ØVRE EIKER KOMMUNE Saksbeh.: Lisbeth Annie Nymo Saksmappe: 2014/2157-27074/2014 Arkiv: 140 B-sak. Kommunereform Utvalgssaksnr Utvalg Møtedato 10/14 Partsammensatt-utvalg 03.09.2014 52/14 Formannskapet 03.09.2014 Kommunestyret Saksopplysninger/vurderinger Det er flertall i Stortinget for å gjennomføre en kommunereform som innebærer at det blir færre og større kommuner i Norge. Regjeringen har i kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S) framlagt sitt forslag. Kommunene er grunnmuren i det norske demokratiet. Regjeringen vil styrke kommunene gjennom en reform. Kommunereformen skal sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, gi bærekraftige og økonomisk robuste kommuner, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling og styrke lokaldemokratiet. Reformen skal sikre at kommunene også i framtiden kan løse oppgavene sine på en god måte. Større og mer robuste kommuner kan få større oppgaver og mer ansvar enn dagens kommuner. Å flytte makt og myndighet til kommunene gir innbyggerne økt innflytelse over sin egen hverdag og sitt eget lokalmiljø (Kommuneproposisjonen 2015). Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner. Fremveksten av interkommunale selskaper og samarbeid viser at dagens oppgaver allerede er for store for dagens kommunestruktur. Viktige beslutninger om kommunale oppgaver er blitt flyttet vekk fra folkevalgte organer og til interkommunale selskaper, som igjen kan svekke demokratiet (Sundvold-erklæringen). Som et generelt prinsipp skal reformen legge et grunnlag for at alle kommuner kan løse sine lovpålagte oppgaver selv. Det er følgende mål for reformen: - Gode og likeverdige tjenester til innbyggere - Helhetlige og samordnet samfunnsutvikling - Bærekraftige og økonomiske robuste kommuner - Stryket lokaldemokrati Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte ned et ekspertutvalg som har utarbeidet kriterier for god kommunestruktur (delrapport mars 2014). Utvalget har lagt vekt på et sett kriterier knyttet til de fire rollene som kommunene skal ivareta; rollen som tjenesteyter, myndighetsutøver, samfunnsutvikler og demokratisk arena. Kriterier som skal angi hva som skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta sine fire roller og oppgaveløsning knyttet til disse: tilstrekkelig kapasitet, relevant kompetanse, tilstrekkelig 1
distanse, effektiv tjenesteproduksjon, økonomisk frihet, valgfrihet, funksjonelle samfunnsutviklingsområder, høy politisk deltakelse, lokal identitet. Ekspertutvalget anbefaler: - Kommunene bør ha minst 15 000-20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. - Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. - Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer. Utvalgets anbefalinger tar utgangspunkt i kommunens ivaretakelse av dagen oppgaver. I sluttrapporten som leveres 1. desember skal utvalget vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver. Det er et utgangspunkt for arbeidet med kommunereformen at inntil det foreligger en robust kommuneinndeling og kommunene har fått tilført nye oppgaver, vil fylkeskommunen bestå. Høsten 2014 vil fylkesmannen invitere kommunene til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Fylkesmannen har ansvar for å igangsette prosessene i samarbeid med KS. Departementet tar utgangspunkt at det tar et år å drøfte utfordrings- og mulighetsbilde før det fattes vedtak om hvilke kommuner de vil slå seg sammen med. I reformen legges det opp til at kommunene fatter vedtak innen sommeren 2016. Regjeringen tar sikte på å legge fram en melding til Stortinget våren 2015 med forslag til nye robuste kommuner. Departementet dekker nødvendige engangskostnader i sammenslåingsprosessen, kommuner som slår seg sammen vil få reformstøtte og dagens ordning med inndelingstilskuddet videreføres for kommuner som slår seg sammen i reformperioden (nasjonale vedtak innen 1.1.2018). Modellen nedenfor viser tilskudd i reformperioden (kommuneproposisjonen 2015): Alternative løsninger for Øvre Eiker kommune Øvre Eiker kommune har en sentral beliggenhet og har tradisjon for et omfattende regionalt og interkommunalt samarbeid. Kommunen har derfor flere alternative kommunestrukturer i forhold til kommunereformens mål: 2
- Øvre Eiker kommune som i dag med noen mindre justeringer - Eiker kommune Øvre Eiker og Nedre Eiker - Stor-Drammen kommune Øvre Eiker, Nedre Eiker, Drammen, evt Svelvik og Sande - By-kommune struktur inndeling med utgangspunkt i de 4 byene i Nedre Buskerud - Midtfylket Øvre Eiker, Modum og Sigdal - Kongsberg Øvre Eiker, Kongsberg og Flesberg (evt Numedal) Hvis Øvre Eiker skal endre kommunestrukturen ved å slå seg sammen med en eller flere kommuner vil det være konsekvenser som er gjeldene for alle alternativ overfor. Det er foretatt en enkel analyse for å komme fram til de ulike konsekvenser: Styrker Sterke og positive fagmiljøer. Større funksjonelle enheter bedrer overordnet planlegging og styring Effektiv saksbehandling Adm. med kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for folkevalgte Helhetlig arealforvaltning Større styringskapasitet Attraktiv kommune Mer kostnadseffektiv kommune Interkommunalt samarbeid blir redusert øker demokratiet Fra statlig styring til kommunal egenkontroll. Enklere og mer oversiktlig forvaltning Mange av tjenestene leveres der folk bor, tjenestene organisert til tettsteder Muligheter Øke evne til å håndtere samfunnsmessige og arealmessige utfordringer Øke utviklings- og handlingskraft Kompetansegevinst som kan gi bredere og mer spesialiserte tjenester Innsparing på administrasjonskostnader, mer til tjenesteproduksjon Helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud Større profilert satsing på enkeltområder Økt tyngde og påvirkningskraft overfor næringsliv og regionale myndigheter Økt handlingsrom ift politiske prioriteringer rammestyring Svakheter Større avstand mellom innbyggere og folkevalgte Store geografiske avstander for politisk representativitet i kommunale organer og deltakelse generelt Reiseavstand og interne tilgjengelighetsforhold for innbyggere Usikkerhet om hvilke oppgaver som skal overføres til kommunene Usikkerhet om en eventuell regionreform Regionnivået skal vurderes etter at kommunestrukturen er lagt Utredningen starter uten at oppgavene er klarlagt Utfordringer Redusert vilje til politiske verv Tilhørighet og nærhet lokaldemokrati Dialog og kontakt mellom lokalpolitikere og innbyggere Ulike prioriteringer på de ulike tjenester Ulike kulturer skape felles kultur Administrative funksjoner sentraliseres, kan gi økt reiseavstand Frykt for maktforskyvning ift plassering og fordeling av tjenester Plassering og fordeling av funksjoner og tjenester Økt press på kulturlandskapet og dyrket mark Sentralisering ut fra kommunen. Hokksunds posisjon Justering av kommunegrensa Ulike alternativer for Øvre Eiker kommune foreløpige vurderinger 1. Øvre Eiker kommune 3
Videreføre dagens kommune, eventuelt med noen mindre justeringer. De forslåtte kriterier tilsier at Øvre Eiker kommune kan velge å gå videre alene. Vi stenger ikke andre bysentra fra naturlig utvikling. En mer hensiktsmessig grense mot Kongsberg kan løses med en grensejustering i området Gamleveien/Lurdalen. Ekspertutvalget anbefaler minst 15 000-20 000 innbyggere for å sikre en god løsning av dagens kommunale oppgaver. Det er usikkert hva ekspertutvalget anbefaler i forhold til kommunestørrelse hvis kommunene skal ivareta mulige nye oppgaver (sluttrapport i des. 2014). En mindre kommune kan være mer fleksibel og tilpasningsdyktig. Det vil gi mer oversikt og være nære relasjoner mellom kommunen og innbyggere. Kommunen kan plukke og mikse interkommunalt samarbeid på de områder kommunen har behov. Kommunen vil beholde lokal tilknytning og identitet. Det kan bli vansker med svingninger i etterspørsel fra innbyggere. Veksten av kommunale omsorgsoppgaver og sterkere krav vil kreve mye fra kommunen. Samtidig vil det fra 2020-40 bli et økende antall eldre som krever økt personalbehov, velferdsteknologi og innovative løsninger. Dette kan bli krevende å løse alene. God fagkompetanse og fagmiljø vil bli en utfordring, kommunen kan bli avhengig av enkeltpersoner for å løse kritiske oppgaver. Det vil være behov for interkommunalt samarbeid som er en krevende forvaltning som igjen svekker demokratiet. Det kan bli vanskelig å drive en helhetlig og langsiktig planlegging fordi kommunegrensa ikke samsvarer med bo-, arbeids- og serviceregioner. Samlet næringspolitikk kan styrke grunnlaget for næringsutvikling i hele regionen. Det kan bli en utfordring med helhetlig samfunnsutvikling. Hvis Øvre Eiker kommune blir stående alene kan det bety statlig detaljstyring og kommunen vil ha mindre påvirkningskraft. Samtidig vil dette svekke Øvre Eikers posisjon ved en eventuell regionreform. 2. Eiker kommunene Øvre og Nedre Eiker kommuner vil befolkningsmessig og arealmessig være en sterk og oversiktlig kommune. Deler av Midt-fylket (Modum) vil kunne se seg tjent med å søke seg hit. Det vil være nødvendig å grensejustere mot Drammen. Et naturlig skille kunne vært ved Ryggkollen. Korte avstander og doble institusjoner i begge kommunene, vil gjøre det krevende å bli enige om en hensiktsmessig og rasjonell struktur for offentlige institusjoner. Kommunen vil få en større styringskapasitet, utvikling- og gjennomføringskraft. I rollen som samfunnsutvikler vil kommunen ha økt evne til å håndtere samfunnsmessige og arealmessige utfordringer. Kommuneplanen kan bli mer helhetlig ved at den behandler og avveier et bredere sett av plantemaer. Lokal konkurranse kan erstattes med en samling av krefter i de to kommunene om planlegging av senterutvikling, boligområder, næringsområder og transportsystem. Kommunen vil få større tyngde og påvirkningskraft overfor næringsliv og regionale myndigheter. Det vil gi mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud med sterkere fagmiljø. Det kan gi positive fagmiljøeffekter spesielt innenfor smale tjenesteområder som helsetjenester, sosialtjeneste, barnevern, regulering, kart og oppmåling, byggesak og administrative støttefunksjoner. Kommunene får kompetansegevinster som kan gi et bredere og mer spesialiserte tjenester. Kan få innsparing av lønnskostnader på ledelse- og administrasjonsfunksjoner som kan overføres til tjenesteproduksjon. 4
Ulempene kan være at det kan bli redusert vilje til politiske verv. Flere kan oppleve redusert tilhørighet og nærhet. Det er to ulike kulturer med ulike prioriteringer på tjenestene som kan være en utfordring ved sammenslåing til en kommune. En kommune på over 40 000 innbyggere vil fremdeles være noe avhengig av interkommunalt samarbeid som kan svekke lokaldemokratiet, ved at makt og påvirkning gradvis flyttes vekk fra det enkelte kommunestyret. 3. Stor-Drammen kommune Alternativet tar utgangspunkt i D5 samarbeidet, med eller uten Sande og Svelvik. Dette gir en sterk enhet med en tydelig hovedstad og samtidig stor nok til at det kan satses på knutepunkter utenfor Drammen. Forutsetter en løsning på grense mellom Drammen og Lier. Kommunen som inneholder Øvre Eiker, Nedre Eiker, Drammen, Svelvik og Sande vil ha et befolkningstall på 124 000. Kommunen vil få en administrasjon med kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for folkevalgte. Dette kan gi en bedre politisk styring og øke mulighetene for å utnytte det lokalpolitiske handlingsrommet. Den overordnede styringen av kommunen blir mer profesjonell og mer utviklingsorientert, blant annet i forhold til ledelse og eksternt samarbeid. Kommunen vil øke evnen til å håndtere samfunnsmessige og arealmessige utfordringer. Det kan utvikles en arealplan som gagner helheten, ikke dagens kommune enkeltvis, jmf areal- og transportplan for Buskerudbyen. Dette gjelder spesielt utbyggingsmønster og transportutvikling. Det vil bli mer oversiktlig og forutsigbare rammebetingelser ved enhetlig praktisering av planprosessen og bestemmelser og byggesaksbehandling. Dette kan gi enklere saksbehandling- og beslutningsprosess. Kommunen vil ha sterke fagmiljøer med bedre kvalitetsutvikling som bedre kan takle fremtidens utfordringer med kapasitet, kompetanse og teknologi. Interkommunalt samarbeid blir redusert, noe som øker demokratiet. Kommunen kan ta over ansvar og oppgaver fra fylkeskommunen som f.eks. samferdsel. Dette alternativet reduserer den statlige styring, fra statlig styring til kommunal egenkontroll. Her kan stordriftsfordelene utnyttes som gir mer kostnadseffektiv kommune og ressursene kan overføres fra administrasjon til tjenesteyting. Kommunen får et større utviklings- og handlingskraft. En storkommune kan gi en større avstand til folkevalgte, redusere tillit og det kan gi en redusert vilje til å ta politiske verv. Noen kan oppleve redusert tilhørighet og nærhet til sin kommune. Når administrative funksjoner sentraliseres vil dette gi økt reiseavstand for flere. Det kan skape frykt for maktforskyvning i forhold til plassering og fordeling av de ulike tjenester. Region-kommune med Drammen som hovedstad kan bli aktuelt hvis fylkeskommunen legges ned og erstattes av større regioner, samtidig som det er enighet å overføre større oppgaver som videregående skole, vei og samferdsel til nye og større kommuner. Det er et utgangspunkt for arbeidet med kommunereformen at inntil det foreligger en robust kommuneinndeling og kommunene har fått tilført oppgaver, vil fylkeskommunen bestå (Kommuneproposisjonen 2015, prop. 95 S). Vurdering og diskusjon av det regionale folkevalgte nivå vil eventuelt komme etter at kommunereformen er gjennomført. 5
4. By-kommune struktur Hvis det tas tankemessig utgangspunkt i de fire byene i nedre Buskerud (Drammen, Kongsberg, Hønefoss og Hokksund), hvordan kunne da en framtidig kommunestruktur i området se ut? For Øvre Eiker kommune kan dette alternativ føre til en sammenslåing med Nedre Eiker, Modum og Sigdal. Dette kan bli en sterk og robust kommune på over 58 000 innbyggere. Her vil fordeler og ulemper være som Eiker-kommune, men kommunens areal vil være større. Dette er en fordel i forhold til samfunnsutvikling som arealplanlegging, nærings- og transportutvikling. Ulempen er økt reiseavstand for flere. Her kan en tenke Hokksund som tydelig sentrum, samtidig som det ikke behøver å true andre sentre/steder i kommunen. 5. Midtfylket I dette alternativ kan Øvre Eiker, Modum og Sigdal slås sammen, eventuelt flere kommuner eller deler av kommune. Innbyggertallet vil bli ca 34 000. Fordeler og ulemper som Eiker kommune, men med noe mindre innbyggertall og mye større areal (tre ganger så stort som Eiker kommune ). 6. Kongsberg Øvre Eiker, Kongsberg og Flesberg slås sammen og vil få et innbyggergrunnlag på ca 47 000. Fordeler og ulemper som modellen ovenfor. Et annet alternativ er at kommunene Øvre Eiker, Kongsberg, Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal slås sammen. Innbyggertallet vil komme opp i 50 000, men her vil kommunens areal være enorme. Kommunene preges av store forskjeller i befolkningsgrunnlag og areal. Kommunens befolkningsgrunnlag påvirker størrelsen på kommuneinstitusjonen som kapasitet og kompetanse til å løse krevende velferdsoppgaver og utviklingsoppgaver. Kommunens størrelse i areal vil ha betydning for reiseavstander og interne tilgjengelighetsforhold for innbyggerne. Et viktig spørsmål her er om kommunen er geografisk funksjonell for næringsliv og innbyggere. I dette alternativet bør det vurderes om fellesfunksjoner skal desentraliseres inntil en har digitale løsninger som vil være fullgode erstattere for fysisk nærvær. Geografisk avstand kan gi utfordringer for politisk representativitet i kommunale organer og for politisk deltakelse generelt. Når det gjelder tjenester vil mange av de kommunale tjenester leveres der folk bor. Innenfor samfunnsutvikling vil kommunen fremstå som en slagkraftig enhet overfor eksterne samarbeidspartnere. I tillegg vil en få samlet sterkere fagmiljø innenfor utviklingsrettet fagmiljø i kommunen, spesielt innenfor næringsutvikling og arealplanlegging. Departementet er tydelig på at lokale spørsmål om grensejusteringer og deling av kommuner må tas opp i de prosesser som nå starter opp. For Øvre Eiker kan vurderingen derfor omfatte grenser og deler av kommunen som naturlig grenser til Kongsberg og Modum. Videre prosess En prosess for endringer i kommunestruktur er et langvarig arbeid. Arbeidet vil møte utfordringer siden kommunestrukturendringer er både tekniske og kulturelt krevende. For at få en vellykket prosess er det viktig å ta med to suksessfaktorer; forankring og kommunikasjon. Forankring i hver kommune og kommunestyre er avgjørende for å komme videre. Kommunikasjon både mot kommunene, medarbeidere, næringsliv, lokalsamfunn og innbyggere er viktig for å få en reell forankring av prosessen. Departementet vil legge til rette for en mer standardisert organisering av 6
arbeidet ved å etablere et faktagrunnlag for lokale diskusjoner, og et opplegg for å innhente synspunkter fra innbyggere. En utredning om ny kommunestruktur må se på om en kommunesammenslåing utløser reelle samordningsgevinster innenfor sentrale og tunge kommunale oppgaver, og om dette kan gi innbyggere bedre kommunale tjenester. Formålet bør være å drøfte på hvilken måte kommuner kan etablere en kommunestruktur som i et langsiktig perspektiv gir livskraftig kommune. Kommunen skal sikre en bærekraftig samfunnsutvikling og være i stand til å løse nasjonale utfordringer. Et mål er at kommunen må bli mer økonomisk robust og få større evne til å finansiere tiltak utover de sentrale velferdstjenestene, som kommunen selv ønsker å prioritere. En utredning bør knyttes sammen med rulleringen av kommuneplanen, oppdraget med stillingsvurdering og langtidsbudsjettet. Samtidig bør det ligge noen forutsetninger som Øvre Eiker kommune vil skal ligge til grunn for en videre utredning. Dette kan være skolestruktur, stedsutvikling, frivillighet/dugnad, innbyggerinvolvering/lokaldemokrati, partsamarbeidet, næringsutvikling, kulturlandskap/dyrket mark/utmark og økonomi. Kriterier som bør ligge til grunn for utredningen: - Effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser - Kvalitet i tjenestene - Et likeverdig tjenestetilbud uavhengig hvor en bor - Positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet Ved igangsetting av et prosjekt for å utrede kommunestruktur bør følgende tema belyses: - Prosjektet gjennomføres som partsamarbeid - Følgende tema ønskes i grove trekk belyst i utredningen: o Forutsetninger som skal ligge til grunn for Øvre Eiker i en eventuell sammenslåing o Kommunal tjenesteproduksjon og økonomi o Frivillig sektor o Muligheter og utfordringer for næringsliv, samferdsel og sysselsetting o Kommunens rolle som samfunnsutvikler o Overordnet kommunal planlegging o Lokal demokrati, medvirkning og deltakelse o Konsekvenser for alternative modeller for organisering av kommunestruktur som i et langsiktig perspektiv skal gi livskraftig lokalsamfunn og robust kommune. o Nye oppgaver og muligheter - Utarbeide plan for involvering og forankring medarbeidere, innbyggere, næringsliv, lag og foreninger. Rådmannens innspill til drøfting - Er det ønskelig å igangsette et prosjekt for å utrede på overordnet nivå, mulige kommunestrukturer for Øvre Eiker kommune? - Er det disse strukturelle alternativene som skal vurderes? - Er det disse utredningstemaene som skal belyses i den videre prosessen? Videre oppfølgning 7
Begrunnelse Det skal gjennomføres en kommunereform som skal sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, gi bærekraftige og økonomiske robuste kommuner, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling og styrke lokaldemokratiet. Statsråden vil invitere alle landets kommuner til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. 8