Dialog i ledelse sentrale funn fra FIRE-prosjektet Skolelederdagene 2012 Jorunn Møller og Eli Ottesen
Prosjektets formål Å undersøke om det nye styrings- og forvaltningssystemet fungerer i tråd med intensjonene. å belyse forbindelseslinjer og samhandling mellom forvaltningsnivåene, å belyse hvordan ulike strategier og tiltak prioriteres og gjennomføres på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, å vurdere hvilke innvirkninger de styrings- og forvaltningsmessige endringene har for skolens/lærebedriftens tilrettelegging av læringsarbeidet i relasjon til målsettingene i Kunnskapsløftet. 2
Prosjektets problemstillinger 1. Styringsmodellen: Hva karakteriserer den nye styringsmodellen for grunnopplæringen? 2. Rolle- og ansvarsfordeling: Hvordan fungerer den nye styringsmodellens rolle- og ansvarsfordeling mellom nivåene og aktørene? 3. Profesjonsforståelse: Hvilke endringer har styrings- og forvaltningsreformen medført når det gjelder ledere og læreres/instruktørers profesjonsforståelse? 4. Opplæringspraksis: På hvilken måte medfører tiltak i forlengelsen av styrings- og forvaltningsreformen endringer av organiserings- og opplæringspraksis i den enkelte skole og lærebedrift (grunnleggende ferdigheter, individuell vurdering, skolenes kvalitetsvurderingsarbeid)? 3
Intensjoner Bærebjelken i Kunnskapsløftet var en styringsreform som omtales som et systemskifte. Kunnskapsløftet som styringsreform hadde som intensjon ytterligere desentralisering av beslutningsmyndighet og forvaltningsoppgaver innenfor utdanningssektoren.
Intensjoner - funn Vår evaluering viser at myndighetene har skjerpet den statlige styringen og i økende grad gjennom reformperioden betrakter underliggende forvaltningsnivå som redskaper for å iverksette nasjonal politikk. Dette skjer uten at vi kan se at regjeringen har tatt et prinsipielt oppgjør med reformens ambisjon om systemskifte mot større kommunalt selvstyre (økt beslutningsmyndighet) og mer oppgavedelegering i norsk grunnopplæring.
Implementeringsstrategi Ingen helhetlig strategi for reformimplementeringen da reformen ble introdusert i 2006. Skoleeiere fikk begrenset informasjon fra nasjonalt nivå om hvordan de skulle igangsette det lokale læreplan- og vurderingsarbeidet. Kompetanseutviklingsmidlene var basert på en desentralisert strategi uten klare føringer som knyttet satsingen til reformimplementeringen. Virkemidlene på flere områder er justert underveis. Tildelingsbrevet med referanse til oppdragsbrev har vært det sentrale styringsinstrumentet fra KD. 244 oppdragsbrev fra 2006-2010 som viser stor grad av aktivitets- og tiltaksstyring.
Temaer i presentasjonen av funn Mottakelsen Roller og ansvar Handlingsrom Ledelse av reformarbeid Opplæringspraksis grunnleggende ferdigheter og vurdering
Mottakelsen God mottakelse på skoleeier- og skolenivå Skoleeier: Positivt implementeringsklima Fremdeles positive etter fem år Skole: Stor oppslutning om målsetningene Bevisstgjøring ifht mål og vurdering Rektorene opplever læreplanverket som et godt styringsverktøy Rektorene har større tillit til reformens virkemidler enn lærerne
Roller og ansvar Nasjonalt og regionalt nivå Rollefordelingen mellom politikk og forvaltning synes fremdeles å være flytende Skoleeier I 2007 var det uklarhet både om rolle og ansvarsfordelingen mellom nasjonalt og lokalt nivå, og om forholdet mellom politisk og administrativ styring I 2011 oppfatter et stort flertall av kommunene rolle- og ansvarsfordelingen som klar Dette kan skyldes at den statlige styringen er blitt tydeligere og sterkere. Det politiske skoleeiernivået synes å involvere seg mer i skolenes virksomhet men store forskjeller mellom kommuner Dette kan skyldes at de har fått verktøy som gir tilgang til informasjon og resultater
Roller og ansvar Skolenivå De fleste rektorene opplever rolle- og ansvarsdelingen som klar (2011) Større variasjon i lærernes svar, mange svarer «vet ikke» Over halvparten av rektorene opplever delegering av beslutningsmyndighet og oppgaver Også lærerne opplever delegering av beslutningsmyndighet og oppgaver Særlig rektorene mener de har fått andre oppgaver med Kunnskapsløftet
Handlingsrommet Skoleeier: 2007: opplevelse av større handlingsrom til å treffe selvstendige beslutninger, og at skolelederne har fått økt innflytelse 2011: Kun et mindretall blant kommuner og fylkeskommuner mener dette Bare 41 % av kommunene og 8 av 19 fylkeskommuner mener i 2011 at reformen gir fleksibilitet i forhold til lokale løsninger Skolenivå: Stor variasjon i oppfatninger om skoleleders handlingsrom har økt 1/5 av lærerne mener de har fått mer selvstendig beslutningsmyndighet Mange administrative oppgaver er flyttet fra skoleeier til skolenivå Vanskelig å finne tid til pedagogisk ledelse
Ledelse av reformarbeid Kvalitative funn fra 2010 tyder på stor variasjon mht hvordan og i hvilken grad rektorene tok tak i reformarbeidet Kvantitative data (2011) viste at rektorene i ungdomsskolen i stor grad så på seg selv som reformaktører Den samme undersøkelsen viste at lærerne i mindre grad (enn rektorene) vurderte dem som viktige bidragsytere i reformarbeidet når det gjelder bidrag til kompetanseutvikling og etablering av arenaer for samarbeid og erfaringsutveksling Over halvparten av lærerne på ungdomstrinnet mener at rektor i liten grad gir konstruktiv tilbakemelding på arbeidet deres Det er stor variasjon mellom lærerne når det gjelder i hvilken grad de opplever at det legges til rette for deltakelse i etter- og videreutdanning
Ledelse av reformarbeid Nye rutiner for resultatoppfølging på grunn av det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering, særlig i grunnskolen. Store variasjoner mellom skoler når det gjelder hvordan informasjon om resultater brukes i skoleutvikling eller på klassenivå. Mange mangler kapasitet og kompetanse til å nyttiggjøre seg av resultatene i skolens kvalitetsarbeid. Forskjellene har sammenheng med kommunestørrelse, skoleeiers støtte og rektor som leder og pedagogisk drivkraft. Kollegial erfaringdeling og systematisk vurdering av egen praksis synes å være selv grunnmuren når det gjelder utvikling av kunnskap Faglitteratur som kilde til læring er rangert som nr. 3, tett etterfulgt av seminarer og kurs
Opplæringspraksis Grunnleggende ferdigheter Stor oppslutning og oppmerksomhet om grunnleggende ferdigheter blant rektorer, men arbeidet med grunnleggende ferdigheter har i liten grad blitt et felles anliggende for skolen. Store variasjoner i hvordan grunnleggende ferdigheter er forstått Vurdering I 2007 stor frustrasjon knyttet til vurdering. Dette er endret i 2011. Da har de fleste skolene vurdering som satsningsområde. Mange tiltak på vurderingsfeltet er iverksatt i løpet av reformperioden (klargjøre regelverk, kompetanseutvikling, styrke vurderingskultur og etablere nettverk). Satsningen på vurdering har satt positive spor i skolen, selv om det fremdeles er store variasjoner når det gjelder systematikk og omfang
Relasjonen mellom styrings og forvaltningsnivåene Tilslutning til reformens målsettinger: Godt mottatt, og etter fem år har reformen fremdeles stor oppslutning blant aktører på skoleeier- og skolenivå. Dialog og partnerskap: Prosjektene «Bedre vurderingspraksis» og «Vurdering for læring» har bidratt til etablering av lærende nettverk mellom skoler, skoleeiere, kompetansemiljøer og nasjonale myndigheter. Forbindelseslinjer mellom nivåene når det gjelder strategi for etter- og videreutdanning Stadig flere aktive skoleeiere, skoleledere og lærere har etablert lokale horisontale og vertikale nettverk. Kompetanseutvikling: Skolelederne er blitt prioritert. Det kan ha bidratt til å styrke rektorrollen, men det har ikke nødvendigvis styrket lærernes autonomi som profesjonelle yrkesutøvere. Tvert imot, flere opplever en sterkere grad av hierarkisk styring. Kompetansebyggingen rettet mot lærerne har i begrenset grad vært reformrelatert, og mange lærere mener omfanget ikke har vært tilstrekkelig. Store variasjoner i oppfatninger om skolen har fått støtte til å gjennomføre reformen 15
Relasjonen mellom styrings og forvaltningsnivåene Lokalt lederskap: Større lokalt skolepolitisk engasjement på grunn av tilgang til resultater. Sterkere sentral styring gjennom mer regelstyring, tiltaksstyring og ekspertstyring. Fleksibilitet og åpenhet: Svekket i løpet av reformperioden. (Bare 41 % av kommunene og 8 av 19 fylkeskommuner mener I 2011 at reformen gir fleksibilitet i forhold til lokale løsninger).
Relasjonen mellom styrings og forvaltningsnivåene Svakheter ved valg av implementeringsstrategi Nettverk og dialogbaserte relasjoner mellom styrings- og forvaltningsnivåene og mellom politikk, forvaltning og administrasjon synes å være et svakt punkt og den største utfordringen i implementeringen av Kunnskapsløftet. Sentrale myndigheter har i begrenset grad tatt i bruk nettverk som implementeringsstrategi. 52 % av rektorene i videregående skoler og 35 % av rektorene i grunnskolen sier at skoleeier har bidratt til å etablere partnerskap og arenaer for dialog i stor eller svært stor grad. Vurderingsfeltet synes imidlertid her å være et hederlig unntak. Det er derfor interessant at det er på dette området vi finner vi de største endringene på skolenivå. 17
Kunnskapsløftet som styringsreform 18
Takk for oppmerksomheten! Sluttrapporten: http://www.udir.no/upload/rapporter/2 012/FIRE_slutt.pdf?epslanguage=no