KOMMUNEREFORMEN 2014-2016 Rapport om hovedfase 1 i Hvaler kommunes utredningsarbeid! Hvaler kommunes rapport om et foreløpig veivalg!

KOMMUNEREFORMEN 2014-2016 Rapport om hovedfase 1 i Hvaler kommunes utredningsarbeid! Hvaler kommunes rapport om et foreløpig veivalg!

Innhold Sammendrag... 3 1. Innledning... 4 1.1. Bakgrunnen... 4 1.2. Hvordan gjennomføres kommunereformprosessen i Nedre Glomma... 4 1.3. Hvordan arbeidet er gjennomført og organisert... 5 1.4 Hva utredningen skal ta hensyn til og inneholde... 5 1.5 Hva ligger til grunn for anbefalingene... 6 2. Hvaler kommune som samfunnsutvikler... 7 2.1 Situasjon og utfordringer... 7 2.1.1 Funksjonelle samfunnsutviklingsområder... 7 2.2 Vurdering av Hvaler kommunes funksjonelle samfunnsutviklingsområder... 10 2.2.1. Arealplanlegging, infrastruktur og boligpolitikk... 10 2.2.2. Næringsutvikling og sysselsetting... 10 2.2.3. Lokalsamfunnsutvikling... 11 2.2.4. Kultur og natur... 11 2.2.5. Miljø og klima... 12 2.2.6. Levekår og folkehelse... 12 2.2.7. Beredskap og krisehåndtering... 13 2.3 Kapasitet, kvalitet og kompetanse i samfunnsutviklingen... 13 2.4. Hva vil kjennetegne samfunnsutviklingen i en større kommune... 14 2.5. Samlet vurdering av samfunnsutviklingen i Hvaler kommune... 14 3. Tjenesteyting i Hvaler kommune... 15 3.1. Situasjon og utfordringer... 15 3.2 Hovedutfordringer innenfor tjenesteytingen... 15 3.2.1 Oppvekst... 15 3.2.2 Helse og velferd... 16 3.2.3 Seksjon for samfunnsutvikling... 18 3.3 Vurdering av kommunens robusthet innenfor tjenestene... 19 3.4 Hvordan vil tjenesteytingen kunne bli i en større kommunal enhet... 19 3.5 Vurdering av muligheten for tettere kommunalt samarbeid... 20 3.6 Samlet vurdering av tjenesteytingen i Hvaler kommune... 21 4. Demokratisk arena... 21 4.1 Situasjon og utfordringer... 21 4.1.1 Valgdeltakelse og politisk organisering... 21 1

4.1.2 Representasjon, rekruttering og engasjement... 22 4.1.3 Lokal identitet... 23 4.2 Hva vil kjennetegne den demokratiske arenaen i en større kommune... 25 4.3 Samlet vurdering for den demokratiske arena... 26 5. Myndighetsutøvelse... 26 5.1 Situasjon og utfordringer... 26 5.1.1 Kapasitet og kompetanse... 26 5.1.2 Distanse... 27 5.2 Hva vil kjennetegne myndighetsutøvelsen i en større kommune... 28 5.3 Samlet vurdering av myndighetsutøvelsen i Hvaler kommune... 28 6. Overordnet økonomisk soliditet... 28 6.1 Økonomiske nøkkeltall soliditet - beskrivelse av dagens status... 29 6.2 Felles utfordringer i kommunesektoren... 29 6.3 Utfordringer og overordnede prioriteringer for Hvaler kommune... 30 6.4 Hva vil kjennetegne den økonomiske soliditeten i en større kommune... 31 6.5 Samlet vurdering av Hvalers økonomiske soliditet... 31 7. Kommunens internadministrasjon (støttefunksjoner)... 32 7.1 Situasjon og utfordringer... 32 7.2 Hva vil kjennetegne støttefunksjonene i en større kommune... 33 8. Konklusjon og anbefalinger... 33 8.1 Samlet vurdering... 33 8.2 Anbefaling... 34 Vedlegg 1: Vurdering av kommunens robusthet innenfor de enkelte tjenestene... 35 Tilstrekkelig kapasitet... 35 Kvalitet /kompetanse... 38 Produktivitet/effektivitet... 42 Økonomisk soliditet innenfor de ulike tjenesteområdene... 44 Valgfrihet... 45 Vedlegg 2: Brukerbetaling og kommunale gebyrer... 46 Vedlegg 3: Relasjoner mellom enhetskostnader og folkemengde... 49 Vedlegg 4: Eiendomsskatt... 52 Vedlegg 5: Økonomiske nøkkeltall for siste 5 år... 53 Vedlegg 6: Demografiske data... 60 Vedlegg 7: Befolkningsprognoser... 62 2

Sammendrag I denne rapporten har Hvaler kommune gjort en vurdering av sin egen organisasjon for å bedømme hvorvidt vi står godt rustet til å forbli en egen kommune i de kommende årene. Rådmannen har tatt utgangspunkt i kommunens ulike roller og gjort analyser av disse. Videre har vi sett på hva som vil kunne endre seg hvis vi skulle inngått som en del av en større kommune. Dokumentet er bygd opp etter fire roller som kommunen skal ivareta: samfunnsutvikler, tjenesteyter, myndighetsutøver og demokratisk arena. Status og hovedutfordringer er skissert for hver av de fire rollene. Deretter drøftes kommunens robusthet for å møte dagens og fremtidige utfordringer. Rådmannen har i tillegg lagt vekt på den økonomiske soliditeten og sett på de ulike støttefunksjonene som kommunen har organisert i et samarbeid med Fredrikstad. Avslutningsvis foreligger en samlet vurdering og anbefaling av hva som bør utredes videre. Hvaler kommune har en veldig viktig rolle som samfunnsutvikler i lokalsamfunnet. I en samlet vurdering av de ulike samfunnsutviklingsoppgavene kommer det frem at Hvaler vil ha fordeler av å være en del av en større kommune selv om vi pr i dag klarer oss ganske godt. Det er innenfor de ulike tjenesteområdene at kommunen bedriver det meste av sin virksomhet. Hvaler kommune yter i dag gode tjenester innenfor alle områder på tross av at vi er en liten kommune med begrenset økonomi. Vi er derimot relativt sårbare for den demografiske utviklingen og uforutsette hendelser (for eksempel ressurskrevende brukere). Den demokratiske arenaen er av stor betydning for utviklingen av kommunen. Politisk rekruttering, engasjement, valgdeltakelse og identitet er sentrale elementer i hvordan kommunen står rustet i fremtiden. Hvaler har høy valgdeltakelse, engasjerte politikere og en sterk identitet, men man sliter på flere områder med den politiske rekrutteringen. Som en del av en større kommune vil Hvaler miste mye av den nærheten som preger forholdet mellom politikk og innbygger i dag. På den annen side vil engasjementet kunne ivaretas innenfor en god lokalsamfunnsmodell. Vi vil kunne få til en økt grad av profesjonalisering av politikken, og vi vil på sikt styrke den lokale identiteten. Hvaler kommune vil trolig ha fordeler av å være en del av en større kommune når det gjelder vår rolle som myndighetsutøver. På noen områder vil vi kunne dra nytte av det å ha større miljøer å jobbe ut i fra. Distanse mellom aktørene er også en viktig faktor i kommunens håndtering av lokalsamfunnet enten det dreier seg om byggesaker eller barnevern. Hvaler kommune har i dag en økonomi som er bygd opp av de fire elementene skatt, rammetilskudd, eiendomsskatt og gebyrer. Vi er sårbare i forhold til nasjonale endringer enten det dreier seg om boplikt, endringer av inntektspostene eller øremerking av tilskudd. Rådmannen vurderer at det er vanskelig å få til en økning i eiendomsskatt eller økte gebyrer da disse ligger høyt alt i dag. Totalt sett bedømmer rådmannen at vi mangler noe i forhold til å være robuste i økonomisk forstand. Utredningen viser at vi leverer gode tjenester i dag, og at vi isolert sett ikke vil levere bedre tjenester som en del av en større kommune. Utredningen viser derimot at det er knyttet stor usikkerhet i forhold til fremtidens kommuneøkonomi. Utredningen viser også at de gevinstene vi vil kunne ha i en større kommune innenfor samfunnsutviklingen tilsier at vi bør fortsette arbeidet med å se på hva en kommunesammenslåing vil bety for Hvaler. Dette underbygges også av de utfordringene vi ser innenfor den demokratiske arenaen hvor den politiske rekrutteringen vil ha stor betydning for hvordan kommunen vil fungere i fremtiden. 3

1. Innledning 1.1. Bakgrunnen Stortinget og Regjeringen har gitt kommunene i oppdrag å utrede om sammenslåing av kommuner kan være egnet til å gjøre kommunene bedre i stand til å løse de utfordringene vi kjenner, og må regne med i fremtiden. Fylkesmannen i Østfold har, i samarbeid med Østfold Analyse, utarbeidet et arbeidshefte som Hvaler kommune har lagt til grunn for arbeidet. 1.2. Hvordan gjennomføres kommunereformprosessen i Nedre Glomma Hvaler kommune har sammen med Fredrikstad og Råde kommune gjennomført en utredning av status i den enkelte kommune sett i lys av egen robusthet. Kommunene vil gjennomføre utredningsoppdraget i to hovedfaser (1 gult og 2 grønt i figuren nedenfor). Den tredje fasen (3 lyse blått) blir kun aktuell for de kommunene som blir vedtatt slått sammen. Arbeidet i hovedfase 1 gjennomføres i hver enkelt kommune. Hensikten med hovedfase 1 (gul) Første hovedfase skal gi en vurdering av nåsituasjonen, de viktigste utfordringene, sterke og svake sider, og en prioritering av politiske mål for fremtiden. Hvaler kommune har gjennomført utredningen i samarbeid med Fredrikstad kommune for å kunne gjøre en vurdering av mulighetsbildet for Hvalers innbyggere i en større kommune. På bakgrunn av dette sier utredningen noe om hvor robuste vi vil være som egen kommune eller i en større kommune. Rådmannen har gjennomført et informasjonsmøte og en høring for å innhente synspunkter fra befolkningen og andre interessenter om hva man anser som viktig for å sikre en god utvikling i kommunen. Målsetningen er også å gjøre rede for de politiske målene som settes for fremtiden, enten de gjelder for kommunen alene eller for en nytt felleskap sammen men andre. Hovedfase 1 avsluttes for Hvaler kommune på bakgrunn av denne rapporten i mars 2015 med et vedtak i kommunestyret om et «foreløpig veivalg». Det vil si et vedtak om å gå videre 4

med å utrede en eventuell ny kommune, eller et begrunnet vedtak om ikke å utrede videre sammen med andre. Hvis vedtaket innebærer at kommunestyret ikke vil fortsette å utrede ny kommune, skal vedtaket gi en tilfredsstillende begrunnelse for dette som kan ligge til grunn for regjeringens og stortingets behandling av ny helhetlig kommunestruktur i 2017. Hensikten med hovedfase 2 (grønn) Denne fasen starter hvis kommunestyret bestemmer seg for å utrede en eventuell ny kommune sammen med en eller flere av kommunene i Nedre Glomma. Rådmannen kommer eventuelt tilbake med en prosjektplan for dette arbeidet. Arbeidet med en eventuell hovedfase 2 bør legge vekt på å finne de viktigste politiske målsettingene for en sammenslått kommune. Det er i denne fasen man først og fremst vil kunne ta opp betydningen av en eventuell ny oppgavefordeling. Det er grunn til å understreke at deltakelse i en utredning om eventuell ny kommunestruktur sammen med andre, ikke nødvendigvis ender i et vedtak om sammenslåing. 1.3. Hvordan arbeidet er gjennomført og organisert Rådmannen har lagt fylkesmannens arbeidshefte til grunn for arbeidet. Det meste av statistikken er utarbeidet av Østfold Analyse. Innenfor temaer hvor det manglet statistikk og informasjon er situasjonen belyst ved at rådmannen gir informasjon og vurderinger fra egen organisasjon. Hvaler og Fredrikstad har sammen gjort rede for de mulighetene og truslene som ligger i en sammenslått kommune slik at dette er med i utredningen. Bruken av en felles mal vil hjelpe fylkesmannen i arbeidet med oppsummeringen av situasjonen i hver enkelt kommune og for fylket samlet, når dette skal gjøres våren 2016. Oppsummeringen fra fylkesmannen vil bli et innspill til departementet i arbeidet med proposisjonen om en ny helhetlig kommunestruktur som fremmes våren 2017. Det er kommunestyret i Hvaler som har ansvaret for at kommunen gjennomfører det utredningsoppdraget i kommunereformen som er gitt av Stortinget og Regjeringen. Kommunestyret har delegert utredningsansvaret til rådmannen i egen sak i oktober 2014. Den vedtatte prosjektplanen beskriver gjennomføringen av utredningen. Rådmannen har i så stor grad som mulig benyttet den eksisterende administrative og politiske linjeorganisasjon. Myndigheten til å treffe beslutninger, og å fremme innstillinger, ligger i den faste linjeorganisasjonen som omfatter politiske og administrative organer. Formannskapet innstiller derfor til kommunestyret. Involvering av ansattes organisasjoner er en viktig suksessfaktor i denne typen utredninger som kommunereformen representerer. Ansattes rettigheter er etter vår oppfatning ivaretatt. Hvis kommunene går videre i utredningen vil de ansattes representanter involveres mer i arbeidet. 1.4 Hva utredningen skal ta hensyn til og inneholde Rådmannen har forsøkt å utarbeide en utredning som både tar hensyn til kompleksiteten i det kommunale systemet, og beskriver mulighetene og utfordringene på en oversiktlig måte. I arbeidet med å beskrive kommunenes status har rådmannen sett på flere samfunnsmessige hensyn (for eksempel kvaliteten på de kommunale tjenestene og i hvilken grad ressursbruken i sektorene er effektiv). Videre er det vurdert hvor god og likeverdig kvaliteten på tjenestene er mellom innbyggere og kommune. Rettssikkerhet står sentralt i kommunenes myndighetsutøvelse. Videre er det lagt vekt på at ivaretakelsen av areal og transportinteresser er helhetlig og tilpasset klima- og miljøhensyn. Det er tatt spesielt hensyn til lokal identitet og politisk deltagelse. 5

Rådmannen har sett på de ulike kriteriene knyttet til hver av de fire rollene som kommunene skal ivareta jf. «Meldingsdel i kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S)»: tjenesteyter myndighetsutøver samfunnsutvikler demokratisk arena Hvaler kommune har valgt å legge ekstra vekt på temaet økonomisk soliditet. I tillegg er kommunen en «bedrift» som må bruke betydelige ressurser på utvikling og drift av kompliserte støttefunksjoner, som ofte også kalles internadministrasjon. Ressursene som brukes til støttefunksjoner kunne alternativt vært brukt til kommunens kjerneoppgaver, og dermed kommet mer direkte til nytte for kommunens brukere. I flere av disse støttefunksjonene er det også åpenbare stordriftsfordeler. Utredningen er lagt opp slik at rådmannen går igjennom kommunens fire roller og beskriver kommunens status på grunnlag av den statistikk som foreligger og egne oppfatninger av situasjonen. Videre er det gjort rede for en overordnet økonomisk vurdering og en gjennomgang av internadministrasjonen. Tjenesteutvikling og internadministrasjon sees i lys av teknologiutviklingen i et langsiktig perspektiv, men vurderingene er gjort utfra dagens inndeling og situasjon. Deretter er det gjort en vurdering av om kommunen er robust nok til å møte fremtidens utfordringer (endringer i demografi m.m.). Hvaler har tatt utgangspunkt i følgende politikkområder: Kommunen som samfunnsutvikler: Innunder rollen som samfunnsutvikler beskriver vi boligpolitikk, arealdisponering, næringsutvikling, stedsutvikling, lokalsamfunnsutvikling, levekår og folkehelse, miljø og klima, kultur, naturutvikling, infrastruktur, samt beredskap og krisehåndtering. Kommunen som tjenesteyter: Under rollen som tjenesteyter har Hvaler kommune beskrevet tjenester innenfor kommunal teknikk, skole, barnehage, tjenester for barn og unge, NAV, legevakt, omsorgstjenesten, tiltak for funksjonshemmede og areal og byggesak. Kommunen som myndighetsutøver: Under rollen som myndighetsutøver er det lagt vekt på å vurdere byggesak og regulering, ulovlighetsoppfølging, oppfølging av vedtak og planverk, landbruk, forurensning, samt interne saker som arbeidsgiverrollen, habilitetsspørsmål og delegeringsreglement. Kommunen som demokratisk arena: her ser vi på ombudsrollen, politiske møter, kommunale råd, delaktighet i prosesser, politisk rekruttering, valgoppslutning og avstand til politiske representanter. 1.5 Hva ligger til grunn for anbefalingene I utredningen er det lagt opp til en samordnet prosess hvor kommunene har samarbeidet om å skaffe tilveie den informasjonen vi trenger, for å kunne gi et godt beslutningsgrunnlag i forhold til egen robusthet. Det er naturlig at Hvaler kommunes utredning er gjennomført i et tett samarbeid med Fredrikstad kommune, selv om vi i hovedsak ser på vår egen kommune. Dette gjelder spesielt der hvor vi har ment noe om hvordan fremtiden ser ut i et langsiktig perspektiv, enten som egen kommune eller sammen med andre. Det har også vært viktig for oss å vurdere hva et ytterligere samarbeid i Nedre Glomma ville kunne bety. 6

I de påfølgende kapitlene gjør vi vurderinger innenfor kommunens rolle som samfunnsutvikler, tjenesteyter, myndighetsutøver, demokratisk arena og vår økonomiske soliditet. Samlet sett gir dette et godt bilde av de styrkene, svakhetene, mulighetene og truslene Hvaler kommune står overfor i et langsiktig perspektiv. Vurderingene ligger til grunn for rådmannens anbefalinger i forhold til videre prosess i kapittel 8. 2. Hvaler kommune som samfunnsutvikler Kommunens har i mange sammenhenger en rolle som samfunnsutvikler, men det er i forbindelse med kommuneplanen hvor hovedpremissene for samfunnsutviklingen blir lagt. Det blir stadig større forståelse for at en funksjonell samfunnsplanlegging ofte vil kreve at det planlegges for større geografiske områder enn for enkeltkommuner. Det er derfor allerede blitt etablert en rekke interkommunale samarbeidsfora på samfunnsutviklingsområdet i Østfold. Hvaler kommune har på tross av sin størrelse relativt lite samarbeid med andre kommuner som i dag ivaretas av interkommunale foretak eller gjennom andre interkommunale ordninger. Vi har her vurdert både den helhetlige areal- og transportplanleggingen og hvordan man tilrettelegger for en positiv utvikling innenfor de ulike sidene av samfunnsutviklingen. 2.1 Situasjon og utfordringer I vurdering av kommunens rolle som samfunnsutvikler har vi valgt å se på: helhetlig areal- og transportplanlegging og tilrettelegging for positiv samfunnsutvikling. Kriteriene består av hva som vurderes som funksjonelle samfunnsutviklingsområder, samt kapasitet og kompetanse i kommunen. Her berører vi boligpolitikk, arealdisponering, næringsutvikling, steds- og lokalsamfunnsutvikling, levekår og folkehelse, miljø og klima, kultur, natur, infrastruktur, samt beredskap og krisehåndtering. Det er særlig utfordrende å sørge for helhetlig areal- og transportplanlegging som bidrar til å nå kommunens egne mål, mål for fylket og nasjonale mål. Det er også utfordrende for Hvaler alene å bedre levekår, øke aktiviteten på arbeidsmarkedet og styrke attraktiviteten for næringsliv og innflyttere. Når det gjelder areal- og samferdselsplanlegging foregår det et omfattende samarbeid, særlig med Fredrikstad. Dette er naturlig fordi vi stort sett har et felles bolig- og arbeidsmarked. Felles utredninger som beslutningsgrunnlag og forpliktende avtaler finnes mange av. Likevel er det en utfordring for kommunene å fatte beslutninger som gagner regionen som helhet når kommunens egeninteresser står på spill. Kommunene kommer ofte i konkurransesituasjon om å vinne innbyggere, arbeidsplasser og større institusjoner og bruker energi til å konkurrere seg i mellom fremfor å styrke regionens posisjon overfor andre regioner. For å ta stilling til hvor offensiv kommunen ønsker å være i samfunnsutviklingen har vi sett på hva som skjer i sammenliknbare områder av utviklingstrekk og strategiske prosesser. 2.1.1 Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Hva som kan kalles «funksjonelle» samfunnsutviklingsområder når det gjelder arbeid, bo og service (ABS) avhenger av tema, utviklingstrekk, utviklingsstrategi og tidshorisont. Utstrekningen av områdene vil endre seg over tid som følge av forbedringer i infrastruktur, omfanget av arbeidspendling og tettstedsutvikling i vår egen region. Dessuten vil det som skjer av utvikling og beslutninger i Oslo og andre regioner ha innflytelse på hva vi tenker om funksjonelle utviklingsområder i Østfold i dag og i et 50-års perspektiv. En utredning i retning av en større kommune sammen med Fredrikstad vil kunne vise positive effekter for ønsket samfunnsutvikling på flere måter. En større kommune vil kunne 7

tiltrekke seg flere næringsaktører og arbeidsplasser generelt. Koblingen mellom Fredrikstad og Hvaler vil gjøre det mulig for oss å fokusere på nye nærings-nisjer der hvor Hvaler blir tvunget til å tenke på regionen som helhet og forholdet mellom utvikling og vern. Fredrikstad, Sarpsborg og Hvaler utgjør i dag en funksjonell region med et felles bolig- og arbeidsmarked. Råde er for fremtiden en aktuell aktør for økt samarbeid og samhandling. Når vi studerer de ulike samfunnsutviklingsområdene, ser vi at Fredrikstad er den mest naturlige samarbeidspartneren. Innbyggere i Fredrikstad og Hvaler benytter hverandres arbeidsmarked, handel- natur-, og kulturtilbud. I tillegg samarbeides det på flere arenaer innenfor de ulike samfunnsutviklingsområdene i kommunene. Ut fra behov for samordning og kunnskapsutveksling er det først og fremst Fredrikstad vi samarbeider mest med i dag. Tabellen under viser hvilke kommuner som kan tenkes å inngå i Hvaler kommunes samfunnsutviklingsområde i årene som kommer. Samfunnsutviklingsoppgaver Funksjonelt utviklingsområde for kommunen Arealplanlegging og samferdsel Infrastruktur Næringsutvikling / sysselsetting Kultur og natur Utdanning Miljø og klima Levekår og Folkehelse ANDRE OPPGAVER Byutvikling Boligpolitikk Fredrikstad, Råde, Sarpsborg Fredrikstad, Råde, Sarpsborg Fredrikstad, Råde, Sarpsborg Fredrikstad, Råde, Sarpsborg Fredrikstad Fredrikstad, Råde, Sarpsborg Fredrikstad Fredrikstad Fredrikstad, Råde 8

Våler Eidsberg Moss Rygge Råde Halden Rakkestad Sarpsborg Fredrikstad Hvaler Interkommunalt samarbeid Det er ikke mange interkommunale selskaper Hvaler er involvert i. Tabellen nedenfor viser oversikt over interkommunale selskap hvor Hvaler er med: Ansvarlig leverandør Samarbeidskommune (utvalg) Andre involverte Selskap Vitenskap for barn og unge Inspiria Eiendom AS x x x x x x x x x Havnevirksomhet i Nedre Glomma Arkiv Kommunerevisjon Beredskapssamarbeid - akutt forurensning Sekretariatsfunksjonsoppga ver overfor kontrollutvalg Borg Havn IKS x x x Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS Østfold kommunerevisjon IKS Østfold Interkommunale Utvalg mot Akutt forurensning Østfold kontrollutvalgssekretari at (ØKUS) x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Østfold Fylkeskommun e 47.5 % og øvrige kommuner i Østfold Østfold Fylkeskommun e 16 andre kommuner i Østfold 18 kommuner i Østfold Nedre Glomma bompengeselskap Østfold fylkeskommune x x x Driftsassistanse Østfold Fredrikstad kommune x Hele Østfold På samfunnsutviklingsområdet er det etablert samarbeidsarenaer først og fremst i nedre Glomma. Mye av samarbeidet som er etablert med andre kommuner er faglig og administrativt. Nedre Glomma regionråd Regionrådet for Nedre Glomma ble etablert i 2004 og er et interkommunalt politisk samarbeidsorgan mellom Hvaler, Fredrikstad og Sarpsborg. Rakkestad deltar som observatør. Regionrådet består av ordfører, rådmann, en representant for opposisjon og en fra posisjon fra hver av kommunene. Ordfører og rådmann utgjør arbeidsutvalg. Regionrådet ble opprinnelig opprettet i forlengelsen av samarbeid om næringsplan og skulle drøfte spørsmål som var relevante for fylkesplanlegging og andre samarbeidstiltak av felles interesse for kommunene. Kommunene avsetter årlig midler til prosjekter eller tiltak som er av felles interesse. Disse tildeles av regionrådet. Rådet har også satt viktige utviklingstema og -prosesser på dagsorden. En utfordring er at det ikke har avgjørelsesmyndighet på kommunestyrenes vegne. 9

Hvilken rolle ønsker Hvaler at Nedre Glomma skal ha i et fremtidsperspektiv? De tre kommunene må ikke bli seg selv nok. Gjennom å samarbeide i Nedre Glomma inngår vi i en større helhet som gir muligheter i en regional og en nasjonal sammenheng. Ambisjonen i Fylkesplanen er at Nedre Glomma skal fungere som storbyregion for å være i stand til å avlaste presset i Oslo-området og øke konkurransekraften. Dersom Nedre Glomma ønsker å ta rollen, bør man på sikt også utrede videre sammenslåing mellom de to største kommunene. Dersom kommunene velger å ikke utrede videre sammenslåing, bør kommunestyrene drøfte om Nedre Glomma regionråd bør få utvidet mandat til beslutninger. Flere felles formannskapsmøter kan også vurderes. Alternativt bør kommunene drøfte aktuelle modeller for tettere samarbeid om tjenesteutvikling og samfunnsutvikling, demokratiske arenaer og myndighetsutøvelse. 2.2 Vurdering av Hvaler kommunes funksjonelle samfunnsutviklingsområder Hvaler kommune har lagt vekt på å beskrive de samfunnsutviklingsområdene som har størst betydning for utviklingen av dagens kommune. Vi vurderer deretter kapasiteten og kompetansen vi har i kommunen innenfor et samlet samfunnsutviklingsområde. Til slutt gjør vi en betraktning rundt hvordan vi ser for oss at disse oppgavene vil kunne løses i en større kommune. 2.2.1. Arealplanlegging, infrastruktur og boligpolitikk For en liten kommune er en helhetlig areal- og transportplanlegging vanskelig å imøtekomme, ikke minst i lys av at den generelle samfunnsutviklingen trekker mot etablering av større regioner. En velutviklet infrastruktur og kommunikasjonsmuligheter innenfor og mellom Hvalerøyene skaper samhandling over større geografiske områder også utenfor kommunegrensene, som i mindre grad tar høyde for «en kommunal arealpolitikk og planlegging». I Hvaler har spesielt forholdet mellom vekst og vernehensyn vært fremtredende i arealforvaltningen over en lang periode, og hovedinntrykket er at hensynet til historie, natur, friluftsliv og tilrettelegging for bokvalitet har hatt sterkest gjennomslag i lokalpolitikk og innen viktige myndighetsområder som plan- og byggesaksforvaltningen. Arealforvaltningen i Hvaler har bidratt sterkt til å bevare og beskytte nasjonalt, regionalt og lokalt viktige rekreasjons- og friluftsområder fra å bygges ned og privatiseres. Et viktig eksempel på dette er kommunestyrets vedtak om forbud mot bygging av nye hytter i ikke-regulerte områder i 1973, et vedtak som fortsatt i dag er gyldig og som legger viktige premisser for arealpolitikken i Hvaler kommune. Arealforvaltningen i Hvaler kommune har hatt særlig fokus på tilrettelegging for bokvalitet i våre viktigste senterområder og grendesentra, noe som sammen med gode kommunale tjenester har bidratt til betydelig befolkningsvekst de senere årene. Tilrettelegging av gode næringsarealer har imidlertid vært en utfordring, blant annet fordi Hvaler kommune er liten som grunneier. Oppsummert er vurderingen at Hvaler kommunes forvaltning av de nevnte samfunnsområdene har vært gjennomført på en god måte i lys av lokale behov, men at knapphet på arealer har medført et begrenset fokus og tilrettelegging for en bred nærings- og samfunnsutvikling i kommunen. 2.2.2. Næringsutvikling og sysselsetting Hvaler kommune har et lite og til dels ensidig næringsliv, hovedsakelig bestående av små bedrifter og enkeltmannsforetak. De viktigste næringsområdene er tradisjonell handels- og servicenæring, håndverkere, byggenæring samt fiskeri og landbruk. I tillegg finner vi flere 10

båtforhandlere som også tilbyr service, vedlikehold og båtopplag. Utover dette har kommunen ikke utnyttet potensial innen ferie- og opplevelsesnæring, til tross for at vi i feriemånedene opplever en samlet økning i befolkningsgrunnlaget på 30-40 tusen mennesker. Næringsaktører som ønsker arealer på Hvaler, blir ofte møtt med høye eiendomspriser eller arealer med uhensiktsmessig beliggenhet. Kommunen har over mange år opplevd høyt press på våre landbruksarealer, parallelt med en reduksjon i aktive bønder. Begrenset tilgang til arealer med kommunalt eierskap, samt høy andel private grunneiere med subjektive interesser, har vanskeliggjort mulighetene for en helhetlig samfunnsplanlegging. Hvaler kommune - Sysselsatte og pendlere pr 4. kvartal årene 2009-2013 Variabler 2009 2010 2011 2012 2013 Antall innbyggere 3998 4085 4160 4206 4284 Sysselsatte personer bosatt i kommunen 2058 2070 2106 2136 2158 Personer som pendler inn i kommunen 343 353 371 341 363 Personer som pendler ut av kommunen 1193 1227 1244 1255 1286 Sysselsatte personer med arbeidssted i kommunen 1208 1196 1233 1222 1235 Av tabellen ovenfor ser vi at Hvaler kommune har opplevd en betydelig befolkningsvekst de seneste årene, men dette har ikke gitt positivt utslag for utviklingen av arbeidsmarkedet. Resultatene er en økende andel bosatte på Hvaler som arbeidspendler til nærliggende omland eller Oslo. I tillegg opplever Hvaler at en økende andel innflyttere består av eldre mennesker som lever sitt liv som pensjonister, og således ikke påvirker det lokale arbeidsmarkedet som arbeidstakere. 2.2.3. Lokalsamfunnsutvikling De fleste lokalsamfunn har en ambisjon om å ivareta verdier som livskvalitet, sosiale møteplasser og en felles identitet og kultur. Viktige kvaliteter for å ivareta disse verdiene kan være nærbutikk, kafé, pub/restaurant, ungdomsklubb, idrettshall eller andre viktige møteplasser og samhandlingsarenaer. I Hvaler kommune har utviklingen over en tid beveget seg i retning av at slike kvaliteter gradvis har forsvunnet fra flere av kommunens lokalsentra og grendesentra. Utenom høysesongen på sommeren opplever vi at også Skjærhalden kommunesenter ikke klarer å opprettholde flere av de nevnte kvalitetene eller tilbudene. Parallelt med denne utviklingen har vi sett at også regionale myndigheter bygger ned kollektivtilbudet mot våre lokalsentra og de mange grendesentrene, noe som ytterligere forsterker en negativ utvikling. I tillegg har nasjonale myndigheter en målsetting om at det skal planlegges med utgangspunkt i areal- og miljøøkonomisering, tiltak som ytterligere bidrar til sentralisering av hvor vi bor, hvor vi kjøper varer og tjenester, og hvor vi arbeider. En av de utfordringene vi står overfor som samfunn er derfor forholdet mellom en øyidentitet og en Hvaler-identitet. Dette blir også påvirket av ulike samfunnsdebatter, (herunder eldrebølgen og fremtidig skolestruktur), samt regjeringens håndtering av boplikten. For å sikre en god lokalsamfunnsutvikling må vi gjøre en innsats for å bevare og videreutvikle kommunens lokal- og grendesentra i fremtiden. Samtidig må det jobbes videre med å bygge opp under en samlet Hvaler-identitet. 2.2.4. Kultur og natur Hvaler kommune har over mange år nedprioritert kultur som område på tross av at det har et viktig samfunnsutviklingsperspektiv. Dette henger i stor grad sammen med at det er et ikke 11

lovpålagt tjenesteområde, og økonomien har i en årrekke blitt kanalisert til de lovpålagte områdene. Det legges nå vekt på å få på plass en egen kultur- og næringsplan. I senere tid har kommunen økt sitt engasjement i forhold til kulturnæring, kulturbasert næring og opplevelsesnæring med utgangspunkt i kultur. Her er det en viktig kobling mot det arbeidet som skjer i regi av Ytre Hvaler nasjonalpark. I dag er kommunens kulturfokus primært rettet mot barnekultur, herunder fritidsklubb og kulturskole, samt oppfølging av den lovpålagte bibliotekstjenesten. Innenfor disse områdene har Hvaler kommune en oversiktlig og god organisering hvor vi samarbeider med Fredrikstad der det er naturlig. Det er også etablert et godt samarbeid knyttet til de ulike lokalsamfunnene og andre kommunale virksomheter som for eksempel skolene. Mønsteret for hvordan idrettslag og foreninger utvikler seg har endret seg mye de senere årene. Det er vanskelig å opprettholde små lokale idrettslag. Det ligger et godt utgangspunkt i de arenaene vi har i og rundt for eksempel Hvalerhallen og golfklubben. Skjærgården og naturen er en arena i seg selv hvor det ligger et potensiale. Det er etter hvert en rekke kulturmiljøer og aktører som setter fokus på kultur i Hvalersamfunnet. Aktivitetene rundt Brottet, Sommerfestivalen til Hvaler Gjestgiveri, Hvaler Triathlon og konsertene på Søndre Sandøy er bare noen eksempler på spennende kulturaktiviteter som er med og utvikler samfunnet vårt. 2.2.5. Miljø og klima Hvaler kommune har i flere år ønsket å utarbeide en egen kommunedelplan for miljø og klima, men av ressursmessige årsaker har dette arbeidet stanset opp ved flere anledninger. Nå er kommunen imidlertid i en prosess for å ferdigstille kommunedelplan for miljø og klima, og det som gjenstår i prosessen er innspill gjennom offentlig høring, samt endelig vedtak i kommunestyret i løpet av våren 2015. Sett i et større perspektiv er utfordringene knyttet til planarbeidet en god indikator på at det frem til nå har vært et begrenset helhetlig fokus på disse områdene i kommunen. Samtidig må poengteres at Hvaler kommune har tatt en aktiv rolle innenfor Smart Energi, blant annet ved at vi er den første kommunen i Norge hvor alle innbyggere har fått installert automatisk strømavlesning i sine boliger. I fortsettelsen av dette jobbes det aktivt fra kommunal teknikk og eksterne miljøer for å ta i bruk denne teknologien hva gjelder avlesning av vannforbruk hos alle forbrukere. Utover dette må nevnes at virksomhet kommunal teknikk har spennende planer for videreutvikling av et moderne og miljøeffektivt avfallshåndteringsanlegg som også integrerer egenproduksjon av strøm gjennom solceller og minivindmøller. Hvaler kommune er med andre ord en spennende testarena hvor vi jobber med spesifikke tiltak, men sett i en større sammenheng blir det vanskelig å sette i gang tiltak alene som utgjør en forskjell. Kostnadene blir fort for store for en liten kommune. 2.2.6. Levekår og folkehelse Hvaler kommune er stort sett ikke preget av de spesielle sosiodemografiske levekårsutfordringene som vi ser i Fredrikstad og Sarpsborg. Vi ser derimot i en viss grad at vi har de samme overordnede utfordringene som resten av fylket knyttet til for eksempel inntektsnivå, sykdomsbilde og levealder. Folkehelsearbeidet er i stor grad bygd opp rundt et samlet initiativ fra Østfold fylkeskommune. Utfordringen for Hvaler er å ha kapasitet til å følge opp det nettverket som er etablert og det arbeidet som skal gjøres lokalt. Gjennom folkehelseplanen håper vi at vi 12

skal få til et samlet løft i organisasjonen og i samfunnet. Alt ligger til rette for at folkehelse skal kunne være et stort utviklingsområde for Hvaler. 2.2.7. Beredskap og krisehåndtering Hvaler kommune har gjennom sin plassering, og på grunn av den marine nasjonalparken, et utvidet fokus på beredskap og krisehåndtering. Hvaler er som øysamfunn preget av problemstillinger som man ellers ikke ser i kommune-østfold. Her kan nevnes broene, tunellen, kraftforsyningen og vann og avløp. Vi har et tett samarbeid med Nedre Glomma kommunene hvor det blant annet er utarbeidet en egen risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS analyse). Hvaler kommune har en egen beredskapsplan hvor rutiner og roller er godt beskrevet. Vi har de siste årene sett en stor ulykke som har satt dette temaet på dagsordenen for fullt. Håndteringen av denne saken (Godafoss) har vist oss hvor sårbare vi er som samfunn og hvor viktig det er å ha en god beredskap. 2.3 Kapasitet, kvalitet og kompetanse i samfunnsutviklingen Hvaler kommune har flere utfordringer knyttet til å ivareta den funksjonelle samfunnsutviklingen på en god måte og dette er i stor grad knyttet til utfordringen med tilstrekkelig kapasitet og rekruttering av tilstrekkelig kompetanse. Kommunen har innenfor områdene arealplanlegging og infrastruktur god kvalitet og kompetanse, mens kapasiteten innen arealplanlegging tidvis har vært utfordrende. Innenfor viktige områder som næringsutvikling, steds- og lokalsamfunnsutvikling, kultur, natur, klimaog miljø, og levekår og folkehelse har kommunen et betydelig utviklingspotensial innenfor alle tre områdene. Realiteten er at lovpålagte oppgaver i all hovedsak har lagt beslag på kommunens personellmessige og økonomiske ressurser. Dette har medført at de ulike fagområdene innenfor samfunnsutviklingen har fått liten oppmerksomhet de senere årene. Spesielt kommunens samarbeid, dialog og kontakt med næringslivet har vært beskjeden, og således ikke bidratt til å utnytte potensialet som kommunen har som samfunnsutvikler. Videre er det en utfordring for oss å følge opp alt det som skjer i regional sammenheng. I beskrivelsen av dette har rådmannen valgt å ta med en tabell som viser at Hvaler som en liten kommune har et middels til dårlig bemanningsnivå på de fleste av våre utviklingsområder. Dette er vel og merke en subjektiv vurdering basert på de ressursene vi har i egen organisasjon i dag. Tabellen sier ikke noe om kvalitets- og kompetansenivået på de personene vi har ansatt i kommunen i dag. Samfunnsutvikling - bemanning - rådmannens vurderinger Arealplanlegging / stedsutvikling Infrastruktur Næringsutvikling / sysselsetting Kultur Utdanning ANDRE OPPGAVER Boligpolitikk Klima og miljø Levekår og folkehelse Beredskap og krisehåndtering Bemanningsnivå i forhold til oppgaver God middels dårlig x x x x x x x x x 13

2.4. Hva vil kjennetegne samfunnsutviklingen i en større kommune Samfunnsutvikling dreier seg om alt fra den enkelte kommunes overordnede posisjon i en nasjonal sammenheng, behovet for samhandling i den regionale utviklingen, utfordringene innenfor de ulike funksjonelle samfunnsutviklingsområdene, og den enkelte kommunes kapasitet, kvalitet og kompetanse til å drive egen utvikling. Det er ingen tvil om at kommunens størrelse påvirker hvordan man som kommune håndterer disse nivåene. Hvaler kommune har på de fleste områder betydelig samhandling med øvrige deler av nedre Glomma. Hvaler, Fredrikstad, Råde og Sarpsborg må alt i dag kunne sies å utgjøre en felles ABS-region. Dagens situasjon for Hvaler kommune viser at mange av samfunnsutviklingsoppgavene er for store til å kunne drives alene på sikt. Selv om det er etablert samarbeid på flere områder vil vi kunne nyte godt av å være en del av en større kommune. Behovet for samarbeid på tvers av kommunegrensene medfører derfor både muligheter, og visse utfordringer, knyttet til det å skape en helhetlig og god samfunnsutvikling i egen kommune. Arealplanlegging, infrastruktur, boligpolitikk og næringsutvikling er sentrale faktorer for å styre samfunnsutviklingen. Disse viktige områdene påvirkes i stor grad av forhold utenfor kommunens kontroll og de krever at man ser dem i en større sammenheng. I en større kommunal enhet, hvor kommunegrensene i sterkere grad sammenfaller med grensene for ABS-regionen, vil det være enklere å planlegge helhetlig hva gjelder disse samfunnsutviklingsområdene. Men samfunnsutviklingen preges også av det som skal skje i egen kommune. Mye tyder på at Hvaler kommune som en del av en større kommune vil kunne rendyrke våre kvaliteter på en bedre måte enn i dag og således bidra til en samfunnsutvikling som bygger opp under, og viderefører, Hvalers unike kvaliteter. Dette innebærer at en større kommune vil kunne sikre en bærekraftig arealforvaltning på Hvaler, som i tillegg er i tråd med nasjonale, regionale og lokale målsettinger. Dette innebærer trolig også at en større kommune vil legge ned ressurser for å skape en positiv næringsutvikling innenfor de næringsområdene som naturlig hører hjemme på Hvaler. For øvrig vil en større kommune kunne sikre at de mange familiene som fortsatt ønsker å bo på Hvaler, sikres forsvarlig oppfølging og videreføring av infrastruktur i form av veier, gang- og sykkelveier og kommunale tjenestetilbud som bidrar til at dette er mulig og ønskelig også i fremtiden. En større kommunal enhet vil også lettere kunne ta tak i de store spørsmålene knyttet til utvikling av nasjonalpark, miljø, klima og folkehelse. 2.5. Samlet vurdering av samfunnsutviklingen i Hvaler kommune Etter en analyse av Hvaler kommunes utfordringer som samfunnsutvikler er oppfatningen at vi som kommune har mest å tjene på å se samfunnsutviklingen i lys av en større kommune. Dette fordi samfunnsutviklingen i større grad enn andre områder påvirkes av faktorer utenfor vår kontroll. Disse kan således planlegges og koordineres bedre innenfor en større enhet. Rådmannen mener at en god samfunnsutvikling kan gjennomføres i lys av helhetlige beslutninger i en større kommune hvor Hvalers egenart og kvaliteter er vurdert i lys av storkommunens samlede kvaliteter og egenskaper. Vurderingen er at en større kommune med sterkere økonomiske- og personellmessige ressurser vil ha større evne til å se storkommunens samlede kvaliteter og egenskaper i forhold til hverandre, og således sikre at de ulike lokalsamfunnene forvaltes på beste måte i forhold til sine respektive egenskaper. Eksempelvis betyr dette at bydelen Øra i Fredrikstad skal håndteres annerledes enn Utgårdskilen på Hvaler. 14

En fremtidig storkommune vil ha langt bedre forutsetninger for å levere bedre og mer helhetlige tjenester og beslutninger innenfor samfunnsutviklingsområdet, fordi man har større robusthet til å bygge opp et solid faglig miljø til å håndtere en samlet utvikling av storkommunen eller ABS-regionen. En utvikling i tråd med beskrivelsen ovenfor vil derfor trolig sikre at Hvaler i fremtiden kan opprettholde og videreutvikle de lokale kvalitetene som stimulerer både fastboende og besøkende i dag. 3. Tjenesteyting i Hvaler kommune Hvaler kommune har gjort en vurdering av tjenestene innenfor de tre seksjonene oppvekst, helse og velferd, og samfunnsutvikling. Under vurderingene av kommunens robusthet er det i vedlegg 1 sett spesielt på tjenestene innenfor kommunal teknikk, skole, barnehage, tjenester for barn og unge, NAV, legevakt, omsorgstjenesten, tiltak for funksjonshemmede, og areal og byggesak. Den kommunale tjenesteytingen skjer både direkte fra kommunens ansatte og ved at kommunen kjøper tjenester fra andre kommuner eller private aktører. 3.1. Situasjon og utfordringer Hvaler sin forventede befolkningsutvikling gir en indikasjon på forventet utvikling på flere områder. Alder 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2025 2030 0-5 226 223 228 224 230 236 248 256 266 304 320 6-12 314 319 318 316 331 333 338 335 330 365 410 13 15 146 154 146 161 146 151 132 148 155 152 169 16 19 215 221 221 202 208 210 216 207 206 222 215 20 44 1092 1088 1107 1122 1130 1123 1139 1145 1161 1205 1298 45 66 1579 1566 1526 1512 1501 1494 1470 1457 1440 1371 1316 67 79 464 522 583 639 674 705 740 766 798 890 840 80 + 170 164 165 163 168 183 195 205 211 288 464 Totalt 4206 4257 4294 4339 4388 4435 4478 4519 4567 4797 5032 Pr 1.1.2015 hadde Hvaler kommune en befolkning på 4339 innbyggere. Tabellen viser en prognostisert vekst på opp til 5032 innbyggere i 2030. Tallene viser for øvrig at en del av veksten kommer blant de yngste (fra 5-12 år), men at den hovedsakelige veksten kommer blant de eldste (fra 67+). Det ligger ytterligere tabeller knyttet til demografi i vedlegg 6. Tabellen over tilsier at vi i perioden vil ha noen utfordringer innenfor barnehage og grunnskole, men at de største utfordringene kommer innenfor eldreomsorgen. 3.2 Hovedutfordringer innenfor tjenesteytingen Hvaler kommune har som hovedoppgave å levere tjenester til befolkningen. Mange ting blir viktig, men noen områder peker seg spesielt ut. For fremtiden blir det viktig å sikre en skolestruktur som ivaretar det fremtidige behovet i Hvalerskolen. Videre blir det av stor betydning å finne gode ordninger som gjør at eldre kan bo lenger hjemme. Det er en del andre hovedutfordringer som også peker seg ut innenfor hver av de tre seksjonene våre. 3.2.1 Oppvekst Hvalerskolen står overfor betydelige utfordringer, uavhengig av om Hvaler kommune videreføres som egen administrativ enhet, eller om vi framtidig vil inngå i en større kommune. Utfordringene er knyttet til små driftsenheter, betydelige behov for vedlikehold og 15

oppgradering av gammel bygningsmasse, og behov for nyrekruttering til en stor andel av de nåværende lærerstillingene. Disse forholdene har blitt omfattende utredet i løpet av de par siste årene, og den faglige konklusjonen av dette arbeidet er at Hvaler bør satse på etablering av en ny felles 1-10 skole. Denne anbefalingen må likevel vektes mot kommunens økonomiske situasjon og andre betydelige investeringsbehov. Utfallet av politisk vedtak er derfor foreløpig uavklart. Barnehagene står trolig overfor et strukturelt problem hvis veksten i antall barn øker veldig i perioden. Plasseringen av de ulike barnehagene og betydningen for de ulike nærmiljøene er en viktig faktor som må sees i sammenheng med det å ligge nært tilknyttet riksveien. Det er ingenting som tyder på at det skulle være behov for strukturelle endringer i forhold til antallet barnehager på kort og mellomlang sikt. Innenfor tjenester for barn og unge ser vi for oss en utvikling hvor nærhet til tjenestene fortsatt vil ha en viss betydning for hvordan vi løser en del av de sosiale utfordringene i Hvalersamfunnet. Vi leverer gode tjenester i dag og vi er i relativt stor grad rustet for fremtiden. Vi har felles PP-tjenester med Fredrikstad kommune alt i dag. De ivaretar utredninger og gir vurderinger i forhold til barn med særskilte behov. 3.2.2 Helse og velferd Som det fremkommer av prognose for utviklingen av Hvaler kommunes befolkning vil spesielt den eldre befolkningsgruppen øke. Økningen av den eldre populasjon er prosentvis langt større enn i Fredrikstad kommune og sammenlignbare kommuner forøvrig. Antall eldre over 80 år vil spesielt bli sterk siste del i planperioden og frem mot 2023. Befolkningsutviklingen er et viktig bilde når rådmannen ser tjenestebehovet frem i tid. Dokumentasjon i rådmannens betraktninger bygger på kommunedelplan for helse og omsorgstjenester 2014-2023 og boligsosial handlingsplan 2013-2016. Hvaler kommune driver i dag omsorgstjenesten med hjemmetjeneste, sykehjem, fysio- og ergoterapitjenester med base på Dypedalåsen. Gjennomsnittsalderen på mottakere av omsorgstjenester er høy og med bakgrunn i befolkningsutviklingen i kommunen vil presset på omsorgstjenester som hjemmetjenester og sykehjem øke. Gjennomsnittlig alder på brukere i hjemmetjenesten: Alder 2008 2010 2013 Menn Kvinner Menn Kvinner Menn Kvinner 0 17 0 0 1 0 1 0 18-49 2 1 1 1 3 4 50 66 4 6 9 14 14 14 67 74 5 4 8 3 16 11 75-79 5 4 8 9 5 10 80 84 5 6 8 10 6 12 85-89 9 18 10 19 12 17 90 + 7 25 5 22 6 12 Totalt 37 64 50 78 63 80 Snittalder 78 83 74 80 71 76 16

Gjennomsnittlig alder på brukere i sykehjemmet: 2008 2010 2013 Alder Menn Kvinner Menn Kvinner Menn Kvinner 0 17 0 0 0 0 0 0 18-49 0 2 1 0 0 0 50 66 1 3 1 3 3 1 67 74 3 0 6 0 7 2 75-79 1 0 2 1 1 4 80 84 3 0 4 1 2 4 85-89 2 6 2 10 4 6 90 + 2 13 1 10 2 4 Totalt 12 24 17 25 19 21 Snittalder 79 85 74 86 76 81 Det er knyttet store forventninger til at Hvaler kommune skal finne nye måter å organisere, og gi tjenester på, i fremtiden. Omsorgstjenesten vil møte en ny ressurssterk seniorgenerasjon. Denne generasjonen vil være stor og ha bedre utdanning, bedre helse, lengre levealder, bedre boforhold, bedre økonomi og flere ressurser å møte alderdommen med enn tidligere eldregenerasjoner. Mer enn noen gang tidligere i historien, vil en ressurssterk eldre befolkning med god kjøpekraft sette sitt preg på alle samfunnets markeder og institusjoner, og påvirke etterspørsel og forbruk. På den ene siden vil de ha bedre forutsetninger for å klare seg selv enn noen annen generasjon før dem. På den andre siden vil de opptre med større kraft og forventninger overfor velferdssamfunnet. Boligsosial handlingsplan for perioden 2013 2016 antyder et behov for nye sykehjemsplasser/omsorgsboliger med heldøgns pleie på rundt 70 fram til 2023, økende til godt over 100 i 2030. Utviklingen som er beskrevet, samtidig med økt vekt på hjemmebasert omsorg, bl.a. gjennom bruk av velferdsteknologi, vil imidlertid kunne bidra til å redusere dette tallet vesentlig. Som vertskap for rundt 4700 hytter og fritidsboliger har Hvaler en spesiell utfordring i forhold til feriegjester som trenger oppfølging og behandling av hjemmetjenesten. Tjenester overfor feriegjester gir en økning i arbeidsmengde på 10 15 %, dette i en periode av året da ferietid skal avvikles. Det er en ekstra utfordring at økonomien ikke følger brukeren. Kommunedelplan Helse og sosial 2014-2023 viser et bilde av behovet innenfor tjenester til mennesker med psykisk utviklingshemmede. Det har etter at planen ble utarbeidet kommet til ytterligere personer med bistandsbehov til kommunen. Hvaler kommune er tross dette godt forberedt på utviklingen frem mot 2030. Trolig vil tabellen fra kommunedelplanen endres til å vise flere brukere frem mot 2020. Tabell fra kommunedelplan: Type bolig 2011 2015 2020 2025 2030 Antall brukere i bemannet bolig 5 9 12 13 14 Antall brukere i frittstående bolig 7 8 8 10 10 uten fast personell Tabellen viser en oversikt over personer som vil være i behov av bolig frem mot år 2030. Det er tatt utgangspunkt i at denne gruppen brukere flytter i egen bolig ved fylte 22 år. Innenfor virksomheten Tiltak for funksjonshemmede, vil behovet for plasser trolig øke. Hvor stor økning det vil bli er svært vanskelig å budsjettere. Dagens ordninger med rammetilskudd til mennesker med psykisk utviklingshemming kan gi kommunen økonomisk bidrag som kan dekke reelle behov for mennesker med lett grad av psykisk utviklingshemming. For mer ressurskrevende brukere er dagens tilskuddsordning god for kommunen. Hvaler kommune 17

har med utbygging av Østerhaug allerede tatt et stort økonomisk løft med tanke på fremtiden. Hvaler kommunes NAV-kontor er i tillegg til de statlige tjenester en stor virksomhet innenfor rus- og psykiatritjenester. I tillegg administrerer NAV tjenester til voksne flyktninger. For den kommunale delen av NAV Hvaler ser man en økende tendens til brukere som har behov for tettere oppfølging, spesielt innenfor rus- og psykiatritjenesten. Behovet for døgnbemannede boliger vil presse seg frem og gi kommunen betydelige driftsutfordringer. En døgnbemannet bolig vil ha årlige driftsutgifter på opp mot 4 millioner kroner. Her vil store deler av kommunens utgifter kunne nyttiggjøre seg av dagens ordninger til ressurskrevende brukere, men netto kostnad vil være på rundt 2 millioner. Trolig vil 2-3 boliger være et reelt behov i løpet av de nærmeste årene. Rådmannen ser her en stordriftsfordel som kan høstes i et samarbeid med andre kommuner. Med tanke på befolkningsutviklingen mot 2030, er det pr i dag ikke tilgjengelig materiale som slår fast at bestemte befolkningsgrupper peker seg ut for ekstra innsats med hensyn til rus og psykiatri. Framskriving av befolkningstall er et for lite presist verktøy for å anslå fremtidig behov for slike tjenester i årene framover. Imidlertid gir et økende folketall en indikasjon på at forekomsten av slike lidelser kan øke i planperioden. Fokus på bruk av velferdsteknologi er nødvendig for å effektivisere ressursbruken på området rus- og psykisk helse, og dermed øke kvaliteten på tjenestene. Her ser en for seg løsninger som selvhjelps-applikasjoner på smarttelefoner, lydfiler fra veileder til privat bruk for bruker, håndholdte PC-er til rask journalføring etc. I tråd med en rekke andre Østfoldkommuner har også Hvaler erfart at brukerne som avkrever oppfølging er sykere enn før Samhandlingsreformen, da antall liggedøgn skal reduseres i spesialisthelsetjenesten. Hvaler har ingen døgnbemannede boliger for denne type brukere. Det er et tidsspørsmål før dette behovet presser seg frem og dermed gir økt behov for driftsmidler. I dette tilfelle ser rådmannen store fordeler med samarbeid felles drift med andre kommuner. Hvaler kommunens utfordringer vil være å tiltrekke seg gode og tilstrekkelig med kompetanse til å drive morgendagens tjenester. På den ene side er det tiltrekkende å jobbe i små miljøer hvor utfordringene er sammensatte, opp mot store fagmiljøer med langt flere fagfolk og mer spisskompetanse. Den store utfordringen vil ligge i å utdanne og få tilstrekkelig med fagfolk. Her er vi i «bås» med alle andre kommuner i landet og det stiller oss ovenfor en stor utfordring i å se andre måter å gi tjenester på. Jfr. Innovative tjenester og velferdsteknologi. Hvaler kommune står uansett ovenfor en stor økning i både drift og investering innenfor omsorgstjenesten. Reviderte tall fra KOSTRA 2013 viser at Hvaler kommune driver effektivt og økonomisk sammenlignet med andre kommuner med en årlig driftsutgift på kr 897 000. pr institusjonsplass og gjennomsnittspris på hjemmeboende pasient på kr 185 000.-. Hvis man ser dette opp mot morgendagens behov med eks antall nye sykehjemsplasser og økning i hjemmetjenesten vil det bety store økninger i drift bare for omsorgstjenesten selv om store deler av behovet går fra institusjonsplasser til hjemmetjenester. 3.2.3 Seksjon for samfunnsutvikling I Hvaler kommune er det nå lagt vekt på å se på helhetlige løsninger ift det å tilby gode tjenester innenfor kommunal teknikk, areal og byggesak, kultur og næring. Kommunal teknikk leverer et bredt spekter av tjenester hvorav de fleste ligger innenfor vann-, avløps- og renovasjonsområdet (VAR). Infrastruktur er en avgjørende faktor og på vann og avløp har Hvaler kommune et nytt og oppgradert nett. Dette gir seg derimot utslag i gebyrene 18

som ligger relativt høyt i Østfold. Miljøstasjonen på Sandbakken er et stort og viktig satsningsområde for kommunen i mange sammenhenger hvor vi leverer gode tjenester. Vei, eiendomsforvaltning og havn er også sentrale elementer i vår tjenesteleveranse. Areal og byggesak har også en stor tjenesteleveranse som er bygd opp etter selvkost prinsippet. I tillegg har vi et stort antall overordnede kommunale planer som skal gjennomføres i de kommende årene. Areal og byggesak er således en stor enhet i en liten kommune hvor man til tider har et stort arbeidspress. Kultur og næring er to områder som har vært lavt prioritert i Hvaler kommune de siste årene. På kultursiden har man primært hatt fokus på å tilby tjenester innenfor barnekultur (kulturskole og fritidsklubb) og den lovpålagte bibliotektjenesten. Store deler av næringsutviklingen har konsentrert seg om den marine nasjonalparken og vårt forhold til denne. 3.3 Vurdering av kommunens robusthet innenfor tjenestene Den kommunale tjenesteytingen i Hvaler kommune skjer stort sett direkte fra kommunens ansatte, eller ved at kommunen kjøper tjenester av andre kommuner eller av private aktører. I vurderingen av de kommunale tjenestene er det gjennomført en analyse av kommunens kapasitet, kvalitet/kompetanse, produktivitet/effektivitet, økonomisk soliditet og valgfrihet innenfor det enkelte tjenesteområde. Gjennomgangen ligger i vedlegg 1. Mange av kommunens tjenester til befolkningen forutsetter brukerbetaling. Hvaler ligger relativt høyt på en del kommunale avgifter sammenlignet med andre kommuner, men dette er i stor grad koblet til at det er gjennomført store kommunale investeringer innenfor VAR (Vann, avløp og renovasjon) områdene. I vedlegg 2 er det gitt en oversikt over nivået på brukerbetalinger og gebyrer. Hvaler kommune bruker i relativt beskjeden grad interkommunal tjenesteyting. Det er derfor ikke lagt vekt på dette i denne utredningen. Konklusjonene i vedlegg 1 er at vi stort sett leverer gode tjenester innenfor de fleste tjenesteområdene. 3.4 Hvordan vil tjenesteytingen kunne bli i en større kommunal enhet En eventuell sammenslåing mellom Hvaler og Fredrikstad ville trolig kunne gi stordriftsfordeler ift kapasitet, produktivitet og effektivitet innenfor de fleste tjenesteområdene. Samtidig er det viktig å vurdere behovet for nærhet til de kommunale tjenestene. Det vil være nødvendig å bevare kommunal infrastruktur innenfor helse og velferd, oppvekst og kommunal teknikk i Hvaler samfunnet. Nærhet til brukerne er av stor betydning. Det er mye som tyder på at vi på mange områder vil kunne oppnå noen fordeler ved en større enhet når vi ser på kompetanse og kvalitet. Samtidig leverer en mindre kommune ofte god kvalitet der hvor man klarer å opprettholde nødvendig kompetanse i fagmiljøene. Den økonomiske soliditeten er kanskje den største utfordringen for en liten kommune. En stor kommune har mer handlingsrom. Man vil i en større kommune stå bedre rustet til å ta hensyn til demografiske utfordringer, ivaretakelsen av nye ressurskrevende brukere og svingninger i inntektsgrunnlaget. Den overordnede betraktningen kan eksemplifiseres noe mer i detalj innenfor de ulike områdene. Vi vil stå overfor flere dilemmaer i diskusjonen rundt hva som gjelder for en større kommune: Innenfor omsorgsområdet vil nærhet til brukerne og lokal tilhørighet være viktig. Natt tjenesten har ca 12 mil kjøring hver natt og beveger seg over store områder. Det er ønskelig med base for hjemmetjenesten på Hvaler. Sett i forhold til sykehjemmene er det store ventelister i Fredrikstad og et eget inntaksteam som fordeler alle plasser og tjenester der det 19

er ledig. Hvaler vil dermed bli en del av dette systemet ved en sammenslåing og det kan bli en høyere terskel for Hvalers innbyggere å få en plass der de ønsker og når de trenger det. For Tiltak for funksjonshemmede har det over lang tid vært viktig med nærhet til brukerne og pårørende, og vi ser at en av de største fordelene med å være en liten kommune er at man kjenner de fleste av brukerne og deres pårørende, som skaper trygghet for de involverte. Dette med nærhet er også noe som opptar pårørende veldig, de har allerede formidlet bekymring rundt dette dersom Hvaler blir slått sammen med Fredrikstad. I en storkommune vil virksomheten Tiltak for Funksjonshemmede kunne bli en liten del av noe stort og «uoversiktlig», og den påvirkningen virksomheten har i organisasjonen Hvaler kommune vil nok mest sannsynlig oppleves som at «man mister». Planene i Fredrikstad kommune gir ingen indikasjoner på at man av kapasitetshensyn skulle måtte flytte kommunale tjenester fra Hvaler til Fredrikstad ved en eventuell sammenslåing. Innenfor skole, barnehage, omsorg og tjenester for funksjonshemmede tyder alt på at den demografiske utviklingen og de eksisterende bruksplanene vil bygge opp under at man av kapasitetshensyn beholder kommunal infrastruktur på Hvaler. Deler av de kommunale tjenestene innenfor tjenester for barn og unge, NAV og kommunal teknikk vil man kunne se i et mer helhetlig perspektiv uten at det bør gå på bekostning av kapasiteten. For NAV vil det være nødvendig å se organisering opp mot nærhetsbehovet til brukerne. Lokaliseringen vil her fort komme i fokus. Innenfor kommunal teknikk vil det være viktig å beholde miljøstasjonen lokalt. Konsekvensen av store avstander er at folk dumper søppel/avfall på sjøen og til skogs. Innenfor vann og avløp må man samstemme økonomien da påkoblingsavgiften på Hvaler er betydelig høyere. Det er pr i dag vesentlige ulikheter i gebyrer for vann og Hvaler har god infrastruktur og økonomi i forhold til i Fredrikstad. Samtidig vil trolig gebyrene bli lavere for den enkelte i en større kommunal enhet. Et økt samarbeid innenfor havn vil kunne ha store fordeler vi er i dag sårbare og det vil bli bedre ivaretatt i en større enhet. I Hvalerskolen er hovedutfordringene knyttet til produktivitet og effektivitet først og fremst knyttet til organiseringen av grunnskolen, og mindre til hvorvidt denne driftes i en liten eller en større kommune. Om Hvalerskolen framtidig inngår i en større kommuneenhet, vil likevel mulighetene til å tilpasse særlige driftsutfordringer være større. Samtidig foreligger muligheten for at grunnskoleundervisningen i Hvaler organiseres helt annerledes, f.eks. med en større ungdomsskole beliggende utenfor grensene av dagens Hvaler kommune. I Hvaler vil dette etter alt å dømme oppleves negativt, fordi det vil kunne bidra til å redusere opplevelsen av en felles «Hvaler-identitet» for barn og unge i Hvalersamfunnet. Med hensyn på valgfrihet er prinsippet for tildeling av skoleplass knyttet til «nærmiljøet». Dette innebærer at elever bosatt i Hvaler gjennom enkeltvedtak vil bli tildelt skoleplass på den eller de skolene som ligger i Hvaler. En kommunesammenslåing vil følgelig ikke medføre økt valgmulighet når det gjelder hvilken skole den enkelte elev skal gå på. Med gjeldende lovverk, vil dette forholdet ikke bli endret av endret skolestruktur, heller ikke om skoletilbudet i en framtidig større kommuneenhet vil bli flyttet ut av dagens Hvaler kommune. Kommunens rett til å vedta nærmere forskrift om skolebytte, kan øke denne valgfriheten noe, slik det for eksempel er gjort i Oslo. Dette er likevel ikke en åpning for «fritt skolevalg», men retningslinjer for å ivareta bostedsnærhet, reisevei, sosiale forhold m.m. Mulighetene for å skifte skole etter særskilte behov vil uansett være større i en kommune med flere skoler, slik tilfellet vil være om Hvaler framtidig inngår i en større kommuneenhet. 3.5 Vurdering av muligheten for tettere kommunalt samarbeid I den grad det ikke legges opp til en kommunesammenslåing vil det være naturlig å ta en gjennomgang av en økt grad av samarbeid mellom kommunene innenfor kommunal 20

tjenesteyting. Pr i dag er det kun innenfor legevakten og brannvesenet at man har et forpliktende samarbeid på tjenesteområdene. Et tettere samarbeid innenfor barnehagene, tjenester for barn og unge, samt tjenester for funksjonshemmede bør være av interesse å utrede videre. Nedre Glomma regionråd kan ha en rolle på sikt. Siden vi har et utstrakt samarbeid alt i dag med Fredrikstad i forhold til vann og avløp vil det være en mulighet for å utøke samarbeidet på disse områdene i en enda større enhet. Det kan også være av interesse å samarbeide mer ift bruk av maskinpark der hvor de større kommunene har spesialutstyr en mindre kommune kunne ha behov for. 3.6 Samlet vurdering av tjenesteytingen i Hvaler kommune Hvaler kommune leverer tjenester som må kunne regnes som meget gode pr i dag. En eventuell sammenslåing mellom Hvaler og Fredrikstad ville trolig kunne gi noen stordriftsfordeler ift kapasitet, produktivitet og effektivitet, men dette må sees opp i mot behovet for nærhet til de kommunale tjenestene. Det vil uansett være nødvendig å bevare kommunal infrastruktur innenfor helse og velferd, oppvekst og kommunal teknikk i Hvaler samfunnet for å sikre nærhet til brukerne. Det er mye som tyder på at man på flere områder vil kunne oppnå noen fordeler ved en større enhet knyttet til kompetanse og kvalitet. Samtidig leverer Hvaler ofte god kvalitet der hvor vi klarer å opprettholde nødvendig kompetanse i fagmiljøene. Den økonomiske soliditeten er kanskje den største utfordringen for tjenesteytingen i en liten kommune. Man vil i en større kommune stå bedre rustet til å ta hensyn til demografiske utfordringer, ivaretakelsen av nye ressurskrevende brukere og svingninger i inntektsgrunnlaget. Totalt sett bedømmer rådmannen at vi vil kunne levere gode tjenester som egen kommune hvis den demografiske utviklingen og de økonomiske rammebetingelsene har en tilsvarende utvikling som det vi har sett frem til nå. 4. Demokratisk arena Kommunene er av mange regnet som den aller viktigste demokratisk arenaen i Norge. Det er her innbyggerne påvirker utviklingen gjennom lokal politisk styring. Et levende lokalt folkestyre sikrer delaktighet og engasjement. For å sikre en aktiv lokalpolitisk arena er det viktig å ha rikelig tilfang av personer med interesse for politisk virksomhet og aktive lokallag innen alle partier. 4.1 Situasjon og utfordringer Når vi ser på kommunen som demokratisk arena må vi se på ombudsrollen, politiske møter, kommunale råd, delaktighet i prosesser, politisk rekruttering, valgoppslutning og avstand til politiske representanter. De ulike politiske rollene og organiseringen av det politiske arbeidet er stort sett likt uavhengig av kommunenes størrelse. Det er mye som tyder på at det derimot er forskjeller mellom store og små kommuner på enkelte av disse områdene. Delaktighet i prosesser, håndteringen av lokalsamfunn og avstanden til de politiske representantene er eksempler på dette 4.1.1 Valgdeltakelse og politisk organisering Valgdeltakelsen på Hvaler var i 2011 tredje høyest i Østfold. Det er verdt å legge merke til at deltakelsen er langt høyere enn i de andre kommunene i Nedre Glomma. Isolert sett viser dette at man på Hvaler er opptatt av lokaldemokratiet. En valgoppslutning på over 70 % gir et godt grunnlag for at man faktisk har et folkestyre som er valgt av befolkningen. Tabellen viser også at høy valgoppslutning er et forhold som gjelder i mange mindre kommuner. 21

Kommunevalget i 2011 - valgdeltakelse i prosent 0121 Rømskog 80,3 0118 Aremark 71,7 0111 Hvaler 70,9 0135 Råde 67,9 0119 Marker 64,9 0123 Spydeberg 64,2 0138 Hobøl 63,7 0136 Rygge 63,1 0104 Moss 62,4 0137 Våler (Østf.) 62,0 0106 Fredrikstad 61,8 0122 Trøgstad 61,8 0101 Halden 61,3 0127 Skiptvet 61,2 0125 Eidsberg 59,8 0128 Rakkestad 58,5 0124 Askim 57,6 0105 Sarpsborg 56,3 Lokaldemokratiet i Hvaler kommune er i dag organisert rundt kommunens folkevalgte politikere. Kommunes høyeste politiske organ er kommunestyret. Hvilke politiske utvalg og komiteer kommunen skal ha og hvordan ansvarsfordelingen mellom disse skal være er i noen grad lovbestemt, og avgjøres utover dette av kommunestyret. Kommunestyret velger også medlemmene i utvalgene. Fra høsten 2011 har vi følgende politiske struktur (navnene på de to hovedutvalgene ble endret i 2014): Formannskapet Utvalg for personrettede tjenester Utvalg for samfunnsutvikling Administrasjonsutvalget I tillegg har kontrollutvalget en viktig funksjon i å utøve kontroll med kommunens forvaltning og tjenester. Hvaler kommune har to kommunale råd: Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne Eldrerådet De to rådene er rådgivende organ for kommunen. Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne skal arbeide for å bedre forholdene for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Eldrerådet skal arbeide for å fremme eldres interesser. Det er en utfordring for kommunen å sikre en jevn saksmengde til de ulike hovedutvalgene. Utvalget for samfunnsutvikling har pr i dag en betydelig høyere saksmengde noe som påvirker både arbeidsmengde, innretning og interesse i de politiske miljøene. 4.1.2 Representasjon, rekruttering og engasjement Arbeiderpartiet har vært det største partiet på Hvaler i en årrekke og har i et historisk perspektiv stort sett hatt makten i kommunen. De siste to periodene har Fremskrittspartiet gjort gode valg og har sammen med Høyre utgjort flertallet i kommunestyret. I kommunestyret er følgende partier representert: Arbeiderpartiet 22

Sosialistisk Venstreparti Senterpartiet Venstre (nå med uavhengig representant) Høyre Fremskrittspartiet Som i alle andre norske kommuner er det i noen grad utfordrende å rekruttere folk til å drive politisk arbeid. Det er særlig utfordrende å rekruttere kvinner og unge. Dette innebærer at de folkevalgte ikke alltid er representative for befolkningen. Engasjementet til politikerne vurderes å være godt. Graden av frikjøp kan også ha betydning for muligheten til å utøve politisk aktivitet. I Hvaler kommune er det lite frikjøp. I en kommune er det viktig at hele kommunen arealmessig er representert i kommunestyret. Et av målene med kommunereformen er å styrke demokratiet. Kommunal- og moderniseringsdepartementets ekspertutvalg har påpekt at vi kan bli nødt til å tenke nytt omkring lokaldemokrati, og at nærdemokratiordninger kan bli viktigere dersom kommunegrenser endres. Det er flere faktorer som bidrar til å styrke opplevelsen av demokrati i kommunene. Det er viktig at kommunene preges av tillit, åpenhet og inkludering. Åpenhet mellom sivilsamfunnet og politikere og mulighet for innsyn i saker gir tillitsfulle borgere. Det samme gjelder innad i kommunen mellom politikere og administrasjonen. I små kommuner hvor det er kort vei for innbyggerne til politikerne er det lettere å få til gode dialoger. I større kommuner bør en derfor se på ulike former for nærdemokratiordninger for å veie opp for dette. 4.1.3 Lokal identitet I denne sammenheng brukes begrepet identitet som folks oppfatning av hvor de har sin geografiske tilhørighet. I dag er det et fåtall som lever i samme kommune hele livet. Som følge av industrialiseringen (og senere sentraliseringen) flytter folk mer. Økt mobilitet har også bidratt til at stadig flere arbeider utenfor bokommunen. Derfor oppleves kanskje ikke tilhørighet til en kommune like sterkt eller viktig som tidligere. Dessuten vil mange, i ulike grad, ha geografisk tilhørigheter til mange steder (bosted, oppvekstkommune, tidligere bosted, arbeidssted, handelssted, studiested, nærmeste by osv.) Hvaler har langt færre innbyggere enn sine nabokommuner og de fastboende pendler i stor grad til arbeidsplasser i nabokommunene. Ved å studere pendlingen og flyttingen mellom kommunene i fylket får vi en viss innsikt i graden av «tilhørighetsbånd» som går på tvers av kommunegrensene. Pendletallene viser at det er en høy arbeidspendling mellom Hvaler og Fredrikstad. I 2012 var det 727 personer som pendlet til Fredrikstad, og 261 person som pendlet andre veien. Flyttedata viser også at boligmarkedet er felles. Historisk sett har Hvalerfolket en tilhørighet til Fredrikstad, og omvendt. Alle de tre Nedre Glomma kommunene er vertskap for mange ferierende, som bruker hytte- og friluftsområdene. Ikke minst er Hvaler preget av dette, og det preger den lokale identiteten på ulike måter. 23

fra 0138 Hobøl 0137 Våler 0136 Rygge 0135 Råde 0128 Rakkestad 0127 Skiptvet 0125 Eidsberg 0124 Askim 0123 Spydeberg 0122 Trøgstad 0121 Rømskog 0119 Marker 0118 Aremark 0111 Hvaler 0106 Fredrikstad 0105 Sarpsborg 0104 Moss 0101 Halden Arbeidspendling mellom østfoldkommunene - 2013 til 0101 Halden 150 961 932 20 73 16 6 8 24 25 11 110 86 57 12 3 0104 Moss 60 354 523 7 1 2 28 23 14 5 11 164 1587 185 48 0105 Sarpsborg 805 612 4699 30 4 7 16 26 55 87 45 293 356 299 62 12 0106 Fredrikstad 604 860 4192 261 6 5 2 11 22 60 42 12 105 561 372 41 16 0111 Hvaler 34 31 149 727 1 1 4 10 18 16 1 0118 Aremark 274 1 22 26 1 24 1 2 5 9 20 2 0119 Marker 17 9 33 19 2 12 8 24 12 112 273 2 25 1 3 2 5 0121 Rømskog 1 2 15 3 1 1 4 0122 Trøgstad 7 14 27 20 17 54 300 425 14 25 5 4 2 10 0123 Spydeberg 2 21 30 19 5 10 278 82 25 15 3 10 20 91 0124 Askim 5 67 81 86 17 83 267 573 81 54 12 15 14 114 0125 Eidsberg 21 34 158 73 1 64 2 152 134 701 28 215 4 8 8 43 0127 Skiptvet 21 46 73 59 1 5 1 9 130 276 74 18 17 15 29 19 0128 Rakkestad 131 34 336 168 2 4 13 22 18 147 257 6 12 12 8 6 0135 Råde 43 467 293 654 5 1 8 8 4 8 17 304 43 4 0136 Rygge 37 2150 230 367 1 6 17 19 5 1 6 154 84 26 0137 Våler 16 620 83 118 1 2 18 15 7 18 8 44 237 23 0138 Hobøl 1 69 22 33 5 5 127 104 30 14 2 8 24 13 Nedre Glomma-regionen fungerer som ett område når det gjelder næringsliv, pendling, og bruk av urbane fasiliteter som restauranter, butikker og kulturelle aktiviteter. Kommunene utfyller hverandre på flere måter. Fredrikstad er størst i innbyggertall, har mest handel, urbane opplevelser og urbant preg. Sarpsborg har også de fleste typiske by-aktiviteter, men er mer preget store industrivirksomheter og gode boområder. Hvaler tilfører et stort og viktig område for rekreasjon, natur og opplevelse. Kommunens egen identitet er preget av lokalsamfunnene man bor i. Hvalers identitet er delvis bygd opp under Fredrikstad identiteten spesielt innenfor idrett og kultur. Vi antar at folk flest har sin tilknytning til stedet de bor, mer eller mindre avhengig av kommunens størrelse, navn eller lokalisering av administrasjonsbygg. Tilhørigheten vil først og fremst være til nabolaget, nærmiljøet, nærmeste skole og barnehage, men selvfølgelig også til nærmeste by eller tettsted. Identiteten knyttet til sted vil alltid endre seg over tid og få ulike betydninger i ulike livsfaser. På Hvaler er det mye som tyder på at den eldre generasjonen er mer opptatt av Hvalerøyenes ulike identiteter mens de yngre i viss grad er opptatt av Hvaler-identiteten i seg selv. Mye tyder på at Hvalersamfunnet, og identiteten, også preges av den tilflyttingen man har sett over tid. Rådmannen mener det kan være interessant å få belyst hvordan innbyggerne vektlegger stedstilhørighet og kommunestørrelse. I en eventuell fase 2 i utredning om veivalg, vil det bli aktuelt å kartlegge dette temaet blant annet gjennom en innbyggerundersøkelse og ulike former for dialog med innbyggerne. 24

fra 0138 Hobøl 0137 Våler 0136 Rygge 0135 Råde 0128 Rakkestad 0127 Skiptvet 0125 Eidsberg 0124 Askim 0123 Spydeberg 0122 Trøgstad 0121 Rømskog 0119 Marker 0118 Aremark 0111 Hvaler 0106 Fredrikstad 0105 Sarpsborg 0104 Moss 0101 Halden Flyttebevegelser mellom østfoldkommunene- 2013 til 0101 Halden 31 141 137 11 23 7 6 2 13 20 13 32 5 9 2 2 0104 Moss 30 82 100 1 8 5 13 5 10 5 51 493 161 24 0105 Sarpsborg 151 62 666 18 13 4 4 4 16 30 14 77 41 37 7 5 0106 Fredrikstad 126 89 648 134 1 10 12 7 24 24 2 49 85 37 30 15 0111 Hvaler 14 113 1 1 1 1 3 0118 Aremark 50 1 1 4 1 6 0119 Marker 6 1 6 9 1 8 3 3 2 25 6 3 0121 Rømskog 2 1 0122 Trøgstad 8 10 2 5 3 1 35 71 4 5 1 1 0123 Spydeberg 1 5 9 13 1 9 39 14 15 6 4 1 7 24 0124 Askim 15 20 42 21 2 12 26 59 131 53 7 4 1 2 32 0125 Eidsberg 11 9 33 30 1 1 41 59 18 79 16 40 7 8 2 8 0127 Skiptvet 2 3 7 14 2 1 17 56 8 1 8 4 6 4 0128 Rakkestad 50 3 71 41 1 3 11 7 2 7 23 3 3 4 0135 Råde 7 42 39 97 2 2 1 1 2 11 11 5 27 16 0136 Rygge 16 402 42 43 1 2 6 6 5 2 4 37 31 2 0137 Våler 9 117 13 25 2 6 1 2 9 3 20 34 4 0138 Hobøl 1 14 4 15 6 2 7 48 40 11 6 4 5 9 9 4.2 Hva vil kjennetegne den demokratiske arenaen i en større kommune Rekruttering og engasjement er viktig i forhold til den demokratiske arenaen. Lokalsamfunnsmodellen bør derfor vurderes i en eventuell videre prosess for å ivareta bred representasjon. Fredrikstad kommune har per i dag en lokalsamfunnsmodell som kan bli viktig i en større sammenslått kommune. Den omfatter alle innbyggere og hele kommunen geografisk. De har 23 lokalsamfunn (geografiske inndelt etter tidligere skolekretser) som skal inneholde de viktigste funksjoner for å tilfredsstille de daglige behov for tjenester og aktivitet. Lokal mobilisering og organisering, og et nært samspill mellom kommunen og aktørene i lokalsamfunnet, fremmer dialog og tillit mellom selvstendige og uavhengige parter. Fredrikstad har lange tradisjoner med aktive lokalsamfunn, dugnadsånd og samvirkeløsninger og dette er en ekstra stor ressurs i denne sammenhengen. Folkelig deltagelse i plan- og beslutningsprosesser er en forutsetning for den lokale bærekraft. Folk føler ansvar for sin egen situasjon, sitt nærmiljø og sine naboer, og engasjerer seg i arbeidet for fellesskapets beste. Fredrikstad sin modell er unik både i nasjonal og internasjonal sammenheng, og har fått mye oppmerksomhet de seneste årene. Der hvor Hvaler ville kunne miste sin nærhet mellom folkevalgte og innbyggerne vil denne modellen kunne bidra til å opprettholde gode rutiner for folkelig deltakelse. Noen vil hevde at økende størrelse på kommunene kan gi større styringsevne, men samtidig mindre effektiv representasjon fordi avstanden mellom de styrende og de styrte blir større. Arbeidsvilkårene for politikerne kan være bedre i en stor kommune på grunn av frikjøp og større politiske miljøer. På en annen side kan større fysiske avstander være en ulempe og svekke ombudsrollen. Studier av en rekke kommuner og bydelsordninger i Norden viser ingen direkte sammenheng mellom størrelse på kommune og demokratisk deltakelse og politisk deltakelse og styringsengasjement. 1 Det finnes ulike modeller for nærdemokratiske ordninger som kan vurderes hvis lokalsamfunnsmodellen ikke fungerer. Disse bør ivareta en 1 Erfaringer med nærdemokratiske ordninger i Norden, 2013. NIBR-rapport 2013:4 25

god balanse mellom mengden av ansvar og ressurser mellom sentralmyndighet og lokalsamfunnsutvalg. 4.3 Samlet vurdering for den demokratiske arena Samlet sett er Hvaler kommune en god demokratisk arena sett i lys av dagens situasjon og gjeldende forutsetninger. Hvaler har en sterk identitet og et engasjement for sitt lokalsamfunn som neppe vil la seg endre på bakgrunn av endringer i kommunestørrelse. Det er derimot en utfordring at man fra flere politiske partier sliter med rekruttering i ulike grupper og at den generelle dugnadsånden er på vei ned i Hvalersamfunnet. En profesjonalisering av politikken vil påvirke den måten man tenker på i de ulike politiske partiene. 5. Myndighetsutøvelse Kommunene driver myndighetsutøvelse på flere områder. Det vil si at det fattes vedtak i medhold av lover og forskrifter og i forhold til bestemmelser i kommunenes egne planer Dette setter store krav både til faglig innsikt, og ikke minst juridisk kompetanse som gir innbyggerne nødvendig rettsikkerhet og sikrer likebehandling. 5.1 Situasjon og utfordringer Da det ikke foreligger KOSTRA-rapportering på kommunenes juridiske kompetanse, så vil rådmennene gi en vurdering av situasjonen i egen kommune og hvilke utfordringen kommunen eventuelt har. Det er mye som tyder på at Hvaler kommune håndterer rollen som myndighetsutøver godt innenfor barnevernsloven og sosialhjelpsloven i sitt daglige virke. Som offentlig aktør har vi også et spesielt ansvar for å følge opp forvaltningsloven og offentlighetsloven. Under rollen som myndighetsutøver blir det i denne saken spesielt viktig å se på byggesak og regulering, ulovlighetsoppfølging, oppfølging av vedtak og planverk, landbruk og forurensning. Videre blir det brukt litt tid på arbeidsgiverrollen, habilitetsspørsmål og delegeringsreglement. 5.1.1 Kapasitet og kompetanse Myndighetsutøvelse - nåværende juridisk kompetanse - rådmannens vurderinger Formell kompetanse erfaringskompetanse rekrutteringsmuligheter god middels dårlig god middels dårlig god middels dårlig Forvaltningslov / offentlighetslov x x x Plan- og bygningslov x x x Lov om barnevern x x x Sosialhjelpsloven x x x Opplæringslova/barnehageloven x x x Arbeidsmiljøloven x x x Selv om Hvaler kommune er en liten kommune har vi relativt stor kapasitet og god kompetanse som myndighetsutøver innenfor de fleste områdene. Dette kommer best til syne innenfor håndteringen av plan- og bygningsloven. På grunn av våre 4700 hytter er vi nærmest å regne som en mellomstor kommune på disse områdene. Vi har relativt god erfaringskompetanse men vi sliter til tider med å skaffe nødvendig formell kompetanse innenfor flere av områdene. 26

Myndighetsutøvelse - utfordringer når det gjelder rekruttering av personell med høy kompetanse og spesialisering av ansatte (0-6). 0= ingen utfordring; 6= stor utfordring. (rådmannens vurderinger) lønnsnivå arbeidsmarked mangel på fagmiljø mangel på ressurser til spesialisering / etterutdanning Forvaltningslov / offentlighetslov 4 3 5 4 Plan- og bygningslov 3 3 2 3 Lov om barnevern 3 4 2 3 Sosialhjelpsloven 4 3 3 5 Opplæringslova/barnehageloven 3 4 3 3 Arbeidsmiljøloven 3 3 5 5 Hvaler kommune driver myndighetsutøvelse på flere områder, som nevnt i tabellene ovenfor, men har begrenset formell juridisk kapasitet innenfor de fleste fagområdene. Dette er et resultat av at kommunen bare har én kommunejurist som skal dekke flere myndighetsområder, samt to jurister knyttet til områdene byggesaksbehandling og plan- og bygningslov. Vi har mye erfaringskompetanse men innenfor de fleste områdene mangler vi formell kompetanse. I forhold til rekruttering ser vi stort sett en gjennomsnittlig utfordring, noe som trolig vil være typisk for en liten til mellomstor kommune. Generell saksbehandling / tjenesteproduksjon innenfor byggesak, plan og oppmåling håndteres i all hovedsak innenfor rammene av lovverket hva gjelder servicenivå, faglig kvalitet, rettssikkerhet og likebehandling. I lys av kommunens spesielle rolle som én av landets største hyttekommuner, har virksomhet Areal og byggesak bygd opp et solid fagmiljø av dyktige medarbeidere med høy kompetanse innen spesielt byggesaksområdet. Virksomheten er imidlertid sårbar knyttet til fagområdene arealplanlegging, juridisk kompetanse og oppmåling (ingeniørkompetanse). Dette fordi fagområdene i dag dekkes av få medarbeidere. Således opplever vi til tider utfordringer knyttet til oppfølging og saksbehandling av blant annet ulovlige byggetiltak, da denne saksformen er ressurskrevende og i mange tilfeller juridisk kompleks. Dagens situasjon er at kommunen har et betydelig etterslep av ulovlighetssaker som ikke er fulgt opp, noe som er uheldig i forhold til viktige hensyn som likebehandling og rettssikkerhet. 5.1.2 Distanse Kommunen bør ha tilstrekkelig distanse mellom saksbehandlere, politikere og innbyggere. Dette for å sikre likebehandling og at det ikke tas utenforliggende hensyn ved myndighetsutøvelsen. Dette forholdet har ikke bare med fysisk avstand til kommunehuset å gjøre, men vel så mye at saksbehandlere og politikere er seg bevisst habilitetsreglene og er nøye med ikke å legge vekt på forhold som er irrelevante for saken. Det finnes ingen statistikk som kan belyse om kommunen har utfordringer på dette området. Rådmannen gjør allikevel sine betraktninger og vurderinger på dette området. I en liten kommune vil det alltid være vanskelig å oppnå tilstrekkelig distanse. Der hvor nærhet til politikere og saksbehandlere kan være en fordel i utviklingsprosessene er de som oftest et problem i forhold til myndighetsrollen. Dette gjelder både i forhold til barnevernsloven og sosialhjelpsloven. I Hvaler kommune ser vi det kanskje tydeligst innenfor areal og byggesak. I noen sammenhenger oppleves saksbehandling og myndighetsutøvelse, spesielt innenfor byggesaksområdet som vanskelig fordi bekjentskap, naboforhold og liknende kan legge et unødig press på både administrative og politiske vedtak. I tillegg oppleves til tider at administrasjonen blir oppsøkt av tiltakshavere/utbyggere eller politikere som har spesielle interesser av håndteringen av konkrete saker. Uavhengig av om interessen er etisk forsvarlig 27

eller ikke, vil saksbehandler kunne oppfatte dette som press og således utøve sin myndighet annerledes enn en fullstendig nøytral saksbehandler. Påvirkning av den karakter som her er beskrevet er nok relativt normalt i mindre kommuner, og kan i mange tilfeller ha uheldige konsekvenser for likebehandling og rettssikkerhet. 5.2 Hva vil kjennetegne myndighetsutøvelsen i en større kommune Spesielt fagområdene juss, arealplanlegging og oppmåling vil kunne håndteres bedre i en større enhet fordi tjenestene kan leveres med økt kontinuitet og bedre grunnlag for kompetanseutvikling. På sikt vil økt kontinuitet også bidra til å styrke kvaliteten på produktet, fordi kunnskapen forankres og videreformidles til flere medarbeidere som bruker dette aktivt i daglig produksjon. Større avdelinger med flere ansatte vil bidra til stabile tjenesteleveranser som ikke i samme grad berøres av sykdom, «turnover» og liknende i organisasjonen. I en større enhet vil uheldig påvirkning som følge av bekjentskap, eller via nærhet til politiske aktører, være langt mindre sannsynlig. Dette blant annet fordi verken politikere, brukere eller kunder har tilgang til, eller bekjentskap til, saksbehandlere eller andre myndighetspersoner i administrasjonen. Distansen mellom administrasjonen og brukerne vil med andre ord bidra til økt likebehandling og rettsikkerhet i en større kommune. 5.3 Samlet vurdering av myndighetsutøvelsen i Hvaler kommune Hvaler kommune er på mange områder en liten kommune med en mellomstor kommunes faglige utfordringer innenfor myndighetsområdet. Som liten kommune er vi mer utsatt for uheldige påvirkninger av likhetsprinsippet enn det man er i en stor kommune. Nærheten til politikerne og saksbehandlerne setter store krav til profesjonaliteten i Hvaler kommune som organisasjon (både for saksbehandlere og politikere) slik at nødvendig distanse kan opprettholdes i forhold til barnevernsloven, sosialhjelpsloven, opplæringsloven og plan- og bygningsloven. Kapasitets- og kompetansemessig vil vi med stor sannsynlighet dra nytte av å være en større kommune, og gjennom det øke kvaliteten ytterligere. 6. Overordnet økonomisk soliditet Vedlagt i dette dokumentet følger økonomiske nøkkeltall for de siste 5 årene for alle Østfoldkommunene. Disse viser likheter og forskjeller mellom kommunene fra 2009 til 2013. Nøkkeltallene er bare en del av det totale bildet som sier noe om Hvaler kommunes økonomiske muskler i dag og i fremtiden. Økonomisk soliditet innebærer at det er balanse mellom kommunens utgifter og inntekter over tid, samt at kommunen har tilstrekkelige økonomiske reserver (disposisjonsfond) til å møte uforutsette hendelser/kostnader eventuelt fremtidige investeringer. Kommunens økonomiske situasjon er bestemt av driftsresultatet - flere år tilbake. Netto driftsresultat bør over tid være over 2 % for å opprettholde kommunens verdier og formue. Kommunens samlede inntekter kan oppsummeres i de fire hovedkategoriene; skatt, rammetilskudd, eiendomsskatt og gebyrer. Det er bare de to sistnevnte en kommune selv kan påvirke i stor grad. Etter mange år med synkende handlefrihet i det kommunale budsjettet innførte Hvaler kommune eiendomsskatt i 2013. Dette ga Hvaler kommune muligheten til selv å påvirke sin økonomiske robusthet. 28

6.1 Økonomiske nøkkeltall soliditet - beskrivelse av dagens status Hvaler kommunes netto driftsresultat og regnskapsresultater viser en positiv utvikling de siste tre årene. Fra å benytte stor andel oppsparte midler i 2011 og 2012, har vi med innføringen av eiendomsskatt i 2013 fått mulighet til opprettholde og på sikt styrke kommunens verdier og formue. Driftsresultatet for 2013 lå godt innenfor statens norm for god kommuneøkonomi og foreløpige regnskapstall for 2014 indikerer tilsvarende nivå som året før. Disposisjonsfondet ble styrket i 2013 og foreløpige regnskapstall for 2014 viser muligheten for en ytterligere styrking som gjør at nivået på fondet ligger noe over Østfold og landsgjennomsnitt. For øvrig gjøres det oppmerksom på at hoveddelen av disposisjonsfondet gjelder positive premieavvik fra pensjonsordning som skal kostnadsføres igjen de neste 7, 10 eller 15 årene. Kommunens gjeldsbyrde er også bestemmende for kommunens økonomiske handlefrihet. Kommunens gjeldsbyrde er lavere enn gjennomsnittet for både Østfold og landet målt i forhold til brutto driftsinntekter. Netto lånegjeld for Hvaler har i motsetning til for Østfold og landet for øvrig vist en reduksjon de siste syv årene. Måler vi kommunens lånegjeld i forhold til innbyggerantallet, ligger Hvaler kommune fortsatt høyere enn fleste kommuner selv om avstanden er blitt redusert siste 4 år. Hovedforklaringen til kommunens relative høye lånegjeld kan fortsatt tilskrives infrastrukturutbyggingen innen vann og avløp fra rundt tusenårsskiftet og frem til idag. Kommunens andel av rente- og avdragsutgifter i forhold til brutto inntekter er også blitt redusert de siste årene. Akkumulert regnskapsresultat i % av brutto driftsinntekter viser differansen mellom regnskapsmessig merforbruk og mindreforbruk over tid. Denne indikatoren gir alene et godt bilde av kommunens økonomiske soliditet. Hvaler kommune har ingen videreførte underskudd å dekke inn, så denne indikatoren viser et positivt tall (fjorårets mindreforbruk) som ligger over både Østfold- og landsgjennomsnittet. Kommunenes inntekter blir i en viss grad tilpasset kommunenes utgiftsbehov gjennom «utgiftsutjevningen» ved fordelingen av statens rammetilskudd. Kommunenes gjeld blir det imidlertid ikke tatt hensyn til ved utgiftsutjevningen. I tillegg blir det foretatt en utjevning mellom skattesterke og skattesvake kommuner (inntektsutjevningen). Her blir også eventuelle naturressursskatter tatt hensyn til. Statens «regulering» av kommunenes inntekter tar imidlertid ikke hensyn til eventuelle finansinntekter som renteinntekter og/eller aksjeutbytter. Heller ikke inntekter fra eiendomsskatt legges til grunn for inntektsutjevningen. Inntektene i Hvaler kommune ligger en del høyere enn sammenlignbare kommuner, Østfoldog landsgjennomsnittet. Dette gjelder for alle inntektstyper, med unntak av statlig rammeoverføring. Inntektspotensialet fra gebyrer, avgifter og egenbetalinger er på de fleste områder unyttet fullt ut innenfor rammen av gjeldende lovverk. Eiendomsskatt er eneste lokale inntektskilde med et ubenyttet inntektspotensial av vesentlig betydning. Hvaler kommune har de siste årene også blitt en stadig mer skattesterk kommune, fra å ligge på 95,3 % av landsgjennomsnittet i 2011 før skatteutjevningen, til å ligge på 106,9 % i 2014. Tilsvarende tall etter skatteutjevningen er 96,7 % i 2011 og 101,4 i 2014. 6.2 Felles utfordringer i kommunesektoren 5-6 år har gått siden finanskrisen rammet finansmarkedene og økonomien i mange land. I denne perioden har det blitt gjennomført historisk store stimulansepakker i form av både pengepolitikk (lave renter og pengetilførsel) og finanspolitikk. Målet har vært å redusere gjeldsnivåene for flere land, men også å redusere arbeidsledighet og derigjennom skape ny vekst. Norge har i all hovedsak vært forskånet for disse utfordringene, og vi har i denne perioden opplevd en sterk vekst og tilnærmet full sysselsetting. 29

I kommunesektoren har det vært en ubrutt aktivitetsvekst og stor utbygging av kommunale tjenester de siste 10 årene. Vi har hatt en sterk inntektsvekst, spesielt når det gjelder statlige satsinger. Barnehagesatsingen har vært spesielt stor. Frie inntekter har stort sett gått til å opprettholde standarder og dekningsgrader i forhold til befolkningsvekst. Befolkningsveksten har vært sterk i denne perioden. Det er en utfordring at investeringer i stor grad lånefinansieres. Egenkapitalevnen er for lav i de fleste kommunene. Økt gjeld blir i stor grad drevet fram av et lavt rentenivå som på kort sikt gir et relativt stort handlingsrom. Det kan være lettere å investere i nye bygg enn å budsjettere med driftsmidler til løpende vedlikehold. Indirekte innebærer dette at kommunene lånefinansierer løpende drift. En stor andel av realveksten i frie inntekter for 2015 går til dekning av demografikostnader, økte pensjonskostnader utover lønns- og prisvekst, nye satsinger, vekst i kostnadskrevende tjenester for å nevne noe. KS har beregnet at etter at slike økte kostnader er trukket fra veksten i frie inntekter på 4,4 milliarder kroner står det igjen i overkant av 0,5 milliarder kroner fordelt mellom kommuner og fylkeskommuner i 2015. 6.3 Utfordringer og overordnede prioriteringer for Hvaler kommune Det generelle bakgrunnsbildet for økonomien i kommunesektoren passer svært godt for Hvaler kommune. Vi har et økende vedlikeholdsetterslep, befolkningsvekst og demografiutfordringer, en økende pensjonsgjeld, lav egenkapitalevne og relativ høy gjeld. Hvaler kommune må som de fleste andre kommuner, finne løsninger med omprioriteringer og effektiviseringstiltak innenfor et begrenset handlingsrom. Dersom det ikke lenger er mulig med effektiviseringstiltak innenfor rammebetingelsene, er det nødvendig med standardreduksjoner i tjenestene. Alternativet er nærmere vurdering av ubenyttet inntektspotensialet og lavere investeringer for å opprettholde/styrke tjenestetilbudet. Statsbudsjettet for 2015 gjelder kun budsjettåret 2015 slik at vi må legge til grunn signalene i regjeringsplattformen når det gjelder rammebetingelsene for planperioden. Regjeringsplattformen bygger på følgende hovedelementer: Helhetlig gjennomgang av inntektssystemet med virkning fra 2017. Kommunene skal få beholde mer av skatteinntektene mulig fra 2016. Kommunene skal beholde en del av selskapsskatten. Kommuner med stor befolkningsvekst og investeringsbehov styrkes. Endringer gjennomføres gradvis og forutsigbart. Kommunereform med utredningsansvar, beslutning og økonomiske virkemidler (prosessen er i gang). Disse endringene vil med stor sannsynlighet medføre økte utfordringer for Hvaler kommune når det gjelder kommunens framtidige finansieringsevne og økonomisk soliditet. Alle kommunene (unntatt Rømskog og Eidsberg) har eiendomsskatt for å opprettholde tjenestetilbudet. Hvaler kommune har høyest andel eiendomsskatt i prosent av brutto driftsinntekter med 9,1 %, Fredrikstad har 3,9%, Sarpsborg har 4,1% og Råde har 3,0% (2014 tall). Økt andel skatteinntekter og tilbakeføring av deler av selskapsskatten er som nevnt en framtidig utfordring for oss. Verdiskapning i Hvalersamfunnet har derfor fokus i kommuneplanen. Det er en negativ utvikling mellom vekst i befolkningen og antall arbeidsplasser. Utfordringen er at kommunen må ha et nødvendig økonomisk handlingsrom for å følge opp rollene i henhold til kommuneplanens prioriteringer. Verdiskapning gjennom blant annet å tilrettelegge for målrettet regionalt næringsutviklings- og omdømmearbeid er viktige faktorer å vektlegge i det videre arbeidet med kommunereformen. 30

Demografiutviklingen krever både økte driftsutgifter og bygningsmessig kapasitet for å dekke framtidige behov. Sykehjem og skolebygg er nødvendige prioriterte investeringer i planperioden. Utfordringen blir derfor å finne rom for et betydelig investeringsbehov samtidig som egenkapitalevnen er lav. Økte kapitalkostnader må balanseres mot sannsynlig vekst i frie inntekter. Sett i forhold til behov, etterspørsel, økonomisk risiko og uavklarte framtidige rammebetingelser, burde det settes av en større egenkapitalfinansiering av investeringsbudsjettet. Det er også behov for oppbygging av investerings- og driftsfond for å kunne bygge opp under målsettingen om en framtidig økonomisk bærekraftig utvikling. Netto driftsresultat og regnskapsresultater viser en positiv utvikling de siste årene. Rådmannens vurdering/analyse av situasjonen er at finansieringsbehovet ikke samsvarer med ambisjonsnivået/finansieringsevnen og kan relativt raskt bli ytterligere forverret. Det er nødvendig med økt fokus på innovasjon og omstillinger i organisasjonen i tillegg til nødvendige omprioriteringer og effektiviseringer. Dette er neppe tilstrekkelig til å dekke behovene slik at vi må legge til grunn følgende overordnede strategivalg for å skape bedre balanse mellom finansieringsevne og behov (kombinasjoner): 1. Øke egne frie inntekter eiendomsskatt. 2. Redusere volumet på tjenestene. 3. Redusere investeringsvolumet. 4. Salg av kommunale eiendommer (bygg og grunneiendommer). I et langsiktig perspektiv er det nødvendig med økt verdiskapning i Hvaler- og Østfold samfunnet for å opprettholde den økonomiske robustheten. 6.4 Hva vil kjennetegne den økonomiske soliditeten i en større kommune Hvaler kommune vil i hovedsak kunne redusere egen økonomiske sårbarhet og svingninger i tjenestenivået ved å inngå i en større kommune. Det er mange forhold som kan forrykke den økonomiske balansen som nettopp er blitt gjenopprettet med innføringen av eiendomsskatt fra 2013. Dette gjelder både inntektssiden, særlig i form av skattesvikt, og utgiftssiden hvor spesielt nye brukere/rettigheter kan gi en økonomisk ubalanse som konsekvenser for fremtidig tjenestenivå. I tillegg vil den demografiske utviklingen for Hvaler alene, legge fremtidige føringer som vil reduseres i en større kommune. Staten har over tid forutsatt at kommunesektoren skal effektiviseres og dette har gitt negative utslag i kommunesektorens inntektssystem. Fortsetter og forsterkes denne trenden, vil dette gi betydelige utfordringer for spesielt små- og mellomstore kommuner hvor handlingsrommet er mindre. Det er også varslet at kommunesektoren vil få flere og større oppgaver som følge av kommunereformen. Hvis finansieringen av disse oppgavene forutsetter tilsvarende eller større kommunal medfinansiering som i dag, vil risikoen for å komme i en økonomisk ubalanse øke betydelig for Hvaler kommune. Videreføring av generalistkommune prinsippet med mulighet for ytterligere oppgaver peker i retning av større kommuneenheter. 6.5 Samlet vurdering av Hvalers økonomiske soliditet Hvaler kommune klarer seg i dag godt som egen kommune med gjeldende skatt, rammetilskudd, eiendomsskatt og gebyrer. Vi er derimot veldig sårbare i forhold til nivået på tjenestene våre og uforutsette hendelser (herunder ressurskrevende brukere). Med et lite budsjett er det mindre rom for omdisponering og justeringer i løpet av året. Dette merker vi tydeligere og tydeligere for hvert år som går. 31

Halden Rakkestad Sarpsborg Råde Fredrikstad Hvaler Det er mange faktorer som peker i retning av at det økonomisk blir tøffere å være en liten kommune i årene som kommer. Det blir av stor betydning for Hvaler å få en avklaring i forhold til boplikt. Et bortfall av boplikt vil kunne påvirke skattetilgangen i kommunen. Det er fra regjeringens side gitt flere signaler som går i retning av en omlegging av rammetilskuddet. Der hvor vi de senere årene har sett en økende utvikling i blant annet øremerkede midler (i lys av nasjonale satsninger og pålegg) er det nå også usikkerhet rundt hvilke statlige insentiver som vil gjelde for de kommunene som frivillig har valgt å være små. Hvaler kommune står overfor en del større investeringer som vil få store konsekvenser når en liten kommune må bære dem alene. I en større enhet ville man ha rom for å klare de nødvendige investeringene innenfor helse og oppvekst. Det vil trolig også være lettere å gjennomføre investeringer innenfor samfunnsutviklingen. 7. Kommunens internadministrasjon (støttefunksjoner) Med internadministrasjon forbinder vi aktivitet, oppgaver og investeringer som primært er støttefunksjoner for kommunens kjernevirksomhet. Dette er med andre ord noe som ikke kommer kommunens brukere til gode direkte, men som er av stor betydning for kvaliteten og omfanget av den service, tjeneste og forvaltning som kommunens brukere mottar. 7.1 Situasjon og utfordringer I tabellen under gis det en oversikt over internadministrasjon/støttefunksjoner i Hvaler kommune hvor vi kjøper interne tjenester. Hvaler kommune Administrative oppgave Samarbeidskommune Ansvarlig leverandør Økonomitjenester, lønn og regnskap Fredrikstad kommune x x Skatt (kemner og innfordring) Fredrikstad kommune x x Felles IKT-drift Fredrikstad kommune x x Bedriftshelsetjeneste, HMSarbeid Fredrikstad kommune x x Innkjøp, rammeavtaler Fredrikstad kommune x x Felles servicetorg og sentralbord Fredrikstad kommune x x Revisjonstjenester Østfold kommunerevisjon IKS x x x x Forsikringstjenester Østfold forsikringsmegling x x Miljørettet helsevern Fredrikstad kommune x x Kontrollutvalgssekretariat Fredrikstad kommune x x 32

Som tabellen viser så kjøper Hvaler kommune store deler av nødvendige støttefunksjonene av nabokommunen Fredrikstad. Gjennom dette har vi forsøkt å sikre stordriftsfordeler der hvor kommunene har likelydende oppgaver som kan sees i en større sammenheng. Det er i hovedsak støttefunksjoner innen politisk sekretariat, arkiv og drift av kommunale eiendommer som utføres i egen kommune i dag. Rådmannens stab har fortsatt en viktig rolle i å utvikle og støtte opp om den interne organisasjonen. Hvaler kommune har siden 2005 kjøpt støttefunksjonene innen økonomi, skatt og IKT til priser hvor stordriftsfordelene som nabokommunen har, er hensyntatt. Det betyr at det ville blitt mer kostbart å tilbakeføre disse funksjonene til egen kommune. Erfaringen viser også at både kvaliteten, tilgjengeligheten og stabiliteten for disse funksjonene er bedre nå, enn når man driftet disse funksjonene selv. Avstanden mellom støttefunksjonene i Fredrikstad og brukerne av dem her i Hvaler har til tider vært en ulempe men pr i dag fungerer alle sidene ved samarbeidet på en god måte. 7.2 Hva vil kjennetegne støttefunksjonene i en større kommune I en for så vidt liten organisasjon som Hvaler kommune er det spesielt utviklingskompetansen som kan bli nedprioritert fordi mesteparten av ressursene benyttes til å opprettholde den kommunale tjenesteytingen og tilhørende støttefunksjoner. Man vil da i stor grad være avhengig av bistand fra andre større fagmiljø eller eksterne aktører for å utvikle både tjenesteytingen og støttefunksjoner videre i takten som forventes av omgivelsene. Erfaringer fra andre sammenslåinger som har vært gjennomført viser at kommunene har fått bedre forutsetninger, muligheter og handlingsrom når det gjelder lokalt og regionalt utviklingsarbeid. De nye kommunene vil kunne innta en mer aktiv rolle fordi de får økte ressurser og muligheter til å satse på helhetlige utviklingstiltak. 8. Konklusjon og anbefalinger I denne utredningen har Hvaler kommune gjort en vurdering av sin egen organisasjon for å bedømme hvorvidt vi står godt rustet til å forbli en egen kommune i de kommende årene. Dette er belyst godt gjennom beskrivelser av kommunens ulike roller. 8.1 Samlet vurdering Hvaler kommune har en veldig viktig rolle som samfunnsutvikler i lokalsamfunnet. Vår rolle preges av vår posisjon i forhold til det nasjonale nivået. Hvaler kommune er en liten kommune i norsk målestokk som ikke innehar noen definert rolle på nasjonalt nivå. Sammen med Fredrikstad kommune vil vi kunne være Norges 6. største kommune og i større grad kunne få gjennomslag for våre samlede interesser. I Nedre Glomma foregår det alt nå et utvidet samarbeid som er med på å styre de ulike samfunnsutviklingsoppgavene som kommunen har. Dette kommer aller best til syne i forhold til arealplanlegging, samferdsel og næringsutvikling. I en samlet vurdering av de ulike samfunnsutviklingsoppgavene kommer det tydelig frem at vi vil ha fordeler av å være en del av en større kommune, selv om vi pr i dag klarer oss ganske godt. Det er innenfor de ulike tjenesteområdene at kommunen bedriver det meste av sin virksomhet. Hvaler kommune driver i dag gode tjenester innenfor alle områder på tross av at vi er en liten kommune med begrenset økonomi. Vi er derimot relativt sårbare for den demografiske utviklingen og uforutsette hendelser (for eksempel ressurskrevende brukere). Gitt at den økonomiske utviklingen fortsetter på lik linje med det den har gjort de senere årene vil Hvaler kommune kunne fortsette å levere gode tjenester også i de kommende årene. Hvis rammene endrer seg har vi lite å gå på før man også må redusere tjenestenivået. 33

Den demokratiske arenaen er av stor betydning for utviklingen av kommunen. Politisk rekruttering, engasjement, valgdeltakelse og identitet er sentrale elementer i hvordan kommunen står rustet i fremtiden. Hvaler har høy valgdeltakelse, engasjerte politikere og en sterk identitet, men man sliter på flere områder med den politiske rekrutteringen. Som en del av en større kommune vil Hvaler miste mye av den nærheten som preger forholdet mellom politikk og innbygger i dag. På den annen side vil engasjementet kunne ivaretas innenfor en god lokalsamfunnsmodell, man vil kunne få til en økt grad av profesjonalisering av politikken, og man vil på sikt styrke den lokale identiteten. Hvaler kommune vil trolig ha en del å hente på å være en del av en større kommune når det gjelder vår rolle som myndighetsutøver. På noen områder vil vi kunne dra nytte av det å ha større miljøer å jobbe ut i fra. Areal og byggesak er et godt eksempel på dette. Distanse er også en viktig faktor i kommunens håndtering av lokalsamfunnet enten det dreier seg om byggesaker eller barnevern. Hvaler kommune har i dag en økonomi som er bygd opp av de fire økonomielementene; skatt, rammetilskudd, eiendomsskatt og gebyrer. Vi vet lite om utviklingen innenfor de to første, og er således sårbare i forhold til nasjonale endringer enten det dreier seg om boplikt, endringer av inntektspostene eller øremerking av tilskudd. Rådmannen vurderer at det er vanskelig å få til en økning i eiendomsskatt eller økte gebyrer da disse ligger høyt alt i dag. Totalt sett bedømmer rådmannen at vi mangler en del på å være robuste i økonomisk forstand. 8.2 Anbefaling Utredningen viser at vi leverer gode tjenester i dag, og at vi isolert sett trolig ikke vil levere bedre tjenester som en del av en større kommune. Utredningen viser på den annen side at det er knyttet stor usikkerhet i forhold til fremtidens kommuneøkonomi. Dette får fort konsekvenser for tjenestene i en liten kommune. Samfunnsutviklingsgevinstene i en større kommune tilsier at vi bør fortsette arbeidet med å se på hva en kommunesammenslåing vil bety for Hvaler, selv om det så langt ikke er entydig at man vil ha store gevinster av en sammenslåing. Behovet for videre utredning underbygges også av de utfordringene vi ser i forhold til myndighetsutøvelsen, og innenfor den demokratiske arenaen hvor den politiske rekrutteringen vil ha stor betydning for hvordan kommunen vil fungere i fremtiden. Hvis politikerne i Hvaler kommune på bakgrunn av denne rapporten vurderer at man er robuste nok som egen kommune til å stå alene i årene som kommer vil vedtaket om dette sendes til fylkesmannen og departementet for vurdering. Rådmannen anbefaler derimot i denne saken at man går videre til hovedfase 2, og at det foreløpige veivalget er å fortsette utredningen med Fredrikstad kommune. Rådmannen anbefaler på bakgrunn av dette at Hvaler kommune går videre i et konkret samarbeid med Fredrikstad kommune for å utrede betydningene, og konsekvensene, av å inngå i en større kommune. Hvaler kommunes rapport om et foreløpig veivalg! 34

Vedlegg 1: Vurdering av kommunens robusthet innenfor de enkelte tjenestene I dette vedlegget beskrives tjenesteområdene mer i detalj i lys av de fem kriteriene vi har valgt å vurdere ut i fra. Tilstrekkelig kapasitet Kommunene må ha tilstrekkelig kapasitet både faglig og administrativt for å kunne gi innbyggerne de tilbud de har krav på. Kapasiteten vil avhenge av kommunens faglige kompetanse og organisering. En vurdering av kapasiteten i Hvaler kommune er et sentralt tema i denne utredningen. Tabellen nedenfor peker på noen av kapasitetsindikatorene for Hvaler kommune i 2013. Tjenesteyting kapasitetsindikatorer 2013 Andel barn 1-5 år med barnehageplass Legeårsverk pr 10 000 innbyggere, kommunehelsetjenesten Fysioterapiårsverk per 10 000 innbyggere, kommunehelsetjenesten Årsverk av psykiatriske sykepleiere per 10 000 innbyggere (khelse+plo) Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner Plasser i institusjon i prosent av innbyggere 80 år over Årsverk i sosialtjenesten pr. 1000 innbygger Gj. snittlig saksbehandling s-tid for byggesaker med 12 ukers frist (kalenderdager) 0101 Halden 85,3 10,5 7,4 4,9 100,0 12,7 0,70 41 0104 Moss 87,5 12,6 8,3 3,9 100,0 13,3 1,36 38 0105 Sarpsborg 85,9 10,7 7,3 7,4 69,3 18,1 1,28 54 0106 Fredrikstad 89,0 10,7 7,4 2,1 93,7 16,0 1,22 68 0111 Hvaler 89,7 9,3 4,8 2,7 100,0 19,5 0,91 45 0118 Aremark 87,9 17,0 7,4 7,1 100,0 23,9 0,71 60 0119 Marker 83,0 12,2 10,0 2,8 100,0 18,4 0,56 20 0121 Rømskog 94,3 11,1 14,9 5,2 100,0 30,4 0,60 30 0122 Trøgstad 85,2 11,3 6,3 6,9 86,7 19,5 0,58 55 0123 Spydeberg 89,6 12,5 8,6 2,1 84,6 16,5 0,53 39 0124 Askim 85,8 7,8 9,7 2,5 100,0 16,5 0,89 26 0125 Eidsberg 87,1 8,2 8,1 1,9 100,0 15,4 1,32 78 0127 Skiptvet 93,5 8,3 8,0 5,1 100,0 26,3 0,72 0128 Rakkestad 86,5 11,8 10,3 4,2 88,2 16,0 0,93 5 0135 Råde 94,1 10,3 5,6 2,2 100,0 16,7 0,63 30 0136 Rygge 88,5 7,9 7,8 3,9 91,4 14,6 1,11 30 0137 Våler 86,6 9,0 6,2 6,0 86,7 22,7 0,50 18 0138 Hobøl 87,7 10,3 6,0 1,6 100,0 13,9 0,58 EKA01 Østfold 87,5 10,5 7,7 4,0 90,2 16,1 1,08 40,0 EAK Landet 90,0 10,2 8,9 4,2 93,9 18,8 1,15 Lik eller bedre enn gjennomsnittet for østfoldkommunene Dårligere enn gjennomsnittet for østfoldkommunene Innenfor kommunal teknikk (inkludert VAR områdene) har Hvaler kommune i dag et godt utbygget vann og avløpssystem. Både kapasiteten og kvaliteten på det eksisterende anlegget er godt, men anlegget er ikke fullt utbygget. Så mange som 40% av hytter og boliger har ikke tilbud om vann og avløp (3600 av 6700 stk). Vann og avløpsplan er snart ferdig og denne gir en oversikt over en fornuftig utbyggingstakt, flaskehalser og utviklingsmuligheter. Hvaler kjøper rensing, avløp og tilførsel av vann hos FREVAR. Innenfor renovasjon vil det bli gjennomført investeringer i 2015/2016 som vil sikre at Sandbakken blir et moderne og miljøvennlig anlegg med god kapasitet og mulighet for sortering. Vi har pr i dag kun konteiner- og ikke søppelbøtterenovasjon. En utfordring er at hytterenovasjon 35

foregår samtidig som ansatte skal ha ferie, noe som til tider gir oss et kapasitetsproblem som liten kommune. Skjærgårdstjenesten gjennomføres i samarbeid med Fredrikstad kommune. Her har vi helårsdrift som sikrer gode tjenester for både private husstander og i det offentlige rom. Havn er et viktig, men vanskelig, område for Hvaler kommune. Det må i de kommende årene enten gjennomføres relativt store investeringer eller man må inngå en samarbeidsavtale med andre aktører. Hvaler kommune har en skolestruktur som har vært grunnlag for mye diskusjon de senere årene. Det foreligger en utredning som også sier noe om fremtidens kapasitet. Konklusjonen peker på at noe må gjøres på både kort og lang sikt for å ivareta elevene. Dagens tre skoler ivaretar i stor grad de kapasitetsbehovene vi har i dag, men i et langsiktig perspektiv må noe gjøres for å tilrettelegge for en god utvikling for både elever og lærere. De tre Hvaler-skolene har alle et elevgrunnlag på pluss-minus 150 elever. Dette ligger nær maksimalt elevtall på barneskolene, og antall elever kan ikke øke noe særlig uten at det medfører bygningsmessige konsekvenser. Tilflytting til Hvaler medfører at elevtallet er økende, og dette fremkommer også av prognosene. Samtidig vil en betydelig andel av de som i dag er tilsatt i Hvalerskolen gå av med pensjon i de nærmeste åra. Kapasitetsutfordringene er følgelig både knyttet til bygningsmasse og til rekruttering av arbeidstakere. Problematikk knyttet til rekruttering vil sannsynligvis påvirkes mindre av valg av kommunestruktur. Uavhengig av skolestruktur står Hvaler kommune overfor store strukturelle utfordringer i forhold til å sikre tilstrekkelig kapasitet i Hvaler skolen. Innenfor barnehagene har Hvaler kommune pr i dag en tilstrekkelig kapasitet med sine tre kommunale og en privat barnehage. Plasseringen av barnehagene er tilrettelagt slik at vi stort sett ivaretar behovet. På lenger sikt vil demografiutviklingen og utviklingen av de ulike nærmiljøene påvirke behovet for strukturelle endringer eller nybygg. Det er alt nå en viss lekkasje til Fredrikstad kommune som medfører en ikke ubetydelig utgiftspost på budsjettet. Dette påvirker kapasitetsspørsmålet på både kort og lang sikt. Tjenester for barn og unge er et område hvor vi driver en gradvis omstrukturering av bofellesskapene for unge mindreårige flyktninger som et ledd i omlagt nasjonal politikk. Det er et økende press på plassering av unge flyktninger i Hvaler kommune. Tilgjengelig prognoser antyder også en svak økning i antall barn med behov for hjelp i virksomhetens målgruppe. For å opprettholde dagens kapasitetsnivå for bofellesskapene/enslige mindreårige flyktninger, vil man være avhengig av nasjonale føringer for inntak av enslige mindreårige til landet, bosetting til kommunene og rammer for dette. Det er en utfordring for en liten kommune å ha tilstrekkelig kapasitet på dette området. Kapasiteten for helsevern for barn og unge vil trolig være avhengige av om vi har gjennomført en skolesammenslåing. En samlet skole vil lette arbeid i forholdt til å gi helsetjenester til skolebarn. Man sparer tid ved å slippe å flytte seg fra skole til skole. Dekningsgraden i forhold til lovpålagte helsetjenester innfris i dag. Den vil også dekkes i fremtiden om man øker antall jordmor og helsesøsterstillinger i forhold til befolkningsveksten. Innenfor Barneverntjenesten har vi i dag få fristoverskridelser, og således god kapasitet. Det er lett å holde oversikt og foreta nødvendige korrigeringer. Dette har sammenheng med tjenestens størrelse og oversiktlighet. Vi har ingen «mappebarn» og klarer å behandle de saker som er lovpålagte. Fremover antar vi at oversikten fortsatt vil være god, og med den relativt lave forventede økning i barneantallet, vil måloppnåelsen i forhold til lovpålagte tjenester fortsatt kunne være god. Dersom de lovpålagte oppgaver derimot øker i volum, vil det få større konsekvenser for en liten organisasjon kontra en stor. Barneverntjenesten vil, som i dag, ha utfordringer med å ivareta ett godt akuttilbud/beredskap uten hjelp/samarbeid med andre kommuner. 36

Sentrale føringer tilsier at kommunene vil måtte skape og drifte egne tiltak i større og større grad selv. Det snakkes da om tjenester som statens barnevern i dag selger til langt under kostpris. En liten organisasjon vil alltid være sårbar for store endringer i klientmassen. NAV Hvaler er lokalisert på rådhuset og har så langt vist til god kapasitet og evne til å ivareta sine brukere. De interne målekartene viser at NAV Hvaler yter gode tjenester. Nærheten til brukerne er fortsatt meget viktig, men i lys av behovene for kontakt med arbeidsgivere er det litt liten kapasitet. På sosialområdet ligger vi lavere enn snittet i fylket mht antall årsverk pr bruker/brukergruppe. Hovedområdene på kommunal side er sosialområdet, rus- og psykisk helse og flyktningetjenesten. På alle områder oppleves pågangen av brukere som stor, og medfører behov for stram prioritering. I forhold til antall psykiatriske sykepleiere pr innbygger ligger vi også under snittet for Østfold. NAV Hvaler har ikke venteliste på oppfølging innen rus/psykiatri. Vi klarer å gjøre vedtak innenfor rammene av forvaltningsloven. Det er antatt at kapasiteten vil kunne opprettholdes selv i en liten kommune, men dette avhenger av hvordan tjenestene legges opp i fremtiden. Legevakten er, sammen med brannvesen, geodata, vann og renovasjon, en av flere tjenester som Hvaler kommune kjøper eksternt. Hvaler og Fredrikstad har felles legevakt på Kråkerøy. Dette er en ordning som sikrer god kapasitet men det er en relativt kostbar ordning for en liten kommune som Hvaler. Omsorgstjenesten har pr i dag en relativt god kapasitet uten ventelister på sykehjemmet. Hjemmetjenesten klarer å ta seg av det daglige behovet. For en feriekommune som Hvaler vil det alltid være et kapasitetsspørsmål knyttet til at feriegjestene tar med seg sine vedtak til den kommunen de ferierer i. Omsorgstjenesten har i dag 66,45 årsverk, av disse er 30,7 på sykehjemmet og 28,86 i hjemmetjenesten. Vi har en organisering med en integrert modell, slik at ressursene vi har totalt for sykehjem og hjemmetjenester kan benyttes fleksibelt ut i fra brukernes behov. Brukerne får rask hjelp, hjemmesykepleie startes opp med en gang og vurderingsbesøk på andre tjenester tas fortløpende og avgjøres i virksomhetens ukentlige vedtaksmøte. Vi har kort saksbehandlingstid og holder oss godt innenfor rammen av forvaltningsloven. Vi har ikke ventelister på sykehjemsplasser og vi tar imot utskrivningsklare pasienter fra SØF på en god måte og uten bøter. Vi har 32 plasser, hvorav 8 er korttidsplasser. Det er allikevel behov for nye sykehjemsplasser på grunn av økningen i antall eldre over 80 år i kommunen. Det er også behov for å bygge flere omsorgsboliger med heldøgns pleie. Utvidelse av hjemmetjenesten er også påkrevd, da vi får dårligere pasienter utskrevet fra SØF til hjemmet. Derfor er det planer om å bygge et nytt bygg for hjemmetjenesten kombinert med et nytt dagsenter på Dypedalåsen. Vi samarbeider med Fredrikstad om en øyeblikkelighjelps plass på helsehuset. Denne kan nok benyttes mer og bedre. Tiltak for funksjonshemmede har per dags dato (13.02.15) god kapasitet vedrørende boliger som er tiltenkt mennesker med psykisk utviklingshemmede i kommunal regi. Virksomheten har boliger til rådighet både på Østerhaug som ble åpnet i november 2014 og på Oladammen. I hovedsak vil de som trenger tett oppfølging av personale bli tilbudt bolig på Østerhaug hvis det er ledig kapasitet der, og for de som er mer selvstendige og som ikke har behov for personale kontinuerlig er det tenkt at de skal får tilbud om bolig på Oladammen. Ut i fra den kjennskapen kommunen har nå så kan man anta at det vil være tilstrekkelig med boliger for de som trenger bistand i mer eller mindre grad fra virksomheten i en god periode fremover. Det har ikke blitt tatt høyde for at det kan bli født barn med psykisk funksjonsnedsettelser som fører til store bistandsbehov i ung alder, eller tilflytning av brukere innen gruppen mennesker som virksomheten gir tjenester til. Etter at virksomheten har flyttet driften av avlastningen til nye lokaler på Østerhaug så har også kapasiteten her økt og den er her og nå tilfredsstillende, og det er fortsatt noe å gå på i forhold til økt behov for de som mottar avlastning og ved eventuelt nye brukere. 37

Areal og byggesak gir kommunale tjenester innenfor planarbeid og byggesakssøknader. På tross av kommunens størrelse er det et stort behov for denne typen kommunale tjenester. Det er vanskelig for en liten kommune å levere nok kapasitet selv om området i det store og hele er selvfinansiert. På grunn av det omfattende hytteomfanget har vi grunnlag for en robust organisasjon men vi blir samtidig veldig sårbare. Endringene av plan- og bygningsloven medfører at vi får et økt press på de ikke fakturerbare tjenestene. Dette vil legge et stort økonomisk press på organisasjonens kapasitet på sikt. Kvalitet /kompetanse Relevant kompetanse er avgjørende for å sikre tilfredsstillende kvalitet på kommunens tjenester. Det er også av hensyn til god lokaldemokratisk styring viktig at kommunen selv besitter egen kompetanse og har sterke kompetansemiljøer (utredningskapasitet). Høy kompetanse i tjenesteproduksjonen bidrar til å sikre likebehandling. Kvalitet og kompetanse beskrives på grunnlag av: Andel ansatte med profesjonsutdanning per bruker / -gruppe. Tilbud av fagpersonell per bruker/-gruppe. Brukerundersøkelser / innbyggerundersøkelser. Tabellen nedenfor viser noen av de indikatorene man kan bruke til å bedømme kompetansen i kommunene. Tjenesteyting - kvalitetsindkatorer / kompetanse 2013 Andel ansatte Andel lærere med barnehagelærerutdanning universitetsmed /høgskoleutdanning og pedagogisk utdanning Legetimer pr. Fysioterapitime uke pr. beboer i r pr. uke pr. sykehjem beboer i sykehjem Andel årsverk i brukerrettede tjenester m/ fagutdanning fra høyskole/univ. Stillinger i barnevernet med fagutdanning per 1 000 barn 0-17 år 0101 Halden 40,5 93,3 0,8 0,35 29 3,2 0104 Moss 41,1 92,3 1,2 0,54 29 3,4 0105 Sarpsborg 38,1 89,5 0,6 0,32 35 3,7 0106 Fredrikstad 40,9 92,9 0,6 0,25 41 4,5 0111 Hvaler 31,9 89,3 0,8 0,60 38 5,1 0118 Aremark 50,0 92,0 0,4 0,59 29 4,2 0119 Marker 28,1 82,8 0,4 0,74 22 6,6 0121 Rømskog 33,3 62,5 0,5 0,21 38 3,1 0122 Trøgstad 29,3 91,0 0,4 0,30 23 4,7 0123 Spydeberg 33,3 74,4 1,0 0,86 27 3,5 0124 Askim 31,7 85,9 0,4 0,28 24 4,3 0125 Eidsberg 35,0 81,8 0,3 0,27 32 4,3 0127 Skiptvet 29,7 82,1 0,2 0,57 32 4,5 0128 Rakkestad 37,9 93,2 0,6 0,42 34 4,0 0135 Råde 39,8 84,9 0,7 0,09 31 4,7 0136 Rygge 40,3 86,6 0,6 0,42 31 4,3 0137 Våler 28,7 91,6 0,7 0,56 28 3,8 0138 Hobøl 34,9 87,5 0,3 0,25 30 3,1 EKA01 Østfold 38,3 89,8 0,6 0,35 33 4,0 EAK Landet 33,7 86,5 0,5 0,38 34 3,9 Lik eller bedre enn gjennomsnittet for østfoldkommunene Dårligere enn gjennomsnittet for østfoldkommunene 38

Da fagkompetansen i kommunal forvaltning og tjenesteyting er et sentralt tema i forbindelse med kommunereformen, så er statistikken supplert med rådmannens vurderinger av situasjonen. Tjenesteyting - nåværende fagkompetanse - rådmannens vurderinger Fagområde formell kompetanse erfaringskompetanse rekrutteringsmuligheter god Middels dårlig god middels dårlig god middels dårlig Grunnskole x x x Barnehage x x x Pleie- og omsorg x x x Sosialtjenester x x x Barnevern x x x Helse x x x Byggesaksbehandling / reguleringsplan x x x Tjenesteyting - utfordringer når det gjelder rekruttering av personell med høykompetanse og spesialisering av ansatt (0-6). 0= ingen utfordring; 6= stor utfordring) (rådmannens vurderinger) lønnsnivå arbeidsmarked mangel på fagmiljø mangel på ressurser til spesialisering / etterutdanning Grunnskole 3 5 4 5 Barnehage 3 5 4 5 Pleie- og omsorg 4 2 1 4 Sosialtjenester 4 2 3 5 Barnevern 3 2 3 2 Helse 5 5 2 5 Byggesaksbehandling / reguleringsplan 5 4 2 4 Innenfor kommunal teknikk anser vi at vi pr i dag har relativt god kvalitet og kompetanse i organisasjonen. Samtidig sliter vi med at mange av miljøene er så små at det er vanskelig å rekruttere med den nødvendige bredden i forhold til både kvalitet og riktig kompetanse. Dette gjelder spesielt administrative stillinger og tekniske fagpersoner. Det er vanskelig å si noe om hvordan dette vil utvikle seg for kommunen på sikt. Innenfor NAV ser vi et sammensatt bilde hvor vi i dag har et godt omdømme som trekker til seg personer med riktig kompetanse. Dette gir oss relativt god kvalitet på de tjenestene vi utfører. På sikt er det en utfordring at man i en liten enhet sliter med å skape et godt fagmiljø med ulik kompetanse som kompletterer hverandre. Det vil fort bli mange ad hock oppgaver og generalisme som preger hverdagen. Dette kan gå på bekostning av den faglige kvaliteten. Omsorgstjenesten har nå et godt rykte utad med tanke på godt arbeidsmiljø både på sykehjemmet og i hjemmetjenesten. Fraværet har gått betraktelig ned de siste årene. Mange sykepleiere ønsker å jobbe her og det er et godt, faglig miljø. Den faglige kompetansen har økt etter samhandlingsreformen og vi har tilgjengelig medisinsk teknisk utstyr, både på sykehjemmet og i hjemmetjenesten. Færre pasienter legges inn på SØF fra sykehjemmet vi løser det meste selv. Lønn til sykepleiere ligger høyere enn Fredrikstad og vi tilbyr topp ansiennitet med en gang. Det er en utfordring å ta imot utskrivningsklare pasienter fra SØF hjem eller på en korttidsplass. Det er et stort press fra sykehuset på å ta imot dårlige pasienter tidligere enn 39

før. Legedekningen på sykehjemmet er relativt god, sammenlignet med andre, men på grunn av vår størrelse er den sårbar ved sykdom og annet fravær. Dagens kommunestørrelse gir mulighet for ett felles saksbehandlingsteam som samhandler bedre på tvers, og gir brukerne et bedre, bredere og mer tverrfaglig tilbud. Vi har også et godt samarbeid med høyskolen mtp sykepleierstudenter. Dette muliggjør god rekruttering i etterkant. Glemmen sender også elever som trenger praksis og vi har 3 helsefagarbeiderlærlinger og 1 kokkelærling. Totalt sett ligger det til rette for at kvalitet og kompetanse også skal være bra i fremtiden selv om vi er sårbare som en liten kommune. Tjenester for funksjonshemmede har nye lokaliteter og fasiliteter. Dette øker kvaliteten på tjenestene våre og gir grobunn for rekruttering av ny kompetanse. Det er positivt for virksomheten at det er lite utskiftninger av de fast ansatte, det betyr at selv om vi kunne ønsket at det var flere med fagkompetanse på videregående skole og høgskole nivå innen helse- og sosial så er det mange med bred realkompetanse på de brukerne virksomheten gir tjenester til. En av de største utfordringene for virksomheten er at vi har et stort behov for høyere bemanning på kveld, natt og helger enn på dagtid. Det betyr at vi i enkelte stillinger innehar en del ugunstige vakter, og det kan derfor være vanskelig å få ansatt personell med rett fagkompetanse med fagarbeider og høgskolen innen helse- og sosial. Felles saksbehandler team i kommunen sikrer bedre samhandling på tvers av virksomhetene innad i Helse- og Velferd. Rekruttering må jobbes med hele tiden. Det vil bli viktig å lage gode avtaler med studenter innen eksempel vernepleien, og gi dem økonomisk kompensasjon når de tar studiet for å beholde dem etter endt studie. Det er også viktig at kommunen fortsetter med å ha lærlinger innen helsefagarbeideren, det kan også sikre god rekrutteringer i etterkant. Totalt sett er vi rustet for fremtiden som egen kommune. Hvalerskolen preges i dag av relativt god kvalitet, og oppfattes gjennomgående positivt av brukerne. Tabellene under er hentet fra Kommunal Rapports «kommunebarometer» for de to seneste årene, og viser at Hvalerskolene ligger høyest på den nasjonale rangeringen av samtlige Østfoldkommuner. Kommunebarometeret 2013 Grunnskole, Østfoldkommunene Plass på nasjonal rangering 1-Hvaler 3-Moss 5-Marker 7-Aremark 9-Råde 11-Skiptvedt 13-Askim 15-Hobøl 17-Våler 0 200 400 Kommunebarometer et 2014 Grunnskole, Østfoldkommunene Plass på nasjonal rangering 1-Hvaler 3-Fredrikstad 5-Marker 7-Trøgstad 9-Rakkestad 11-Eidsberg 13-Halden 15-Sarpsborg 17-Aremark 0 200 400 Diagrammene under viser gjennomsnittlige, skriftlige eksamensresultater ved HVU, altså 40

etter avsluttet 10-årig grunnskoleløp i Hvaler. Diagrammet til venstre viser at Hvalerelevenes resultater har ligget over både Østfold- og landssnitt de siste syv årene. Diagrammet til høyre viser at denne differansen har økt de siste tre årene. EKSAMENSRESULTATER 2008-2014 GJENNOMSNITT SISTE SYV ÅR. NORSK (H og S), MAT og ENG EKSAMENSRESULTATER 2012-2014 GJENNOMSNITT SISTE TRE ÅR. NORSK (H og S), MAT og ENG 3,50 3,50 3,00 3,00 2,50 2,50 2,00 HVU Østfold Hele landet 2,00 HVU Østfold Hele landet De forholdene som er illustrert i diagrammene over og på forrige side, indikerer at kvaliteten i Hvalerskolen er relativt god. Det er videre sannsynlig at disse resultatene avspeiler en gjennomgående høy kompetanse hos tilsatte i Hvalerskolen. Det er ingen forhold som tilsier at avvikling av Hvaler kommune som egen administrativ enhet vil føre til at kvaliteten i Hvalerskolen vil øke. Det er derimot viktig at man ser tilgangen til kompetanse fremover i lys av størrelsen på skolen. En større skoleenhet vil lettere tiltrekke seg kompetanse i fremtiden. Innenfor barnehagene våre oppfattes det som om vi leverer god kvalitet på de tjenestene vi leverer. Alle barnehagene har løpende opptak og det blir lagt vekt på et godt faglig samarbeid på tvers av de ulike virksomhetene. Det er derimot en utfordring at fagmiljøene i de enkelte barnehagene kan oppleves som relativt små. Kommunens størrelse gjør det mulig å ha et godt fokus på overgangen mellom barnehage og skole. Den samme størrelsen gir oss derimot en utfordring i forhold til å gi et godt spesialpedagogisk tilbud i den enkelte barnehage. Samarbeidet mellom barnehagene gjør det mulig å dele på den kompetansen man trenger men størrelsen gjør oss sårbare for endringer knyttet til enkeltpersoner. Tjenester for barn og unge har for tiden en godt opparbeidet kompetanse og leverer gjennomgående god kvalitet på sine tjenester. Dagens organisering muliggjør bruk av kompetansen på tvers av avdelinger. Vi er derimot veldig sårbare da fagmiljøene er veldig små. Areal og byggesak har et enormt press på til enhver tid å ha riktig kompetanse i organisasjonen. Et komplekst lov- og planverk setter store krav til vår kompetanse. Eksterne aktører forventer stor grad av profesjonalitet og kvalitet. Dette er det vanskelig å levere når man blir nødt til å være generalister mer enn spesialister. I fremtiden vil størrelsen på miljøet ha stor betydning for den kvaliteten vi leverer. 41