Byrådssak 351 /16 Bergen kommunes planstrategi for valgperioden 2015-2019 RICT ESARK-1120-201529590-24 Hva saken gjelder: Byrådet vedtok oppstart og rammer for arbeidet med Bergen kommunes planstrategi for valgperioden 2015 2019 i byrådssak 1031/16. Kommunal planstrategi er et lovbestemt arbeid etter plan- og bygningsloven, og skal synliggjøre kommunens utviklingstrekk og utfordringer for kommende periode. På bakgrunn av denne redegjørelsen skal kommunen vise hvilke planer en ønsker å starte opp, revidere eller videreføre i valgperioden for å legge til rette for en ønsket utvikling. Om planstrategien Planstrategien tar utgangspunkt i de utviklingstrekk og utfordringer som ble skissert i kommuneplanens samfunnsdel, men omtaler i tillegg områder som har blitt forsterket eller på annen måte aktualisert i ettertid. Flyktningsituasjonen høsten 2015 og den kraftige nedbemanning i oljeindustrien med reduserte investeringer, er to eksempler på dette. I tillegg løftes digitalisering som stadig viktigere for å videreutvikle en brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning som yter gode digitale tjenester til innbyggere og næringsliv. På bakgrunn av utviklingstrekk og utfordringer gis en oversikt over planinnsatsen i valgperioden. Planoversikten viser kommunens sektorplaner og status for hver enkelt plan. I tillegg omtales de mest vesentlige planer etter plan- og bygningsloven. Byrådet mener at planstrategiens prioriteringer av planarbeid følger opp og konkretiserer både byrådets politiske plattform og kommuneplanens samfunnsdel. Planstrategien skal være et verktøy for å svare ut de tre hovedpilarene i den politiske plattformen: Bergen skal ha trygg økonomistyring og tilrettelegging for verdiskaping, være en rettferdig og inkluderende by der alle har like muligheter, og være en foregangskommune på miljø og klima, med ambisjon om å bli Norges grønneste storby. Selv om planstrategien angir en prioritering av planarbeidet i valgperioden, er det årsbudsjettet med handlings- og økonomiplanen som setter de økonomiske rammene for oppfølgingen av tiltakene i planene. Om rullering av kommuneplanens Kommuneplanens samfunnsdel (KPS) ble vedtatt med bred tilslutning av bystyret i juni 2015. Byrådet vurderer det ikke som nødvendig å starte en ny revisjon av KPS. Gjeldende KPS gir et godt fundament for å realisere byrådets politiske plattform, og en ny revisjon av kommuneplanens samfunnsdel vil være ressurs- og tidskrevende. Byrådet mener videre at en revisjon vil kunne skape usikkerhet rundt det pågående arbeidet med kommuneplanens arealdel (KPA), siden kommuneplanens samfunnsdel gir føringer for arealdelen. Gjennomføring og vedtak av pågående rullering av kommuneplanens arealdel har høy prioritet, og gjennomføres derfor som planlagt. Kommuneplanens arealdel KPA ville normalt sett vært omtalt mer omfattende i planstrategien enn det som er tilfelle i denne saken. Arbeidet med arealdelen er igangsatt, og planutkast skal etter planen legges ut til offentlig ettersyn i 1
desember 2016. På grunn av ulikt fremleggelsestidspunkt er det derfor mest hensiktsmessig at planstrategien ikke forskutterer de konklusjoner som legges frem i planutkastet for KPA. Kommunenes plansystem Med nylig vedtatt samfunnsdel og pågående arbeid med arealdel, er det nå en god anledning for å ta en gjennomgang av plansystemet til kommunen. Bergen kommunes plansystem og planinstruks ble sist vedtatt i bystyret 26. april 2010, sak 110-10, og arbeid med revisjon skal starte opp etter fremleggelse av kommunens planstrategi. Det er et mål å sikre en bedre og mer enhetlig framstilling av planbehovet i kommunen ved at sammenhengen mellom kommuneplanen og andre sentrale dokumenter blir mer tydelig. I tillegg må tiltak i planene kobles tettere opp mot årsbudsjettet med handlings- og økonomiplanen. Byrådet ønsker å etablere tydeligere skille mellom saker til bystyret som har funksjon som rapportering, fag- og politikkutvikling, og forslag til tiltak med budsjettkonsekvenser. For å styrke samordningsperspektivet i plansaker på tvers av tjenesteområdene og byrådsavdelingene, vurderes det å opprette et internt plannettverk som skal bidra til å koordinere og samordne planaktiviteten i Bergen kommune ytterligere, på tvers av tjenesteområdene og byrådsavdelingene. Det arbeides også med å opprette en digital planoversikt, som fortløpende kan oppdateres når den enkelte plan rulleres og vedtas. Medvirkning I arbeidet med planstrategi for Bergen kommune har det blitt innhentet synspunkter fra statlige og regionale organer gjennom administrativt møte i regionalt planforum. Regionalt planforum er en møteplass der kommuner og andre forvaltingsorgan kan drøfte planar som er under arbeid. Målet er at en tidlig i planprosessen avklarer spørsmål og ulike interesser mellom kommuner, fylke og sektorstyresmakt. Utkast til kommunal planstrategi er også sendt til Hordaland fylkeskommune, statsetatene ved fylkesmannen og nabokommunene som grenser opp til Bergen kommune. Bergen har også diskutert felles utviklingstrekk og utfordringer med nabokommuner gjennom møte i Bergensalliansen, som er en politisk møteplass for den politiske ledelsen i bergensregionen. I utarbeidelse av planstrategien er innspill hensyntatt. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: I henhold til 10-1 i plan og bygningsloven skal bystyret selv vedta kommunens planstrategi, etter at forslaget har vært gjort offentlig kjent i minst 30 dager. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. I medhold av plan og bygningslovens 10-1 vedtas Bergen kommunes planstrategi for perioden 2015 2019. 2. Kommuneplanens samfunnsdel rulleres ikke i valgperioden. 3. Pågående rullering av kommuneplanens arealdel gjennomføres som planlagt. Dato: 11. oktober 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 2
Dag Inge Ulstein fung. byrådsleder Vedlegg: 1. Bergen kommunes planstrategi for valgperioden 2015 2019 2. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 3. Kommunal planstrategi 2016 2020 - synspunkt frå Hordaland fylkeskommune til kommunane i Hordaland 3
Saksutredning: Byrådet vedtok i byrådssak 1031/16 19. januar 2016 å starte arbeidet med Bergen kommunes planstrategi. Krav til innhold i kommunal planstrategi Planstrategien er et lovbestemt arbeid etter plan- og bygningsloven 10-1. Lovteksten omhandler innhold i planstrategien, krav til medvirkning, og at behandlingen skal avklare hvorvidt hele eller deler av kommuneplanen skal revideres, eller om kommuneplanen skal videreføres uten endringer. Kommunal planstrategi skal omfatte kommunens strategiske valg knyttet til utviklingen av kommunesamfunnet. Det gjelder både langsiktig arealbruk, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunenes planbehov i valgperioden. Strategien bør inneholde: redegjørelse for utviklingstrekk og utfordringer knyttet til samfunnsutvikling og miljø, drøfting av hovedtrekkene i en langsiktig arealstrategi, både for å ivareta samordning, utbygging og vern av områder, vurdering av sektorenes planbehov vurdering av prioriterte planoppgaver. Kommunen skal i arbeidet med kommunal planstrategi innhente synspunkter fra statlige og regionale organer og nabokommuner. Kommunen bør også legge opp til bred medvirkning og allmenn debatt som grunnlag for behandlingen. Forslag til vedtak i kommunestyret skal gjøres offentlig minst 30 dager før kommunestyrets behandling. Ved behandlingen skal bystyret ta stilling til om gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres, eller om planen skal videreføres uten endringer. Kommunen kan revidere planstrategien i løpet av perioden etter behov. Planstrategien er ikke formelt bindende for kommunen og kan fravikes hvis det er gode grunner for det. Dersom kommunen ønsker å avlyse eller utsette en større planoppgave som inngår i planstrategien, bør dette skje gjennom endring av planstrategien der de ordinære prosessregler følges. Det er imidlertid ingen plikt til å foreta slik endring. Kommunen kan likevel når som helst sette i gang nytt planarbeid ut over planstrategien. Avklaring av planbehovet vil da skje gjennom den ordinære planprosessen. Innhold i Bergen kommunes planstrategi Planstrategien er vedlagt denne byrådssaken, og bygges opp med disse hovedoverskriftene: 1. Formelle krav 2. Bergen kommunes plansystem 3. Utviklingstrekk og utfordringer 4. Planoversikt Kapitlet om formelle krav redegjør for det lovbestemte innholdet i kommunale planstrategier. Kapitlet om Bergen kommunes plansystem gir en kort fremstilling av oppbygging av kommuneplansystemet, og hvordan Bergen kommune svarer ut lovkravet om å vurdere revisjon av hele eller deler av kommuneplanen. I tillegg omtales anbefalte grep for å videreutvikle plansystemet i Bergen kommune. Kapitlet om utviklingstrekk og utfordringer tar utgangspunkt i KPS, men omtaler i tillegg områder som har blitt forsterket eller på annen måte aktualisert i ettertid. Flyktningsituasjonen og den økonomiske situasjonen er to eksempler på dette. I tillegg løftes digitalisering særskilt som et stadig viktigere 4
virkemiddel for å videreutvikle en brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning som yter gode digitale tjenester til innbyggere og næringsliv. Planoversikten viser kommunens sektorplaner og status for hver enkelt plan. I tillegg omtales de mest vesentlige planene etter plan- og bygningsloven. Forankring av og føringer for planstrategien Forslaget til kommunal planstrategi er i hovedsak forankret i følgende dokumenter: Byrådet Schjelderups politiske plattform, datert 14.10.15. Kommuneplanens samfunnsdel Bergen 2030, vedtatt i bystyret 24.6.15 i sak 1091-15. Planprogram for rullering av kommuneplanens arealdel, vedtatt i bystyret 19.11.14 i sak 274-14. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, vedtatt ved kongelig resolusjon 12. juni 2015 (vedlegg x). Dette dokumentet er utarbeidet i medhold av 6-1 i plan og bygningsloven. Regionale synspunkt, brev datert 22.2.16 fra Hordaland fylkeskommune (vedlegg x). Rullering av kommuneplanens samfunnsdel og arealdel Plan- og bygningsloven 10-1 har følgende krav til kommunal planstrategi: Ved behandlingen skal kommunestyret ta stilling til om gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres, eller om planen skal videreføres uten endringer. Kommuneplanens samfunnsdel (KPS) Kommuneplanens samfunnsdel ble vedtatt 24.6.15, sak 164-15. De delene av utfordringsbildet som er nytt eller som har blitt forsterket siden vedtak av KPS, som f. eks. flyktningsituasjonen og endringer i de økonomiske forutsetningene som følge av nedgang i bl.a. oljemarkedene, omtales i planstrategien. Slike perspektiver vil videre ivaretas i de respektive planene og strategiene som benyttes for å nå målene i kommuneplanen. Dette, i kombinasjon med at KPS nylig ble vedtatt enstemmig, gjør at byrådet ikke vurderer det som nødvendig å starte en ny revisjon av KPS. En ny revisjon av kommuneplanens samfunnsdel vil være ressurs- og tidskrevende, og kunne skape usikkerhet rundt det pågående arbeidet med kommuneplanens arealdel. Byrådet anbefaler derfor at kommuneplanens samfunnsdel ikke rulleres. Kommuneplanens arealdel (KPA) Oppstart av rullering av KPS med tilhørende føringer for KPA ble meldt i forrige planstrategi. Arbeidet med rullering av arealdelen pågår, og planutkast for KPA skal etter planen legges ut til offentlig ettersyn tidlig 2017. Etter at den har vært gjenstand for høring, legges planen fram for bystyret i løpet av 2017. Dette tidsløpet er årsaken til at KPA omtales i begrenset grad i planstrategien, for å unngå at planstrategien forskutterer de konklusjoner som legges frem i planutkastet og senere vedtak for KPA. I henhold til bestilling fra planprogrammet for rullering av kommuneplanens arealdel, vedtatt i bystyret 19.11.14 i sak 274-14, har byrådet fremmet prinsippsaker for bystyret som ledd i kommuneplanprosessen. Disse har omhandlet konsekvensutredning for rullebane 2 og flystøy og strategisk temakart. Byskikk og byggehøyder og parkering fremmes i løpet av høsten. Bystyrets vedtak i disse prinsippsakene vil være premissgivende for utformingen av planforslaget, men vil ikke være juridisk bindende i seg selv. De tema som prinsippsakene omhandler vil inngå i høringsutkastet og vil i den sammenheng inngå i det som fremmes for offentlig høring. Byrådet anbefaler at pågående rullering av kommuneplanens arealdel gjennomføres som planlagt. 5
Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging For å fremme en bærekraftig utvikling skal regjeringen hvert fjerde år utarbeide nasjonale forventninger til regional- og kommunal planlegging. Dette går frem av plan- og bygningsloven 6-1. De nasjonale forventningene skal legges til grunn for de nye fylkestingenes og kommunestyrenes arbeid med regionale og kommunale planstrategier og planer. I de nasjonale forventningene peker staten på hvilke hensyn som må vektlegges innenfor følgende hovedoverskrifter: gode og effektive planprosesser, bærekraftig areal- og samfunnsutvikling, og attraktive og klimavennlige by- og tettstedsområder. Overordnet er regjeringen opptatt av at statlige myndigheter ikke krever mer omfattende planlegging enn nødvendig. Regjeringen har forventninger om at kommunene tar i bruk mulighetene som ligger i plan- og bygningsloven for prioriteringer og forenklinger. Kommunene oppdaterer overordnede planer, unngår flere plannivåer enn nødvendig, sørger for hensiktsmessig detaljering og tar i bruk mulighetene for parallell plan- og byggesaksbehandling. Kommunene skal sikre tidlig medvirkning og involvering av allmennheten, berørte myndigheter, parter og interesseorganisasjoner i planleggingen, og bruke regional planforum aktivt som arena i møte med nabokommuner, fylkeskommunen, fylkesmannen og andre statlige myndigheter. Forventningsdokumentet er retningsgivende for regional og kommunal planlegging. Kommunene har ansvar for å finne helhetlige løsninger, der lokale forhold og lokalpolitiske interesser og hensyn ivaretas, sammen med nasjonale og viktige regionale interesser. Forventningsdokumentet er ikke uttømmende for alle oppgaver og hensyn som kommunene skal ivareta etter plan- og bygningsloven. Dokumentet må derfor sees i sammenheng med gjeldende regelverk og veiledning. De nasjonale forventningene for planlegging må vurderes i det enkelte planarbeid. Den kommunale planstrategien omtaler derfor ikke all omtale av enkeltpunkter i forventningsdokumentet, siden det i tråd med intensjonene skal vurderes i det enkelte tilfelle. Oppfølging av de nasjonale forventningene for planlegging i rulleringen av kommuneplanens arealdel er et eksempel på kobling som foretas i den aktuelle planen, og ikke i planstrategien. Planstrategien omtaler likevel de relevante intensjonene i hovedmålene i forventningsdokumentet: gode og effektive planprosesser, bærekraftig areal- og samfunnsutvikling, samt attraktive og klimavennlige by- og tettstedsområder. Kobling mot kommunereform Nasjonale forventninger til kommunal planlegging omtaler at det er viktig at arbeidet med de kommunale planstrategiene ses i sammenheng med kommunereformen. Dette er fra Bergen kommunes side svart ut ved at arbeidet med både planstrategi og kommunereform har blitt koordinert fra Byrådsleders avdeling. Det har ikke vært samordning av arbeidet med planstrategier mellom de kommuner som har deltatt i forhandlinger om kommunesammenslåing som sådan. Grunnlaget for samordning har likevel blitt ivaretatt siden de politiske samtalene og den fremforhandlete intensjonsavtalen omhandler felles utviklingsretning og de viktigste områdene for å sikre dette. Kobling mot regional planstrategi I brev datert 22.2.16 omtales synspunkt fra Hordaland fylkeskommune til kommunene i Hordaland om kommunal planstrategi. I tillegg til generelle synspunkter om de lovpålagte elementene i plan- og bygningsloven samt nasjonale føringer, omtales følgende tematiske områder som er knyttet til vedtatte regionale planer og fylkeskommunens forvaltningsansvar: Klima og energi 6
Folkehelse Attraktive senter og senterstruktur Areal- og transportplanlegging Natur og landskap Kultur og kulturminner Næringsutvikling Kompetanse/opplæring Plan- og bygningsloven 7-1 stilles krav om at fylkeskommunene skal utarbeide og vedta en regional planstrategi. Hordaland fylkeskommune tar sikte på å behandle den regionale planstrategien i desember 2016. Fylkesutvalget vedtok i møte 18.12.15 å starte opp arbeid med regional planstrategi 2016 2020. I tillegg til fortløpende dialog mellom Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune, har fylkeskommunen i sitt arbeid støttet seg til en samrådsgruppe der Bergen deltar. Det er lagt vekt på å se utfordringene i sammenheng for å sikre samordning mellom nivåene. Regional planstrategi skiller seg fra kommunal planstrategi bl.a. ved at det settes krav om seks ukers høring. Forslag til regional planstrategi ble sendt på høring 31. mai 2016, og dokumentet tar utgangspunkt i det langsiktige målet om at Hordaland skal være bærekraftig, attraktivt og nyskapende, og har følgende hovedmål: Høy sysselsetting Et inkluderende samfunn Klima- og miljøvennlig utvikling Samarbeid i en sterk Vestlandsregion Bergen bystyre ga høringsuttalelse til regional planstrategi i bystyremøte 21. september 2016. Synspunkter fra statlige og regionale organer og nabokommuner Samrådsgruppe med Hordaland fylkeskommune. Fylkesordfører inviterte til samarbeid under utarbeidelse av regional planstrategi. Bergen kommune deltok på disse møtene, og i dialog med fylke og andre drøftet felles utfordringer og muligheter for kommende periode. Regionalt planforum Bergen kommune har videre brukt regionalt planforum som arena for dialog med statlige og regionale organer og nabokommuner. Regionalt planforum er forankret i plan- og bygningsloven 5-3, og er en møteplass som består av kommuner, regionale organer og statlige myndigheter. Planforum har som formål å bidra til gjensidig informasjon, drøfting og avklaring av planspørsmål og sektorinteresser mellom kommuner, fylker og sektormyndigheter. Et annet formål er å bedre samordningen av ulike interesser og syn, raskere avklaringer og en mer omforent praksis i plansaker i fylket. Hovedtrekkene i planstrategien ble forelagt for regionalt planforum på møte 26. april 2016. I etterkant av møtet med regionalt planforum har Fiskeridirektoratet og Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) sendt kommentarer til planstrategien. DMF ber Bergen kommune gjennomføre en vurdering av hvordan kommunen skal sikre seg tilgang på byggeråstoffer for fremtiden. Disse uttalelsene er hensyntatt. 7
Samtaler med nabokommuner Bergen kommune har gjennom møte i Bergensalliansen diskutert kommunal planstrategi. I tillegg har de også fått tilsendt et utkast til planstrategi med mulighet for å kommentere. Øvrig medvirkning Kommunen kan også legge opp til bred medvirkning og allmenn debatt som grunnlag for behandlingen. Bergen kommune velger å sende mange av de større planarbeidene på offentlig høring, for å sikre slik medvirkning og allmenn debatt. Dette sikrer også i større grad at medvirkningen blir lagt på et mer konkret nivå. 8