Byplan Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 26.02.2019 16836/2019 2018/11035 117/119 Saksnummer Utvalg Møtedato Komite for plan, næring og miljø 13.03.2019 Forberedende klagesaksbehandling - Klage på avslag på søknad om dispensasjon fra midlertidig forbud mot tiltak i Skjerstadfjorden Rådmannens forslag til vedtak Rådmannen anbefaler at Byplans vedtak datert 05.12.2018 opprettholdes. Klagen sendes til Fylkesmannen i Nordland for klagebehandling. Sammendrag Saken gjelder forholdet mellom en eldre vedtatt reguleringsplan for Vågshamn, Naurstad, og det midlertidige forbudet mot tiltak i Skjerstadfjorden. Byplan har avslått søknad om dispensasjon fra det midlertidige forbudet, og formelt sett er saken en forberedende klagesaksbehandling for dette spørsmålet. Saken har en lang og noe komplisert forhistorie, og den reiser til dels prinsipielle spørsmål om langsiktighet og forutsigbarhet i planlegging sett opp imot stadig strengere krav til utredning og dokumentasjon i reguleringsplaner. Utbygger og grunneier har over tid vært i dialog med byggesak med sikte på å oppnå byggetillatelser i tråd med reguleringsplanen. Byplan ble kjent med dette tidlig på høsten i 2018. På bakgrunn av det midlertidige forbudet mot tiltak har utbygger Miris Eiendom AS og grunneier Nordnorsk Sjøsportsenter Eiendom søkt om dispensasjon. Byplan har avslått denne søknaden, og avslaget er påklaget. I forbindelse med klagesaken har saken blitt bedre opplyst, og det har også vært avholdt møte med utbygger og grunneier. Det har likevel ikke fremkommet forhold som gjør at Rådmannen har endret syn i saken. Rådmannen tilrår at klagen ikke tas til følge, og at klagen sendes Fylkesmannen i Nordland for klagebehandling.
Saksopplysninger Bakgrunn Sakens formelle side dreier seg om det bør gis dispensasjon fra det midlertidige forbudet mot tiltak i Skjerstadfjorden slik at reguleringsplan for Vågshamn kan gjennomføres. Byplan har avslått dette, og vedtaket er påklaget. Byplan har ikke tatt stilling til andre elementer i saken, da dette tilligger Byggesak. Saken reiser i tillegg prinsipielle spørsmål om langsiktighet og forutsigbarhet i planlegging sett opp imot stadig strengere krav til utredning og dokumentasjon i reguleringsplaner. Saken har stor betydning for grunneier og investorer, samtidig som tiden i stor grad har løpt fra den vedtatte reguleringsplanen. Forhold til planverk og føringer fra tidligere vedtak Reguleringsplan for Vågshamn, plan nr. 5032 Reguleringsplanen ble vedtatt 16.03.2006. Forslagsstiller var Torfinn Andreassen og plankonsulent var Plan-Evo AS og Arkitektstudio AS. Hensikten med planen var å legge til rette for etablering av marina med båtplasser, fritidsboliger og friluftsanlegg. Planområdet er på nærmere 82 daa, og legger til rette for oppføring av inntil 94 fritidsboliger og småbåtanlegg for inntil 168 båtplasser. Etablering av båthavn krever vesentlige terrenginngrep i form av sprengning, utgraving og mudring, mens etablering av de fleste fritidsboligene krever oppfylling av sjøarealer mellom Hamnskjæran, Korsholmen og landarealet på Naurstad. Gjennomføring av reguleringsplanen avhengig av at det gis tillatelse til tiltak i sjø også utenfor det regulerte området, i form av midlertidige sjeteer. Mudringen er av et slikt omfang at det må innhentes tillatelse fra Fylkesmannen som forurensningsmyndighet.
Kommunedelplan for Skjerstadfjorden Forslag til kommunedelplan for Skjerstadfjorden var på høring og offentlig ettersyn i perioden 14.12.2018 til 11.02.2019. I saksdokumentene fremkommer det at man i kommunedelplanen foreslår å oppheve deler av reguleringsplanen for Vågshamn. Midlertidig forbud mot tiltak i Skjerstadfjorden Komite for plan, næring og miljø vedtok midlertidig forbud mot tiltak i Skjerstadfjorden 02.06.2015. Forbudet gjelder sjøarealene øst for grensen til kommunedelplan for Saltstraumen til kommunegrensen mot Fauske og Saltdal kommuner og Misværfjorden. Området avgrenses mot landarealene ved middelvannstand. Begrunnelsen for forbudet er at man vil sikre gode og helhetlige løsninger for sjøarealene i fjordsystemet på lang sikt. Av den grunn ble det vurdert som nødvendig at videre ny bruk og utbygging i sjøarealene måtte avventes i påvente av en ny felles plan for området. Det midlertidige forbudet mot tiltak gjelder frem til planspørsmålet er avgjort. Dersom planspørsmålet ikke er avgjort senest fire år etter at forbud er nedlagt, faller forbudet bort. Kommunen kan i særlige tilfeller forlenge fristen. Hjemmel Saken gjelder forberedende klagesaksbehandling, jf. forvaltningsloven (fvl.) 33.
Klagen har sitt grunnlag i at det foreligger et midlertidig forbud mot tiltak i Skjerstadfjorden, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) 13-1. I samme paragraf oppstilles det mulighet for å samtykke til å fravike fra forbudet. Byplan har avslått dette, og det er dette vedtaket som er påklaget. Det er Komite for plan, næring og miljø som har vedtatt det midlertidige forbudet mot tiltak. Klagesaken forelegges derfor også for komiteen. En reguleringsplan fastsetter framtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak. Reguleringsplan skal følges ved avgjørelse av søknad om byggetillatelse. Dette følger av pbl. 12-4. Dersom bygge- og anleggstiltak etter private reguleringsplanforslag ikke er satt i gang senest ti år etter at planen er vedtatt, skal kommunen før avgjørelse av byggesøknad påse at planen i nødvendig grad er oppdatert. Tiltakshaver er ansvarlig for å skaffe nødvendige opplysninger og dokumentasjon for kommunens vurdering. Dersom en kommune finner at et område bør undergis ny planlegging, kan kommunen bestemme at oppretting eller endring av eiendom eller byggetiltak og andre tiltak som kan vanskeliggjøre planarbeidet, ikke kan settes i gang før planspørsmålet er endelig avgjort. Det er dette som omtales som midlertidig forbud mot tiltak, jf. pbl. 13-1. Slikt forbud er vedtatt for Skjerstadfjorden. Kommunen kan samtykke i at tiltak likevel kan gjennomføres, dersom det etter kommunens skjønn ikke vil vanskeliggjøre planleggingen, jf. pbl. 13-1, 3. avsnitt. Denne myndigheten ligger til Byplansjefen. Kommunens avgjørelse av dette spørsmålet er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. fvl. 28. Søknad om samtykke til å fravike midlertidig forbud datert 24.09.2018 (vedlegg) NOVATEK AS har på vegne av utbygger Miris Eiendom og grunneier NordNorsk Sjøsportsenter Eiendom søkt om samtykke til å fravike det midlertidige forbudet mot tiltak i Skjerstadfjorden. Nedenfor gis en oppsummering av søknaden. Søknaden ligger vedlagt i sin helhet og det vises til denne. Det orienteres om at det i 2011 ble gitt igangsettingstillatelse for utbygging av området. Arbeidet ble påbegynt, men stoppet da daværende utbygger gitt konkurs. Ny søknad om byggetillatelse datert 06.07.2018 er i henhold til tidligere utbyggingsplaner. Reguleringsplan for Vågshamn ligger i strandsonen og deler av innsendt søknad omhandler tiltak som rammes av det midlertidige forbudet mot tiltak. Arbeidet er planlagt utført slik at en får minimal eller ingen forstyrring av området utenfor reguleringsplanens grenser. Det vil bli etablert sjeteer rundt hele havnearealet som skal graves ut. Sjeteene blir bygget opp med tilførte steinmasser. Utgraving planlegges gjort i tørt område. Grunneier har vært aktivt med i møter om planleggingen i Skjerstadfjorden, og ikke mottatt indikasjoner på at planleggingen skulle sette begrensninger for utbygging etter den godkjente reguleringsplanen. I forhåndskonferanse i kommunen etter 2015 har det ikke vært nevnt at det er vedtatt midlertidig forbud mot tiltak.
Utbyggingen som er omsøkt vil tilrettelegge for fritidsaktivitet og friluftsliv i fjorden. Søker kan ikke se at utbygging i henhold til godkjent reguleringsplan for Vågshamn vil medføre ulemper for den videre planleggingen av Skjerstadfjorden. Byplans vurderinger i brev datert 18.10.18 og i vedtak datert 05.12.2018 (vedlegg) Byplan ga første tilbakemelding på søknaden i brev datert 18.10.2018. Her redegjøres det for at de omsøkte tiltakene er betydelige, og at gjennomføring av disse etter kommunens skjønn vil bidra til å vanskeliggjøre planarbeidet med kommunedelplan for Skjerstadfjorden. Det ble videre pekt på at det har skjedd betydelig utvikling innen arealplanlegging i tiden som har gått siden reguleringsplanen for Vågshamn ble vedtatt, og at reguleringsplanen på denne bakgrunn ikke anses å være i nødvendig grad oppdatert, jf. pbl. 12-4, siste avsnitt. Det ble pekt på flere forhold: Naturmangfoldloven ble vedtatt i 2009. Loven har tilbakevirkende kraft, og stiller strenge krav til det kunnskapsgrunnlag som må foreligge før man gir tillatelser. Loven etablerer et føre-var-prinsipp. Tiltakene i reguleringsplan for Vågshamn er ikke vurdert i forhold til naturmangfoldloven. Ny plan- og bygningslov ble vedtatt i 2008. Krav til nødvendige utredninger som grunnlag for reguleringsplaner ble strengere. Regelverket om konsekvensutreninger er stadig i utvikling og reguleringsplan for Vågshamn må vurderes i forhold til dette. Det er stadig sterkere fokus på hensynet til risiko og sårbarhet, herunder hensynet til klimatilpasning og havnivåstigning. Reguleringsplan for Vågshamn vurderer ikke disse forholdene. Søknaden slik den foreligger redegjør for tiltak i sjø utenfor reguleringsplanområdet. Forholdet til disse tiltakene er ikke planavklart. Tiltaket krever vesentlige naturinngrep i form av landskapsomforming og landskapsendring, inklusiv utdyping/utsprengning for å etablere småbåthavn, og vesentlig fylling i sjø for å etablere fritidsboliger. I brev datert 05.12.2018 gis det avslag på søknaden datert 24.09.2018. Det presiseres at vedtaket i dette brevet bare vurderer den innsendte søknaden i forhold til det midlertidige forbudet mot tiltak, jf. pbl. 13-1. Det fremkommer i brevet at Byplan ser alle de omsøkte tiltakene som betydelige, og etter kommunens skjønn vil en tillatelse til de omsøkte tiltakene bidra til å vanskeliggjøre planarbeidet med kommunedelplanen for Skjerstadfjorden. Vilkåret for å gi samtykke til gjennomføring, jf. pbl. 13-1, 3. avsnitt, er ikke oppfylt, og søknaden avslås. Det ble i desember 2018 gitt forlenget klagefrist til 11.01.2019. Klage på avslag datert 11.01.2019 (vedlegg) Det er innkommet klage fra Asplan Viak v/advokat Morten Svarstad på vegne av utbygger MIRIS eiendom AS og grunneier NordNorsk Sjøsportssenter Eiendom. Klagen er fremsatt på vegne av berørte parter, og klagen er innkommet rettidig. Vilkårene for å ta klagen til realitetsbehandling er oppfylte. Klagen oppsummeres nedenfor. Det vises til vedlagte klage i sin helhet. Det anføres i klagen at det er usaklig forskjellsbehandling når det bare er Bodø kommune av de tre samarbeidskommunene som har vedtatt midlertidig forbud mot tiltak. Når man samarbeider om arealdisponering med formål om samordnet forvaltning, mener klager det er åpenbart at man
også burde samarbeide om midlertidig forbud mot tiltak. Når det ikke er lagt ned forbud i samarbeidskommunene Fauske og Saltdal, mener klager det er en usaklig forskjellsbehandling. Det vises videre til at det er godkjent bygget et større kaianlegg i Skjerstadfjorden etter at det midlertidige forbudet ble vedtatt. Klager er ikke kjent med begrunnelsen for at dette har blitt innvilget. Klager viser videre til at det ble avholdt forhåndskonferanse med Byggesak om prosjektet i mars 2015. To måneder etter dette ble det vedtatt midlertidig forbud mot tiltak i Skjerstadfjorden. Dette ble ikke formidlet til tiltakshaver eller grunneier. Klager mener at det fremgår klart av saksbehandlingen at Byggesak ikke har vært klar over det midlertidige forbudet. Det midlertidige forbudet nevnes først høsten 2018, og dette oppleves av klager som høyst merkelig og kritikkverdig. Særlig bemerkelsesverdig er det etter klagers oppfatning at kommunen til tross for det midlertidige forbudet godkjenner søknad om fradeling, også for areal i sjøen. Fradelingstillatelse er gitt 05.07.2018 og det fremgår ikke at det gjelder et midlertidig forbud mot tiltak. Matrikkelbrev er utstedt i oktober 2018. Klager anfører at kommunen har brutt veiledningsplikten i denne saken. Det fremstår som nevnt som klart for klager at Byggesak ikke har vært klar over at det gjelder et midlertidig forbud mot tiltak. De har ikke opplyst grunneier om dette og behandlet saken som om et slikt forbud ikke fantes. Dette har bidratt til at grunneier og tiltakshaver har forholdt seg til at det foreligger en gyldig vedtatt gjeldende reguleringsplan som legger til rette for bygging som regulert. Av forvaltningslovens 11 fremgår at et forvaltningsorgan har en alminnelig veilednings- og opplysningsplikt innenfor sitt saksområde. At Byggesak ikke visste om dette forbudet er slik klager ser det svært kritikkverdig og en vesentlig svikt i kommunens systemer som har fått store konsekvenser for eier. Det vises til flere kontaktpunkter med Byggesak våren 2018, uten at det der fremkommer informasjon om det midlertidige forbudet mot tiltak. Klager orienteres for første gang om det midlertidige forbudet 18.09.2018, og der fremkommer det at Byggesak nylig er gjort kjent med at det gjelder et midlertidig forbud mot tiltak i Skjerstadfjorden. Innhold og formuleringer her gjør at klager oppfatter at det nærmest er en formalitet å få samtykke fra det midlertidige forbudet. Tiltakshaver har forholdt seg til den gjeldende reguleringsplanen helt frem til de høsten 2018 ble kjent med det midlertidige forbudet mot tiltak i Skjerstadfjorden. Klager mener at kommunen har brutt veiledningsplikten i denne saken, og dette har medført store økonomiske konsekvenser på tiltakshavers side. Det er investert betydelige beløp i saken, og det varsles at det økonomiske aspektet av saken eventuelt vil måtte komme som en senere oppfølging av denne saken. Klager peker videre på at den utløsende faktor for det midlertidige forbudet mot tiltak i Skjerstadfjorden var en søknad om etablering av oppdrettsanlegg. Dersom hensikten med det midlertidige forbudet er å være restriktiv til nye oppdrettsanlegg, så bør man ikke etter klagers syn bruke forbudet til å nekte andre tiltak. Tiltakene som omfattes av reguleringsplan for Vågshamn ble gitt igangsettingstillatelse i 2011 og tiltaket ble satt i gang. På grunn av uheldige økonomiske omstendigheter måtte arbeidene stanse,
og tillatelsen fra kommunen gikk ut. Dette medførte at man måtte søke om ny byggetillatelse, og da man gjorde det, var det innført et midlertidig forbud mot tiltak. Klager mener at de anførte forholdene må føre til at kommunens avslag på søknad om samtykke til å fravike midlertidig forbud må oppheves, og samtykke gis. Vurderinger Saken har vært grundig diskutert mellom Byggesak og Byplan på bakgrunn av de opplevelser som beskrives av klager. Byggesak har utferdiget et notat datert 12.02.2019 med kommentarer til klagen. Notatet følger vedlagt i sin helhet. Som ledd i forberedelse av klagesaken ble det avholdt møte mellom klagerne og kommunen v/byplan og Byggesak 25.02.2019. I møtet ble partenes ståsteder diskutert og utdypet. Problemanalyse Både i søknad datert 24.09.18 og i klage datert 11.01.2019 nevnes igangsettingstillatelse fra 2011. Byggesak opplyser i notat datert 12.02.2019 at de ikke er kjent med at det skal være gitt noen igangsettingstillatelse fra 2011. Kommunedelplan for Skjerstadfjorden er et interkommunalt planarbeid der Bodø, Fauske og Saltdal kommuner går sammen om en helhetlig felles og langsiktig forvaltning av Skjerstadfjorden. I et interkommunalt planarbeid beholder hvert kommunestyre rådigheten over sin del av planområdet. Det er derfor ingenting i veien for at kommunestyrene vurderer ulike forhold ulikt. Dette må gjelde tilsvarende når det gjelder midlertidige forbud mot tiltak. Det er en inngripende rådighetsinnskrenking å vedta at en eiendom ikke får videreutvikles i påvente av et planvedtak. Dette må tilligge hvert enkelt kommunestyre å vurdere. Bodø kommune har for sin del vedtatt et midlertidig forbud mot tiltak. Det midlertidige forbudet mot tiltak i Skjerstadfjorden ble vedtatt etter at det kom inn en søknad om etablering av oppdrettsanlegg. Området det midlertidige forbudet dekker er mye større, og dette fremgår direkte av vedtaket. Det er ikke grunnlag til vedtaket og saksfremlegget å hevde at det midlertidige forbudet bare skulle gjelde for oppdrettsanlegg. Det er riktig at det midlertidige forbudet mot tiltak i Skjerstadfjorden ikke har vært kjent for Byggesak. Dette har medført at det ikke har vært mulig for Byggesak å veilede om det midlertidige forbudet, samtidig som det har medført at noen tillatelser er gitt uten at forholdet til det midlertidige forbudet har vært avklart. Dette er forklaringen på at det er gitt fradelingstillatelser innenfor området for reguleringsplan for Vågshamn, og det er også forklaringen på at det er gitt tillatelse til fradeling rundt eksisterende offentlige kai i Skjerstad og tillatelse til framtidig utvidelse av denne. Likevel vil ikke en offentlig kai som er nødvendig for infrastrukturen i et av kommunens utkantområder være relevant å sammenligne med den omsøkte utbyggingen i Vågshamn. Når det gjelder anførslene om brutt på veiledningsplikten mener rådmannen at det er gitt omfattende veiledning i forhold til de ulike søknadene som NOVATEK AS og andre har fremmet i området gjennom årene. Det midlertidige forbudet mot tiltak er ikke relevant for flere av tiltakene som søknaden omfatter. I forbindelse med kontroll og behandling av delsøknad 1, som ikke berøres av midlertidig forbud mot tiltak, ble saksbehandler oppmerksom på at delsøknad 2 ville berøres av forbudet. Denne opplysningen ble raskt videreformidlet til ansvarlig søker og tiltakshaver. Når man kontakter kommunens byggesakskontor med tanke på gjennomføring av konkrete prosjekter, vil man ha en forventning om å bli informert dersom det gjelder et midlertidig forbud som gjør at eiendommen ikke kan videreutvikles. Det midlertidige forbudet mot tiltak i Skjerstadfjorden fremkommer
ikke av kommunens kartsystem. Dette skyldes at det først etter endringer i kart- og planforskriften er vedtatt regler for framstilling av midlertidige forbud i kart. Det er beklagelig at det ikke har vært mulig å fremstille denne informasjonen i et kart som kunne sikret dette. Rådmannen kan likevel ikke se at det skal innebære et brudd på kommunens veiledningsplikt. Det har vært vesentlig korrespondanse mellom Byggesak og andre i forbindelse med de ulike tiltakene i Vågshamn gjennom årene. Det ble raskt videreformidlet til tiltakshaver og ansvarlig søker da saksbehandler ble oppmerksom på det midlertidige forbudet. Løsningsmuligheter Saksfremlegget har belyst og vurdert de anførsler som har fremkommet i klagen. Tiltakene som ligger inne i reguleringsplan for Vågshamn er betydelige og vil medføre landskapsendringer på en slik måte at det vil vanskeliggjøre planarbeidet og hensikten med kommunedelplan for Skjerstadfjorden. De regulerte tiltakene og tiltakene som er nødvendig utenfor det regulerte området vil påføre fjordsystemet en ikke uvesentlig belastning. Konsekvenser økonomiske / personellmessige / miljømessige / andre Som det har fremgått reagerer klager på saksbehandlingen i denne saken, og varsler om at dette eventuelt vil bli fulgt opp økonomisk i egen henvendelse senere. Rådmannen mener rettspraksis viser at det skal svært mye til før en kommune blir funnet erstatningsansvarlig for sin utøvelse av regulerings- og planleggingsmyndighet. Som det også har fremgått mener Rådmannen at den gjeldende reguleringsplan for Vågshamn inneholder planelementer der konsekvensene ikke er tilfredsstillende utredet. Dette gjelder særlig hensyn til natur og biologisk mangfold og hensyn til risiko og sårbarhet, herunder klimatilpasning. Reguleringsplanen legger til rette for et betydelig antall fritidsboliger og båtplasser i småbåthavn. Konklusjon og anbefaling Rådmannen kan ikke se at det har fremkommet momenter som skulle tilsi at klagen tas til følge. Rådmannen anbefaler at Byplans vedtak datert 05.12.2018 opprettholdes. Klagen sendes til Fylkesmannen i Nordland for klagebehandling. Annelise Bolland Byplansjef Rolf Kåre Jensen Rådmann Knut A. Hernes Kommunaldirektør Saksbehandler: Kristin Stavnes Jordbru Trykte vedlegg: Vedlegg: 1 Søknad 2 Tilbakemelding 3 Avslag 4 Klage
5 Notat fra Byggesak <skal fylles ut> Utrykte vedlegg: