Ekspertutvalgets forslag til kriterier for ny kommunestruktur Signy Irene Vabo Professor HiOA/UiO Beat for Beat XI 2014 10. juni 2014
Utvalget og referansegruppen Ekspertutvalget Signy Irene Vabo, professor HiOA/UiO Lars-Erik Borge, professor NTNU Bent Aslak Brandtzæg, forsker Telemarksforskning Terje P. Hagen, professor UiO Margrethe Hagerupsen, rådmann Lenvik kommune Halvor Holmli, direktør for Kompetansesenter for distriktsutvikling Helene M. Ohm, rådmann Finnøy kommune Beat for Beat XI 2014 2
Referansegruppen Alfred Bjørlo (V), Ordfører Eid kommune Marianne Bremnes (AP), Ordfører Harstad kommune Frank Ingilæ (AP), Ordfører Tana kommune Torhild Bransdal (KrF), Ordfører Vennesla kommune Bjørn Kahrs (H), Ordfører Randaberg kommune Lene Conradi (H), Ordfører Asker kommune Arne Vinje (SV), Ordfører Vinje kommune Jorid Jagtøyen (SP), Ordfører Melhus kommune Kjell Berge Melbybråten (AP), Ordfører Øystre Slidre Torbjørn Fylling (FrP), Ordfører Ørskog kommune Erling Lae, fylkesmann/leder av fylkesmennenes arbeidsutvalg Anne Grimsrud, spesialrådgiver Fagforbundet Anders Kvam, leder av Akademikerne kommune Oddbjørn Hauge, Ekspedisjonssjef Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Petter Øgar, Ekspedisjonssjef Helse- og omsorgsdepartementet Ann Helen Elgsæther, Avdelingsdirektør Kunnskapsdepartementet Ingunn Iversen, Fagdirektør Klima- og miljødepartementet Beat for Beat XI 2014 3
Mandatet Sentralt mål med kommunereformen Et sterkt lokaldemokrati Sentrale prinsipp Generalistkommuneprinsippet Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver Oppdraget del 1 Foreslå kriterier for en ny kommuneinndeling Gitt dagens oppgavefordeling Ikke diskusjon av regionnivå, styring, finansiering eller prosess Beat for Beat XI 2014 4
Oppdraget del 2 Tilleggsmandat for ekspertutvalget nye oppgaver til kommunene Vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justeringer av kriteriene fra første delutredning På faglig grunnlag analysere og vurdere eksempler på enkelte oppgaver som det kan være aktuelt å overføre til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner Eksempler på oppgaver innen tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling Sluttrapport 1. desember 2014 Beat for Beat XI 2014 5
428 kommuner Over halvparten (228) under 5 000 innbyggere 75 % av befolkningen bor i de 100 største Størst 634 463 (Oslo) og minst 211 (Utsira) Tettest befolkede 1 806 innbygger pr. km 2 (Stavanger) Mest spredt befolkede 0,3 innbygger pr. km 2 (Kautokeino) Beat for Beat XI 2014 6
Kriterier fundert i samfunnsmessige hensyn Kommunestrukturen er del av en nasjonal kommunereform som skal ivareta mange og ulike hensyn Samfunnsmessige hensyn Nasjonale Regionale Lokale Kriterier rettet mot Kommunene Staten Beat for Beat XI 2014 7
Kriteriene Samfunnsmessige hensyn Kriterier TJENESTEYTING Kvalitet i tjenestene Tilstrekkelig kapasitet Effektiv bruk av samfunnets Relevant kompetanse ressurser Effektiv Likeverdighet tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Rettssikkerhet Statlig rammestyring MYNDIGHETSUTØVELSE Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse Samfunnsmessige hensyn Kriterier SAMFUNNSUTVIKLING Helhetlig ivaretakelse av areal- Funksjonelle og transportinteresser tilpasset samfunnsutviklingsområder klima- og miljøhensyn Tilstrekkelig kapasitet Tilrettelegging for positiv Relevant kompetanse utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet DEMOKRATISK ARENA Betydningsfulle oppgaver og Høy politisk deltakelse rammestyring Lokal politisk styring Lokal politisk styring Lokal identitet Levende lokalt folkestyre Bred oppgaveportefølje Aktiv lokal politisk arena Statlig rammestyring Beat for Beat XI 2014 8
Kriteriene samlet (ikke prioritert rekkefølge) Kommunene 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Staten 11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring Beat for Beat XI 2014 9
Utvalgets anbefalinger 1. Kommunene bør ha minst 15 000 20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning Kommunestørrelse indikator for faglig og administrativ kapasitet og kompetanse nødvendig for å yte kvalitetsmessig gode tjenester overfor innbyggerne Minstestørrelsen begrunnet i Størrelse på fagmiljøer nødvendig for at kommunen selv skal ivareta dagens oppgaver Kommunenes faktisk organisering i interkommunale samarbeid Kommunens rolle som myndighetsutøver og samfunnsutvikler Beat for Beat XI 2014 10
Nødvendig avveiing mht. avstand Kommuner Avstand til nærmeste nabokommunesenter 0-30 min 31-60 min 61-90 min 91-120 min 121-200 min Fordel av større fagmiljøer uavhengig av avstand Mange kommunale tjenester må leveres der folk bor Mulige utfordring for politisk representativitet i kommunale organ og for politisk deltakelse generelt Eventuell ulempe bør veies mot den demokratiske gevinsten ved sammenslåing Vil først og fremst kunne gjelde deler av Finnmark Bør forutsettes forpliktende samarbeid om oppgaveløsningen for å sikre at kriteriene imøtekommes Beat for Beat XI 2014 11
Hvorfor? En voldsom utvikling i kommunale oppgaver Pleie og omsorg Handlingsplaner for eldreomsorg (1998 2007, 2008 2015) + Samhandlingsreformen (2012) Flere boformer og flere brukere under 67 år Sykere brukere/pasienter Grunnskolen IT Reform 97/tiårig grunnskole + Kunnskapsløftet (2006 2007) Økt oppmerksomhet om kvalitet (TIMSS, PISA) Økte krav til skoleeier Planlegging Økte krav til arealplanlegging (2009) og hensyn som skal ivaretas Folkehelselov utjevning av sosiale helseforskjeller, helse i alt vi gjør, føre-var, bærekraftig utvikling og medvirkning (2012) Beat for Beat XI 2014 12
Men, kommunene løser sine oppgaver i dag gjennom et stort og tiltakende omfang av interkommunale samarbeid Ulike tellinger, varierende oversikt Sør-Trøndelag, NIVI Rapport 2013:3, side 18 Beat for Beat XI 2014 13
NIVI Rapport 2010:2, side 35 Beat for Beat XI 2014 14
Legevakt 340 kommuner (80 %) i interkommunale legevaktsamarbeid Opptaksområde ca. 34 000 innbyggere (gjennomsnitt) Øyeblikkelig hjelp-funksjoner/lokalmedisinske tjenester (varslet fra 2016) Foreløpig 242 kommuner (56 %) i interkommunale akutte døgnenheter (tilskudd 2013) Opptaksområde ca. 29 000 innbyggere (gjennomsnitt ekskl. Oslo) Pedagogisk-psykologiske tjenester (PPT) Interkommunalt samarbeid Ca. 85 prosent under 2 500 innbyggere Ca. 60 prosent under 5 000 innbyggere Særlig i kommuner med under 15 000 innbyggere Beat for Beat XI 2014 15
Kommunevise kartlegginger av interkommunalt samarbeid i fire fylker og 128 kommuner, 2012 2014 (NIVI Analyse AS) Antall ordninger varierer fra rundt 20 til over 50 Flest ordninger er registrert for Namsos (56), Molde (55), Overhalla (53), Rissa (53), Fosnes (52), Namdalseid (51), Fræna (50), Tjeldsund (50) og Evenes (50) Samarbeid om ulike oppgaver i store og små kommuner Styring mer krevende for små kommuner Små kommuner i økende grad avhengige av samarbeid Beat for Beat XI 2014 16
Det er særskilte utfordringer i små kommuner Eksempler fra ulike oppgaveområder Helse- og omsorg kapasitet/kompetanse Kommuner under 5 000 innbyggere har utfordringer med å være i stand til å tilby gode og forsvarlige helse- og omsorgstjenester på noen områder ((Prop. 91 L (2010-2011)) De minste kommunene opplever i større grad enn mer folkerike kommuner problemer knyttet til fagmiljøet i psykisk helsearbeid i egen kommune (NIBR) Miljørettet helsevern fungerer godt når størrelsen på kommunene eller det interkommunale samarbeidet omfatter 20 000 innbyggere (Prop 90 L (2010 2011)) Skole kapasitet/kompetanse Små kommuner har større andel lærere uten godkjent utdanning (Utdanningsdirektoratet 2011) Skoleeierrollen små kommuner har problemer med å følge opp egne skoler på en tilfredsstillende måte (Utdanningsdirektoratet 2011) Barnevern kapasitet/kompetanse og distanse Kommuner under 5 000 innbyggere har 2,4 stillinger i barnevernet i gjennomsnitt faglig anbefaling er minimum fem årsverk (Barnevernpanelet, 2011) Ca. 100 kommuner med færre enn fem stillinger har ikke interkommunalt barnevernsamarbeid (2012) Stor nærhet kan være en fordel, men utfordrer rettssikkerheten Beat for Beat XI 2014 17
Samfunnsutvikling kapasitet/kompetanse Stor mangel på kapasitet og kompetanse i kommuneadministrasjonene liten mulighet til bærekraftig arealplanlegging (Riksrevisjonen) Manglende kapasitet og kompetanse bakgrunn for Programmet for lokal samfunnsutvikling i kommunene (2010) og Distriktssenteret (2013) IT kapasitet/kompetanse Kommuner med mindre enn 2 000 innbyggere har i mindre grad enn større kommuner tatt i bruk IKTløsninger som sikrer integrasjon av fagsystemer eller skjemaløsninger (KS 2011) Store kommuner gir bedre service enn små kommuner når det gjelder nettbasert informasjon denne forskjellen har vært stabil over tid (Jacobsen og Schønning 2013) Administrasjon kapasitet/kompetanse og effektivitet Store kommuner har i langt større grad enn mindre kommuner tilstrekkelig kompetanse til å ivareta styrings- og utviklingsoppgaver i sentraladministrasjonen (Agenda) Administrasjonskostnader synker opp til 20 000 innbyggere (SSB/Telemarksforskning) Tiltagende interkommunale samarbeid Utfordringer for samordning av tjenester rundt den enkelte Utfordringer for politisk og administrativ styring Beat for Beat XI 2014 18
2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder Sammenslåinger i flerkommunale byområder Hovedstadsområdet: betydelig reduksjon i antall kommuner Uhensiktsmessige kommune- og fylkesgrenser forutsettes justert Beat for Beat XI 2014 19
Oppsplittede tettsteder/byer, f.eks. Porsgrunn og Skien Bo- og arbeidsmarkedsregioner med flere kommuner/ stor grad av pendling, f.eks. Trondheimsregionen Beat for Beat XI 2014 20
Hvorfor? Tiltakende utvidelse av tettsteder/byer på tvers av kommunegrenser Stadig mindre funksjonelle samfunnsutviklingsområder Beat for Beat XI 2014 21
Påtrengende viktig å få til bedre areal- og transportløsninger i flerkommunale byområder Samarbeid gir sub-optimale løsninger Mulighetene for byutvikling kan utnyttes bedre At andre aktører overtar den enkelte kommunes myndighet på arealsiden betydelig mindre attraktivt enn sammenslåinger Pålagt interkommunalt samarbeid, fylkeskommunal arealmyndighet, statlig regulering Sammenslåinger sikrer både mer helhetlige areal- og transportløsninger og kommunenes råderett over arealer Store bykommuner løser ikke alle samordningsutfordringer, for eksempel med statlige sektormyndigheter, men større kommuner er sterkere i forhandlinger Beat for Beat XI 2014 22
3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer «Dempe» den aktive staten Redusere omfang og detaljeringsgrad, f.eks. øremerka tilskudd, prosesskrav, tilsyn og rapportering Redusere kompensatoriske tiltak, herunder forutsetninger om interkommunalt samarbeid for eksempel barnevern, endringer i PBL (2009), folkehelselov (2012) Beat for Beat XI 2014 23
Tilrettelegge for utvikling av folkevalgtes arbeid og «demokratitiltak» lokalt Kriteriene og anbefalingene vil gi betydelig færre kommuner Hva med kriteriene «lokal identitet» og «politisk deltakelse»? Konsekvenser det bør tas høyde for: Oversikt: Lavere forståelse av lokal politikk Engasjement: Mindre tilbøyelighet til å ta på seg politiske verv (men samtidig en opplevelse av økt politisk handlingsrom blant de folkevalgte) Representasjon: Større avstand mellom folkevalgte og velgere (men løser potensielle habilitets- og distanseutfordringer) Politisk styring: Sterkere administrasjon (men også potensielt bedre styringsgrunnlag for de folkevalgte) Beat for Beat XI 2014 24
Endret kommunestruktur en forutsetning for et bæredyktig lokaldemokrati For store og krevende oppgaver og større og mer krevende blir de Økende utfordring for oppgaveivaretakelsen For stor avhengighet av interkommunalt samarbeid på kommunenes kjerneområder og større blir den Økende utfordring for oppgaveivaretakelsen og økende demokratiproblem For store utfordringer med areal- og transportplanlegging i flerkommunale tettsteder/byområder og større blir de Økende utfordring for oppgaveivaretakelsen og økende demokratiproblem For stor avhengighet av en aktiv stat og tiltakende er den Økende autonomi- og demokratiproblem Beat for Beat XI 2014 25
Takk for oppmerksomheten! Beat for Beat XI 2014 26