått t viktige utredningsarbeider i Samferdselsdepartementets regi. Den første rapprten, <<Nye tilskuddsfrmer i subsidiert transprt», har spesielt fkusert på de øknmiske sidene ved tilskudds- g løyverdningene innenfr de lkale g reginale transprtmarkedene (, samt riksfergene), mens i det andre arbeidet, «Transprteffektiviseringsutvalets utreiing», har det særlig vært rettet ppmerksmhet mt de juridiske aspektene ved en innføring av anbudsknkurranse. I det følgende vil vi med utgangspunkt i enkel øknmisk teri se nærmere på nen sentrale sider ved den kllektive transprtsektren g derigjennm drøfte behvet fr ffentlig styring. Spesielt vil vi vurdere m anbudsknkurranse, sm nå freslåes innført, alene eller kplet sammen med andre virkemidler, er egnet til å nå de mål en kan stille fr effektivitet i de kllektive transprtmarkedene. En fyldigere drøfting av disse prblemene finnes i Pedersen (199). 2. Mål g virkemidler I dag drives mesteparten av prduksjnen av kllektive transprttjenester i regi av private transprtselskaper etter knsesjn eller løyver fra det ffentlige. Unntaksvis eier sentrale eller lkale myndigheter transprtselskaper, f.eks. NSB, Finnmark Fylkesrederi g Ruteselskap g Osl Sprveier. I tillegg til at myndighetene gir knsesjner, reguleres prduksjnen ved verføringer eller subsidier g ved at ffentlige myndigheter setter takstnrmer fr transprtvirksmheten. Plitikken sm har vært ført, kan enkelt begrunnes ut fra elementær velferdsteri. Fr et gitt rutetilbud, f.eks målt i antall utkjørte/utseilte setekilmeter, vil kstnadene pr. passasjerkilmeter være avtakende. Dette gjelder så lenge reiseaktiviteten er mindre en kapasiteten innenfr det gitte rutetilbudet. Det eksisterer med andre rd strdriftsfrdeler i prduksjnen av passasjerkilmeter fr gitt rutetilbud. Et transprtselskap sm tilbyr et sett av ruter er derfr et naturlig mnpl. Kjøring av parallelle ruter vil innebære samfunnsøknmisk sløsing. Løyverdningen, der selskapene er underlagt knsesjnsplikt fr å kunne tilby rutepplegg på nærmere spesifiserte samband, kan sees på sm et virkemiddel sm det ffentlige benytter seg av fr å hindre slik sløsing. Fr at selskapene sm har fått knsesjn ikke skal utøve mnplmakt med hensyn til prisfastsetting, gir myndighetene takstnrmer fr reiser. Videre vil driften av transprtselskapene, når prisfastsettelsen er regulert g prduksjnen er kjennetegnet av fallende gjennmsnittskstnader, gå med bedriftsøknmisk underskudd. Subsidiene eller de finansielle verføringene fra myndighetene kan vi tenke ss er ment fr å dekke pp kstnadene selskapene har i ruteprduksjnen g sm de ikke får muligheter til å finansiere gjennm takstplitikken. Tilsynelatende kan det derfr virke sm m dagens plitikk «rent kvalitativt» er i verensstemmelse med markedsfrhldene i transprtsektren, g de mål vi naturlig kan stille til effektivitet i disse markedene. Men systemet, slik sm det har fungert, har vist seg å være svært kstnadskrevende fr myndighetene. Allerede i NOU 1977:3A heter det at «transprtsubsidier av det mfang en nå har fått i Nrge ikke er nødvendig fr å få til en ønsket transprtfrdeling eller rimelig transprtbetjening.» Senere har plitiske myndigheter diskutert knkrete tiltak fr å få størrelsen på de ffentlige verføringene til transprtsektren ned. I tråd med intensjnene i det nye inntektssystemet fr kmmunene vil en verføre retten til å gi løyver i de lkale g reginale transprtmarkedene fr bil- g båtruter fra sentrale myndigheter til fylkeskmmunene, g samtidig åpne muligheten fr at fylkeskmmunene kan benytte anbudsprinsipper fr å finne fram til det selskap sm krever minst mulig tilskudd fr å prdusere ruter på et nærmere bestemt samband. Det vurderes gså å innføre samme type knkurranse i driften av riksfergene. I lvfrslaget fra Samferdselsdepartementet g i de utredningene sm ligger bak, ser det ut til at en tenker seg at det er mulig å ppretthlde rutetilbudet, både hva angår kapasitet g kvalitet, på samme nivå sm i dag med mindre finasielle verføringer til transprtsektren hvis en benytter anbudsrdninger. En kunne tenke seg andre tiltak sm gjør at tilskuddsbehvet i selskapene reduseres. En reduksjn i rutetilbudet ville få ned prduksjnskstnadene i selskapene g dermed bidra til et lavere tilskuddsbehv. Videre kan vi tenke ss at selskapene benyttet seg av mer effektive prissystemer enn de gjør i dag. F.eks. vil økt bruk av prisdiskriminering mellm trafikantgrupper, økt bruk av differensiering av takster ver lav- g høysesnger eller innføring av «flerdelte» tariffer kunne gi større inntjening i reisemarkedene. 16 SsialOknmen nr. 3 1991

Når en nå tenker seg at bruk av anbudsknkurranse vil kunne redusere tilskuddene til trafikkselskapene, må det skyldes at en antar at selskapene sitter på mer infrmasjn m kstnads- g/eller etterspselsfrhldene enn myndighetene g at selskapene er i stand til å skjule denne infrmasjnen fr myndighetene. Under slike frhld kan en tenke seg at trafikkselskapene får høyere tilskudd enn det sm er nødvendig fr å kunne prdusere et gitt antall rutekilmeter. Det gjelder da fr myndighetene å utfrme en plitikk sm tar sikte på avsløre selskapenes kstnader g gi dem insentiver til å handle i retning av det sm er samfunnsøknmisk ønskelig. Askildsen (199) har sett på regulering av et naturlig mnpl i en liknende situasjn med asymetrisk infrmasjn sm den vi har skissert venfr. Reguleringsplitikken i Askildsen går ut på å lage ptimale insentivkntrakter sm skal bidra til at mnplisten, sm tenkes å være den eneste ptensielle prdusenten, handler i venensstemmelse med myndighetenes mål. Vi skal imidlertid se nærmere på hvrdan en anbudsknkurranse vil kunne fungere sm reguleringsplitikk i en situasjn der det er mange ptensielle prdusenter. 3. Bruk av anbud Vi skal nå gi et eksempel på at anbudsknkurranse gitt visse frutsetninger vil kunne virke hensiktsmessig i transprtmarkedene ut fra de mål myndighetene måtte stille. Anta at hver av trafikkselskapene har sm mål å maksimere prfitten. Prfitten til selskap i, n i, antaes å være gitt ved funksjnen: ( 1) ni=ni(p,r,s) = Pr(P,R) ciir(p,r) c21r + Si der p er prisen på reiser, r et mål på reiseaktiviteten, R er et mål på rutetilbudet g Si er ffentlig tilskudd sm Pål A. Pedersen, cand. ecn fra 1987, er amanuensis ved Høgsklesenteret i Nrdland. Ssialøknmen nr. 3 1991 selskap i mttar. c ii g c2i er h.h.v. de knstante grensekstnadene i reiser g de knstante grensekstnadene i rutetilbud fr selskap i. Kstnadsfunksjnen til selskapene er altså sm en frenkling frutsatt å være lineær i størrelsen på rutetilbudet g i reiser. Etterspørselsfunksjnen i dette knkrete markedet er r=r(p,r) der (8r/öp)< g (8r/öR)>. Dette betyr at vi gjør den vanlige antakelsen at j høyere prisen er på reiser, j lavere er etterspørselen. Videre antaes det at j større mfang ruteprduksjnen har, j høyere vil etterspørselen etter reiser være. Dette siste kan begrunnes ut fra at rutetilbudet er et kllektivt gde sm trafikantene har en betalingsvillighet fr å kunne ha muligheten til å benytte. Hvis rutetilbudet blir frbedret, vil dette gjøre det mer attraktivt å reise med det kllektive transprtmiddelet framfr å bruke en annen reisemåte. (1) vil implisitt definere det laveste tilskuddet, Si selskap i må ha fr ikke å gå med underskudd sm funksjn av pris g rutetilbud: (2) 5i,r Si,r(P9R) = (c1i P)r(1),R) + C2iR Fr gitt pris g rutetilbud vil det altså fr hvert selskap eksistere et reservasjnstilskudd, dvs. et minste sudsidiebeløp sm selskapene må ha fr å kunne drive prduksjn av kllektive transprttjenester på det aktuelle sambandet. Dette betyr at dersm myndighetene Pr anudsutlysningen fretaes, fastlegger takstene, p, g bestemmer mfanget av g kvaliteten på ruteprduksjnen, R, vil alle ptensielle prdusenter kunne beregne det minste tilskuddet sm vedkmmende selskap må ha fr å få et ikke negativt verskudd av virksmheten. Vi kan tenke ss at myndighetene fastlegger prisen på reiser på bakgrunn av kjennskap til grenseksnaden, c 1, sm er felles fr alle ptensielle prdusenter, g etterspørselsfrhldene. Da kan prisen pr. passasjerkilmeter settes lik kstnadene pr. passaskjerkilmeter. Bruk av anbud brukes da til å avsløre kstnadene ved ruteprduksjnen, e2. Anvender vi nå en lukket anbudstype, dvs. skriftlige bud, der det selskap sm byr lavest får ppdraget til nest laveste budpris, vil alle selskapene finne det ptimalt å by sin reservasjnspris. (Jamfør Hylland (1982)). På denne måten får myndighetene avslørt reservasjnsprisene til hvert av selskapene g kan gi anbudsppdraget til det av selskapene sm er mest kstnadseffektivt. Anbudsprinsippet, der det benyttes regler fr nest laveste bud, ser altså ut til å fungere frdi hvert av selskapene i en slik situasjn vil finne det ptimalt å by sin egen reservasjnspris. Prfitten vil da bli større enn null frdi tilskuddet sm mttaes er lik nest lavest bud. (Dersm det er t eller flere selskaper sm har samme bud g dette budet er lavest, fretaes det en lddtrekning m hvem sm skal få ppdraget, g subsidiene til vinneren blir lik laveste bud. Dette innebærer altså at selskapet får nullprfitt.) Det er grunn til å understreke at resnnementet venfr er avhengig av at myndighetene på frhånd har bestemt pris g rutetilbud på vedkmmende samband g at anbudsprsedyren bare sørger fr at tilskuddsstør- 17

reisen er ptimal i frhld til de takstnrmer g det rutetilbud sm myndighetene har fastlagt. La ss nå se på en situasjn der myndighetene frtsatt bestemmer ruteprduksjnen, men at de ikke vil eller kan fastlegge prisen før anbudsutlysningen skjer. Sm følge av dette, desentraliseres beslutningen m pris til det selskapet sm får ppdraget med å prdusere transprttjenester på sambandet i den periden sm er fastsatt. Fra (2) følger det at reservasjnsbudet til hvert av selskapene vil avhenge av prisen på reiser. Er tilskuddet eksgent gitt, uavhengig av prisen, vil selskapet sm får tilslaget på prduksjn av transprttjenester på dette sambandet, kunne beregne seg mnplpris. Myndighetene vet dette g vil derfr si at tilskuddet vil avhenge av prisen på en slik måte at det ptimale fr det selskap sm vinner anbudsknkurransen, vil være å sette prisen lik grensekstnaden i reiser. Hvrdan tilskuddet vil avhenge av pris, vil bli gjrt kjent fr deltakerne i anbudsknkurransen før budgivningen starter. Dersm myndighetene kjenner etterspørselsfrhldene, vil det være ptimalt å legge ut følgende tilskuddskntrakt: r(p,r*) (3) Si = p(v,r*)dv pr(p,r*) a i der ai er en variabel sm vil bestemmes i anbudsknkurransen g R* er det ffentlige bestemte rutetilbudet. Myndighetene gir ppdraget til det trafikkselskapet sm byr lavest S g betaler dette selskapet et beløp sm er lik nest høyeste bud. Setter vi (3) inn i (1), får vi følgende uttrykk fr prfitten i selskap i: r(p,r*) (4) ti = p(v,r*)dv ciir(p,r*) c 2iR* ai Vi skal nå se på selskap i's tilpasning av pris eller reiseaktivitet, gitt at dette selskapet vinner anbudsknkurransen g får ikke-negativ prfitt. Derivasjn av (4) med hensyn på p gir følgende nødvendige betingelse fr maksimum: (5) p = c ii Dette betyr at myndighetene kan benytte seg av en anbudskntrakt av den typen sm er gitt i (3) fr å sikre at reiseaktiviteten blir bestemt slik at verdien fr knsumentene av den siste passasjerkilmeteren er lik kstnadene av denne passasjerkilmeteren i prduksjnen. Dette betyr med andre rd at selskapene vil ha insentiver til å handle slik at effektivitet i markedet sikres. Det ffentlige gir altså det selskap sm vinner anbudsknkurransen knsumentverskuddet minus en lumpsum størrelse, ai. På denne måten sørger myndighetene fr at selskapet får de riktige insentiver til å fastlegge en pris i reisemarkedet sm er ptimal, gitt den på frhånd bestemte ruteprduksjnen, R*. Anbudsknkurransen vil sikre at det ikke sløses med ffentlige tilskuddsmidler. Det er enkelt å vise at reservasjnsbudet til selskapene, sm nå riktignk er avhengig av p, vil være lik de faste kstnadene i ruteprduksjnen, dvs. Si,r=c2iR*. Det selskapet sm har lavest kstnad pr. setekilmeter vil vinne anbudsrunden sm i tilfellet venfr g får ikke-negativ prfitt. En kpling mellm bruk av anbud g ptimale kntrakter løser altså tilsynelatende det prblem at det ffentlige ikke vil eller kan fastlegge takstnrmer før anbudsutlysningen skjer. Resnnementet gjelder generelt, uavhengig av m kstnadsfunksjnen er lineær i reiser g rutetilbud eller ikke. Imidlertid krever reguleringsfrmen at myndighetene kjenner etterspørselsfrhldene i markedet fr kllektivtilbudet g at det ffentlige på frhånd har bestemt rutetilbudet. Vi kunne i en videre analyse tenke ss at ruteprduksjnen ikke ble fastlagt av det ffentlige ex ante, men at hvert enkelt trafikkselskap under budgivningen spesifiserte tilskuddsbehv sm funksjn av ruteprduksjnen. Myndighetene ville under slike regler kunne utsette valget m hvr strt mfang ruteprduksjnen burde være til etter budrunden, dvs. ex pst. Fr hver deltaker i anbudsrunden ville det freligge ett minste akseptabelt tilskuddsbeløp fr enhver størrelse på ruteprduksjn, jamfør likning (2). En slik antakelse ville ikke kmplisere strukturen i prblemet vesentlig. Under frutsetning av at kstnadsfrhldene er lineære, vil det selskap sm har den laveste marginalkstnaden i rutetilbud, gi det laveste budet fr etthvert nivå på ruteprduksjnen. Dette ser vi fra likning (2) ved å partiellderivere Si med hensyn på R, dvs.: 6S i,r/ör = c21 (p c 11) (6r/bR). Ders m grensekstnaden i reiser er den samme fra selskap til selskap, vil det bare være grensekstnaden i rutetilbudet sm er frskjellig. J mindre reservasjnstilskuddet vkser med rutetilbudets størrelse, j mer kstnadseffektivt er et selskap. Dette betyr at det ffentlige under samme møte kan treffe den endelige beslutning m størrelsen på ruteprduksjnen g den verføring av ffentlige midler sm er nødvendig fr at selskapet skal drive transprtvirksmhet på sambandet. Beslutningen m hvrdan rutetilbudet skal være, blir altså utsatt til etter budgivningen er ferdig. Da kan byråkrater g plitikkere, på fylkesnivå eller riksplan, se sammenhengen mellm kstnader på de ffentlige budsjetter g de valg de måtte gjøre med hensyn til mfang av g kvalitet på ruteprduksjnen. På denne måten bevisstgjøres myndighetene. Plitikkerne får direkte se knsekvenser av de valg de måtte gjøre med hensyn til ruteprduksjnen. Det skulle gså i prinsippet være mulig å tenke seg at myndighetene i en plitisk g byråkratisk behandling før anbudet ble lyst ut gjrde selskap, sm kunne tenke seg å være med på anbudsknkurransen, kjent med nen rammer fr hvrdan rutepplegget skulle være. I budene måtte selskapene spesifisere tilskuddsbehv g tilhørende rutepplegg. Så kan de ffentlige myndighetene treffe den endelige beslutning med hensyn til kyaliteten eller kapasiteten på rutepplegget sett i frhld til de nødvendige øknmiske bevilgninger sm må gjøres fr å kunne inngå en tilskuddskntrakt med vinneren av anbudsknkurransen. 18 SsialOknmen nr. 3 1991