Ntat m franalysene Bakgrunn fr presentasjn av franalysene i Bligssialt utviklingsprgram fr kmmunene Bærum, Hamar, Lillehammer g Lørenskg Fellestrekk g refleksjnsspørsmål Husbanken Regin øst 2.september 2010 1
1. Hensikt med bruk av franalyser Franalysene gir mulighet fr å ta et skritt tilbake i arbeidet med utvikling av prgram/handlingsplaner. En franalyse gjennmført av eksterne kan gi et mer nyansert g helhetlig bilde av en kmmunes nåsituasjn enn det inntrykk sm er basert på persnlige erfaringer. Samtidig er det viktig å være klar ver at en franalyse ikke kan gi kunnskap m alle frhld, det er nødvendig med annen data fr å supplere inntrykket gitt gjennm analysene. En måte å ta et skritt tilbake på er å gjøre det histrisk. I Lørenskgs franalyse, gjennmført av NOVA 1, pekes det på utviklingen av nrsk bligplitikk sm en frklaring på hvrfr bligssialt arbeid i dag er fragmentert rganisert. Fram til midten av 1990-tallet var kmmunenes hvedppgaver i bligplitikken knyttet til bligprduksjn. Arbeidet med dette ble plassert i etater sm var ansvarlige fr eiendmsfrvaltning, planlegging g tekniske ppgaver. Fra midten av 90-tallet g senere ble det iverksatt en rekke bligplitiske refrmer sm flyttet fkuset fr den kmmunale bligplitikken til det ssialplitiske mrådet. Kmmunens primære ppgaver ble nå å gi hjelp g støtte til persner sm av ulike grunner ble definert sm vanskeligstilte på bligmarkedet. Det ble i denne sammenheng utviklet et større virkemiddelapparat, sm primært best av kmmunale leiebliger g øknmiske virkemidler herunder bstøtte, startlån g tilskudd. Videre ble det utviklet virkemidler knyttet til bppfølgingstjenester. Frvaltningen av de nye virkemidlene ble plassert i etater g tjenester hvr det syntes mest rasjnelt. Dette førte i mange tilfeller til en svært fragmentert rganisering. Fr å vise et knkret eksempel på hvrdan bligssialt arbeid kan være rganisert kan vi vise til Lørenskg. Tildelingsmyndighet fr trygde- g msrgsbliger plassert i Pleie- g msrgstjenesten, tildeling fr rusmiddelbrukere i Rustjenesten, fr flyktninger i Flyktningekntret. Tildeling av bligøknmiske virkemidler, startlån g bligtilskudd, ble lagt til Rådmannsetaten, saksbehandlingen til Bligkntret. Bligkntret fikk gså ansvar fr saksbehandlingen av statlig bstøtte. De bligssiale ppfølgingstjenestene ble utviklet, tildelt g realisert av flere aktører, både ssialkntr g ulike særmsrger. Vi har ikke inntrykk av at Lørenskg er bedre eller dårligere rganisert enn de fleste andre, men at denne frm fr rganisering er frhldsvis vanlig. At ansvaret knyttet til blig g bsetting ble frdelt på ulike andre tjenestemråder kan ha medført at det bligssiale ikke fikk status sm eget mråde fr strategisk utvikling. Det kan igjen medføre manglende frankring; en fragmentert ansvarsfrdeling hvr ingen står ansvarlig fr en samlet bligssial strategi. Husbanken tk initiativ til å få et sterkere fkus g jbbe mer planmessig med bligssialt arbeid gjennm utviklingen av bligssiale handlingsplaner på 2000 tallet. Kmmunene i Husbanken regin øst har utviklet 1 Lørenskgs analyse var ikke ferdigstilt på tidspunktet fr gjennmlesning, det sm refereres her er basert på et 1.utkast, brukt etter avtale med Lørenskg kmmune. 2
slike planer i str grad, ppfølgingen av planene har vært varierende. Dette kan skyldes at frankringen frtsatt var fraværende 2. Husbankens ppfølging har heller ikke vært gd nk. Bligplitisk snakkes det i dag m et bligssialt felt, men fr mange kmmuner er nk ikke det bligssiale arbeidet definert sm ett felt strategisk g perativt. Franalysen fra Lillehammer er nk det tydeligste eksempelet på dette. HB Regin Øst utviklet Bligssialt utviklingsprgram med bakgrunn blant annet i Riksrevisjnens gjennmgang av bligtilbudet til vanskeligstilte på bligmarkedet. Her ble nettpp den fragmenterte rganiseringen g manglende frankring av bligssialt arbeid pengtert, g brukt sm frklaring på knklusjnen m at kmmunene sammen med Husbanken g KRD ikke er tilstrekkelig rustet til å ta sitt bligssiale ansvar fullt ut. Franalysene har gitt nyansering g ny innsikt i hvrdan dette knkret ser ut i kmmunene, g hva dette kan bety fr utførelsen av bligssialt arbeid. Da er det enklere å gjøre ne med det. Refleksjnsspørsmål: Hva er bligssialt arbeid? Hvrdan er dette definert i din kmmune, g hvem står ansvarlig fr at det gjennmføres? Hvrdan kan dette defineres best mulig fr å ppnå et legitimert eget felt, g samtidig ivareta samspillet med de relevante aktørene? 2. Hva viser franalysene at gjøres gdt i den enkelte kmmunen? Hamar a. Har pplevd økt frankring av bligssialt arbeid de siste årene Refleksjn: Hva var frutgående fr pplevd økt frankring? Hva har den økte frankringen medført? Bærum b. Vurdert til å ha en hensiktsmessig samlet rganisering. Refleksjn: Hva har frandret seg ved en samlet rganisering? Hva fungerer bedre, eventuelt dårligere? Lillehammer c. Samarbeid m tildeling av bliger ppleves sm velfungerende. Refleksjn: Hvilke prsesser ligger bak tildeling av blig? Er det rutiner sm er innført sm med hell kan verføres til andre mråder? 2 Se fr eksempel Asplan Viaks underveisevaluering av Husbankens prsjekt Lkale bligssiale handlingsplaner, Rapprt 2001-042 3
Lørenskg d. Saksbehandlingen av de øknmiske virkemidlene g frvaltning av kmmunale utleiebliger er samlkalisert ved Bligkntret, det har skapt muligheter fr helhetlig g samrdnet behandling g tildeling. Refleksjn: Hvilke andre mråder av det bligssiale arbeidet det være frdelaktig å samlkalisere etter mdellen av Bligkntret? Ville det kunne ha andre knsekvenser enn psitive? 4. Hva sier franalysene lite m? Virkemiddelbruk Oppdaterte anslag på behv NAV rganisering Bruk av midlertidige btilbud Samarbeid med andre aktører 5. Målgrupper sm det knyttes spesifikke utfrdringer til i kmmunene Bliger til persner med rusmiddelavhengighet g/eller psykiske lidelser. Bliger til utsatte unge Hva med barnefamilier? Tjeneste det er knyttet spesiell utfrdring til Behv fr ppfølging knyttet til det å b 4
6. Strategiske utfrdringer i kmmunene 1. Kunnskapsrettede utfrdringer Det fremkmmer av alle analysene at det er behv fr kunnskaps- g kmpetanseutvikling knyttet til det bligssiale feltet, m enn i ne varierende grad. Hs alle trekkes rusmiddelbrukere g psykisk syke fram sm målgrupper det er spesielt behv fr kunnskap m, hs flere gså utsatte unge. Vår kmmentar: Det er nen knkretiserte mråder (fr ss) sm ikke kmmer fram i franalysene, fr eksempel verganger fra institusjn/fengsel til blig. Dette er prblematikk sm gdt kan ligger under andre betegnelser, fr eksempel knyttet til rusmiddelavhengige g psykisk syke sm mtales i analysene. Er det hensiktsmessig å være tydeligere på hva sm skaper de vanskelige situasjnene, ved fr eksempel å bruke betegnelsene ver, fr å knkretisere hvilke situasjner sm fører til vanskeligheter g utvikle relevant kunnskap g kmpetanse? På de mrådene hvr det anses å være tilstrekkelig kunnskap g kmpetanse er det rm fr å utnytte dette enda mer, gjennm fr eksempel å benytte kmpetansen til de sm er i kntakt med brukerne i større grad. Vår kmmentar: Manglende kmpetanse g/eller kunnskap kan i mange tilfeller være bakenfrliggende årsaker til de prblemstillinger sm trekkes fram. Eksempelvis kmmer det i en analyse fram at det er mtstand mt å gi ppfølging i blig til bestemte målgrupper. Kan dette skyldes manglende kmpetanse eller kunnskap? Kan det eventuelt skyldes, sm franalysene påpeker, at det mangler en enhetlig plattfrm eller ensartede retningslinjer fr hvrdan ppfølging i blig skal utføres verfr ulike grupper? Det er gjrt lite knkrete analyser av bligbehv, men en gjennmgående ppfatning er at det er behv fr flere bliger, gjerne med mulighet fr ppfølging. Vår kmmentar: Vites nk m behvene til den gruppa kmmunen i dag ikke klarer å bsette i egnede bliger? Hvrdan vil behvet være framver? Utviklingen i kmmunens beflkning? Refleksjnsspørsmål kunnskapsutvikling: Er det mulig å identifisere verganger/situasjner i de aller mest vanskeligstiltes liv sm er ekstra sårbare i frhld til bligsituasjnen? Hva kan gjøres fr å frenkle vergangene? Med tanke på vergangene, er det gså tiltak sm kan gjøres raskt? Hva er ppfølging? Finnes ikke definisjn, hva er det g hva bør det være i din kmmune? Alle kmmunene har mye kunnskap m de brukergruppene det knyttes særlige utfrdringer til. Hvrdan har kmmunen ervervet g ppretthldt denne kunnskapen? Kan den eksisterende kmpetansen utnyttes enda bedre, i så fall hvrdan? 5
2. Organisatriske utfrdringer I alle analysene er utfrdringer knyttet til rganisering det mest vektlagte. Analysene bekrefter det sm framkmmer i andre undersøkelser 3 : Det bligssiale arbeidet er fragmentert rganisert, tjenester g virkemidler er spredt på en rekke ulike enheter. Vår kmmentar: Det er ingen fasit fr rganisering, man kan gså miste verdifulle innslag ved å samle alt knyttet til blig på ett sted. Fr eksempel kan man tenke seg at helsetjenesten i nen tilfeller vil ha så str versikt ver et individs livssituasjn at de gså har gdt bilde av bligbehv. Uklar ansvarsfrdeling g rlleavklaring går igjen sm utfrdringer hs alle (tautrekking av ppgaver eller nen sm faller mellm) Det samme gjør frankring av bligssialt arbeid på perativt g strategisk nivå. Det bligssiale arbeidet har ikke status sm et eget mråde fr strategisk utvikling Vår kmmentar: Manglende frankring kan være kritisk uavhengig av hvilket nivå det mangler på, f. eks peker Lørenskgs analyse på faren ved å ikke inkludere 1.linjetjenesten i utfrming av planer. Om de sm skal sette planene ut i praksis ikke kjenner seg igjen vil det kunne være vanskelig å være utfører. Franalysene viser utfrdringer knyttet til ufrmell krdinering nøkkelpersner eller frum tar på seg krdineringsrlle uten at deres rlle g myndighet er tilstrekkelig frmalisert. Vår kmmentar: Ufrmell rganisering kan kmme sm knsekvens av at bligarbeidet er spredt på flere enheter, enkeltpersner kan se behv fr å ivareta samrdning. Ufrmell rganisering blir da et kmpenserende tiltak sm kan fungere gdt i praksis, men det kan være vanskelig å gjennmføre saker sm må besluttes på administrativt nivå hvis frankring mangler. Hamars bligfrum; er det mangel på frmell frankring her sm gjør at beslutninger sm tas her ikke får gjennmslag? Det er frdeler knyttet til ufrmell krdinering, slik sm fleksibilitet, men ufrmell krdinering kan gså være sårbart frdi den avhenger mye av enkeltpersner. Styrke samarbeidet med eksterne aktører. Eks Lillehammer : Liten grad frmalisert samarbeid med eksterne aktører innenfr bligssialt arbeid, kan sees i sammenheng med manglende frankring av bligssialt arbeid i kmmunen på generelt plan. Refleksjnsspørsmål rganisering: Frskjellen på samlet g ppdelt rganisering, frdeler g ulemper? Hva har frandret seg ved en samlet rganisering, hva fungerer bedre/dårligere? Styrker g svakheter ved frmell g ufrmell krdinering? Kan utfrmelle krdineringsfrum/persner evt. frmaliseres i større grad? 3 Sefr eksempel Fragmentert g krdinert. Organisering av b ligssialt arbeid i nrske kmmuner NOVA rapprt 18/08 6
3. Øknmiske /virkemiddel utfrdringer Behv fr mer kmpetanse knyttet til virkemidler fr å b g bli bende. Manglende sammenheng i virkemiddelbruk. Franalysene går ikke i dybden på virkemiddelbruk. Refleksjnsspørsmål dekning av bligbehv/virkemiddelbruk: Hvilke andre kilder kan gi infrmasjn m kmmunens virkemiddelbruk i arbeidet med handlingsplan? Hvrdan kan utviklingen i bruk av virkemidler best mulig følges videre? På hvilke mråder ser kmmunen at de kan utnytte virkemidlene bedre? 7