Kommunereform - null alternativet

Plan og samfunn Saksframlegg / referatsak Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 19.02.2016 13329/2016 2014/3272 020 Saksnummer Utvalg Møtedato Formannskapet 03.03.2016 Kommunereform - null alternativet Sammendrag Det generelle inntrykket er at Bodø kommune er en robust kommune som leverer gode og tidsriktige tjenester til sine innbyggere. Det vil på sikt bli utfordringer knyttet endret befolkningssammensetning, og at andelen eldre øker. Det er også identifisert utfordringer på enkeltområder, men disse er i hovedsak tilknyttet det at Bodø kommune er en kommune i vekst i folketallet. Saksopplysninger Innen 1.juli 2016 skal alle kommuner i Norge gjøre vedtak på fremtidig kommunestruktur. Et minimumskrav er at det skal gjøres en vurdering av at Bodø består som egen kommune også i fremtiden, det såkalte 0-alternativet. Stortinget har sluttet seg til følgende overordnede mål for reformen som vil være førende for kommunens arbeid: Gode og likeverdig tjenester til innbyggerne Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Styrket lokaldemokrati Vabø-utvalget avleverte 31. mars 2014 rapporten «Kriterier for god kommunestruktur» Utvalget fikk i mandat på fritt faglig grunnlag å gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Kriteriene skal i sum ivareta kommunens fire roller som demokratisk arena, tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. Kriteriene skal kunne benyttes både lokalt, regionalt og sentralt som grunnlag for å vurdere kommunesammenslåing Utvalget anbefaler ti kriterier som er rettet mot kommunene, og to kriterier som er rettet mot staten. Kriteriene angir hva som skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta sine fire roller og oppgaveløsningen knyttet til disse. Kriteriene ivaretar samfunnsmessige hensyn som

strekker seg ut over den enkelte kommunegrense, og anbefales som grunnlag for å vurdere kommunenes oppgaveløsning i dag og for å vurdere en framtidig kommunestruktur. Kriteriene er som følger: 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse (ifb. med avgjørelser) 4. Økonomisk soliditet 5. Valgfrihet 6. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 7. Høy politisk deltakelse 8. Lokal politisk styring 9. Lokal identitet 10. Effektiv tjenesteproduksjon BDO har på oppdrag fra Salten Regionråd utredet kommunestrukturen i Salten. I sluttrapporten datert 16. september 2015 og fire delutredninger har BDO analysert situasjonen og mulighetene for kommunene på områdene 1. Tjenesteutøvelse og myndighetsutøvelse 2. Samfunns- og næringsutvikling 3. Lokaldemokrati 4. Økonomi BDO-rapporten vedlegges saken som uttrykt vedlegg til informasjon. 1. TILSTREKKELIG KAPASITET Kommunene må ha en tilstrekkelig kapasitet både faglig og administrativt for å kunne løse oppgavene på en effektiv og god måte. Tilstrekkelig kapasitet henger nært sammen med tilgang til relevant kompetanse. Å få én stilling med god fagkompetanse vil ikke gi grunnlaget for et godt fagmiljø. Til det trenger man også kapasitet til å behandle en viss mengde saker, ha god kontroll og oversikt, og til å utvikle fagområdene. Bodø kommune har kapasitetsutfordringer knyttet til vekst og vil få utfordringer knyttet til endringer i befolkningssammensetningen. Dette medfører at en må øke kapasiteten både i administrasjon og tilbud på mange områder. Nye boområder krever kommunal infrastruktur, tilstrekkelig skolekapasitet og idretts- og kulturanlegg. Selv om det i dag er kortsiktig fall i barnetallet må kapasiteten i barnehagene på sikt økes. Bodø samfunnet står ovenfor krevende omsorgsutfordringer de neste årene. Antall brukere av kommunale omsorgstjenester forventes å øke. Særlig økningen av antall innbyggere 80 og 90 + krever et nytt og helhetlig livsløpsperspektiv på omsorgstilbudet og økt kompetanse på aldring. Fremtidens omsorgsløsninger må løses i samarbeid med de fleste samfunnssektorer, og ved å støtte og utvikle det frivillige engasjement fra familie, lokalsamfunn og organisasjoner. De fleste undersøkelser peker på dagligliv, måltider, aktivitet, sosiale og kulturelle forhold som de største svakhetene med dagens omsorgstilbud. Aktiv omsorg innebærer en større faglig bredde med plass til flere yrkesgrupper slik at omsorgstilbudet dekker psykososiale behov og kan gis en mer aktiv profil. Kommunen må videreutvikle og tilby mangfold av tjenester og boformer.

2. RELEVANT KOMPETANSE I tillegg til tilstrekkelig kapasitet, er også relevant kompetanse avgjørende for å sikre sterke fagmiljøer og en god administrasjon. Dette innebærer også at det må være en bredde i kompetansen. Manglende kapasitet og kompetanse er også fremhevet som utfordringer for at kommunen skal ivareta sine roller som samfunnsutvikler og myndighetsutvikler. Innenfor kommunens rolle som demokratisk arena kan en kommunal administrasjon med kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte bedre den politiske styringen og utnytte det lokalpolitiske handlingsrommet. Bodø kommune har generelt robust fagmiljø med god kompetanse. Det er heller ikke vanskelig å rekruttere kompetent arbeidskraft, med unntak av enkelte områder som krever spesialkompetanse. Her er Bodø kommune likevel bedre stilt enn mange andre kommuner. Samhandlingsreformen endret arbeidsdelingen mellom spesialisthelsetjenesten og de kommunale tjenestene og medfører økte krav til både kapasitet og kompetanse. Dette øker kravene til samarbeid, innovasjon og utvikling av tjenestene i tråd med de endrede behov. 3. TILSTREKKELIG DISTANSE Kommunene må ha en slik størrelse at det er tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler og innbyggerne. Dette for å sikre likebehandling og at det ikke tas utenforliggende hensyn i myndighetsutøvelsen, samt at innbyggerne sikres de rettigheter de har etter loven. I tillegg skal habilitetsreglene sikre tilliten til kommunene og beskytte den enkelte saksbehandler mot utidig press. Bodø kommune er av en slik størrelse at dette ikke oppleves som problematisk. 4. EFFEKTIV TJENESTEPRODUKSJON Større kommuner vil legge bedre til rett for økt rammestyring fra statens side og dermed økt mulighet for å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. Større kommuner kan gi bedre utnyttelse av potensielle stordriftsfordeler. Bosettingsmønsteret i kommunen og hensynet til innbyggernes ønske om nærhet til tjenestene kan gjøre det vanskelig å hente ut stordriftsfordeler på alle tjenester i kommunen. Men det vil trolig være effektiviseringsgevinster på enkelte områder slik som i den overordnede styringen og planleggingen i sektoren. Bodø kommune er både en bykommune og en landkommune. Idet en såpass stor andel av befolkningen bor i byområdet tar Bodø ut klare stordriftsfordeler. På nesten alle tjenesteområder, unntatt sosialhjelp, driver Bodø kommune billigere pr innbygger enn nabokommunene som er utredet i BDO-rapporten. Bodø kommunen ligger generelt rundt landsgjennomsnittet eller noe bedre enn landsgjennomsnittet på våre tjenesteområder. 5. ØKONOMISK SOLIDITET En viktig forutsetning for at kommunene skal kunne tilby sine innbyggere gode velferdstjenester er at kommunene har god kontroll på økonomien og kan håndtere uforutsette hendelser. Kommuner med sunn økonomi, som sørger for å ha et økonomisk handlingsrom, kan i større grad håndtere uforutsette hendelser uten at det får direkte konsekvenser for tjenestetilbudet til innbyggerne. Små kommuner er mer sårbare enn større kommuner i slike situasjoner, fordi de har et mindre budsjett å omdisponere innenfor. Bodø kommune disponerer et budsjett på nærmere 4 milliarder kroner. Kommunen har gjennom Perspektivanalysen som hvert år legges fram i forbindelse med budsjettbehandlingen god oversikt over den økonomiske situasjonen de neste årene. Bodø kommune har økonomiske utfordringer både

når det gjelder resultatgrad, fondsgrad og gjeldsgrad. Dette medfører at drift og investeringer må tilpasses den økonomiske situasjonen i årene fremover. Økonomiske utfordringer kan løses gjennom omstilling innenfor budsjett og ved å utnytte fremtidige muligheter. Perspektivanalysen 2016-2025 legges ved som utrykt vedlegg. Kommunal- og regionaldepartementet har forslag til nytt inntektssystem for kommunene ute på høring med høringsfrist 1. mars 2016. Forslaget gjelder rammetilskuddet til kommunene. Det foreslås bl.a. at småkommunetilskudd og Nord-Norgetilskudd slås sammen og at antall innbyggere skal ha større vekt i overføringene fra staten. Smådriftsulemper (for frivillig små kommuner) skal ikke kompenseres fullt ut. Det foreslås videre å legge inn strukturkriterier knyttet til avstand/reisetid. Forslaget er sterkt knyttet til kommunereformprosessen. For Bodø kommune vil forslaget kunne medføre en netto merinntekt på 2,4 11,2 millioner kroner avhengig av hvilke grenser som legges til grunn for strukturkriteriet. Det er usikkerhet om hva de endelige konsekvensene av nytt inntektssystem vil bli. De økonomiske insentivene i kommunereformen er i tillegg til reformstøtte (30 mill.) og engangskostnader (30-60 mill.) i stor grad knyttet til de samme tilskuddene som forslaget om endringer i inntektssystemet. Kommuner som er villige til å slå seg sammen vil kunne beholde dagens småkommunetilskudd, Nord-Norgetilskudd og basistilskudd i 15 år (+5 års nedtrapping) inn i den nye kommunen. For de seks kommunene som utreder «Ytre Salten» alternativet vil dette gi en sikkerhet for å beholde ca. 190 millioner, justert for prisvekst, i 15-20 år. Småkommunetil Nord- Kommune Basistilskudd skudd Norgetilskudd Bodø 0 84 762 465 Steigen 13 200 000 5 475 000 4 234 323 Rødøy 13 200 000 5 475 000 2 143 341 Gildeskål 13 200 000 5 475 000 3 401 646 Røst 13 200 000 5 475 000 920505 Saltdal 13 200 000 0 7 995 726 sum 66 000 000 21 900 000 103 458 006 6. VALGFRIHET Innbyggerne vil i større grad kreve flere valgalternativer innenfor tjenestene. Større kommuner kan tilby en større bredde i tilbudet til sine innbyggere, som vil være vanskelig å tilby i små kommuner. Bodø kommune har i dag et bredt utvalg av tjenester og jobber kontinuerlig med å utvikle tjenestetilbudet videre, herunder ved å ta i bruk av ny teknologi. 7. FUNKSJONELLE SAMFUNNSUTVIKLINGSOMRÅDER Kommunene må ha en inndeling som er mest mulig funksjonell for de områder det er nødvendig å se i sammenheng for å sikre helhetlige løsninger, særlig på areal- og transportområdet. De siste tiårene har det vært en vedvarende regional integrasjon gjennom pendling og tettstedsutvikling, slik at kommunene i stadig mindre grad utgjør en funksjonell enhet. Denne utviklingen vil fortsette. Særlig i byområder gjør behovet for mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder at kommunene bør vurdere sammenslåing. Erfaring tilsier at kommunene hver for seg har sterke insentiver for å ivareta egne behov og at de felles løsningene ikke blir optimale, verken i planleggingen eller i implementeringen av planene. I mindre sentrale strøk vil kriterier som kapasitet og kompetanse om samfunnsutvikling være viktigere når kommunesammenslåing skal vurderes.

Avstander og transporttid i regionen utgjør en naturlig begrensing med hensyn til bolig og arbeidsregionene. I regionen er det langs Salten-pendelen at vi har den største inn- og utpendlingen med Fauske, Saltdal. Men det er også en del innpendling fra Gildeskål og Bodø er også det viktigste sekundærarbeidsmarkedet for innbyggerne Steigen og Røst. Rådmannen har inntrykk av at kommunikasjonen/transport til Bodø er en svært viktig faktor for de kommunene som har valgt å forhandle om en eventuell sammenslåing med Bodø. Vi har også mange interkommunale samarbeidsordninger i regionen. 8. HØY POLITISK DELTAKELSE Det er viktig å ha et aktivt lokaldemokrati med valgmuligheter både i forbindelse med stemmegivningen og at innbyggerne har mulighet til å få sin stemme hørt mellom valgene. Større kommuner legger i dag i større grad til rette for deltakelse mellom valgene, og de har oftere ulike former for medvirkningsorgan. På noen indikatorer scorer de minste kommunene høyest valgdeltakelsen ved lokalvalg er størst i de minste kommunene og flere innbyggere i små kommuner har vært i kontakt med ordfører enn i større kommuner. Men analyser viser at for noen av disse indikatorene har resultatet mer å gjøre med kjennetegn ved innbyggerne enn at kommunen er liten. I BDO-rapporten går det fram at valgdeltakelsen i Salten er som for resten av landet. Bodø kommune hadde en nedgang i valgdeltakelsen ved siste kommunevalg. På den andre siden har antallet listekandidater i Bodø økt over tid, noe som tilsier at det ikke er problemer med å rekruttere personer til politiske verv. Det er ikke bare valgdeltakelse som er uttrykk for deltakelse. Bodø kommune har et en stor og aktiv frivillig sektor. Mangfoldet av organisasjoner er i Bodø innebærer videre at innbyggerne har stor valgfrihet. Mobiliseringen av frivillig sektor i forbindelse med mottaket av asylsøkere høsten 2015 viste at frivillig sektor er en betydelig ressurs i samfunnet. 9. LOKAL POLITISK STYRING Det er avgjørende for lokal politisk styring at den kommunale administrasjonen har nødvendig kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte. Kommunene bør ha mulighet for en hensiktsmessig lokal organisering og prioritering, og ikke være nødt til å organisere sin tjenesteproduksjon i interkommunale ordninger for å levere lovpålagte velferdstjenester. Bodø kommune har god kompetanse i alle ledd og er fullt ut i stand til å behandle og forberede saker for avgjørelse både administrativt og politisk. Bodø er med i 35 ulike interkommunale samarbeidsordninger uten at rådmannen oppfatter at dette kommer i konflikt med en hensiktsmessig organisering av kommuneorganisasjonen eller muligheten til prioritere saker og innsatsområder. 10. LOKAL IDENTITET Det er etter utvalgets vurdering to dimensjoner som spiller inn på dette området, og som kommunene bør vurdere i spørsmålet om sammenslåing: opplevd tilknytning til et område og felles identitet med andre områder. Antakelsen om at noe av dagens nærhet vil forsvinne ved større kommuner, enten det gjelder til kommunehuset, lokalpolitikerne eller tjenester, vil med stor sannsynlighet bli opplevd som problematisk og utfordrende av de berørte innbyggerne. En slik opplevelse vil kunne bli forsterket dersom dagens politiske og administrative system ikke tilpasses nye forutsetninger. Resultatet vil kunne bli et svekket lokalt demokrati. Utvalget tar også som utgangspunkt at det vil være lettere å gjennomføre sammenslåinger med kommuner som i stor grad opplever å ha interkommunal identitet, enn mellom kommuner som ikke har det.

I Bodø kommune har vi erfaringene fra sammenslåingen med Skjerstad i 2005. Området som tidligere inngikk i Skjerstad kommune fikk et lokalutvalg basert på direkte valg, med i all hovedsak rådgivende funksjoner overfor bystyret. Lokalutvalget har rettigheter i den interne saksgang i kommunen. Formålet med opprette kommunedelsutvalget i Skjerstad var å: Ivareta og fremme lokalområdets interesser overfor kommunenes politiske organer, administrasjon og andre offentlige instanser. Være kontaktforum mellom den kommunale forvaltningen og lokalmiljøet. Utarbeide strategier og fremme forslag til utvikling av lokalmiljøer på områder som: Bosetting, oppvekstmiljø, helse, omsorg, arealdisponering, kommunikasjon, service, sysselsetting, næringsutvikling, - og på øvrige områder av interesse for lokalbefolkningen Avgi råd overfor kommunen i saker som spesielt berører området Plansaker og andre saker som spesielt berører lokalutvalgets område skal sendes til lokalutvalget for uttalelse/medvirkning tidligste mulig i en utrednings/arbeidsprosess. Rapporter som har tatt for seg erfaringer knyttet til sammenslåingen av Bodø og Skjerstad viser at det har vært positive effekter i Skjerstad som følge av sammenslåingen og at innbyggerne i Skjerstad er tilfredse med å være en del av Bodø kommune. Vurderinger Som det fremgår av ovennevnte vurdering er Bodø kommune ikke i en situasjon hvor vi må, eller er tvunget inn forhandlinger om kommunesammenslåing. Bodø kommune har gode forutsetninger for å bestå som egen kommune i uoverskuelig framtid. Forventingene fra storting og regjering er at Bodø kommune er med på å utrede og vurdere om en annen kommunestruktur i vår region i større grad vil kunne oppfylle målene om Gode og likeverdig tjenester til innbyggerne Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Styrket lokaldemokrati Selv om Bodø kommune «vil klare seg» også i fremtiden uten sammenslåinger vet vi at flere større sammenslåinger andre steder i landet vil medføre Bodø "rykker ned" på lista over større kommuner ved null-alternativet. Dette kan medføre at Bodøs får en svakere stemme inn mot nasjonale og regionale beslutninger f.eks. ved spørsmål om plassering/tilførsel av offentlige/statlige arbeidsplasser og investeringer i infrastruktur og samferdselsanlegg. Av intensjonsgrunnlaget som ble lagt frem for bystyret i sak PS 16/19 og 16/20 fremgår det at det ligger store muligheter i en fremtidig sammenslåing. På næringssiden kan vi sammen med nabokommunene bli blant de største kommunene i landet på havbruk og fiskeri. I tillegg har vi sammen store ressurser på industri, mineraler, ren energi, reiseliv, kompetanse m.m. Vi kan finne nye felles løsninger på samferdsels-, infrastruktur- og logistikkområdet. Og bygge en ny lokaldemokratimodell og fremtidens løsninger for tjenesteproduksjon i en stor by- og distriktskommune. En ny storkommune vil også være bedre rustet til å påta seg nye oppgaver, dersom dette blir aktuelt i sammenheng med kommunereformen.

Konklusjon Formannskapet tar vurderingen av at Bodø kommune fortsetter som egen kommune, nullalternativet, til orientering. Saksbehandler: Egil Johansen Rolf Kåre Jensen Rådmann Grete Kristoffersen utviklingsdirektør Trykte vedlegg: Utrykte vedlegg: BDO-rapporten Perspektivanalyse 2016-2025 <Vennligst ikke slett noe etter denne linjen>