9Kollektivtransport Regjeringen la våren 2002 fram en stortingsmelding om kollektivtransport 1. Her presenteres regjeringens kollektivtransportpolitikk som legger til rette for et tilbud som er tilpasset brukernes behov, og som skaper et mer effektivt tjenestetilbud. Bedre kollektivtransport skal tilfredsstille det grunnleggende reisebehovet til folk flest og bidra til å sikre en miljøvennlig utvikling og velfungerende bysamfunn. Dette skal gjøres gjennom Økt statlig innsats for å bedre kvaliteten i kollektivtransporttilbudet, med vekt på storbyene. Bedre organisering og samordning av transportpolitikken som tydeliggjør roller og ansvar. Å frigjøre ressurser til bedre kollektivtilbud gjennom økt konkurranse både mellom transportselskaper og om offentlige kontrakter. Samferdselsdepartementet har selv tatt initiativ til forsøk med alternativ forvaltningsorganisasering for transport i større byområder. Departementet har også vedtatt tiltak som skjerper konkurransen i kollektivtransporten. oppgaver og innsatsområder for etatens arbeid med kollektivtransport i årene framover. Flere oppgaver og økt ansvar innebærer et økt engasjement og innsats fra Statens vegvesen i nært samarbeid med de andre transportetatene, samt med viktige samarbeidspartnere i regional og lokal kollektivtransport. 9.1 Styrket kollektivtransport i byene Kollektivtilbudet varierer sterkt mellom de større byområdene. Bussen står for det meste av den lokale kollektivtransporten med unntak av Osloområdet, hvor viktige deler av kollektivtransporten er banebasert. Befolkningstetthet og mengde, tilskuddsnivået til kollektivtrafikken og køsituasjonen for privatbilen påvirker mulighetene og behovene for kollektivtransport. Også innenfor hvert byområde er det store variasjoner i tilbudet. De sentrale delene av byområdene har vanligvis et bedre tilbud, mens byenes mer spredt bebygde omland har dårligere tilbud. I denne omtalen av kollektivtransport har vi fokusert på lokal kollektivtransport i byer og langdistansetrafikk med ekspressbusser. Kollektivtransport med tog, båt og fly med mer regional karakter behandles i de kapitler som beskriver disse transportsektorenes strategier. I tillegg gis det i dette kapittel noen betraktninger knyttet til hva som skal til for å øke kollektivtransporten vesentlig. Det vises for øvrig til Samferdselsdepartementets arbeid med kollektivtransportens organisering og konkurranseutsetting. Som oppfølging av stortingsmeldingen om kollektivtransport har Statens vegvesen laget et handlingsprogram som klargjør og konkretiserer De siste årene har det offentliges rammer til drift av kollektivtransport vært ustabile og synkende, samtidig som kostnadene til drift av rutenettet mange steder har økt. I flere av storbyene har synkende driftstilskudd ført til en kombinasjon av effektivisering, økning av billettprisene og kutt i rutetilbudet. I løpet av de siste 15 årene har tilskuddene til kollektivtransport i de syv største byområdene blitt redusert med 42 prosent og mye tyder på at potensialet for kostnadseffektivisering nå er relativt lite. Dette betyr at kollektivtransporten i byene i stadig større grad er blitt avhengig av finansiering fra brukerne. Transportøkonomisk institutt har beregnet at takstene i de syv største byene har økt med 25 prosent målt i faste priser². 1 St.meld. nr. 26 (2002) Bedre kollektivtransport. 83
FORSLAG TIL NASJONAL TRANSPORTPLAN 2006- Denne takstøkningen har bidratt til en nedgang i passasjertall på omlag syv prosent. Av figur 9.1 framgår at prisstigningen på kollektive transportmidler siden 1980 har vært vesentlig større enn for bilbruk og høyere enn konsumprisindeksen. Opplysningene i tabellen gjelder for landet som helhet, men situasjonen er overførbar til byområdene. Figur 9.1 Prisutvikling for ulike transporttjenester Forenkle kollektivtilbudet gjennom utvikling av billettsystem, takstordninger, sanntidsinformasjon på stoppesteder og knutepunkter og samordning av ulike kollektivmiddel En av de store utfordringene i byområdene er å sikre framkommelighet for kollektivtransporten på banenettet og veg- og gatenettet. Voksende biltrafikk, små gaterom, ønsker om å prioritere gående og syklende, konflikter med varelevering og ønsker om kantsteinsparkering, gjør at framkommelighetstiltak ofte kan være konfliktfulle å gjennomføre. For å prioritere framkommeligheten kreves også systematisk innføring av signalprioritering og trafikkstyring. Disse tiltakene vil i mange tilfeller bety dårligere framkommelighet for biltrafikken. Kilde: SSB Satsingsområder for styrket kollektivtransport i byområdene Det må arbeides systematisk for å videreutvikle kollektivtransporten i byområdene. Dette betyr satsing både på driftsrettede tiltak og på tilrettelegging av infrastrukturen. Som verktøy for målrettet satsing har flere av byområdene definert et stamnett for kollektivtransporten. Dette innholder de viktigste rutene i linjenettet, hvor det er særlig viktig å få utviklet et godt tilbud og hvor forbedrende tiltak prioriteres. Følgende er viktig i en slik satsing: Tilrettelegge stoppesteder og knutepunkter på linjenettet for effektiv overgang mellom ulike kollektivmidler, sikre tilgjengelighet for alle, og stimulere til «parker og reis» Tilrettelegge og utbedre kollektivtransportens infrastruktur, kapasitetsøkninger ved behov Øke frekvens og kjørehastighet som gir et bedre tilbud for trafikantene og bedre utnyttelse av materiellet Jernbanen utgjør sammen med T-banen ryggraden i kollektivtransportsystemet i Oslo-regionen. Også på Nord-Jæren har jernbanen en viktig rolle i den lokale kollektivtrafikken. Investeringer i økt transportkapasitet i jernbanenettet i Oslo-regionen og på Nord-Jæren prioriteres høyt i planperioden. Kapasitetsøkningen vil føre til bedre punktlighet, økt frekvens og kortere kjøretider. Som regel er de kollektivreisendes tilgjenglighet til ulike målpunkt langt dårligere enn med privatbilen. Unntak er ofte sentrumsområdene og områdene rundt de større kollektivknutepunktene. Det er bare i rushtiden forsinkelser er et problem for privatbiltrafikken. Tilgjenglighetskart viser hvor mange mennesker som kan nå ulike områder innenfor en bestemt reisetid. Figur 9.2 viser tydelig hvor stor andel av befolkningen som har et godt tilbud med bil sammenlignet med kollektivtransport, selv i rushtrafikken. I figurene er det benyttet 20 minutter reisetid for bil og 45 minutter reisetid for kollektivtransport. Bakgrunnen for dette er at på 20 minutter kan kun begrensede områder nås med kollektive reisemidler, mens det meste av Osloområdet kan nås på 45 minutter med bil. 2) TØI-rapport 508/2001 84
Figur 9.2 variasjon i tilgjenglighet med bil og kollektivtransport i Oslo-området i 1998. Kilde: Plan og bygningsetaten, Oslo kommune. fysiske tilretteleggingen på hovedvegnettet slik at potensialet for ytterlige vekst kan hentes ut. Utfordringene i utviklingen av infrastruktur er: å sikre god framkommelighet mellom regionene, særlig gjennom byområdene der flaskehalsene finnes lokalisering av knutepunkter og stoppesteder slik at korrespondanse med lokale bussruter og tilgjengelighet for lokale kundemarkeder ivaretas utforming og utbygging av knutepunkter og stoppesteder for ekspressbussene Statens vegvesen har et ansvar for framkommelighet for ekspressbussene på riksvegnettet og må derfor i samarbeid med fylkeskommunene og aktuelle driftsselskap vurdere behov for tiltak i vegnettet. 9.2 Ekspressbuss Siden slutten av 1990-tallet har det vært ført en stadig mer liberal politikk for ekspressbussmarkedet. Som følge av denne liberalisering har en rekke ekspressbussruter blitt etablert. I dag er alle landsdeler dekket med ekspressbuss og det økte tilbudet har ført til at busstrafikken på hovedvegnettet har økt vesentlig. I 2002 hadde regionale ekspressbussruter over fire millioner passasjerer, en økning på ½ million fra 2001. Ekspressbuss kjøres uten tilskudd og det er generelt liten tilrettelegging av infrastruktur for ekspressbuss på hovedvegnettet. I nylig utgitt rundskriv fra samferdselsdepartementet med retningslinjer (N-2/2003) er det gitt signaler om ytterligere liberalisering av ekspressbusstilbudet. Sterk vekst i ekspressbussmarkedet er trolig en trend som vil fortsette i årene framover. Det er derfor behov for å styrke den 9.3 Hva skal til for å øke kollektivtransportens markedsandeler? For å belyse handlingsrommet og hva som skal til for å nå overordnede målsetninger om økt bruk av kollektivtransport er konkurranseflatene mellom kollektivtransport og privatbil i storbyene og på Østlandet analysert. I disse analysene er virkemidler også utenfor transportetatenes ansvarsområde tatt med, da flere av rammebetingelsene for kollektivtrafikken ligger i andre sektorer. Hva skal til for å øke kollektivandelen i de største byene? I de fleste norske byområdene et det en stor utfordring å beholde dagens markedsandel for kollektivtrafikken, særlig i de mindre byområdene og i storbyenes omland. Kollektivtransportens fallende markedsandel har bakgrunn i en kombinasjon av økt bruk av privatbilen som følge av byspredning, tilrettelegging for framkommelighet for privatbil på hovedvegnettet og økt bilhold samt økte kollektivtakster og et generelt dårligere kollektivtilbud³. Biltrafikkveksten i de største byene må begrenses av hensyn til helse, miljø og framkommelighet på vegnettet. ³TØI-rapport 508/2001 85
FORSLAG TIL NASJONAL TRANSPORTPLAN 2006- Ulike former for begrensninger på bruk av privatbil kombinert med en satsing på kollektivtransporten er en forutsetning for å beholde eller øke kollektivandelene. Det er også bare i de store byene at kollektivtransporten, sammen med gang- og sykkeltrafikken, kan sikre befolkningens behov for mobilitet når det legges restriksjoner på bilbruk. Videre må arealplanleggingen støtte opp om de miljøvennlige transportformene. Virkemidlene innenfor areal- og transportplanleggingen er spredt på flere aktører og det er nødvendig med en felles ambisjon og strategi for å redusere biltrafikkveksten. Lokalpolitisk støtte er en forutsetning. Disse forholdene er nærmere omtalt i kapittel 14 om storbyene. Figur 9.3 Endringer i reisemiddelfordeling 2001 og scenario med restriksjoner på bil kombinert med kollektivtransportsatsing Antall personreiser per døgn (1 000) 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Bil Kollektiv Gang/sykkel 61 % 20 % 19 % 2001 57 % 23 % 20 % Kilde: Byutredning Oslo, Akershus (NTP) For å illustrere problemstillingen, er det tatt utgangspunkt i byutredningen for Oslo og Akershus. Den viser at det forventes en biltrafikkvekst på om lag 20 prosent i perioden 2001-, dersom virkemiddelbruken rettet mot bilbruk ikke endres. Det er imidlertid mulig å oppnå tilnærmet nullvekst i biltrafikken i denne perioden, dersom: Dagens bomring opprettholdes etter 2007 med dobbel takst i rushtidene Det innføres moderate økninger i parkeringsrestriksjoner i områder med kollektivdekning, også på private parkeringsplasser Det innføres ny nettstruktur med samordning av driftsartene Framkommelighet for kollektivtrafikken på veg- og bane økes Offentlig tilskudd til kollektivtransporten økes med 20 prosent (500 mill. kr per år) som kan dekkes gjennom inntekter fra biltrafikant avgiften Arealbruken støtter opp om kollektivtransporten samt en satsing på å utvikle gang og- sykkel vegnettet Utredningen viser at dersom disse virkemidlene tas i bruk, er det mulig å oppnå en økning i kollektivandelen med nesten 3 prosent i i forhold til i dag, hvilket tilsvarer en økning i antall kollektivreiser på 30 prosent sammenlignet med 2001. Utredningen viser også at en takstreduksjon for kollektivreisende på 25 prosent vil gi 6 prosent flere kollektivreisende. Både antall bilreiser og gangog sykkelreiser reduseres når kollektivtaksen går ned. Ekstrainntektene som følge av flere kollektivreisende er lavere enn inntektstapet som følge av takstreduksjonen. Vesentlige takstreduksjoner medfører dermed behov for økte offentlige tilskudd. Kollektivandeler kan måles både i antall turer, uavhengig av reisenes lengde, og som transportarbeid hvor det tas hensyn til lange og korte reiser. Det siste er å foretrekke når ønsker om høye kollektivandeler knyttes til redusert biltrafikkvekst og miljø. Målsetningen om høye kollektivandeler bør konkretiseres til et geografisk avgrenset område og for en bestemt tidsperiode. Det er stor forskjell på virkemiddelbruken hvis en ønsker å ha høye markedsandeler i hele byregionen på døgnbasis eller om målsetningen er å oppnå høye markedsandeler for sentrumsrettede reiser i rush. En komplikasjon ved å bruke markedsandeler som styringsverktøy er at flere av de aktuelle tiltakene, som for eksempel innføring av restriksjoner på bilbruk, vil påvirke det totale antall turer. For at en målsetning om økte kollektivandeler skal fungere som styringsverktøy må den spesifiseres slik at den gir føringer for hvordan virkemiddelbruken skal innrettes. 86
Hvor mye er det mulig å øke togets markedsandeler for Intercity-reiser i det sentrale Østlandsområdet? Jernbanen har en viktig betydning både for lokale og regionale reiser i det sentrale Østlandsområdet. Jernbaneverket har derfor analysert hvor mye det er mulig å øke togets markedsandeler for regionale reiser mellom Oslo og byene Lillehammer, Skien og Halden. Influensområdet i analysen er avgrenset til 8 km rundt stasjonene i byene. Analysen viser at ved en kraftig satsing kan andel regionale togreiser mer enn fordobles sammenlignet med i dag. Potensialet for kortere reisetider er stort med det skisserte togtilbudet. Tog har derfor konkurranseflate til både ekspressbuss og bil, som vil miste markedsandeler ved en slik satsing. I beregningene er det forutsatt fullført dobbeltsporutbygging i hele Intercity-nettet og nytt enkeltspor med kryssingsspor på strekningen Larvik Porsgrunn. Togene går i halvtimesfrekvenser hele driftsdøgnet. I beregningen er det forutsatt videre vegutbygging i Vestfold og Østfold men ikke nord for Gardermoen. Det er forutsatt en videreføring av bomringen rundt Oslo og i Sande med dagens takstnivå samt bompengebetaling i Østfold. I tillegg er det lagt inn 20 prosent økte parkeringskostnader på de steder hvor det er parkeringsavgifter i dag. Nytt ekspressbusstilbud på Østlandet er lagt til grunn i analysen. Med denne utbygging vil reisetidene med tog mellom byene bli som vist i tabell 9.1. Beregningene for viser at togets markedsandel øker fra - til satsingsalternativet med mellom 17 og 32 prosent jamfør figur 9.4. Dette vil innebære at andelen biltrafikken på disse relasjonene i er 13 til 28 prosent lavere i salternativet enn i alternativet. Som vist i omtalen av Oslo-området i kapitel 14.4 er mesteparten av biltrafikken lokaltrafikk. Reduksjoner i biltrafikken fra Lillehammer, Skien og Halden vil kun i begrenset grad påvirke mengden biltrafikk i korridorene. Togsatsingen vil gi et robust og høyfrekvent persontrafikktilbud på jernbane i hele Intercityområdet. Den vil samtidig bidra til et kvalitetsmessig løft i form av kapasitet og pålitelighet for person- og godstrafikken i øvrig jernbanenett. For lokaltrafikken i Oslo-området, som utgjør hoveddelen av persontrafikkarbeidet på bane, vil satsingen ha betydelig effekt, men denne effekten er ikke inkludert i tallmaterialet ovenfor. Full dobbeltsporutbygging i Intercity-området koster om lag 28 mrd. kr ut over det som ligger inne i gitt ramme for planperioden. Det er ikke beregnet på om satsingen gir økt behov for offentlig kjøp av jernbanetransport. Konklusjoner Det er fullt mulig å øke kollektivtransportens markedsandeler, men vesentlig endret virkemiddelbruk er nødvendig. Dette omfatter både kraftig satsing i kollektivtransportsystemet og restriksjoner på bilbruk i byene. Et alternativ for er definert som en framskriving av dagens situasjon med vedtatte investeringer i inneværende planperiode. Tabell 9.1 Reisetider med tog med dobbeltspor i hele Intercity-nettet. Dovrebanen Østfoldbanen Vestfoldbanen Oslo Hamar 00:52 Oslo-Fredrikstad 00:47 Oslo-Tønsberg 00:57 Oslo Lillehammer 01:20 Oslo-Halden 01:09 Oslo-Sandefjord 01:11 Oslo-Skien 01:43 87
FORSLAG TIL NASJONAL TRANSPORTPLAN 2006- Figur 9.4 Antall reiser i Intercity-nettet i år 2000, i et alternativ samt i en i. Tall i figuren viser togets markedsandeler på regionale reiser. 6 000 000 52% 36% 5 000 000 4 000 000 Bil Ekspressbuss Tog 34% Antall reiser per år 3 000 000 43% 44% 68% 2 000 000 40% 68% 41% 1 000 000 40% 40% 71% 0 2000 2000 2000 2000 Mjøsbyen Vestfold Telemark Østfold Kilde: Persontrafikk i IC-området, Jernbaneverket, august 2002 88