Byrådssak 2/14. Evaluering av budsjettomlegging fra 21 til 41 tjenesteområder ESARK

Transkript

1 Byrådssak 2/14 Evaluering av budsjettomlegging fra 21 til 41 tjenesteområder RNO ESARK Hva saken gjelder: Bystyret vedtok i sak «Budsjettfullmakter, tjenesteområdeinndeling og utforming av budsjettdokument 2012» å endre tjenesteområdestrukturen (vedtakspkt. 1) og å revidere økonomireglement og budsjettfullmakter (pkt. 2). Bystyret la videre til grunn at dette ble konkretisert i budsjettdokumentasjonen for 2012 (pkt. 3). I vedtakspunkt 4 ble byrådet bedt om å fremlegge sak om evaluering av budsjettomlegging fra 21 til 44 tjenesteområder innen Antallet tjenesteområder er i dag 41. En administrativ arbeidsgruppe har gått gjennom hvilke erfaringer som virksomheter og byrådsavdelinger har gjort etter utvidelsen av antall tjenesteområder. I saksutredningens punkt 6 gis en kort oppsummering av erfaringene. Byrådet ønsker å ta disse erfaringene med inn i et videre arbeid hvor en ser nærmere på overordnete forhold i budsjettstyring og regnskapsrapportering som vedrører tjenesteområdeinndelingen. Byrådet vil anbefale en prosess der bystyret og byrådet evaluerer oppfølgingen av bystyrets vedtak i sak Målet er å innarbeide evt. endringer i budsjettdokumentasjonen for 2015, noe som tilsier et opplegg der byrådet leverer et forslag i løpet av april 2014, og som bystyret behandler før sommeren. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Bystyrets vedtak i sak «Budsjettfullmakter, tjenesteområdeinndeling og utforming av budsjettdokument 2012», punkt 4. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret og byrådet setter i gang et arbeid med å evaluere overordnete forhold i kommunens budsjettstyring og regnskapsrapportering knyttet til inndelingen i tjenesteområder. Den administrative evalueringen tas med inn i arbeidet. Dato: 17. desember 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Ragnhild Stolt-Nielsen byrådsleder Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap 1

2 Saksutredning: Et ønske om et mer findelt nivå som bystyrets fatter sine budsjettvedtak på, og beskrivelse av mål, var bakgrunn for bystyrets vedtak om utvidelse av antall tjenesteområder. Vedtaket ble fulgt opp i budsjettet for 2012 ved å øke antall tjenesteområder fra 21 til 41. Samtidig ble budsjettfullmaktene oppdatert, bl.a. ble det presisert hvilke fullmakter som gjelder forholdet mellom bystyret og byrådet, og hvilke som styrer disponeringen av midler innenfor byrådets fullmaktsområde. Overgangen fra byrådsavdelingsvis til tjenesteområdevis inndeling i budsjettet for 2014 har også virket til å gi tjenesteområdene større oppmerksomhet. Denne evalueringen tar i første rekke for seg praktiske og styringsmessige konsekvenser for økonomistyringen innenfor byrådets ansvarsområde. I utgangspunktet har spørsmål som angår styringsforholdet mellom bystyret og byrådet ikke vært et tema, men forhold som omtales i evalueringen vil likevel kunne ha innvirkning på dette. For å få et mer helhetlig svar på om bystyrets vedtak i sak er oppfylt i samsvar med intensjonen anbefaler byrådet en videre prosess der erfaringene på bystyresiden blir gått gjennom, samtidig som byrådet jobber videre med problemstillinger som omtales i foreliggende sak. Saken bygger på innspill fra byrådsavdelingene samt en vurdering fra den sentrale økonomifunksjonen. Underveis i arbeidet har det kommet fram idéer til å forbedre tjenestekontoplanen og grupperingen i tjenesteområder. Det vil bli jobbet videre med dette med tanke på budsjettet for Budsjettfullmaktene og utformingen av budsjettdokumentasjonen er nært knyttet til utvidelsen av antall tjenesteområder. Evalueringen omfatter derfor også disse. Bystyrets vedtak for investeringsbudsjettet er ikke i samme grad knyttet til tjenesteområdene, jf. forslaget for 2014: «Bystyret vedtar investeringsbudsjettet for 2014 for bykassen og kommunale foretak slik det framgår av budsjettdokumentasjonen og byrådets tilleggsinnstillinger.» Siden budsjettdokumentasjonen er spesifisert ned på prosjektnivå, går denne evalueringen ikke særskilt inn på forhold som gjelder sammenhengen mellom investeringsbudsjett og tjenesteområdeinndeling. 1. Begreper Alle kommuner er pålagt å rapportere etter forskriftene i det nasjonale informasjonssystem Kostra, som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Et sentralt begrep er Funksjon, som fokuserer på hvilke typer behov tjenestene skal dekke og hvilke grupper disse tjenestene primært henvender seg til. Funksjonsbegrepet er derfor uavhengig av hvilke typer tjenester kommunene har etablert, og hvordan tjenestene er organisert. Kommunene kan definere egne begreper m.m. så lenge kravene til rapportering i Kostra blir oppfylt. I Bergen er de i alt 82 Kostra-funksjonene splittet opp i 227 tjenester, hvorav 202 er representert i budsjettet for F.eks. er funksjonen 254 Helse- og omsorgstjenester til hjemmeboende splittet opp i tjenestene Praktisk hjelp og bistand, Personlig assistent, Praktisk bistand bofellesskap og Hjemmesykepleie. De 202 tjenestene grupperes nå i 41 tjenesteområder (nivå 2), som er grunnlag for bystyrets budsjettvedtak. De opprinnelige 21 tjenesteområdene (nivå 1), differensierer fortsatt byrådets budsjettfullmakter. I tillegg er det fra 2013 etablert 8 tjenestegrupper for å gi bedre oversikt og sammenheng i budsjettdokumentet. Kommunens budsjetter blir også spesifisert langs en ansvarsdimensjon; byrådsavdelinger, etater og resultatenheter. Denne inndelingen er imidlertid nå mindre sentral i budsjettframstillingen, siden bystyrets budsjettvedtak forutsettes å være uavhengig av byrådets interne organisering. 2

3 I vedlegget er tabell med budsjettbeløp 2013 for tjenester, tjenesteområder på nivå 2 og nivå 1 samt tjenestegrupper. 2. Inndeling etter målgruppe eller funksjon Det eksisterer ikke et gjennomgående prinsipp bak dagens inndeling i tjenesteområder. Dette kan illustreres ved tjenesteområdene innenfor kulturfeltet: Her skilles det mellom kommunale kulturtilbud for hhv voksne og barn og unge. For de ikke-kommunale kulturtilbudene gjøres det bare delvis samme målgruppeinndeling, men disse er til gjengjeld delt inn i svært spesifiserte tjenestebeskrivelser (12C). Tjenesteområdene 12E Museer og 12 F Bergen kulturskole og Barnas kulturhus er kategorisert ihht ansvarsdimensjonen, men faller utenfor målgruppeinndelingen. Ved en revisjon av tjenestestrukturen innenfor kulturfeltet vil det være behov for evaluere dagens målgruppeinndeling og detaljbehovet for styringsinformasjon. Et annet eksempel er tjenesteområde 3 Tiltak for eldre og særlig omsorgstrengende som i 2011 ble splittet opp dels etter målgruppe - 3A Aktivisering av eldre og funksjonshemmede - og dels etter funksjon - 3C Hjemmebaserte bo- og omsorgstjenester. Sistnevnte tjenesteområde er stort og omfatter tjenester til eldre, fysisk funksjonshemmede, mennesker med psykiske lidelser og til utviklingshemmede. Av budsjettdokumentet vil det derfor ikke være mulig å se hvilken ressursinnsats kommunen yter til de ulike målgruppene. Innenfor dette tjenesteområdet vil det være relevant å stille spørsmål om tjenestekontoplanen er for lite spesifisert til å dekke kommunens og bystyrets behov for styringsinformasjon. Dette er spilt inn i arbeidet med videreutviklingen av KOSTRA Selv om målgruppeinndeling kunne vært ønskelig som et gjennomgående prinsipp, har dette vist seg vanskelig å få til i praksis. Spørsmålet ble også tatt opp i sak Det vil bli jobbet videre fram mot budsjett 2015 med mål å gi mer utfyllende informasjon knyttet til målgrupper. Bygg Byggfunksjonen er i denne sammenheng særlig problematisk, bl.a. fordi de store byggvolumene innenfor skole og barnehage ikke er skilt ut som egne tjenesteområder, mens f.eks. bygg til eldre- og kulturformål er det. Videre er det kompliserende at flere virksomheter kan ha tjenester knyttet til et og samme bygg, og at mange i tillegg også har ansvar for ordinær tjenesteproduksjon. Oppsplittingen i egne tjenesteområder for bygg fører da også til en mer oppstykket omtale i budsjettdokumentet. For å få en mer helhetlig beskrivelse av tjenestene som gis, og på bakgrunn av erfaringene til virksomhetene, foreslås det at alle tjenesteområder som gjelder bygg slås sammen med de tilhørende tjenesteområdene. For å fange opp bystyrets (og byrådets) behov for oversikt og styring av byggfunksjonen, bør det heller gis en samlet oversikt over ressursbruk innenfor byggområdet. Dette foreslås innført som et fast punkt i kommunens budsjetter og regnskaper. Tjenestekontoplanen omfatter om lag 20 tjenester som utelukkende gjelder bygg, og disse omfatter hovedtyngden av bygningsmassen. Sammen med annen rapportering om bygg i bl.a. ASSS-sammenheng, og i egne saker, bør en samlet oversikt i budsjettdokumentet kunne gi bedre styringsinformasjon enn med dagens oppbygging. 3. Fullmakter Bystyret vedtar i budsjettbehandlingen en fordeling av netto driftsrammer på de 41 tjenesteområdene, mens budsjettfullmaktene fastsetter nærmere regler for byrådets disponering av nettorammene. Om byrådets fullmakter til budsjettjustering heter det: 3

4 «Byrådet gis fullmakt til å foreta budsjettjusteringer - uten beløpsbegrensninger - innenfor en enkelt tjeneste og mellom alle tjenester som inngår i byrådets rammeområde. Fullmakten gjelder såfremt den totale nettoutgiften for det enkelte tjenesteområde på nivå 1 ikke endres. Eventuelle vedtak i byrådet om endringer mellom tjenesteområder på nivå 2, innenfor samme tjenesteområde, skal rapporteres til bystyret i tertialrapportene. Fullmakten omfatter ikke budsjettjusteringer som endrer den totale nettoutgiften for tjenesteområdene 1A Barnehage og 1B Skole, med unntak av oppveksttun.» Byrådet er altså fortsatt gitt fullmakt til å endre budsjettet mellom tjenesteområder på nivå 2, dvs. tilsvarende som i de «gamle» fullmaktene, men må altså rapportere dette til bystyret. Fullmakten skal sørge for nødvendig fleksibilitet i den daglige styringen av virksomhetene. Det er et prinsipp at tjenesteområdene er organisasjonsuavhengige. Dette betyr at endringer i hvordan byrådsavdelinger, etater og enheter for øvrig er organisert, ikke skal påvirke framstillingen av tjenesteområdene. Det meldes imidlertid som et problem at doblingen av antall tjenesteområder har ført til at langt flere virksomheter i kommunen nå har budsjettansvar som spenner over flere tjenesteområder. Dette fører til at justeringer av relativt små beløp, innenfor en virksomhets egen budsjettramme, vil kunne kreve politisk behandling. Er imidlertid beløpene det gjelder av mer teknisk karakter og ikke prinsipielle, gir fullmaktene åpning for å fatte administrative vedtak. Her vil det være grensetilfeller, hvor hovedvekten legges på at virksomhetene holder seg innenfor sin tildelte budsjettramme. Et eksempel på slike administrative utfordringer er Bergenhus/Årstad kulturkontor som har aktivitet på 5 ulike tjenesteområder, jf. omtale i tertialrapport nr Som regel vil justeringer det her snakk om gå mellom tjenesteområder på nivå 2, der byrådet har utvidete fullmakter, men det er også eksempler på virksomheter hvor ansvarsområdet spenner over områder på nivå 1. Slike forhold er eksempler på dilemma som kan oppstå i avveiingen mellom politisk styring og kontroll og effektiv drift i virksomhetene. 4. Budsjettdokumentasjon Utvidelsen av antall tjenesteområder fra 21 til 41 har bidratt til noe mer detaljert innhold om mål, utfordringer i tjenestene m.m. Det er imidlertid blitt vanskeligere å beskrive tjenestene i sammenheng når de fordeler seg på flere tjenesteområder. F.eks. må et nytt sykehjem gjerne beskrives innenfor flere tjenesteområder, som institusjonstjenester, aktivisering og byggdrift. Da blir det mindre flyt i teksten. Den byrådsavdelingsvise inndeling gjør dette ekstra uoversiktlig i tilfeller der flere avdelinger har ansvar for tjenester innenfor samme tjenesteområde. Et nytt samlebegrep Tjenestegruppe er derfor innført i budsjettdokumentet for 2014 for å få bedre oversikt i dokumentet og sammenheng i teksten. Ved å gå vekk fra den tidligere byrådsavdelingsvise inndelingen blir tjenester som hører til samme tjenesteområde og tjenestegruppe konsekvent gitt felles omtale, og framstillingen blir dermed mer uavhengig av den interne organiseringen. Det er i alt 8 slike tjenestegrupper. Disse har imidlertid ingen formelle funksjon, utover å gjøre budsjettet mer lesbart. Det er fortsatt slik at alle byrådsavdelingene leverer bidrag til budsjettdokumentet på sine ansvarsområder. Den videre bearbeidingen i Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap er imidlertid blitt mer omfattende enn tidligere, siden bidragene nå må flettes sammen under felles overskrifter. I den interne evalueringen blir det pekt på behovet for tilstrekkelig samarbeid mellom avdelinger om innhold for tjenestegrupper som omfatter bidrag fra flere avdelinger. Driftstabellene under hvert tjenesteområde er nå mer konkrete på tiltak enn i tidligere budsjetter. Dette skal både gi mer informasjon og bedre kopling til teksten, samt gi bedre sammenheng med investeringsprogrammet. 4

5 5. Oppsummering Administrasjonens erfaringer etter utvidelsen fra 21 til 41 tjenesteområder kan oppsummeres i følgende hovedpunkter: Noe mer tungvint budsjettstyring i en del virksomheter Økt oppmerksomhet omkring tjenester gir mer riktig bruk av tjenestekontoplan, og i sin tur bedre rapportering til KOSTRA Usystematisk skille mellom målgruppe og funksjonsgruppering Ulik behandling av bygg Store variasjoner i omfang og logisk gruppering mellom tjeneste Kvaliteten på byrådsavdelingenes økonomirapportering på tjeneste-/tjenesteområdenivå vil kunne svekkes når rapporteringen bygger på bidrag fra mange virksomheter, der de fleste har budsjettansvar som spenner over flere tjenester/tjenesteområder. Virksomhetene har ofte større fokus på totalrammen enn på enkelttjenester når de rapporterer om økonomisk status. 5

6 04 Sosial, bolig og områdesatsing 04 Sosialtjeneste 01 Helse og omsorg 03 Tiltak for eldre og særlig omsorgstrengende 02 Barneverntjeneste 02 Barnehage og skole 01 Barnehage og skole VEDLEGG. Tjenester, tjenesteområder og tjenestegrupper i budsjett 2014 Tjenestegruppe Tjenesteområde nivå 1 Tjenesteområde nivå 2 01A Barnehage 01B Skole 02 Barnevern 03A Aktivisering av eldre og funksjonshemmede 03B Institusjonsbaserte bo- og omsorgstjenester 03C Hjemmebaserte bo og omsorgstjenester 03D Byggdrift: Tiltak for eldre og omsorgstrengende 04A Tjenester til rusavhengige og bostedsløse 04B Sosialhjelp og andre sosiale tjenester Tjeneste 6 Bud Barnehage PPT førskole Spesialtiltak for førskolebarn To-språklig assistanse Syns- og audioped tj. førskole Førskolelokaler og uteareal Barnepark PPT grunnskole Vanlig grunnskoleundervisning Syns-og audioped. tj. gr.skole PPT for voksne og ungdom Eksamensrettet voksenopplæring Særskilt voksenopplæring Voksenoppl. språklige minoriteter Syns-og audioped. tj.voksne SFO basistilbud Skolelokaler og uteareal Skoleskyss Sommerleirene Barneverntjeneste Barnevernvakt Tiltak i familien Tiltak utenfor familien Åpne aktivitetstilbud Dagsenter Aktivitetssenter Miljøtiltak i bolig Andre velferdstiltak Sykehjem døgnopphold Dagopphold Aldershjem døgnopphold Tiltak i avlastningsbolig Tiltak i barnebolig Boform heldøgns omsorg (institusjon KHL) Utskrivningsklare pasienter i somatiske syke Praktisk hjelp og bistand Personlig assistent Praktisk bistand bofellesskap Hjemmesykepleie Byggdrift sykehjem Byggdrift aldershjem Byggdrift avlastningsboliger Byggdrift boform heldøgns omsorg (inst KHL Byggdrift serviceboliger Byggdrift bofellesskap for utviklingshemme Byggdrift bofellesskap for mennesker med p Rusbehandling, råd og veiledning Lavtersketilbud for stoffmisbrukere Utekontakt Overnattingstilbud til bostedsløse Midl opph. m/tils-ikke ind.rettet Botreningstjeneste ikke individrettet Sosial rådgivning og veiledning Tolketjeneste Støtte til krisetiltak Introduksjonsordningen flyttet fra Kvalifiseringsordningen Økonomisk sosialhjelp - individrettet 248

7 07 Adm. og fellesposter 11 Arbeidsmar kedstiltak 05 Byutvikli ng, klima og miljø 04 Sosial, bolig og områdesatsing 05 Byutvikling, klima og miljø 10 Fysisk byplanlegging, byggesak, oppmåling, landbru 04 Sosial, bolig og områdesats ing 09 Boligtiltak 05 Byutvikling, klima og miljø 08 Samferdsel 06 Brannvesen 07 Brannvesen 03 Kultur, næring og idrett 06 Overføringe r til trossamfun n 01 Helse og omsorg 05 Helsetjeneste Tjenestegruppe Tjenesteområde nivå 1 Tjenesteområde nivå 2 05A Forebyggende helsearbeid 05B Behandling og rehabilitering 06 Overføringer til trossamfunn 07 Brannvesen 08 Samferdsel 09 Boligtiltak 10A Offentlige planer, byplanlegging og kulturminnevern 10B Private planer og byggesak 10C Naturforvaltning og parkdrift Tjeneste Bud Helsestasjon Skolehelsetjeneste Helsestasjon for ungdom Smittevern Teknisk hygiene Forebyggende arbeid helse og sosial Legetjeneste Fengselshelsetjeneste Fysioterapitjeneste Ergoterapitjeneste Formidling av tekniske hjelpemidler Medfinansiering somatisk behandling i spes Øyeblikkelig helsehjelp døgntilbud Kirkelig administrasjon Kirker og menigheter Overføring til andre trossamfunn Kirkegårder, gravlunder, krematorier Ambulansetjeneste Forebygging branner og ulykker Feiing og tilsyn Beredskap mot branner og ulykker Alarmtjenester Kollektivtrafikk Bybanen Tiltak fremkommelighet kjørende Tiltak miljø, trygghet, sikkerhet Parkering- og myndighetsutøvelse Veglys Kommunale utleieboliger Bostøtte Boligfinansiering Boligtildeling Offentlige planer Seksjonering Byfornying Kulturminnevern Private planer Bygge- og delesaksbeh. og seksjonering Kart- og delingsforretninger Oppmålingstjenester Grøntfaglig planlegging Kommunale skoger Landbruk Grønn prosjektering Parkdrift Fiske, fangst og viltstell Naturforvaltning 13 10D Klima og miljø 11A Lærlinger 11B Arbeidsmarkedstiltak Klima og miljøtiltak Lærlinger - administrasjon Lærlinger Sysselsettingstiltak / adm Tilskudd til lønn for yrkes- / utviklingshemm 3 7

8 08 Bystyrets organer 15 Bystyrets organer og administrasjon 14 Næring 03 Kultur, næring og idrett 13 Idrett 12 Kultur Tjenestegruppe Tjenesteområde nivå 1 Tjenesteområde nivå 2 12A Kommunale kulturtilbud rettet mot voksne Tjeneste Bud Flerkulturelt kulturtilbud / BIKS Seniorkultur Kulturtilbud utv. hemmede Øvrig kulturaktivitet 25 12B Kommunale kulturtilbud rettet mot barn og unge Ungdomshus og fritidsklubber Barne- og ungdomskulturtilskudd Kulturvern Scenekunst 11 12C Kulturtilskudd (til prosjekter, institusjoner og lag) Musikk Visuell kunst Film Litteratur Tverrestetisk Ymse kunstformidling Kulturbasert næring Kulturdager og frivillige markeringer 0 12D Bergen offentlige bibliotek Bergen offentlige bibliotek 56 12E Museer 12F Bergen kulturskole og Barnas kulturhus 12G Kulturbygg og anlegg 13A Idrett: Tilskudd til lag og organisasjoner 13B Kommunale idrettstilbud Vitensenter Kulturhistoriske museer Kunstmusèer Barnas hus Musikk og kulturskole Byggdrift kulturhus Kommunale kulturbygg Tilskudd til idrettsorganisasjoner Tilskudd til fysisk akt. og idrett for barn og u Idrettsanlegg Idrettsarrangement og konf Idrettsaktivitet og tilskudd for særskilte grup 1 13C Kommunale idrettsbygg og anlegg Kommunale idrettsbygg- og anlegg Vernede bedrifter Næringsvirksomhet kommunal utleie lokale Næring 15 Bystyrets organer og administrasjon Næringsvirksomh. komm. utleie festetomte Andre næringsformål Veiledning for næringslivet, strategisk næri Havneformål Ymse samferdselsformål Bystyret Ungdommens bystyre Valget Ombud Revisjon Kontrollutvalg Administrasjon av Bystyrets organer Administrasjonslokaler for Bystyrets organe Eldrerådet / Råd for funksjonshemmede 1 8

9 23 Finansiering av totalopplegget 23 "Under streken"-sentrale budsjettposter 21 Sentrale budsjettposter 07 Adm. og fellesposter 20 Interne tjenester / fordelte kostnader 05 Byutvikling, klima og miljø 19 Overføring til/fra bedrifter 18 Vann og avløp 07 Adm. og fellesposter 17 Sentrale forvaltningstjenester 16 Administras jon og fellesfunksj oner Tjenestegruppe Tjenesteområde nivå 1 Tjenesteområde nivå 2 16 Administrasjon og fellesfunksjoner 17A Fellestjenester 17B Sivilforsvar og beredskap 18A Vann og avløp 18B Renovasjon 19 Overføring til/fra bedrifter 20 Interne tjenester / fordelte kostnader 21 Sentrale budsjettposter 23 "Under streken"- sentrale budsjettposter Tjeneste Bud Byrådet Administrasjon Forvaltningsutgifter eiendomsforvaltningen Administrasjonslokaler Bergensalliansen Interne fellestjenester Overformynderiet Bevillingsfunksjon/skjenkekontroll Div. tilskudd Offentlige toaletter Tilfluktsrom Sivilforsvar / akutt beredskap Produksjon av vann Distribusjon av vann Avløpsrensing Avløpsnett / innsamling av avløpsvann Tømming av slamavskillere Etterdrift avfallsdeponier næringsavfall Renovasjon - transportdel Renovasjon - behandlingsdel Etterdrift avfallsdeponier husholdningsavfa Overføring til Bergen Bolig og Byfornyelse (e Overføring fra BIR (konk.uts.v.) Internfordelte tjenester Biladministrasjon Parkdrift Renholdstjenester Håndverkertjenester bygg Driftstjeneste bygg IUA Bergen region Premieavvik Amortisering av tidligere års premieavvik Tilfeldige utgifter/inntekter - AFP m.m Reservert til tilleggsbevilgninger og nye bev Motpost avskrivninger Renter m.v. (utenom firma 90) Skatt på formue og inntekt Eiendomsskatt Statlig rammetilskudd Øvrige generelle statstilskudd Generelt statstilskudd vedrørende flyktning Tilskudd til enslige mindreårige flyktninger Renter m.v Utbytte Avdrag, utlån m.v Interne finansieringsposter 94 9