Temaer for dette møtet: Kort om hva Fylkesmannen er og gjør Hovedrollen i samfunnsoppdraget Klagemyndighet i forhold til kommunale vedtak Tilsynsmyndighet i forhold til kommunal virksomhet Behovet for en kommunereform Samfunnsutviklingen og kommunenes oppgaver taler for en revurdering av kommunestrukturen Betydelige utfordringer i finansieringen av offentlig sektor Overveldende flertall i Stortinget for endringer i strukturen Nærmere om kommunereformen Fylkesmannens oppdrag Stortingets forventninger til kommunene Mål og økonomiske virkemidler Kommunereformen som del av en omfattende forvaltningsreform Spesielt om Hvaler kommune Utviklingen i folketallet Kommunens økonomiske soliditet sårbarhet for endringer i inntektssystemet Hvorfor bør Hvaler vurdere sammenslåing med Fredrikstad?
Fylkesmannen er Kongens og Regjeringens representant i Østfold og skal arbeide for at vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og Regjeringen blir fulgt opp i fylket. Fylkesmannen skal med dette som utgangspunkt virke til gavn og beste for fylket og ta de initiativ som finnes påkrevd
Fylkesmannen Fylkesmannen skal fremme fylkets interesser og ta initiativ både lokalt og overfor nasjonale myndigheter
Hovedoppgaver og -mål for Fylkesmannen Hovedoppgaver: 1. Være sentralmyndighetens øverste representant i Østfold 2. Løse mer spesifiserte statlige oppgaver som blir lagt til fylkesmannen 3. Føre tilsyn med og gi råd og veiledning til kommunene Hovedmål: 1. Nasjonal politikk skal være kjent og iverksatt i fylket 2. Statlig virksomhet på regionalt nivå skal være godt samordnet og legge til rette for gode helhetsløsninger 3. Rettssikkerhet skal være ivaretatt på en helhetlig måte i fylket og på tvers av embetene 4. Fylkesmannen skal ta de initiativ som finnes påkrevd og holde sentrale myndigheter orientert om tilstanden i fylket og effekten av statlig politikk
Stortingsflertallets forventninger til kommunene og fylkesmannen Kommuneproppen 2015 Innst. 300 S (2013-2014) Kommuneproppen 2016 Innst. 375 S (2014-2015) Brev fra KMD Kommunene «alle kommuner har utredningsplikt i kommunereforma» «legg til grunn at alle kommunar skal ta aktivt del i kommunereforma. Dette inneber blant anna å ha dialog med nabokommunar, utgreie og vurdere aktuelle alternativ for så å ta stilling til om og i så fall kva kommunar ein ønskjer å gå saman med innan 1. juli» Brev fra statsråd Sanner til kommunestyrene 28.10.15: Informerer og appellerer! Fylkesmennene Fylkesmennene fikk en sentral rolle i reformen og videre: «Fylkesmennene må fylgje opp dei kommunane som ikkje på eige initiativ tar nødvendig lokalt leiarskap» «Stortinget ber regjeringa syte for at fylkesmennene kjem med sin tilråding om kommunestruktur i fylket etter at kommunane har gjort sine vedtak seinast 1. juli 2016.» (Vedtatt med 87 mot 12 stemmer) Oppdragsbrevet fra KMD til Fylkesmannen 24.06.14: «I tillegg skal Fylkesmannen på selvstendig grunnlag gjøre en vurdering av de samlede kommunestyrevedtakene der det legges vekt på helheten i regionen og fylket. I Fylkesmannens tilbakemelding til departementet bes det om at det blir gjort en vurdering om vedtakene er i tråd med hovedmålene i reformen».
Hovedmålene for kommunereformen 1) Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. 2) Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Kommunesektoren skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Reformen skal bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet- og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og også den sosiale utviklingen i kommunen. Det er ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner. 3) Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og kan også ha en mer variert befolknings- og næringssammensetning. Det gjør kommunene mer robuste overfor uforutsette hendelser og utviklingstrekk. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner vil legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer. 4) Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene, og dermed økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov.
Mye mer enn bare kommunesammenslåing Staten vil gi kommunene nye og flere oppgaver, og mer myndighet Staten vil detaljstyre kommunene mindre Fylkeskommunene kan få endret struktur, oppgaver og myndighet Fylkesmennene kan få endret struktur, oppgaver og myndighet Regjeringen vil styre underliggende statlige organer på nye måter og med endret struktur Staten ønsker forenkling og effektivisering av offentlig sektor Kommunereformen er en av Regjeringens viktigste saker
Det meste er forandret unntatt kommunegrensene Hvaler har bestått uendret som kommune siden 1837, og enda lenger som del av kirkesogn (forvaltningsområde) Hvordan har samfunnet endret seg på 178 år? Eksempelvis innen: Kommunikasjoner Transport Energikilder Forventinger Kommunale oppgaver Nærings- og arbeidsliv Er de kommunene som var et egnet verktøy i 1837, fortsatt like egnet i dag og i kommende 30-50 år?
Forandringer som vil berøre alle kommunene Regjeringen gjør fortløpende vedtak om endringer der hvor den har myndighet til det (fylkesmannsembetene, direktorater, politidistrikter, frivillige kommunesammenslåinger, m.v) I tillegg kommer endringer i kommune- og fylkeskommunestrukturen som kan bli vedtatt av Stortinget i juni 2017 Organiseringen av offentlig forvaltning vil bli vesentlig endret frem til og med 01.01.20 Forandringene vil merkes også for de kommunene som velger å fortsette som før!
Utfordringene i statens finanser Perspektivmeldingen 2013 (Finansdepartementet): Bortfall av oljeinntekter, eldrebølgen og andre forhold vil føre til at vi i 2060 mangler et beløp tilsvarende 6% av BNP for å finansiere dagens velferdsordninger. Det ble også gjort beregninger av hva øket produktivitet i offentlig sektor kunne bidra med for å finansiere «underdekningen». Produktivitetskommisjonen: Kommisjon oppnevnt av Regjeringen for å fremme forslag som kan styrke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi. I kommisjonens første rapport: NOU 2015:1 vises det til stort potensiale for øket produktivitet også i offentlig sektor Nye rammebetingelser som endrer forutsetningene: Flyktningestrømmen Synkende oljepriser Presset på kommunenes økonomi vil måtte øke i tiårene som kommer. Bedre effektivitet og produktivitet.
Økningen i antall eldre vil forandre Hvaler Alder 2015 2020 2025 2030 2035 2040 Økning 2015-40 0-5 år 226 248 277 289 294 299 32.3 % 6-15 år 474 469 478 513 564 558 17.7 % 16-19 år 206 198 214 206 219 233 13.1 % 20-30 år 468 536 540 553 558 574 22.6 % 31-50 år 1060 1076 1119 1171 1236 1276 20.4 % 51-66 år 1208 1262 1318 1367 1374 1402 16.1 % 67-79 år 660 849 984 1002 1063 1121 69.8 % 80+ 158 195 274 444 550 622 293.7 % Sum 4459 4833 5205 5546 5838 6085 36.5 % Kilde: Østfold analyse planstrategi Statistikkgrunnlag 2015 (PANDA)
Bredt flertall i Stortinget Stortinget og i visse tilfeller regjeringen har i henhold til «inndelingsloven» myndigheten til å vedta sammenslåing av kommuner og fylkeskommuner. Kommunene/fylkeskommunene har i alle tilfeller rett til å uttale seg før Stortinget (regjeringen) gjør vedtak om sammenslåing. I Stortinget er det et bredt flertall for sammenslåing av kommuner/fylkeskommuner (AP, Høyre, FRP, V og KRF). Kommunereformen bygger på at det bare i unntakstilfeller vil bli vedtatt sammenslåing av kommuner som ikke ønsker dette. Kommunereformen 2014-2016 er stortingsflertallets andre forsøk etter 2005, for å få gjennomført kommunesammenslåinger basert på frivillighet.
Hvordan sikre at framtidas eldre eller skattebetalere ikke får Svarteper? Må vi foreta valg i tide hvilke tjenester skal framtidas velferd omfatte? hvordan skal vi finansiere dem? hvordan kan vi produsere dem mer effektivt i framtida? Vi må sikre at langsiktige hensyn og bærekraft gis økt vekt i diskusjonen rundt nye velferdsreformer 14
står for det meste av utgiftsveksten, faktisk 15
Økonomistatus Hvaler kommune Hvaler hadde i 2014 et nivå på frie inntekter korrigert for beregnet utgiftsbehov på 102 % av landssnittet. Hvaler var med dette 1 av 3 kommuner i fylket som lå over landssnittet. Dette må sees i sammenheng med at Hvaler har hatt klart høyest skatteinntekter i % av landssnittet av Østfoldkommunene de siste åra. Kommunen har også høyest inntekter i eiendomsskatt per innbygger i Østfold, og disse inntektene kommer i tillegg. Nivået på netto driftsresultat har vært brukbart i Hvaler de to siste åra, 2013 og 2014, etter at kommunen innførte eiendomsskatt fra 2013. I denne perioden har man også klart å bygge opp en brukbar størrelse på disposisjonsfond (frie reserver).
Økonomiske virkemidler i kommunereformen Alternative (eksempler) Fredrikstad og Hvaler Råde, Fredrikstad og Hvaler Antall innbyggere 83038 90197 Engangskostnader Alternativer Reformstøtte (eksempler) 30 mnok 30 mnok 40 mnok 30 mnok Sum 60 mnok 70 mnok Inndelingstilskudd (basistilskudd) beholdes i 15 år, deretter nedtrapping over 5 år ca ca 26 mnok For kommuner som slår seg sammen: 1. «Belønning» for sammenslåing 2. «Forsikring» mot negative endringer i inntektssystemet
Inntektssystemet (1) Kommunaldepartementet har sendt på høring forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene. Endelig forslag vil bli lagt fram i mai i år, og foreslås gjort gjeldende fra 2017. I høringsforslaget foreslås det å differensiere basistilskuddet til den enkelte kommune. Det foreslås differensiert ut fra en modell som beregner gjennomsnittlig avstand fra innbyggerne i kommunen for å nå 5 000 innbyggere. I høringsnotatet er det presentert tre alternativer med grenseverdier på henholdsvis 25,4 km, 16,5 km og 13,3 km. Hvaler kommune har en gjennomsnittlig reiseavstand på 11,2 km og vil derfor få redusert basistilskudd ut fra alle disse alternativene. Ved det mest ytterliggående alternativet på 25,4 km vil kommunen få en betydelig reduksjon.
Inntektssystemet (2) Det er ikke presentert beregninger som viser hvordan de samlede endringene i inntektssystemet vil slå ut for den enkelte kommune. Dersom det mest ytterliggående alternativet for basiskriteriet blir valgt vil imidlertid Hvaler høyst sannsynlig tape på samlede endringer. Det er nå ikke foreslått endringer i inntektsutjevningen i inntektssystemet. Hvaler vil ikke bli vesentlig berørt av eventuell redusert inntektsutjevning så lenge kommunen fortsatt har skatteinntekter per innbygger som ligger litt over landssnittet.
Eiendomsskatt og gebyrer på bolig- og fritidshus Hvaler Fredrikstad Kilde Eiendomsskatt pr innbygger (2014) 7912 1820 Østfoldrapporten vår 2015 side 48 Årsgebyr VAR bolig 120 kvm (2014) 13234 8837 Hvaler kommune mars 2015 side 47 Tilknytning VA bolig 120 kvm (2014) 67920 1500 Hvaler kommune mars 2015 side 47 Feiing og tilsyn bolig 120 kvm (2014) 368 250 Hvaler kommune mars 2015 side 48 Eiere av hus og hytter på Hvaler betaler vesentlig mer for disse tjenestene enn i Fredrikstad
Høye driftsutgifter - avhengighet av eiendomsskatt 2) Netto driftsutgifter kroner pr innbygger 2014 48332 48142 51095 48346 56019 68470 52240 77543 51498 51376 48602 48352 54553 54432 47843 47896 46479 48341 49490 1) Eiendomsskatt i prosent av brutto driftsutgifter 2013 4.1 3.9 4.1 3.9 9.1 3.9 0.3 0 1.6 2.4 4.7 0 5.4 3.1 3.0 4.3 4.0 2.4 3.8 2.5 Halden Moss Sarpsborg Fredrikstad Hvaler Aremark Marker Rømskog Trøgstad Spydeberg Askim Eidsberg Skiptvet Rakkestad Råde Rygge Våler Hobøl Østfold Landet Hvaler har vesentlig høyere driftsutgifter enn Fredrikstad, og er av Østfoldkommunene mest avhengig av eiendomsskatt Kilder: 1) Hvaler kommune mars 2015 side 55 2) Østfoldrapporten vår 2015 / SSB Kostra 16.03.15 side 50
Hva forteller kommunens egenkartlegging? Fylkesmannen har gjennomgått kommunens egenkartlegging og behandlingen av denne i folkemøte, offentlig publisering og i kommunens politiske organer, med avslutning i kommunestyrets møte 26.03.15. Kommunens saksfremstilling i behandlingen av egenkartleggingen inneholder en oppsummerende vurdering for hvert av følgende seks temaer: samfunnsutvikling, tjenesteyting, demokratisk arena, myndighetsutøvelse, økonomisk soliditet og støttefunksjoner. Med bakgrunn i dette har Fylkesmannen notert seg følgende: Behandlingen av egenkartleggingen er basert på en grundig utredning (62 sider). Kommunen mener at den fortsatt i et ukjent antall år kan klare seg alene, forutsatt at demografien og de økonomiske rammebetingelsene utvikler seg som frem til nå. Dette forutsetter etter Fylkesmannens mening at økningen i andelen eldre ikke blir som prognosene tilsier, og at Hvaler fortsatt må holde svært høyt nivå i innkrevingen av eiendomsskatt og kommunale avgifter. Utredningen og saksfremstillingen viser helt klar overvekt av fordeler ved at Hvaler blir del av en større kommune (se de etterfølgende sitatene fra oppsummeringen i saksfremstillingen). Fylkesmannen kan ikke se at det er fremkommet motforestillinger mot analysene eller oppsummeringen/konklusjonene i utredningen og saksfremstillingen.
Hvaler - behandling av egenkartleggingen - 1 Kommunestyret 26.03.15 Samfunnsutvikling (sitater fra saksfremstillingen) «...mest tjent med å se samfunnsutviklingen i lys av en større kommune.» «.planlegges og koordineres bedre innenfor en større enhet.» «.hvor Hvalers egenart og kvaliteter er vurdert i lys av «storkommunens» samlede kvaliteter og egenskaper.» «.en større kommune med sterkere økonomiske- og personellmessige ressurser vil ha større evne til å se storkommunens samlede kvaliteter og egenskaper i forhold til hverandre, og således sikre at de ulike lokalsamfunnene forvaltes på beste måte i forhold til sine respektive egenskaper.» «.En fremtidig storkommune vil ha langt bedre forutsetninger for å levere bedre og mer helhetlige tjenester og beslutninger innenfor samfunnsutviklingsområdet, fordi man har større robusthet til å bygge opp et solid faglig miljø til å håndtere en samlet utvikling av storkommunen eller ABS-regionen.» «.vil derfor trolig sikre at Hvaler i fremtiden kan opprettholde og videreutvikle de lokale kvalitetene som stimulerer og begeistrer både fastboende og besøkende i dag.»
Hvaler - behandling av egenkartleggingen - 2 Kommunestyret 26.03.15 Tjenesteyting (sitater fra saksfremstillingen) «Hvaler kommune leverer tjenester som må kunne regnes som meget gode pr i dag.» «En eventuell sammenslåing mellom Hvaler og Fredrikstad ville trolig kunne gi noen stordriftsfordeler ift kapasitet, produktivitet og effektivitet, men dette må sees opp mot behovet for nærhet til de kommunale tjenestene.» «Det vil uansett være nødvendig å bevare kommunal infrastruktur innenfor helse og velferd, oppvekst og kommunal teknikk. for å sikre nærhet til brukerne.» «Det er mye som tyder på at man på flere områder vil kunne oppnå fordeler ved en større enhet knyttet til kompetanse og kvalitet.» «Den økonomiske tryggheten i de ulike virksomhetene er kanskje den største utfordringen for tjenesteytingen i en liten kommune. Man vil i en større kommune stå bedre rustet til å ta hensyn til demografiske utfordringer (eldrebølgen), ressurskrevende brukere og svingninger i inntektsgrunnlaget.» «.vi vil kunne levere gode tjenester som egen kommune hvis den demografiske utviklingen og de økonomiske rammebetingelsene har en tilsvarende utvikling som det vi har sett frem til nå.»
Hvaler - behandling av egenkartleggingen - 3 Kommunestyret 26.03.15 Demokratisk arena (sitater fra saksfremstillingen) «Samlet sett er Hvaler kommune en god demokratisk arena sett i lys av dagens situasjon og gjeldende forutsetninger.» «Hvaler har en sterk identitet og et befolkningsmessig engasjement for lokalsamfunnet som neppe vil la seg endre på bekgrunn av endringer i kommunestruktur.» «Det er derimot en utfordring at man fra flere politiske partier sliter med rekruttering i ulike grupper og at den generelle «dugnadsånden» er på vei ned i Hvalersamfunnet.» «En profesjonalisering av politikken vil påvirke den måten man tenker på i de politiske partiene, og det vil på sikt kunne styrke demokratiet.»
Hvaler - behandling av egenkartleggingen - 4 Kommunestyret 26.03.15 Myndighetsutøvelse (sitater fra saksfremstillingen) «Hvaler kommune er på mange områder en liten kommune med en mellomstor kommunes faglige utfordringer innenfor myndighetsområdet.» «Som liten kommune er vi mer utsatt for uheldige påvirkninger av likhetsprinsippet enn det man er i en stor kommune.» «Nærheten til politikerne og saksbehandlerne setter store krav til profesjonaliteten. slik at nødvendig distanse kan opprettholdes.» «Kapasitets- og kompetansemessig vil vi med stor sannsynlighet dra nytte av å være en større kommune, og gjennom det øke kvaliteten ytterligere.»
Hvaler - behandling av egenkartleggingen - 5 Kommunestyret 26.03.15 Økonomisk soliditet (sitater fra saksfremstillingen) «Hvaler kommune klarer seg i dag godt som egen kommune med gjeldende skatt, rammetilskudd, eiendomsskatt og gebyrer. Vi er derimot veldig sårbare i forhold til nivået på tjenestene våre og uforutsette hendelser (herunder ressurskrevende brukere).» «Med et lite budsjett er det mindre rom for omdisponering og justeringer i løpet av året. Dette merker vi tydeligere og tydeligere for hvert år som går.» «Det er mange faktorer som peker i retning av ta det økonomisk blir tøffere å være liten kommune i årene som kommer.» «Det blir av stor betydning for Hvaler å få en avklaring i forhold til boplikt. Et bortfall av boplikt vil kunne påvirke skattetilgangen i kommunen.» «Hvaler kommune står overfor en del større investeringer som vil få store konsekvenser når en liten kommune må bære dem alene. I en større enhet vil man ha rom for å klare de nødvendige investeringene innenfor helse og oppvekst. Det vil trolig også være lettere å gjennomføre investeringer innenfor samfunnsutviklingen. Utfordringen blir å sikre at disse blir prioritert i en større sammenheng.»
Hvaler - behandling av egenkartleggingen - 6 Kommunestyret 26.03.15 Støttefunksjoner (sitater fra saksfremstillingen) «I en for så vidt liten organisasjon som Hvaler kommune er det spesielt utviklingskompetansen som kan bli nedprioritert fordi mesteparten av ressursene benyttes til å opprettholde den kommunale tjenesteytingen og tilhørende støttefunksjoner.» «Man vil da i stor grad være avhengig av bistand fra andre større fagmiljø eller eksterne aktører for å utvikle både tjenesteytingen og støttefunksjonene.». «Erfaringer fra andre sammenslåinger som har vært gjennomført viser at kommunene har fått bedre forutsetninger, muligheter og handlingsrom når det gjelder lokalt og regionalt utviklingsarbeid. De nye kommunene vil kunne innta en mer aktiv rolle fordi de får økte ressurser og muligheter til å satse på helhetlige utviklingstiltak».
Fylkesmannen vil i tillegg legge vekt på I tillegg til det som fremkommer i kommunens saksbehandling, mener Fylkesmannen at følgende kan tale for en sammenslåing mellom Hvaler og Fredrikstad: Hvaler kommune er i utpreget grad avhengig av, integrert i, og del av et felles arbeids- og boligmarked, handels- og serviceområde, og kulturliv med særlig Fredrikstad. Behovet for å tydeliggjøre og profesjonalisere kommunenes ulike roller som «eier» og «myndighet», eksempelvis i forhold til barnehager og skoler. Forebygge pulverisering av ansvar for oppfølging av tjenester i tilfeller hvor kommunene kjøper slike fra andre kommuner eller foretak. Styrking av rettssikkerheten, blant annet med bedre og bredere kompetanse innen forvaltningsretten. Bedre kompetanse og kapasitet i behandling og tjenesteyting til personer med sammensatte og særlig ressurskrevende behov. Kapasitet og kompetanse for mer effektivt og systematisk arbeid for Samfunnsplanlegging Bedre folkehelse Klimaforebygging og klimatilpassing Samfunnssikkerhet og beredskap Internkontroll Innovasjon, utvikling og bruk av ny teknologi i alle deler av kommunens virksomhet
Lykke til med innspurten! Fremtiden blir åpenbart ikke som fortiden, og heller ikke som nåtiden. Derfor er det risikabelt å konkludere med at kommunen kan fortsette som før, forutsatt at mye blir som det har vært og er nå. Befolkningen på Hvaler må være viktigere enn kommunen. Viktigst av alt er det som befolkningen vil være best tjent med i fremtiden? Fylkesmannen ønsker Hvaler kommune lykke til med innspurten i arbeidet med kommunereformen frem til fristen 1. juli 2016. Vi håper det blir et positivt utfall av det arbeidet som Hvaler, Råde og Fredrikstad nå er midt inne i, og at kommunestyrets vedtak blir godt begrunnet, uansett hva konklusjonen måtte bli. Fylkesmannen vil levere sin vurdering av kommunestrukturen i Østfold til Kommunal- og moderniseringsdepartementet innen fristen 1. oktober 2016.