MÅL- OG RAMMEDOKUMENT FOR FORSKNINGSBASERT EVALUERING AV PLAN- OG BYGNINGSLOVEN 1. BAKGRUNN OG FORMÅL Plan- og bygningsloven (pbl) ble vedtatt i 2008. Plandelen trådte i kraft 1.juli 2009. Bygningsdelen trådte i kraft 1.juli 2010, med unntak av reglene om uavhengig kontroll som trådte i kraft 1. januar 2013. I vel fire år er det dermed gjort erfaringer med bruk av plandelen i loven på alle forvaltningsnivåene og med de ulike plantypene. Bakgrunnen og intensjonen med loven kommer til uttrykk i Ot.prp. nr.32 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling. Et sentralt mål med å modernisere plansystemet i plan- og bygningsloven var å få et planverktøy som var bedre tilpasset for samfunnsplanlegging til endringer og nye oppgaver i samfunnet. I denne sammenheng er det særlig pekt på følgende forhold: - Stor konkurranse om ressurser til mange formål og skarpere konflikter i forvaltningen av arealer, stiller store krav til det offentlige beslutningssystemets evne til å sikre gode helhetsløsninger. - Samfunnsutviklingen har medført økt sektorisering og spesialisering. - Mer desentralisering av ansvar og myndighet til kommunene gjør at planlegging blir et stadig viktigere virkemiddel i lokal styring. - Private aktører spiller en sterkere rolle i utbygging og løsning av oppgaver, og er med på å sette dagsorden for planleggingen. - Informasjonsteknologien gir muligheter for bedre kommunikasjon mellom beslutningstakerne og befolkningen, effektivisering og kvalitetsheving, men også krav til kompetanse og omstilling i planleggingen. - Behovet for planlegging vil være minst like sterkt i de kommende tiårene som i dag, for å legge til rette for utbygging, næringsliv, samt å avveie interessekonflikter knyttet til arealdisponering og ivaretakelse av miljøverdier. Forslaget til ny plandel i plan- og bygningsloven tok utgangspunkt i en rekke prinsipper: Loven ble gitt en ny struktur for å gjøre den enklere å forstå og å bruke. Loven skulle ha et bredt samfunnsmessig perspektiv, og være et virkemiddel for å fremme bærekraftig utvikling. Planlegging skal gi felles rammer for bruk og vern av arealressurser regionalt og kommunalt, og sikre at privat planlegging og utbygging skjer innenfor disse rammene. Prinsippet om universell utforming, hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene skal ivaretas i planleggingen. God kommunal og regional planlegging skal være et sentralt virkemiddel for å legge til rette for næringsutvikling, sysselsetting og verdiskaping. Loven gir politiske myndigheter et egnet redskap til å legge til rette for ivareta langsiktige miljøhensyn, folkehelsen og andre allmenne interesser. Loven legger til rette for en styrking av den sektorovergripende, samfunnsrettede planleggingen, med samordning av interesser og hensyn på tvers av sektorer og samfunnshensyn. 1
Planlegging skal stimulere og legge til rette for virksomheter over et bredt felt, til fordel for innbyggerne; for alle eiere av fast eiendom som ønsker å bygge eller starte virksomhet, for dem som blir berørt av andres utbygging, samt for næringslivet og andre utbyggere. Ved at overordnet planlegging vektlegges for å avveie interesser og løse konflikter tidlig, vil detaljplanlegging og enkeltsaksbehandling kunne forenkles betydelig. Utstrakt bruk av elektroniske medier i planleggingen bidrar til forenkling. Større innsats tidlig i planleggingen med bred medvirkning og utredning av konsekvenser gir bedre grunnlag for gode planvedtak, noe som gir planene større legitimitet og forutsigbarhet. Systemet legger til rette for løsninger på tvers av kommunegrenser. Loven legger opp til stor grad av fleksibilitet og valgfrihet i bruken av planredskapene. Planleggingen skal kunne fungere under ulike forhold ut fra tilgjengelige ressurser og kompetanse. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) ønsker på denne bakgrunn å starte opp en forskningsbasert evaluering av plandelen i plan- og bygningsloven. Det er tre grunner til at KMD vil sette i gang denne evalueringen: 1. Det er ønskelig å få en vurdering av i hvilken grad lovens plandel fungerer etter intensjonene. 2. En evaluering kan bidra til å få økt fokus på behovet for og kvaliteten på den helhetlige samfunns- og arealplanleggingen. 3. En evaluering vil kunne bidra til å bygge opp forskningsbasert kompetanse om temaer knyttet til planlegging etter denne loven. 2. AVGRENSING AV AKTUELLE PROBLEMSTILLINGER Planlegging handler om å legge til rette for effektiv utvikling og utbygging innenfor de rammer som en bærekraftig utvikling setter. Samtidig skal det legges til rette for et samfunn som ivaretar viktige fellesverdier og ulike gruppers levekår. Både den overordnede samfunnsplanleggingen og den fysiske planleggingen med tilrettelegging for ulike arealbruksbruksformål og konkret utbygging, ønskes vurdert i evalueringsarbeidet. I denne sammenhengen skal plansystemet være et verktøy som: - sikrer helhetlig sammenheng i gjennomføringen av planleggingen slik at målene nås på en mest mulig effektiv måte - samordner den offentlige politikken mellom sektorer og forvaltningsnivåer - legger til rette for effektive avveiningsprosesser som er åpne for bred deltakelse - bygger på politisk styring - legger til rette for god og effektiv gjennomføring av utbyggingstiltak 2
Med dette som bakgrunn, er det fem problemstillinger som KMD vil at evalueringen skal belyse: A. I hvilken grad de nye planredskapene blir tatt i bruk av kommunene, fylkene/regionalt nivå og av staten Loven omfatter mange former for planlegging; fra overordnet samfunnsplanlegging til detaljert reguleringsplanlegging i skjæringspunktet mot byggesak. Det er tatt noen grep for å gjøre loven mer oversiktlig og lettere å finne fram i sammenlignet med tidligere lov, bl.a for å få en bedre sammenheng mellom plantyper og planprosesser. KMD ønsker her å få belyst: - i hvilken grad det utarbeides planer som er i tråd med helheten og de enkelte delene i plansystemet - i hvilken grad det er forskjeller i hvordan kommuner og regionale planmyndigheter har evnet å ta i bruk de nye virkemidlene, og hvilken betydning slike forskjeller kan ha hatt på måloppnåelse lokalt og i relasjon til nasjonale mål - i hvilken grad sttlige planretningslinjer hensyntas og innarbeides - i hvilken grad loven har bidratt til en mer effektiv planlegging B. Hvordan planredskapene fungerer i praksis mht. samordning, samhandling mellom sektorer og nivåer og effektivitet/forutsigbarhet Loven legger opp til et plansystem som gjelder alle forvaltningsnivåene og samhandling mellom disse, der hensikten er å ivareta interesser på de ulike nivåene. Hvordan dette er gjort, skal gjenspeiles i innholdet i planene. Det vil si i hvilken grad planene er relatert til plandelens formål og hensikt, med vekt på: - hvordan hensynene til en bærekraftig samfunns- og arealutvikling blir ivaretatt - hvordan arbeidsdelingen fungerer mellom offentlig og privat sektor i relasjon til planlegging, herunder adgangen for private aktører til utarbeidelse av reguleringsplaner - om lovens ambisjoner om samordning og samhandling mellom sektorer og forvaltningsnivåer og lover blir fulgt opp, eller om dette målet er for omfattende og ambisiøst - forutsigbarhet og effektivitet sett i sammenheng med åpenhet og medvirkning - hvordan arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor fungerer i relasjon til planlegging - i hvilken grad planene legger til rette for utbygging der både krav til effektivitet og kvalitet blir ivaretatt C. Hvordan åpenhet, medvirkning og demokrati sikres i planprosessene - Hvilken medvirkning det er i utformingen av planer - Hvordan medvirkning er lagt opp for å sikre brede representative innspill tidlig i prosessene - Hvem som får muligheten til å påvirke og som kommer til orde, hvem som ikke gjør det, herunder hvilke grupper som ev faller ut av slike prosesser og hvorfor 3
- Om ønskene om åpenhet og medvirkning står i konflikt med ønskene om forutsigbarhet og effektivitet - Hvordan private planforslag håndteres og tilpasses kommunens ønsker D. Hvordan planene blir implementert og fulgt opp politisk og administrativt. En plan skal gi resultater. Det krever bl.a. at planer må forankres, tiltak må prioriteres, det må settes av midler til gjennomføring og vedtatte planer må respekteres. Denne delen av evalueringen skal bl.a. belyse - i hvilken grad overordnede planer og planstrategier blir lagt til grunn for mer detaljert planlegging - i hvilken grad overordnede planer følges opp med handlingsplaner og økonomiplaner mv. - hvordan effekten av planer er i relasjon til overordnede mål på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå - i hvilken grad planene faktisk fører til utbygging, og hvilke årsaker og sammenhenger som ligger bak manglende eller sakte gjennomføring av planlagt utbygging - i hvilken grad planene må endres eller dispenseres fra før utbygging skjer, og hvorfor - i hvilken grad planene inneholder uhensiktsmessige bestemmelser eller vilkår som vanskeliggjør gjennomføring og utbygging E. Hva vilkårene er for at planprosessene, jf. punktene 1-4 foran, eventuelt kunne fungert bedre KMD ønsker å få belyst hva som hindrer og hva som fremmer bruken av plandelen som et redskap for å oppnå en helhetlig samfunns- og arealutvikling samt en effektiv arealplanlegging, med vekt på: - forståelsen for og kunnskapen om loven som et helhetlig planredskap både administrativt og politisk på de ulike forvaltningsnivåene - hvilken betydning forskjeller i kompetanse og kapasitet hos planmyndighetene har på bruken av planvirkemidlene og effekten på måloppnåelse - på hvilke områder og overfor hvilke aktører det er størst behov for veiledning og bedre kunnskap om hensikten med og bruken av loven - på hvilke områder en eventuell lovendring kan være hensiktsmessig for å oppnå en mer helhetlig samfunns- og arealutvikling og samtidig mer effektiv arealplanlegging - om enkelte planprosesser tar uforholdsmessig lang tid, og hvilke årsaker og sammenhenger som eventuelt ligger bak dette 4
2.1 Særlige momenter Til grunn for arbeidet med planstrategiene ligger bl.a. regjeringens Nasjonale forventninger til den regionale og kommunale planlegging, vedtatt ved kongelig resolusjon 24.juni 2011. Etter loven skal en ny utgave av Nasjonale forventninger være klar senest innen sommeren 2015. Nasjonale forventninger skal følges opp i arbeidet med planstrategiene og bidra til at planleggingen i fylker og kommuner tar opp viktige utfordringer i samfunnsutviklingen. På denne bakgrunn bør det i evalueringsarbeidet ha høy prioritet å vurdere: - oppfølgingen av Nasjonale forventninger vedtatt ved Kgl.res. 24.06.2011 - utarbeidelse og oppfølging av vedtatte regionale og kommunale planstrategier - oppfølgingen av statlige planretningslinjer Evalueringen bør ha som gjennomgående vurderingstema om plansystemet i stor nok grad ivaretar hensynet til det kommunale selvstyret, samt om det gir en tilstrekkelig effektiv tilrettelegging for boligbygging. Det vil i denne sammenhengen være interessant å få fram eventuelle hindringer i eller utenfor plansystemet som påvirker måloppnåelse. 3. ORGANISERING Evalueringen av plan- og bygningsloven organiseres under Norges forskningsråd. Dette bidrar til å sikre evalueringen legitimitet og faglig kvalitet. Evalueringen av plan- og bygningsloven skal utføres som et samlet oppdrag, anslagsvis over tre år, med ønsket oppstart 2014. Evalueringen vil dermed dekke minimum en plansyklus fra vedtatt førstegenerasjons kommunal og regional planstrategi i landets kommuner og fylkeskommuner høsten 2012/våren 2013 til vedtatte kommunale og regionale planstrategier høsten 2016/våren 2017. Evalueringen av plan- og bygningsloven vil ha en stor bredde hva gjelder målgrupper, metoder og data, noe som antagelig vil innebære involvering av ulike kompetansemiljøer og kreve samarbeid mellom ulike institusjoner. Evalueringen av plan- og bygningsloven skal bygge på eksisterende kunnskap, inklusive andre forskningsprosjekter som er relevante for evalueringen. Det gjelder spesielt prosjekter igangsatt under DEMOSREG-programmet. Dette er sentralt for å unngå overlapp og dobbeltarbeid og for å hente erfaringer fra øvrige relevante arbeider. Dette gjelder spesielt spørsmålene om og hvordan kommunene, regionalt nivå og staten bruker planredskapene i loven, samt om planene ivaretar lokale, regionale og nasjonale interesser. Det er også ønskelig at evalueringen har en dialog med øvrige relevante forskningsprosjekter og kartleggingsprosjekter som pågår i evalueringsperioden, for å oppnå synergieffekter mellom disse og evalueringen av plan- og bygningsloven. Aktuelle referanser til nordisk ev annen internasjonal forskning med overføringsverdi er også ønskelig. Eventuelle problemstillinger som kommer opp underveis i evalueringsperioden som av ulike årsaker ikke kan inkluderes i denne evalueringen bør identifiseres, for senere vurdering av om de kan være aktuelle å følge opp på senere tidspunkt. 5
KMD ønsker at delrapporter presenteres i løpet av evalueringsperioden, og at resultatet diskuteres på eksempelvis halvårlige møter med aktuelle brukere og eventuelt publiseres i rapporter, tidsskrifter, på aktuelle nettsider og i foredrag på aktuelle arenaer. Erfaringer i bruk av plan- og bygningsloven ønskes vist gjennom case fra de ulike forvaltningsnivåene og innen de ulike temaene. Resultater fra evalueringen ønskes formidlet under evalueringsperioden, slik at disse kan nyttes fortløpende i forbindelse med vurdering av ulike tiltak og prosesser. Det vises i denne sammenheng til regjeringsplattformen fra Sundvollen, som inneholder intensjoner om å forenkle plan- og bygningsloven, styrke lokaldemokratiet og å gjennomføre en kommunereform. Det vil ut fra dette kunne være behov for å få belyst enkelte deltemaer tidligere enn andre. Det er ønskelig at prosjektet søker å ta hensyn til dette, både når det gjelder innretningen av selve arbeidet og når det gjelder rapportering. Temaer for dialogmøter og for delrapporter avklares i samarbeid med KMD. Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger til grunn at et forskningsbasert evalueringsprosjekt for plan- og bygningsloven bør være på minimum 12,5 millioner kroner. Departementet kommer tilbake med avklart finansiering når de økonomiske rammene for 2014 er klare. 6