FYLKESVEGPLAN 2014-2017 FOR NORD-TRØNDELAG STRATEGINOTAT Mai 2012 Utarbeidet i samarbeid med Statens vegvesen
N120326C.DOC Innhold Innhold... 2 1. Innledning og bakgrunn... 3 2. Oppnådde resultater FVP 2010-2013... 3 2.1 Investeringer... 3 2.2 Drift og vedlikehold... 5 2.3 Budsjettutvikling... 6 2.4 Planutfordringer... 7 2.5 Geoteknikk... 8 3. Økonomi... 8 4. Forholdet mellom investeringer og drift... 9 4.1 Drift og vedlikehold... 9 4.2 Forfall... 10 4.3 Investeringer... 10 5. Sams vegadministrasjon, rammeavtale... 11 6. Uforutsette hendelser, ras... 12 7. Planprosess, tidsplan... 13 8. Sentrale problemstillinger... 14 2
1. Innledning og bakgrunn Fylkesvegplan 2010-2013 ble vedtatt i fylkestinget i april 2009 (FT-sak nr. 09/20). I forbindelse med Forvaltningsreformen ble tidligere øvrige riksveger overført til fylkeskommunen fra 1.1.2010, og Handlingsprogram 2010-2013 (2019) for nye fylkesveger ble vedtatt i fylkestinget i september 2009 (FT-sak nr. 09/65). De to plandokumentene for «gamle» fylkesveger og «nye» fylkesveger ble slått sammen til felles Fylkesvegplan 2010-2013 i juni 2011 (FT-sak nr. 11/55). Felles Fylkesvegplan 2010-2013 inkluderte en avklaring og «rydding» av ulik praksis for de to kategoriene av fylkesveger, slik at det nå betraktes som ett fylkesvegnett. I forbindelse med planen ble det også innført en funksjonsklasseinndeling for å oppnå mer rasjonell forvaltning av fylkesvegene. Planperioden 2010-2013 har vært krevende på grunn av en betydelig opptrapping av aktiviteten med forvaltningen av fylkesvegene. I tillegg til at forvaltningsreformen medførte betydelig økt ansvar ved «nye» fylkesveger var det allerede igangsatt en oppgradering av de «gamle» fylkesvegene. I sum medførte denne økningen over kort tid betydelige utfordringer for administreringen av fylkesvegene. Raset i Kattmarka i Namsos medførte dessuten en ytterligere innskjerping av krav til geotekniske vurderinger og sikringstiltak som har bidratt til forsinkelser i planleggingsarbeidet. Det er også en klar tendens til at krav og forventninger fra kommuner og andre berørte parter øker slik at plan- og gjennomføringsarbeidet er mer tid- og ressurskrevende enn tidligere. I hovedsak er forsinkelsene i investeringsomfang knyttet til de «nye» fylkesvegene, og dette er kompensert ved at oppgradering av «gamle» fylkesveger er forsert for å redusere mindreforbruk og opprettholde vedtatt investeringsnivå (FT-sak nr. 10/38). Dette har ført til at det i 2012 ble behov for å realisere investeringsprosjekter fra marginallista i fylkesvegplanen (FT-sak nr. 12/2). Vedtatt fylkesvegplan legges til grunn for investeringene, men det kan likevel bli føringer for ny fylkesvegplan ved at prosjekter fra marginalliste er realisert samtidig som vedtatte prosjekter ikke har blitt igangsatt eller ikke har hatt framdrift som forutsatt i perioden 2010-2013. Det er også flere eksempler på vedtatte prosjekter som av ulike årsaker er utsatt til ny vurdering i forbindelse med utarbeidelsen ny fylkesvegplan. I planperioden 2010-2013 har det vært enkelte forskutteringsprosjekter (FT-saker nr. 10/34, 10/35, 10/66 og 11/46), men flere av disse prosjektene kan avklares i løpet av planperioden og gir dermed ikke bindinger for neste fylkesvegplanperiode. 2. Oppnådde resultater FVP 2010-2013 Nedenfor er det redegjort for enkelte hovedtrekk og oppnådde resultater i inneværende planperiode. For å kunne betrakte hele perioden er prognoser for 2012 og 2013 gjengitt. 2.1 Investeringer Følgende resultater er oppnådd i perioden på investeringssiden: 3
Tabell 1: Oversikt over investeringer i 2010 og 2011 samt prognose for 2012 og 2013 (beløp i 1000 kr) Fylkesveginvestering FVP 2010-13 2010 2011 2012 2013 2010-13 2010-13 Oppfylling Fylke Forbruk Forbruk Prognose Prognose Antatt forbruk Avvik i % 2012-kr 2012-kr 2012-kr 2012-kr 2012-kr 2012-kr 2012-kr Strekningsvise investering 674 097 55 507 116 248 68 500 140 800 381 055 293 042 57 % Mindre utbedringer 7 660 4 535 202-1 065 0 3 673 3 987 48 % Forsterkning 10 t asfalt 300 717 66 268 130 818 184 630 69 000 450 715-149 998 150 % Punktvis forsterkning 13 351 9 163 3 486 700 0 13 349 2 100 % Bruer 22 105 4 561 941 10 100 6 200 21 801 304 99 % Flaskehalser/andre tiltak 4 377 7 773 3 069 850 0 11 692-7 314 267 % G/S-veger 104 616 55 445 13 030 19 348 67 400 155 223-35 834 148 % Trafikksikkerhetstiltak 54 825 3 446 14 056 19 900 17 600 55 003-178 100 % Miljø- og servicetiltak 15 102 273 324 6 900 7 100 14 598 504 97 % Kollektivtiltak 4 815 0 913 2 000 1 900 4 813 2 100 % Planlegging 39 614 13 912 15 420 15 000 15 000 59 332-19 718 150 % Sum 1 241 280 220 883 298 507 326 863 325 000 1 171 254 84 800 94 % Som tabellen viser er måloppnåelsen på 94 %, men det er betydelige avvik mellom investeringsområdene. Litt forenklet kan det oppsummeres ved at Fv. 17-prosjektet kommer vesentlig senere i gang enn forutsatt i fylkesvegplanen. Til gjengjeld er dette kompensert ved at det er vedtatt å bruke marginallistene fra de «gamle» fylkesvegene til å øke måloppnåelsen. Dette har gjort at det er brukt mye mer penger på områdene «Forsterkning 10 tonn asfalt» og «gang- og sykkelveger» enn forutsatt. I tillegg er posten «planlegging» økt betydelig. For de øvrige postene er det mindre avvik. I tiden etter at fylkesvegplanen ble vedtatt har det vært en utvikling i kostnadene til forsterking med asfalt som er høyere enn den generelle prisveksten. Dette skyldes i hovedsak en endring i markedssituasjonen og at tilstanden på det vegnettet som nå forsterkes var dårligere enn forutsatt. I tillegg er utførelsen endret på grunn av de erfaringene som er høstet med tidligere prosjekter. De «beste» fylkesvegene er allerede forsterket, og de reviderte gjennomsnittsprisene vil ha konsekvenser for prosjektene i 2012 og 2013. Kostnaden ble i 2008 anslått til om lag kr 1 000,- per løpemeter, mens erfaringene nå viser en kostnad på kr 1 600,- til kr 1 800,- per løpemeter. Dette vil også ha konsekvenser for neste fylkesvegplanperiode. Kostnaden med trekkrør for bredbåndfiber inngår i revidert kostnadsanslag. Fylkestinget i Nord-Trøndelag vedtok i årsbudsjett 2009 å legge trekkrør for fiber i forbindelse med utbedring og asfaltering av fylkesvegene. Legging av trekkrør for bredbåndsfiber ble etter noen prøveprosjekter i 2009 innført som fast ordning fra 2010. Nord-Trøndelag Fylkeskommune har bidratt til at det i årene 2009 2011 er lagt omlag 15 mil trekkrør, og ca. 6 mil av disse trekkrørene er pr i dag/eller i nærmeste framtid planlagt tatt i bruk til bredbåndsfiber. Vegvesenet har basert på tall fra anbudsrunden i 2011 anslått at kostnaden med legging av trekkrør varierer fra 53-106 kr pr lm med et gjennomsnitt på 87 kr pr lm. Basert på dette gjennomsnittstallet har fylkeskommunen brukt ca 13 mill kr på legging av trekkrør i 2009-2011 Erfaringene med trekkrør ordningen for perioden 2009 til 2011 viser at det er grunnlag for å diskutere om tanken med samgraving i forbindelse med veiarbeider er den mest kostnadseffektive framføringen av trekkrør for fiber. Prisen på legging av trekkrør varierer mye fra anbud til anbud og det er ikke nødvendigvis entreprenøren som har den laveste totalprisen som har den laveste prisen på legging av trekkrør. Statens Vegvesen som forvalter av ordningen legger i dag trekkrør ut på anbud i en pakke sammen med hele veiprosjektet med totalpris som konkurransegrunnlag. 4
Trekkrørordningen finansieres over samferdselsbudsjettet og det er anbefalt at vedtak om trekkrør i framtida innarbeides i fylkesvegplanen for å sikre synliggjøring av kostnader og behov for prioritering mellom ulike tiltak innen samferdselssektoren. Det er også aktuelt å prøve ut andre løsninger for gjennomføring ved at legging av trekkrør lyses ut som eget anbud. 2.2 Drift og vedlikehold Fra 1. september er det fem driftskontrakter i Nord-Trøndelag hvorav to er rene fylkesvegkontrakter. De øvrige kontraktene er felles for riks- og fylkesvegene i kontraktsområdet. Det har vært en betydelig prisstigning i de driftskontraktene som har vært utlyst i 2009 og 2011 i forhold til forrige utlysingsrunde. Vinteroppgavene, brøyting og strøing, prioriteres slik at forfallet øker på enkelte områder som stikkrenner, grøfter og grusdekker i år med dyre og krevende vintre. Nødvendig forsterkning av veg utenom noe grøfting er ikke lagt inn i driftskontraktene. Forfallet på asfaltdekkene har økt i planperiode. I 2012 blir det reasfaltert 76 km fylkesveg mens totallengden asfaltdekker er 2300 km. Det betyr i praksis at det med den takten vil det i gjennomsnitt gå over 30 år mellom hver gang en veg reasfalteres. Veger med mye trafikk må reasfalteres minst hvert 10. år vil det si at de laveste trafikkerte fylkesvegene må vente mellom 40 og 50 år på nytt dekke. Når asfaltdekkene blir stadig dårligere vil det også gradvis bli dyrere å reasfaltere dem. Programmet for asfaltering av grusveger er med på å øke behovet i framtida. Forventet levetid på asfaltdekker er fra 10 til opp mot 20 år. I planperioden er noen få fylkesveger forsterket ved at det gamle dekket er frest inn i bærelaget, pukk er tilført og frest inn og til slutt er det lagt nytt dekke. Dette ser ut til å være en vellykket forsterkningsmetode der det er grusbærelag. Generelt har behovet for forsterkning før reasfaltering økt i perioden. De siste årene er det blitt utbedret ca. 10 000 meter med rekkverk. Når gammelt rekkverk skiftes ut blir det nye som oftest lengre enn det gamle var på grunn av skjerpede regler, dette utgjør i størrelsesorden ca 50 % økning i lengde. I tillegg til dette må det også utfylles rekkverksrom, dvs fylling på utsiden av rekkverksstolpene til støtte. I Nord-Trøndelag er det ca. 630 000 meter med rekkverk langs fylkesvegene. Levetid for rekkverk regnes til ca. 30 35 år. Dette betyr at eksisterende utskiftingstakt ikke greier å holde tritt med forfallet. Utskifting er nå om lag halvparten av behovet. En stor del av bruene er over 30 år gamle. En god del ligger i kystnære områder og er bygd i en tidsperiode der kravene til overdekning av armering var vesentlig lavere enn nå. Dette har ført til en god del korrosjonsskader på armering. For å holde tritt med skadeutviklingen må vedlikeholdsaktiviteten minst holdes på samme nivå som i 2012. Standarden på skilter har gått noe ned, men det prioriteres utskifting av de viktigste skilttypene, for eksempel fartssoneskilt. Spesielle skiltprogram, utvidet bruk av 70-soner, ekstra skilter ved skoler og lignende blir prioritert innenfor rammene til skiltvedlikehold. Etterslep eller forfall kommer gradvis. Det betyr at en kanskje ikke ser forverringen fra et år til neste, men over tid reduseres standarden. I Nord-Trøndelag er det mange svake veger og nå begynner forfallet å vises tydelig mange steder. Belastningen på vegnettet har også økt med nye kjøretøykombinasjoner og overgang til enkelthjul i stedet for tvilling. Oppskrivinga av tillatt aksellast 5
Mill. kr som skjedde midt på 1990-tallet begynner også å merkes da behovet for forsterkning ikke er fulgt opp tilstrekkelig. Tabell 2: Beregninger av finansieringsbehov per år til drift og vedlikehold av fylkesvegnettet for perioden 2010-2013 (tall i mill. 2009-kr). (Kilde: Fylkesvegplan 2010-2013) Oppgave 2010-2013 Behov/år Driftskontrakter 520 130,0 Øvrige kontraktsarbeider inkl. tunnelvedlikehold 64 16,0 Vedlikehold av asfaltdekker 250 62,5 Forsterkning før reasfaltering 0 0,0 Eiendomsforvaltning og grunnerverv 6 1,5 Oppmerking og skilting 44 11,0 Bruvedlikehold 94 23,5 Utbedring av rekkverk 8 2,0 Rassikring 2 0,5 Nødvendige utbedringer, diverse 11 2,7 Lønn og administrasjonskostnader 12 3,0 Sum 1 011 252,7 I felles Fylkesvegplan er det signalisert et behov til drift og vedlikehold som ikke er fulgt opp i de årlige budsjettene, noe som medfører at forfallet har økt. 2.3 Budsjettutvikling Figuren under illustrerer budsjettutvikling for drift og vedlikehold av gamle fylkesveger: 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Faste priser (2010) Budsjett Figur 1: Oversikt over budsjettutvikling for drift og vedlikehold av gamle fylkesveger i perioden 2001-2011. Beløp i mill. kr. (* budsjettall momsjustert med 8 % i perioden 2001-2004 for å oppnå sammenlignbare tall i hele tidsperioden) 6
Figuren ovenfor viser at budsjettutviklingen for de «gamle» fylkesvegen har vært om lag stabil i perioden målt i faste priser. Figuren nedenfor viser en sammenligning av regnskap med budsjett for perioden 2005-2010 for drift og vedlikehold av gamle fylkesveger: Figur 2: Avvik mellom budsjett og regnskap for drift og vedlikehold av gamle fylkesveger i perioden 2004-2010. Tall i mill. kr. Hovedinntrykket fra figuren ovenfor er et merforbruk til drift og vedlikehold av de gamle fylkesvegene. En sammenligning av budsjettene med beregnet behov gir også grunnlag for å anta at budsjettene for drift og vedlikehold av de gamle fylkesvegene har vært mindre enn behovet for å unngå en økning av etterslepet. For de nye fylkesvegene viser fylkesvegplanen beløp i henhold til beregnet behov (153 mill. kr) i perioden 2010-2013, og i tillegg er det planlagt 19 mill. kr/år til ekstraordinært vedlikehold for å redusere etterslepet. 2.4 Planutfordringer Bevilgningene til planleggingsformål har vært sterkt økende fra 2010 da forvaltningsreformen trådte i kraft. Planbevilgningene må løpende tilpasses planbehovet som følger av prioriteringer i handlingsprogrammet til Nasjonal Transportplan og fylkeskommunens prioriteringer til vegformål. Med økte midler til drift, vedlikehold og investering blir behovet for planer større. Planlegging må derfor skje i god tid før tiltakene skal iverksettes. Gjennomføringsevnen er derfor avhengig av: at det er kapasitet og kompetanse til å gjennomføre planleggingen at det er god effektivitet i planfunksjonen at det er tilstrekkelige ressurser til planleggingen I forhold til de to første punktene har det vært en utfordring i Nord-Trøndelag, men det er satt i tiltak for å forbedre gjennomføringsevnen. 7
2.5 Geoteknikk For Trøndelagsfylkene er det slik at mange av vegprosjektene ligger under marin grense (under ca. kote 180), det vil si på marine avsetninger/leire som relativt ofte er kvikk eller kan betegnes som såkalt sprøbruddmateriale. Dette medfører en relativt omfattende utredning av grunn- og stabilitetsforhold, selv for små vegprosjekter. De geotekniske arbeidene består blant annet i: For et vegprosjekt tas det utgangspunkt i kvartærgeologiske kart (overflatekartlegging av løsmasser utgitt av NGU) og skrednett.no (skredatlas) hvor kvikkleireområder er klassifisert etter faregrad og konsekvensklasse. Det foreligger også en god del tidligere grunnundersøkelser som Statens vegvesen har utført i store deler av fylket som kan være et godt utgangspunkt for innledende geotekniske vurderinger. For prosjekter hvor det i utgangspunktet er ukjent om det er kvikkleire i området, må det utføres grunnundersøkelser før prosjektet kan defineres i «Geoteknisk kategori». I kvikkleireområder skal vegprosjekter på grunn av kompleksitet og konsekvens av skred alltid vurderes klassifisert i «Geoteknisk kategori 3». Erfaringsvis havner mange av prosjektene i denne kategorien. For prosjekter definert i geoteknisk kategori 3 skal det utføres uavhengig kontroll av den geotekniske prosjekteringen og anleggsutførelsen. Dette betyr at kontroll av den geotekniske prosjekteringen skal utføres av et annet firma enn det som har utført prosjekteringen. Uavhengig kontroll (eller også kalt 3.partskontrollen) bestilles av Vegdirektoratet. Geoteknisk prosjektering i kvikkleireområder med vurdering av områdestabilitet er ofte krevende. For vegprosjekter i kvikkleireområder skal også disse områdene vurderes i omfang/utbredelse/avgrensning, og om tiltakene er lokalisert innenfor et mulig skredområde eller utløpsområde for kvikkleireskred. I og med at det er mange prosjekter i Geoteknisk kategori 3 blir det stor belastning på fagmiljøet både hos konsulentene og Statens vegvesen. Dette gjelder også for grunnboringsdelen. 3. Økonomi I forbindelse med framlegging av budsjett for 2012 og økonomiplan fram til 2015 (FT-sak nr. 11/82) oppgir fylkesrådet at satsningen på veg fortsetter med økt styrke, og at det aldri før er brukt så mye penger på opprustning og nye veganlegg i Nord-Trøndelag som i denne økonomiplanperioden. Det høye investeringsnivå reduserer imidlertid handlingsrommet i årene som kommer og betinger mer enn noen gang sterk økonomistyring. Det er særlig to forhold som framheves: Investeringene er lånefinansiert, og rente og avdragsutgiftene øker utover i økonomiplanperioden og i enda større grad i årene etter 2015. Fra 2014 kommer et fall i driftsrammen fordi fylkeskommunen ikke kan bruke momskompensasjon fra investeringer i driftsbudsjettet. Begge disse momentene betyr at fylkeskommunen må redusere driftsnivået, og det vil utfordre fylkestinget til krevende prioriteringer de kommende årene. I nevnte FT-sak omtales videre 8
ambisiøse planer der fylkesveg 17 er det største prosjektet. Videre omtales at asfaltprogrammet fortsetter og at med dagens takt vil alle fylkesveger ha fast dekke før 2020 som opprinnelig planlagt. Samtidig økes rammen til drift og vedlikehold i 2012 for ytterligere å minske etterslepet, men det erkjennes samtidig at det er et gap mellom fylkestingets bestilling for drift og vedlikehold i gjeldende fylkesplan og det som ligger i budsjettet. I sak om økonomistrategi 2012-15 (FT-sak nr. 11/52) vedtok fylkestinget blant annet: «Ut fra de tilgjengelige midlene til fylkesveiene, er det fylkestingets oppfatning at vedlikehold som hovedregel må prioriteres foran nyanlegg» (pkt. 7 i vedtaket). Det er samtidig et dilemma at asfaltstrategien legger opp til en omfattende nyasfaltering av grusvegnettet, mens reasfaltering av eksisterende asfaltveger ikke skjer i det tempo som er nødvendig. Tabell 3: Oppsummering av midler til drift og vedlikehold i fylkesvegplan 2010-2013 (beløp i mill. kr/år) Km Drift og vedlikehold Til etterslep SUM Gamle fylkesveger 1 760 90 0 90 Nye fylkesveger 1 240 153 19 172 Fylkesvegene 3 000 243 19 262 I arbeidet med fylkesvegplan 2014-2017 er derfor en av hovedutfordringene at drift og vedlikeholdsbudsjettene synes å være lavere enn bestillingen tilsier nå, samtidig som driftsnivået skal reduseres. 4. Forholdet mellom investeringer og drift Driften av transportinfrastrukturen må være på et nivå som gir god framkommelighet, høy sikkerhet og god tilgjengelighet på en miljøvennlig måte. I takt med økt trafikk vil driftskostnadene øke, men kostnadene øker også på grunn av at det bygges mer teknisk kompliserte anlegg og at samfunnet stiller store krav til at vegene skal være åpne og ha god standard. Lav vedlikeholdsinnsats over tid har ført til forfall på vegnettet og satt de tekniske konstruksjonene i en mer sårbar situasjon. Vedlikeholdet må være på et nivå som ikke fører til økt forfall og det må gjennomføres fornyelse og tiltak for å ta igjen forfallet. Styrket innsats innen drift, vedlikehold og fornyelse gir et vegnett med økt kvalitet og bedre sikkerhet som er mer robust mot framtidige klimaendringer. Hovedutfordringene i Nord-Trøndelag er behovet for forsterking og reasfaltering. 4.1 Drift og vedlikehold Drift og vedlikehold av vegnettet med konstruksjoner bestilles via forskjellige kontrakter: - Driftskontrakter (5-årige) som omfatter vinterdrift, vedlikehold av grøfter og stikkrenner, renhold, kantslått, hullapping, drift av grusveger inkl. oppgrusing, drift av vegutstyr (skilt, leskur, støyskjermer, kantstein osv.) - Asfaltkontrakter - Grøntkontrakter som omfatter drift av parkmessige anlegg - Skiltkontrakt der utskifting av slitte skilt inngår 9
- Rekkverkskontrakt som omfatter utskifting av rekkverk - Fjellsikringskontrakt - Veglyskontrakt der utskifting av armatur, trestolper og lyspærer inngår - Strømavtale inngått på landsbasis Innholdet i driftskontraktene har ikke endret seg vesentlig i perioden, men det har skjedd en overgang fra «rundsumprosesser» til oppgjør etter enhetspris og mengde. Dette gjelder også vinter der hensikten har vært å få en mer balansert risikofordeling mellom byggherre og entreprenør i tillegg til at delvis mengdeoppgjør var ønskelig for å få bedre kvalitet innenfor drifta. Det er også innført strengere krav til kvalitetsstyring i disse kontraktene, krav til kvalitetssystem tilsvarende NS- EN ISO 9001. Det har vært stor kostnadsøkning i driftskontraktene i planperioden. 2007 2011. Økningen skyldes at første generasjon konkurranseutsatte kontrakter ble priset så lavt at entreprenørene tapte på dem. Ved 2. gangs utlysing resulterte derfor i en reell prisøkning på 30 40 prosent. I tillegg til dette er det lagt inn prisjustering i driftskontraktene og indeksen har økt fra 113,1 i første kvartal i 2007 til 143,9 i første kvartal i 2012. dette utgjør en økning på 27 % på fire år. Vinterdriften er utfordrende med tanke på å gi trafikantene et godt og forutsigbart tilbud. Selv små avvik i standarden kan gi store negative konsekvenser. Forslaget til ny standard for vinterdriften som er tenkt gradvis innført fra 2013/2014 antas å øke vinterdriftkostnadene med inntil 10 %. Vedlikeholdet utføres for å opprettholde vegnettets funksjon med sikkerhet som førsteprioritet. Det er også viktig at framkommeligheten prioriteres. Vegene må vedlikeholdes slik at levetiden opprettholdes og at forfallet ikke øker. Vegnettet er bygd opp over lang tid og 70 prosent av bruene er over 30 år og mange er bygd i kystnære områder. Dette gir høye kostnader til vedlikehold og oppgradering. 4.2 Forfall Forfall er knyttet til vegobjekter som ikke tilfredsstiller kravene gitt i standard for drift og vedlikehold (Håndbok 111). Kostnaden for å fjerne forfallet for et vegobjekt er kostnaden ved å bringe objektet fra sin nåværende tilstand til en tilstand hvor objektet oppfyller sin tiltenkte funksjon over en normal levetid. Det kan også være behov for å gjøre oppgraderinger eller heve standarden utover den opprinnelige for å oppfylle krav som gjelder i dag, men som ikke gjaldt på det tidspunkt vegkonstruksjonen ble bygget. Dette kan være krav om nytt utstyr som ikke fantes på byggetidspunktet eller som må installeres fordi opprinnelig mengde ikke var tilstrekkelig. Kostnadene forbundet med dette er ikke en del av forfallskostnadene som definert over, men de bør likevel identifiseres slik at man får et mest mulig realistisk bilde av kostnadene ved å oppnå ønsket vedlikeholdsstandard på vegnettet. 4.3 Investeringer Fylkesvegplanen foretar en samlet og helhetlig vurdering av aktuelle investeringsprosjekter for å prioritere tiltak og fastlegge utbyggingsrekkefølge. 10
I inneværende plan har satsingsområdene vært store investeringer i fv17-prosjektet, asfaltstrategien og trafikksikkerhet, inkludert gang- og sykkelveger. Disse prioriteringene legges til grunn også i neste fylkesvegplan. Det legges til grunn at igangsatte prosjekter fullføres, og avhengig av fv17-prosjektets framdrift det på det nåværende tidspunkt bli lagt til grunn at den fylkeskommunale andelen til fv 17 fullfinansieres i perioden. 5. Sams vegadministrasjon, rammeavtale Da forvaltningsreformen trådde i kraft 1. januar 2010,ble det på nasjonalt nivå overført ansvar for 17 000 km riksveg, slik at fylkeskommunene har nå ansvaret for et fylkesvegnett som nå er på 44 000 km. Fylkesvegnettet i Nord-Trøndelag er til sammenligning 3 000 km, og 1 240 km veg og 4 ferjesamband ble overført fra staten. Fylkeskommunene har nå ansvaret for planlegging, bygging, forvaltning, drift og vedlikehold av dette vegnettet. Statens vegvesen har fortsatt sektoransvar i stat og fylke. Det er sams vegadministrasjon. Regionvegsjefen hører under vegdirektoratet i riksvegsaker, og under fylkeskommunen i fylkesvegsaker. SVV Nord-Trøndelag har opplevd ei tredobling av omsetningen siden 2007, blant annet basert på låneopptak og bompenger. For å handtere denne situasjonen har SVV om lag 40 årsverk i Nord- Trøndelag avdeling. I tillegg er det mange tilsatte i ressursavdelinga (SVV Region midt) som har kontorplass på Steinkjer. Ressursavdelinga gjennomfører planlegging, prosjektering, grunnundersøkelser og foretar eiendomsinngrep. Regional utviklingsavdeling har styrket sin bemanning innen samferdsel noe, og samferdsel utgjør nå en større del av oppgavene til økonomiavdelingen. Styrkingen gjelder planleggings- og bestillingskompetanse. Bestillinga fra NTFK til SVV gjennomføres gjennom en rammeavtale, som utfylles med årlige leveranseavtaler, som er nært knyttet til årlige budsjetter. Gjennom forvaltningsreformen er politisk makt og myndighet for fylkesvegene formelt sett overført til fylkeskommunene. Det er behov for evaluering av systemet med rammeavtale og leveranseavtale, rapportering og løpende samspill mellom NTFK og SVV, slik at forbedringstiltak kan settes inn der det avdekkes forbedringspotensial. KS gjennomfører en evaluering av forvaltningsreformen på landsbasis, og der er Nord-Trøndelag valgt ut som et av fylkene som undersøkes nærmere. Intervjuene og dokumentene viser klart at den formelle myndighet når det gjelder fylkesveger er overført til NTFK. Dette gjelder også for den reelle myndigheten. Det er også klart at NTFK har utøvd sin myndighet på en svært aktiv og dynamisk måte slik at verken ansatte i SVV eller kommunene i Nord-Trøndelag skulle være i tvil om hvem som er vegeier. Intervjuene viser ellers at det er et omfattende og tett samarbeid mellom NTFK og SVV Nord-Trøndelag som fungerer godt. Kontaktmøtene er basert på dialog, selv om rollene som bestiller og utfører ligger i botn. Fylkesråden benytter heile tida SVV Nord-Trøndelag som sin fagressurs på vegspørsmål og har stor nytte av sams vegadministrasjon. Fylkesråden og hans nærmeste medarbeidere i NTFK og ledelsen i SVV Nord-Trøndelag samarbeider daglig som et team med en klar oppgavefordeling. Dette teamet møter også kommunene sammen. Det er likevel to forhold som svekker den reelle overføringa av myndighet til NTFK. Det ene gjelder det store avviket i SVV Nord-Trøndelag sin gjennomføring av bestillingene. Kapasitetsproblem i 11
ressursavdelinga i SVV Region Midt bidrar til at det er et avvik på om lag 20 prosent i framdrift på investeringsprosjekter, og dermed til at NTFK ikke klarer å materialisere sine vedtak til avtalt tid. Det er behov for fokus på gjennomføringskapasitet. Dette er et tema i NTP, med hovedvekt på raskere gjennomføring av store tiltak. I Nord-Trøndelag er det grunn til å innrette planleggingen slik det er god målavklaring. Samspillet med kommunene er en viktig faktor i dette. I tillegg er det behov for fortsatt styrking av kapasiteten til å gjennomføre grunnundersøkelser, først og fremst knyttet til rassikring i områder med kvikkleire. Det andre forholdet gjelder størrelsen på de økonomiske overføringene sett i forhold til behovet for midler til å stoppe forfallet av fylkesvegene, øke standarden og vedlikeholdet. Både SVV Nord- Trøndelag og NTFK har i evalueringen av forvaltningsreformen sagt at det må overføres mer økonomiske midler for å kunne stoppe forfallet av fylkesveger. Det er mange uløste oppgaver på vegsektoren i forhold til forventningene, og dette er trolig en viktig forklaring på hvorfor vegbrukere er misfornøyd med innsatsen, til tross for at innsatsen er tredoblet. Det er en utfordring å opprettholde nivået på drift, ta i mot mer trafikk og mer slitasje fra vær og vind samtidig som det er store forventninger til at det skal gjennomføres nye tiltak. Det at nye tiltak til en viss grad medfører driftsintensive installasjoner, som tuneller, bruer og veglys, forsterker denne utfordringen. I regional Transportplan, RTP, er det stort fokus på statens ansvar for å sørge for tilstrekkelig midler til samferdselsformål i fylkeskommunen. Dette løftes fram som første og viktigste innspill til staten. Halvannet år etter at forvaltningsreformen trådde i kraft, synes den langt på veg å være realisert i tråd med intensjonene på vegsektoren i Nord-Trøndelag. Alle intervjuene i Nord-Trøndelag forteller at aktiviteten på vegsektoren har økt mye, at det er en dynamisk ledelse og at samarbeidet mellom NTFK og SVV Nord-Trøndelag fungerer svært godt. 6. Uforutsette hendelser, ras SVV viser til store utfordringer med ras og flom, og det genereres en del uforutsette kostnader som må dekkes innenfor driftsbudsjettet. Det er antatt at denne type hendelser vil øke og at det er ønskelig å foreta utbedringer så raskt som det er praktisk mulig etter flom og ras. I neste fylkesvegplanperiode er det aktuelt å vurdere en egen budsjettpost som dekker kostnader for tiltak som er direkte utløst av ras/flom. I dag bevilges en øremerket årlig ramme til rassikring over statsbudsjettet på 1 mrd. til sammen for riks- og fylkesveger i Norge. Denne er ikke høy nok til å ivareta de utfordringene som finnes på riksog fylkesvegnettet. I RTP er det forslag om å videreføre og øke denne potten, og doble beløpet. I tillegg til jord, stein og snøskred, har Nord-Trøndelag svært stort omfang av områder med kvikkleire. Dette gir spesielle utfordringer med å sikre stabilitet mot ras, særlig knyttet til nye anlegg. Det er behov for bedre kartlegging og undersøkelser, med oppfølgingstiltak slik at ras kan unngås. Byggekostnadene vil ofte bli høyere i områder med mye kvikkleire. 12
Kvikkleireskred med stort omfang er heldigvis sjelden, men svært ofte er det behov for betydelig gjenoppbyggingskostnader både på veg og sideterreng når det har gått ras. Det kan være aktuelt å sette av fond for dekning av kostnader til en viss grad uten at det har konsekvenser for handlingsprogrammet. Det gjennomføres også en del rassikringstiltak i regi av Norges vassdrag og elektrisitetsvesen (NVE) som ledd i forebygging. I den forbindelse er det en del henvendelser fra kommuner om å dekke hele eller deler av distriktsandelen til finansiering av sikringsarbeidet. Det er så langt ikke satt av egne midler i fylkesvegbudsjettet, og eventuelle bidrag må dekkes innenfor driftsbudsjettet. Det er aktuelt for fylkeskommunen å bidra til dekningen av distriktsandel der fylkesveg er utsatt, og det foretas en individuell behandling i fylkeskommunen. 7. Planprosess, tidsplan Det er tatt sikte på en involverende planprosess for utarbeidelse av fylkesvegplan 2014-2017. Planarbeidet starter med en oppsummering av status i inneværende periode og de erfaringer som er oppnådd til nå. Dette gir grunnlag for utformingen av dette strateginotatet som legges fram for fylkestinget. Vedtak i forbindelse med strateginotatet gir grunnlag for gjennomføring av dialogmøter med kommunene høsten 2012. Det tas sikte på regionvise møter der fylkeskommunen og Statens vegvesen orienterer om arbeidet og sentrale problemstillinger. I tillegg inviteres kommunene til å bidra med forslag til prioritering av aktuelle prosjekter innenfor fylkesvegnettet. Det tas også sikte på å gjennomføre et tilsvarende dialogmøte som for kommunene der andre berørte parter som regionale myndigheter og interesseorganisasjoner blir invitert. Dialogmøtene gir grunnlag for utarbeidelse av planforslag vinteren 2012/2013 som sendes ut på høring til kommuner og andre berørte parter. Det tas sikte på å legge fram Fylkesvegplan 2014-2017 for fylkestinget i juni 2013. Oppsummert blir tidsplanen følgende: Tabell 4: Tidsplan for arbeidet med Fylkesvegplan 2014-2017 Aktivitet Tid Strateginotat Fylkesvegplan 2014-2017 til fylkesting Juni 2012 Dialogmøter September 2012- November 2012 Utarbeidelse planforslag Desember 2012- Februar 2012 Høring planforslag Mars 2013 Justering planforslag/saksframlegg April 2013- Mai 2013 Fylkesvegplan 2014-2017 til fylkestinget Juni 2013 13
8. Sentrale problemstillinger I dette kapitlet presenteres enkelte sentrale problemstillinger i arbeidet med fylkesvegplan 2014-2017. Prioritering av innsats I forslaget fra transportetatene til Nasjonal transportplan 2014-2023 foreslås det at det settes av en prosentandel av investeringsmidlene til å ta igjen forfall. Innenfor planteknisk ramme er andelen ca. 20 %. I det samme dokumentet foreslås det at den totale innsatsen på vegsiden skal prioriteres slik: 1. Drift 2. Vedlikehold 3. Ta igjen forfall og fornyelse 4. Planlegging 5. Tiltak innenfor programområdene (mindre investeringstiltak) 6. Store vegprosjekter Det er aktuelt å vurdere tilsvarende tilpasninger ved forvaltningen av fylkesvegnettet. Forholdet mellom investeringer og drift Deler av vedlikeholdet kan karakteriseres som investeringer, men drift av vegnettet må dekkes innenfor fylkeskommunens driftsbudsjett. Det må også foretas en avveining mellom investeringer som avhjelper etterslep (vedlikehold) og nyinvesteringer. For å øke andelen ved med akseptabel standard er det viktig å foreta tilpasninger mellom nyinvesteringer og vedlikehold slik at man unngår at etterslep øker samtidig som det foretas nyinvesteringer i andre deler av vegnettet. Etterslepet Det er registrert et stort vedlikeholdsetterslep innenfor fylkesvegnettet. Anslagene er usikre, og standardetterslep kommer i tillegg. Fram mot framleggelsen av ny fylkesvegplan vil det bli arbeidet med å kartlegge omfanget av etterslepet. Vedlikeholdsetterslep har mange uheldige effekter, og fører blant annet til økte driftskostnader og generell dårligere kvalitet. Det bør vurderes en strategi for hvordan etterslepet skal avvikles. For de nye fylkesvegene ble det for eksempel tatt sikte på å redusere forfallet med om lag en tredel innenfor en tidsperiode på ti år. Det foreligger ingen tilsvarende vurdering for de gamle fylkesvegene, men asfaltstrategien kan i kombinasjon med tilstrekkelig vedlikehold bidra til å avhjelpe forfall. Asfaltstrategien gjelder imidlertid i praksis 50 % av gamle fylkesveger med minst trafikkbelastning. Vinterdrift Standardkrav i forbindelse med vinterdrift har stor betydning for driftskostnadene. Store deler av fylkesvegnettet i fylket er lavtrafikkert, men det er vedtatt å legge til grunn en bedre standard enn statlige minimumskrav for vegene med lavest trafikk. På tross av dette registreres jevnlig tilbakemeldinger fra brukere som uttrykker misnøye med brøyting og/eller strøing. Vinterdrift utgjør en hovedandel av driftskostnadene. 14
Driftskontrakter Driftskontraktene utgjør en hovedandel av drift og vedlikeholdskostnadene, samtidig er kontraktene bindende slik at det er små muligheter for justeringer fra ett år til neste år. Det er spesielt driftsdelen som er bindende, og andelen med mengdejustering er knyttet til vedlikeholdsdelen av kontraktene. Denne situasjonen innebærer at eventuelle behov for justeringer må dekkes innenfor en liten andel av drift og vedlikeholdsbudsjettet. I praksis vil slike justeringer føre til redusert vedlikehold fordi driftsdelen er knyttet til standardkrav og er avhengig av vær og føreforhold. Trafikksikkerhet I forbindelse med planarbeidet vil trafikksikkerhet være sentralt. I forbindelse med asfalteringen av fylkesvegene ble det gjennomført en kartlegging av effekter inkludert hastighetsutvikling. Dette arbeidet vil bli fulgt opp. I tillegg er det behov for å utvikle en strategi for gang- og sykkelvegutbyggingen. Uttrykt behov for gang og sykkelveger er svært omfattende, og det er behov for kriterier for målinnretting av investeringene. Uforutsette hendelser Ras og flomsituasjoner må håndteres når de oppstår og fører til merkostnader innenfor drift og vedlikehold. Uforutsette hendelser kan reduseres ved et mer omfattende vedlikehold, men det vil alltid være en risiko for at slike situasjoner oppstår. Erfaringene de senere år tyder på en økt frekvens av uforutsette hendelser på grunn av klimapåvirkning. Det bør vurderes å sette av egne midler til dekning av slike hendelser. Vegstandard og økte forventninger Vegdirektoratet gjennomfører rutinemessig spørreundersøkelser som viser at vegbrukerne er gjennomgående misfornøyd med dekkestandarden på norske veger, og at denne misnøyen øker. Samtidig er det ikke registrert tilsvarende forverring av dekkestandarden med de målemetoder som benyttes. Vegdirektoratet uttrykker at det er mye som tyder på at vegbrukernes krav til dekkestandard har økt. Innenfor fylkesvegnettet foreligger ikke tilsvarende undersøkelser, men det er ikke urimelig å anta at de som benytter fylkesvegene også har en generell økt forventning om veg- og drift/vedlikeholds-standard. I kombinasjon med økende vedlikeholdsetterslep er en slik situasjon krevende å håndtere. 15