Ekspertutvalgets sluttrapport

Transkript

1 Ekspertutvalgets sluttrapport Signy Irene Vabo Professor HiOA/UiO Seminar om kommunereform Stavanger kommune 3. februar 2015

2 Utvalget og referansegruppen Ekspertutvalget Signy Irene Vabo, professor HiOA/UiO Lars-Erik Borge, professor NTNU Bent Aslak Brandtzæg, forsker Telemarksforskning Terje P. Hagen, professor UiO Margrethe Hagerupsen, rådmann Lenvik kommune Halvor Holmli, direktør for Kompetansesenter for distriktsutvikling Helene M. Ohm, rådmann Finnøy kommune Stavanger, 3. februar 2015, side 2

3 Referansegruppen Alfred Bjørlo (V), Ordfører Eid kommune Marianne Bremnes (AP), Ordfører Harstad kommune Frank Ingilæ (AP), Ordfører Tana kommune Torhild Bransdal (KrF), Ordfører Vennesla kommune Bjørn Kahrs (H), Ordfører Randaberg kommune Lene Conradi (H), Ordfører Asker kommune Arne Vinje (SV), Ordfører Vinje kommune Jorid Jagtøyen (SP), Ordfører Melhus kommune Kjell Berge Melbybråten (AP), Ordfører Øystre Slidre Torbjørn Fylling (FrP), Ordfører Ørskog kommune Erling Lae, fylkesmann/leder av fylkesmennenes arbeidsutvalg Anne Grimsrud, spesialrådgiver Fagforbundet Anders Kvam, leder av Akademikerne kommune Oddbjørn Hauge, Ekspedisjonssjef Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Petter Øgar, Ekspedisjonssjef Helse- og omsorgsdepartementet Ann Helen Elgsæther, Avdelingsdirektør Kunnskapsdepartementet Ingunn Iversen, Fagdirektør Klima- og miljødepartementet

4 Mandatet Sentralt mål med kommunereformen Et sterkt lokaldemokrati Sentrale prinsipp Generalistkommuneprinsippet Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver Oppdraget del 1 Foreslå kriterier for en ny kommuneinndeling gitt dagens oppgavefordeling Stavanger, 3. februar 2015, side 4

5 Oppdraget del 2 tilleggsmandat Vurdere behovet for å justere kriteriene for en ny kommuneinndeling gitt større og mer robuste kommuner min innb. jfr. delrapport gitt mulige nye oppgaver Utvalget har valgt ut 10 oppgaver som eksempler på mulige nye oppgaver Tjenesteprodusent/myndighetsutøver Psykisk helsevern Tverrfaglig spesialisert rusbehandling Habilitering og rehabilitering Hjelpemidler Barnevern Arbeidsmarkedstiltak Videregående opplæring Samfunnsutvikler Kollektivtransport Fylkesveger Virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling Stavanger, 3. februar 2015, side 5

6 Kriteriene fra delutredningen Kommunene 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Staten 11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring bo-, arbeid- og serviceregioner, «hverdagsregioner» Stavanger, 3. februar 2015, side 6

7 Vurdering av eksempler på oppgaver Rollen som tjenesteprodusent/myndighetsutøver Ansvarlig i dag Utvalgets vurdering Habilitering og rehabilitering alt Helseforetakene Kan overføres/ ansvar etter utskrivningsklar Hjelpemidler varige hjelpebehov NAV Kan overføres/ og Hjelpemiddelsentralene Barnevern fosterhjem og Bufetat Kan overføres/ institusjon Arbeidsmarkedstiltak NAV Bør ikke overføres i sin helhet, vurdere varig tilrettelagt arbeid/ Psykisk helsevern Helseforetakene Bør ikke overføres, finansieringsansvar kan utredes/ Tverrfaglig spesialisert rusbehandling Helseforetakene Bør ikke overføres, finansieringsansvar kan utredes/ Videregående opplæring Fylkeskommunen Kan overføres/over , dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde

8 Rollen som samfunnsutvikler Sentrale kriterier Utvalgets vurdering Kollektivtransport Fylkeskommunen Kan overføres/over , dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde Fylkesveger Fylkeskommunen Bør ikke overføres, men kan omklassifisere fylkesveier av lokal karakter/over , dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde Virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling Fylkesmannen, Fylkeskommunen, Innovasjon Norge Kan gi råd, treffe beslutninger om tilrettelegging for lokalt næringsliv og avgjøre søknader om økonomiske tilskudd til bedrifter og etablerere/ Stavanger, 3. februar 2015, side 8

9 Utvalgets vurderinger bo-, arbeid- og serviceregioner, hverdagsregioner Kriteriet «funksjonelle samfunnsutviklingsområder» bør spesifiseres Et tettsted bør i sin helhet ligge i én kommune Et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune Arbeidsmarkedet er tett integrert når rundt 25 prosent eller flere av de sysselsatte bosatt i en kommune jobber i regionens senterkommune(r) Stavanger, 3. februar 2015, side 9

10 Stavanger/Sandnes i alt Innb Sandnes Stavanger Sola Randaberg Stavanger, 3. februar 2015, side 10

11 Utfordringene godt dokumenter Samarbeid omkring areal, transport og næring byvekst og næringsmessige utfordringer ivaretatt av regionale samarbeid Endringer i samarbeidet fra gode resultater (2008) til uenigheter og dårligere resultater (2014) Kilde: IRIS, Einar Leknes Stavanger, 3. februar 2015, side 11

12 Utvalgets vurderinger Dersom oppgavedifferensiering Modell med flere «trappetrinn» gir stor kompleksitet i styringssystemet og uoversiktlighet for innbyggerne Konsekvenser: fordeler og ulemper med oppgavedifferensiering og generalistkommuneprinsippet må avveies Kilde: Amdam, Halvorsen og Bakke, 2014 Stavanger, 3. februar 2015, side 12

13 Konsekvenser Modell 1: Videreføring av generalistkommuneprinsippet, og kommuner med minst innbyggere Likeverdig lokalt selvstyre likebehandling i den statlige styringen Oversiktlig forvaltning og styring, lave prosesskostnader Men, felles oppgaveportefølje bestemmes av hva de minste kommunene kan bære Modell 2: Storkommuner med oppgavedifferensiering og som inngår i fylkeskommunene/regionene Helhetlige løsninger arealbruk, transport, tjenesteproduksjon Vitalisert lokalpolitikk i storkommunene Men, utfordringer for oppgaveløsning i omlandet både tjenesteproduksjon og samfunnsutvikling Og, innbyggernes stemme ved lokalvalg får ulik vekt Modell 3: Storkommuner med oppgavedifferensiering og Oslo-status (fylkes-/regionstatus) Omtrent like fordeler og ulemper som i modell 2 Men, ingen demokratiproblematikk og antakelig forsterket omlandsproblematikken Stavanger, 3. februar 2015, side 13

14

15 Behovet for en kommunereform er åpenbart Tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse Kvalitet, effektivitet, likeverdighet Rettssikkerhet Samfunnsutvikling næringsutvikling Både fraflyttingsområder Næringsutvikling krever tiltak for økt tilflytting og omdømmebygging Og vekstområder Påpekt av Christiansenutvalget 1992 Utgangspunkt for reformer i både Danmark og Finland Næringsutvikling krever transportsystemer, næringsareal, boligareal og sosial infrastruktur (utdanning, helsetilbud, kulturtilbud etc.) Med større kommuner imøtekommes disse utfordringene Gir kommunene økt «systemkapasitet» Reduserer tiltakende avhengighet av andre kommuner Stavanger, 3. februar 2015, side 15

16

17 Norske kommuner er relativt sett små Stor offentlig sektor, sentralisert forvaltning Stor offentlig sektor, desentralisert forvaltning Liten offentlig sektor, sentralisert forvaltning Liten offentlig sektor, desentralisert forvaltning Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2014 Stavanger, 3. februar 2015, side 17

18 Stor kommunesektor, små kommuner Stor kommunesektor, store kommuner Liten kommunesektor, små kommuner Liten kommunesektor, store kommuner Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2014 Stavanger, 3. februar 2015, side 18

19 Små kommuner har særskilte utfordringer Eksempler fra ulike oppgaveområder Helse- og omsorg kapasitet/kompetanse Kommuner under innbyggere har utfordringer med å være i stand til å tilby gode og forsvarlige helseog omsorgstjenester på noen områder ((Prop. 91 L ( )) De minste kommunene opplever i større grad enn mer folkerike kommuner problemer knyttet til fagmiljøet i psykisk helsearbeid i egen kommune (NIBR) Miljørettet helsevern fungerer godt når størrelsen på kommunene eller det interkommunale samarbeidet omfatter innbyggere (Prop 90 L ( )) Skole kapasitet/kompetanse Små kommuner har større andel lærere uten godkjent utdanning (Utdanningsdirektoratet 2011) Skoleeierrollen små kommuner har problemer med å følge opp egne skoler på en tilfredsstillende måte (Utdanningsdirektoratet 2011) Barnevern kapasitet/kompetanse og distanse Kommuner under innbyggere har 2,4 stillinger i barnevernet i gjennomsnitt faglig anbefaling er minimum fem årsverk (Barnevernpanelet, 2011) Ca. 100 kommuner med færre enn fem stillinger har ikke interkommunalt barnevernsamarbeid (2012) Stor nærhet kan være en fordel, men utfordrer rettssikkerheten Stavanger, 3. februar 2015, side 19

20 Samfunnsutvikling kapasitet/kompetanse Stor mangel på kapasitet og kompetanse i kommuneadministrasjonene liten mulighet til bærekraftig arealplanlegging (Riksrevisjonen) Manglende kapasitet og kompetanse bakgrunn for Programmet for lokal samfunnsutvikling i kommunene (2010) og Distriktssenteret (2013) IT kapasitet/kompetanse Kommuner med mindre enn innbyggere har i mindre grad enn større kommuner tatt i bruk IKT-løsninger som sikrer integrasjon av fagsystemer eller skjemaløsninger (KS 2011) Store kommuner gir bedre service enn små kommuner når det gjelder nettbasert informasjon denne forskjellen har vært stabil over tid (Jacobsen og Schønning 2013) Administrasjon kapasitet/kompetanse og effektivitet Store kommuner har i langt større grad enn mindre kommuner tilstrekkelig kompetanse til å ivareta styrings- og utviklingsoppgaver i sentraladministrasjonen (Agenda) Administrasjonskostnader synker opp til innbyggere (SSB/Telemarksforskning) Stavanger, 3. februar 2015, side 20

21 Mer fornøyde i små kommuner!? «Size and local democracy» (2014) Personbaserte tjenester og informasjon effekt Sport, kultur, tekniske tjenester ingen effekt Problemløsning generelt svak effekt Stavanger, 3. februar 2015, side 21

22 Men, det er ikke nødvendigvis fordi kommunene er små (Monkerund og Sørensen 2010) Personlige kjennetegn ved de som har svart Nivået på kommunens inntekter bedre tilgjengelighet Brukerundersøkelser måler typisk produktkvalitet Det er mange dimensjoner i kvalitet KOSTRA: strukturkvalitet, prosesskvalitet, produktkvalitet og resultatkvalitet Hva er det vi måler? (Denters mfl. 2014) Faktisk resultat opplevd resultat foretrukket resultat Effekt, men via «grad av kommunale utfordringer» og ikke størrelse direkte Stavanger, 3. februar 2015, side 22

23 Hva med lokaldemokratiet? Utvalgets anbefalinger kan styrke lokaldemokratiet Bedre oppgaveivaretakelse overfor innbyggerne min innb. Bedre styring med tjenesteproduksjonen Nye oppgaver ingen forutsetning for et sterkt lokaldemokrati Bedre rammebetingelser for næringsog samfunnsutvikling funksjonelle samfunnsutviklingsområder Alternativer er økt myndighet til regionalt eller statlig nivå Rammestyring som prinsipp mindre statlig detaljstyring Stavanger, 3. februar 2015, side 23

24 Demokrati og kommunestørrelse Lokal politisk styring Utfordres av omfattende interkommunalt samarbeid Lokal identitet Sterkere identitet til bydel, by, bygd enn til kommune antakelig spesielt sterk identitet til kommune når grensene sammenfaller med bygd Ingen forskjell avhengig av kommunestørrelse når det gjelder «samfunnsgagnlige aktiviteter» som tillitsverv, signering/økonomiske bidrag og engasjement i frivillige organisasjoner eller når det gjelder tillit til andre mennesker «Size and local democracy» (2014) effekt på nabolagskontakt; ikke spesielt stor effekt på organisasjonsmedlemskap og lokal tilknytning; ingen effekt på tillit Stavanger, 3. februar 2015, side 24

25

26 Høy politisk deltakelse Stavanger, 3. februar 2015, side 26

27 Size and Local Democracy Danmark, Nederland, Norge og Sveits Ingen signifikant effekt Interesse for lokal politikk Lokalpolitisk kunnskap (om ordfører, kommunestyret og oppgavefordeling) Sannsynlighet for å stemme ved lokalvalg Signifikant effekt Egenvurdert lokalpolitisk kompetanse svak effekt Lokalsamfunnsaktivitet ikke spesielt sterk effekt Tiltro til lokalpolitikerne ikke spesielt sterk effekt Lokalpolitisk orientering ved kommunevalg ikke spesielt sterk effekt Fornøydhet med kommunal oppgaveivaretakelse: effekt for personrelaterte tjenester, ikke spesielt sterk effekt for kultur/idrett/mer tekniske tjenester og problemløsning generelt Partiaktivitet effekt Kontakt med kommunen effekt Stavanger, 3. februar 2015, side 27

28 Konsekvenser av faktiske sammenslåinger Erfaringer fra Danmark og frivillige sammenslåinger i Norge Representasjon: Færre kommuner gir færre folkevalgte per innbygger større avstand mellom folkevalgte og velgere i noen tilfeller utfordres lydhørhet Forståelse: Redusert «politisk effektivitet» lavere forståelse av lokal politikk Engasjement: Mindre tilbøyelighet til å ta på seg politiske verv Krever alternativer for deltakelse og andre/flere arenaer medvirknings- og nærdemokratitiltak, og oppsøkende politikere Politisk styring: Sterkere administrasjon utfordrer politikerne Krever tiltak for en mer proaktiv politikerrolle Stavanger, 3. februar 2015, side 28

29 Medvirkning og nærdemokrati Ulike former for medvirkning Gir arenaer for deltakelse og «medstyring» Kan bidra til å redusere avstand folkevalgt innbygger Utfordring bl.a. skeiv representasjon Nærdemokratiorgan (lokalutvalg) Kan bidra til lokal identitet Utfordring bl.a. polarisering Kilder: Hanssen, Gro Sandkjær mfl Erfaringer med nærdemokratiske ordninger i Norden, NIBR og Klausen, Jan Erling mfl Medvirkning med virkning? Innbyggermedvirkning i den kommunale beslutningsprosessen, NIBR/Uni Rokkansenteret. Stavanger, 3. februar 2015, side 29

30

31 En proaktiv politikerrolle Stavanger, 3. februar 2015, side 31

32 Administrativ styring vs. politisk lederskap «Sakstørke» og A- og B-politikere i kommunestyret (For) reaktiv politikerrolle? Politisk lederskap (Robert C. Tucker, 1995) Definere situasjoner diagnose Presentere løsninger politikkutforming Mobilisere oppslutning om valgte løsninger implementering Bedre organisering for politisk lederskap!? i kombinasjon med nærdemokrati og medvirkning vis a vis en sterk administrasjon Jfr. for eksempel Dansk kommunelov 17, stk. 4- utvalg (Norsk kommunelov 10 pkt. 5, komiteer/utvalg) tematiske ad-hoc utvalg som nedsettes av kommunestyret for å forberede eller gi råd før beslutninger treffes

33