En kommune på Øvre Romerike? Utfordringer og mulige effekter knyttet til kommunereformen

En kommune på Øvre Romerike? Utfordringer og mulige effekter knyttet til kommunereformen Notat fra rådmannskollegiet, datert 01.10.2015 i

Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING... 1 1.1 Utgangspunkt for utredningen... 1 1.2 Regjeringens mål for en ny kommunereform... 1 1.2.1 Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne... 1 1.2.2 Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling... 2 1.2.3 Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner... 2 1.2.4 Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver.... 2 1.3 Om prosessen knyttet til kommunereformen Departementet legger opp til to ulike løp i reformperioden.... 2 1.3.1 Løp 1: Kongelig resolusjon... 2 1.3.2 Løp 2: Proposisjon om en helhetlig kommunestruktur til Stortinget våren 2017... 2 1.4 Fylkesmannens framdriftsplan for kommunene i Oslo og Akershus... 3 2 TJENESTEYTING... 3 2.1 Samfunnsmessige hensyn... 3 2.1.1 Kvalitet i tjenestene... 3 2.1.2 Effektiv bruk av samfunnets ressurser... 4 2.1.3 Likeverdighet... 5 2.2 Kriterier... 5 2.2.1 Tilstrekkelig kapasitet... 5 2.2.2 Relevant kompetanse... 5 2.2.3 Effektiv tjenesteproduksjon... 6 2.2.4 Økonomisk soliditet... 6 2.2.5 Valgfrihet... 7 ii

3 MYNDIGHETSUTØVELSE... 8 3.1 Samfunnsmessige hensyn... 8 3.1.1 Rettssikkerhet... 8 3.2 Kriterier... 8 3.2.1 Tilstrekkelig kapasitet... 8 3.2.2 Relevant kompetanse... 9 3.2.3 Tilstrekkelig distanse... 9 4 SAMFUNNSUTVIKLING... 10 4.1 Samfunnsmessige hensyn... 10 4.1.1 Helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser tilpasset klima- og miljøhensyn... 10 4.1.2 Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet... 10 4.2 Kriterier... 11 4.2.1 Funksjonelle samfunnsutviklingsområder... 11 4.2.2 Tilstrekkelig kapasitet... 11 4.2.3 Relevant kompetanse... 12 5 DEMOKRATISK ARENA... 12 5.1 Samfunnsmessige hensyn... 12 5.1.1 Betydningsfulle oppgaver og rammestyring... 12 5.1.2 Lokal politisk styring... 13 5.1.3 Levende lokalt folkestyre... 13 5.1.4 Aktiv lokal politisk arena... 13 iii

1 Innledning 1.1 Utgangspunkt for utredningen Høsten 2014 igangsatte regjeringen regionale prosesser med sikte på en ny kommunestruktur. Alle landets kommuner er bedt om å starte prosesser for å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med en eller flere nabokommuner. Det er frivillig om det skal gjøres endringer, men pålegg kan komme i sluttfasen av prosessen. Reformen varer frem til nasjonale vedtak er fattet innen 1. januar 2018. Det forutsettes lokale prosesser i 2015, endelige kommunale vedtak innen våren 2016, og avslutning av de regionale prosessene innen 2016 ved at fylkesmannen oversender anbefalelsesbrev til departementet. Det er videre varslet en proposisjon våren 2017, dvs. før Stortingsvalget. De seks kommunene på Øvre Romerike: Eidsvoll, Gjerdrum, Hurdal, Nannestad, Nes og Ullensaker, vil ha ulike behov og interesser. Den enkelte kommune styrer sin egen prosess og velger selv hvilke utredninger den vil ta del i. Alternative muligheter varierer for hver enkelt kommune, og den endelige vurderingen av hva som kan være mest hensiktsmessig kan naturligvis også variere. Som et av flere alternativer til å opprettholde dagens kommunestruktur i vårt område, har ordførerne på Øvre Romerike bedt rådmennene lage et grunnlagsnotat om utfordringer og muligheter ved dannelse av en kommune på Øvre Romerike. Rådmennene meldte tilbake til ØRUstyremøte 12. juni, sak 39/15, at rådmennene selv vil utgjøre arbeidsgruppen med rådmannen i Eidsvoll som koordinator. Fremdriftsplan er at grunnlagsnotatet skal være ferdig 1. oktober slik at det kan behandles av ØRU-styret i oktober og kommunene i november/desember. Det presiseres at grunnlagsnotatet ikke er ment å gi en fullverdig utredning, men en tilstrekkelig kartlegging for å avgjøre om saken skal utredes videre med ekstern konsulentbistand i løpet av våren 2016. Notatet begrenses dermed til å drøfte noen hovedproblemstillinger. Utdrag fra www.nykommune.no vedlegges. I tillegg legges det opp til at hver rådmann fremmer eget saksfremlegg der kommunespesifikke forhold inntas. Den videre prosessen må være politikerstyrt men gjerne med administrative bidrag i hver enkelt kommune. 1.2 Regjeringens mål for en ny kommunereform 1.2.1 Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne Regjeringen ønsker større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. 1

1.2.2 Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Kommunesektoren skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Reformen skal bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet- og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og også den sosiale utviklingen i kommunen. Det er ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner. 1.2.3 Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og kan også ha en mer variert befolknings- og næringssammensetning. Det gjør kommunene mer robuste overfor uforutsette hendelser og utviklingstrekk. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner vil legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer. 1.2.4 Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene, og dermed økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. 1.3 Om prosessen knyttet til kommunereformen Departementet legger opp til to ulike løp i reformperioden 1.3.1 Løp 1: Kongelig resolusjon For kommuner som gjør kommunestyrevedtak i løpet av høsten 2015, vil departementet legge til rette for at sammenslåing skal kunne vedtas på nasjonalt nivå i løpet av våren 2016. I tilfeller hvor kommunene er enige har Kongen i statsråd myndighet til å vedta sammenslåing dersom det ikke medfører endring av fylkestilknytning for mer enn en kommune. Med dette løpet vil sammenslåingene kunne tre i kraft fra 1. januar 2018. For å kunne gjennomføre et slikt løp, må vedtakene være likelydende i de aktuelle kommunene. Departementet vil deretter foreta en vurdering av om de foreslåtte sammenslåingene er i tråd med målene for reformen. 1.3.2 Løp 2: Proposisjon om en helhetlig kommunestruktur til Stortinget våren 2017 Regjeringen planlegger å fremme en samlet proposisjon til Stortinget om ny kommunestruktur våren 2017. Kommunale vedtak som fattes høsten 2015, men som ikke følges opp av kongelig 2

resolusjon våren 2016, vil også bli inkludert i proposisjonen. I utarbeidelsen av beslutningsgrunnlag for Stortinget vil det bli lagt til grunn at enkeltkommuner ikke skal kunne stanse endringer som er ønsket og hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn. I proposisjonen vil det dermed kunne foreslås sammenslåinger av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene. Departementet legger til grunn at sammenslåingene som et utgangspunkt vil iverksettes senest fra 1. januar 2020. Dersom det er ønsket lokalt, vil det kunne være aktuelt at enkelte sammenslåinger kan iverksettes fra 1. januar 2019. Dette vil avhenge av hvor langt de ulike kommunene har kommet i sine prosesser. 1.4 Fylkesmannens framdriftsplan for kommunene i Oslo og Akershus Fase I: Igangsetting - høsten 2014, september-november Fylkesmannen informerer om rolle og oppdrag, status og fremdrift videre. Fase II: Vurderingsfase desember 2014-desember 2015 Kommunene drøfter utfordrings- og mulighetsbildet før det fattes vedtak i den enkelte kommune om den skal fortsette som egen selvstendig kommune eller om den skal gå videre inn i konkrete forhandlinger med en eller flere andre kommuner. Dersom kommunen velger å gå videre med forhandlinger, bør vedtaket også avklare det eller de mest relevante alternativene å gå videre med. Fase III: Avslutning årsskifte 2015 frem til april-mai 2016 Kommunestyrevedtak om kommunesammenslåing innen sommeren 2016. Fylkesmannens oppsummering og anbefaling av kommunesammenslåing i Oslo og Akershus i løpet av høsten 2016. 2 Tjenesteyting 2.1 Samfunnsmessige hensyn 2.1.1 Kvalitet i tjenestene Nåsituasjonen: Innbyggerundersøkelser, KS kommunebarometer og jevnlig dialog mellom kommunen og innbyggerne indikerer at kommune på Øvre Romerike totalt sett leverer tjenester av god kvalitet selv om det er variasjoner kommunene i mellom og mellom tjenesteområdene i den enkelte kommune. Det kan ikke påvises sammenheng mellom kommunestørrelse og kvalitet på tjenestene når det gjelder kommunene på Øvre Romerike, f.eks. kommer Gjerdrum bedre ut på kommunebarometeret enn de større kommunene. 3

Framtidige utfordringer: Gapet mellom nasjonale krav til tjenestene og ressurstilgangen, stiller stadig større krav til effektivisering og omstilling. Generell digitalisering krever at kommunene har ressurser for utvikling av sine tjenester. I en liten kommune vil en stor del av ressursene være knyttet til den daglige driften og det kan være vanskelig å bygge opp fagmiljøer som er dedikert til utviklingsoppgaver. Befolkningsøkningen vil kreve betydelig økning i produksjonskapasiteten, inkludert rekruttering av godt kvalifisert personale med riktig kompetanse. Mulige effekter av en sammenslåing: En stor kommune på Øvre Romerike vil trolig kunne bygge opp attraktive fagmiljøer for tjenesteutvikling og produksjon av tjenester med høy kvalitet. Samtidig kan en slik kommune kunne medføre økt byråkratisering ved at administrasjonen blir stor. Vi snakker om en kommune med et befolkningsgrunnlag på over 97.000 mennesker (1. kvartal 2015) som er sterkt økende - og over 5.500 tusen kommunale årsverk. Ved en sammenslåing av de seks kommunene på Øvre Romerike, må det påregnes et betydelig ressursbehov til administrativt arbeid frem til nødvendige omstillinger er gjennomført. En sammenslåing av to kommuner kan være krevende, eventuell sammenslåing av seks kommuner vil innebære en svært stor omstilling som vil sette krav til både politiske og administrative prosesser. I en mellomfase kan man se for seg ulike funksjoner lagt til eksisterende administrasjonsbygg på Øvre Romerike. Dersom man velger en storstilt kommunesammenslåing på Øvre Romerike, må målet imidlertid være å bygge en organisasjon med en enhetlig identitet, kultur og ledelse der mest mulig av administrasjonen også er fysisk samlet selv om mye av tjenesteproduksjonen vil skje desentralisert som i dag. Omstillinger vil være en forutsetning for å kunne hente ut stordriftsfordeler på sikt og for å kunne bygge en felles identitet og en kommuneorganisasjon som fremstår enhetlig, samlet og effektiv. 2.1.2 Effektiv bruk av samfunnets ressurser Nåsituasjonen: Flere av kommunene har en bemanning innenfor administrasjonen og politiske styringsorganer som nok kunne ha betjent flere brukere, innbyggere og tjenestesteder knyttet til oppvekst, helse og omsorg. Framtidige utfordringer: De økonomiske utfordringene knyttet til lovpålagte tjenester innebærer en risiko for nedskalering av sentrale ledelses-, stabs- og støttefunksjoner. Mulige effekter av en sammenslåing: En større kommune vil kanskje i større grad kunne dimensjonere den sentrale administrasjon og det politiske styringssystemet - i samsvar med behovene. De lokale behovene for bygg, anlegg og infrastruktur vil også lettere kunne sees i en større, regional sammenheng. Det siste kan imidlertid innebære en fare for at lokale anlegg blir nedprioritert til fordel for større og mer sentralt beliggende anlegg. Det kan antas at store regionkommuner kan forsterke sentraliseringstendenser i samfunnet. 4

2.1.3 Likeverdighet Nåsituasjonen: Det er all grunn til å tro at innbyggerne i dagens kommuner på Øvre Romerike per dato har et tilbud av tjenester som er ganske likeverdig med det de kan få i andre kommuner. Noen variasjoner kan del likevel være basert på ulike politiske prioriteringer over tid og forskjeller knyttet til ulike inntekter kommuner i mellom. Framtidige utfordringer: Tjenestenes omfang og innhold er i stadig utvikling som følge av ny kunnskap og gode eksempler fra inn- og utland. Dette fordrer at kommunene er aktive i forhold til å søke nye løsninger for tjenesteproduksjonen. Mulige effekter av en sammenslåing: En større kommune vil kunne være mere innovativ og faglig oppdatert når det gjelder nye muligheter for å tilfredsstille krav om gode og likeverdig tjenester. Samtidig vil kompleksiteten øke i en veldig stor organisasjon på grunn av flere organisasjonsledd. 2.2 Kriterier 2.2.1 Tilstrekkelig kapasitet Nåsituasjonen: Selv om kommunene i dag har vel kvalifiserte ansatte i nøkkelposisjoner, er det utfordringer med å rekruttere / beholde stabile fagmiljøer knyttet til mindre, men kompetansekrevende områder. Kommunen er i varierende grad avhengig av interkommunalt samarbeid og bruk av innleide konsulenter for å kunne utføre viktige kommunale oppgaver. Framtidige utfordringer: Kravene til fagkompetanse vil øke. Erfaringer viser at mange fagpersoner søker seg til større fagmiljøer. Det forventes økt konkurranse om arbeidskraften offentlig virksomheter i mellom og mellom kommuner og private arbeidstakere. Mulige effekter av en sammenslåing: En større kommune vil kunne bygge opp attraktive fagmiljøer som tilbyr faglig fellesskap, attraktive arbeidsoppgaver og karrieremuligheter f.eks. når det gjelder fagstaber og tekniske områder. Større kommuner kan imidlertid oppleve flere utfordringer knyttet til intern samhandling og helhetlige løsninger, og vil stille krav til utvikling av formelle samhandlingsregler. 2.2.2 Relevant kompetanse Nåsituasjonen: Med sin sentrale beliggenhet i forhold til hovedstadsområdet, har kommunene på Øvre Romerike tilgang til arbeidskraft med relevant kompetanse for de fleste tjenesteområder. Imidlertid mangler enkelte av kommunene kompetanse innen juridiske områder. «Nøkkelstillinger» innenfor tekniske, administrative og økonomiske områder er utsatte i et arbeidsmarked med mange muligheter og tilbud. Mange ansatte blir generalister framfor spesialister. 5

Framtidige utfordringer: «Rettighetssamfunnet», med engasjerte og bevisste innbyggere, innebærer økt krav til de formelle prosedyrer for behandling av saker og vedtak knyttet til enkeltpersoner, næringsaktører og overordnede myndigheter. Det forventes et økt behov for juridisk kompetanse av både generell og spesialisert art. En tilsvarende behovsøkning for spesialisert kompetanse antas å komme også på de fleste andre områdene eksempelvis innenfor helse, omsorg og oppvekst. Mulige effekter av en sammenslåing: En stor kommune på Øvre Romerike vil kanskje i større grad kunne rekruttere relevant kompetanse i samsvar med de nye utfordringene/kravene fra storsamfunnet og innbyggerne. Imidlertid er rekrutteringsutfordringene i stor grad knyttet til de generelle trender innenfor arbeidsmarkedet. Dersom mange kommuner går sammen i svært store enheter, vil imidlertid konkurransefortrinnet avta siden det er den totale tilgang på arbeidskraft som er avgjørende for sektoren samlet sett. 2.2.3 Effektiv tjenesteproduksjon Nåsituasjonen: Undersøkelser og dialog med brukerne viser at innbyggerne stort sett er fornøyd med tilbudene, mens KOSTRA-tallene viser at det er store variasjoner kommunen i mellom og ressursbruken på tjenesteområdene per innbygger / produsert enhet varierer. Framtidige utfordringer: En generell utfordring antas å bli behovet for utvikling av tjenestene for å opprettholde eller forbedre effektiviteten. Det er ikke store muligheter for at medarbeidere som har sitt virke knyttet til eksempelvis utdanning og helse/omsorg skal kunne bli mer effektive ved «å løpe fortere». Imidlertid ligger det muligheter for at tjenesteproduksjonen kan effektiviseres ved at vi «jobber smartere». Kommunen må i mye større grad benytte nye teknologiske løsninger for å lykkes. Utfordringen i en liten kommune er at tjenesteutøverne i for liten grad har tid og mulighet til å utvikle alternative løsningsmodeller for tjenesteproduksjonen. Mulige effekter av en sammenslåing: Effektivisering gjennom bruk av teknologiske løsninger er først og fremst et spørsmål om kapasitet, kompetanse og endringsvillighet. En større kommune vil lettere kunne etablere tverrfaglige miljøer som er oppdatert på de teknologiske muligheter for å gjøre de gamle oppgavene på en ny måte. I en mindre kommune kan kanskje veien fra vedtak til implementering være enklere ved at det er færre organisasjonsledd. Det er heller ingen selvfølge at de største kommunene oppnår de beste stordriftsfordelene i tjenesteproduksjonen. Stordriftsfordel er knyttet til skolestørrelse, barnehagestørrelse, institusjonsstørrelse, osv. og avhenger like mye av politiske valg som kommunestørrelse. Men potensialet for større enheter vil normalt være større i en svært stor kommune. 2.2.4 Økonomisk soliditet Nåsituasjonen: Økonomien i kommunene på Øvre Romerike varierer i betydelig grad. Det er forskjell på gjeldsgrad men også på kapasitet og standard innen sosial infrastruktur - og dermed det fremtidige investeringsbehovet. Skatteinngangen og evnen til å betjene gjeld varier også, 6

likeså arbeidskapitalen. Oversikt over driftsinntekter, gjeldsgrad mv for 2013, fremkommer av vedlegget. En eventuell ny kommune på Øvre Romerike vil naturligvis overta alle rettigheter og forpliktelser. Av kommunene på Øvre Romerike har i dag Nes kommune 2 promille eiendomsskatt på boliger i dag. Det er i økonomiplanen budsjettert med 3 promille og en årlig inntekt på 28 millioner kroner fra 2016. Framtidige utfordringer: Det er forventninger om mange store investeringer i de kommende årene i flere av kommunene på Øvre Romerike på grunn av den sterke befolkningsveksten. Kommunen vil måtte tilpasse ressursbruken til inntektsgrunnlaget. En liten kommune med stramt driftsbudsjett har lite fleksibilitet og robusthet til å takle negative endringer på inntekts- og utgiftssiden, for eksempel knyttet til ressurskrevende brukere. Høye forventninger og krav til infrastruktur vil medføre store investeringer. I en liten kommune må disse investeringene håndteres i et budsjett som er beregnet ut fra et lite innbyggertall. Mulige effekter av en sammenslåing: Det er ikke gitt at en stor kommune får en bedre økonomisk soliditet. Kommunenes økonomiske handlingsrom styres i betydelig grad av inntektsoverføringssystemet. Dette systemet premierer per dato ikke de attraktive vekstkommunene på det sentrale østlandsområdet. Derfor vil det økonomiske handlingsrommet for en stor kommune fortsatt avhengig av at man setter «tæring etter næring» gjennom klare prioriteringer og krav til kostnadseffektivitet. Imidlertid vil en større kommune kunne ha bedre mulighet for interne omdisponeringer innenfor den totale rammen. Ved en kommunesammenslåing må det vurderes om ny kommune kan avstå fra en årlig inntekt på 28 millioner kroner som Nes har vedtatt, eller om eiendomsskatt må innføres i den nye enheten. Men dette blir ett av mange spørsmål som må avklares politisk hvis det etableres en ny kommune. 2.2.5 Valgfrihet Nåsituasjonen: Innbyggere har i liten grad tilgang til konkurrerende private tjenester, med unntak av private barnehager, private sykehjem, og tilbud knyttet til ulike tjenester i hjemmet. Øvrige tjenester produseres hovedsakelig i kommunal - eller interkommunal - regi. Framtidige utfordringer: Den kommende eldrebølgen antas, både av økonomiske og faglige grunner, å aktualisere spørsmålet om kommunens dominerende rolle i tjenesteproduksjonen. Innbyggerne vil ha god tilgang til informasjon om hvordan tjenester knyttet til ulike behov kan leveres av andre kommuner og i andre land. Leverandørmarkeder vil antakelig utvikles på langt flere kommunale tjenesteområder. Det vil derfor kunne dukke opp enkeltpersoner og grupper som arbeider sterkt for at tjenestene skal kunne organiseres / produseres på en annen måte. Mulige effekter av en sammenslåing: Ønske om økt innslag av private tjenester / frivillig sektor er et politisk spørsmål hvor den partipolitiske sammensetning av kommunestyret vil være viktigere enn kommunestørrelsen. Imidlertid vil det være større mulighet for etablering av private 7

tjenestetilbud innen undervisning og omsorg i en større kommune enn i en mindre dersom det er politisk ønskelig. 3 Myndighetsutøvelse 3.1 Samfunnsmessige hensyn 3.1.1 Rettssikkerhet Nåsituasjonen: Kommunene på Øvre Romerike antas å levere den samme rettssikkerheten som innbyggere i andre kommuner. Imidlertid kommer det hele tiden nye lovkrav som gir innbyggerne nye rettigheter. Framtidige utfordringer: Rettighetslovgivningen med tilhørende rettsavgjørelser innebærer økt omfang og kvalitet i saksbehandling og tjenester. Det vil være en utfordring for en mindre kommune å følge med i denne utviklingen da man tradisjonelt i noen grad har kunnet basere seg på rimelighetsbetraktninger. Det vil bli stadig større krav til en kombinert juridisk og faglig vurderinger av den enkelte beslutningen som må dokumenteres med rettighetslovgivningen i minne. Mulige effekter av en sammenslåing: En større kommune vil i større grad kunne etablere fagmiljøer, apparater og prosedyrer som sikrer innbyggernes rettsikkerhet knyttet til saksbehandling/enkeltvedtak og likeverdig tilgang til tjenester i samsvar med nye lover og rettsavgjørelser. Innbyggerne kan imidlertid oppleve dette som en profesjonalisering på bekostning av individuell behandling. 3.2 Kriterier 3.2.1 Tilstrekkelig kapasitet Nåsituasjonen: Kommune på Øvre Romerike har fagfolk som i utgangspunktet har kapasitet og kompetanse til å utøve den myndighet som er tillagt kommunen. Imidlertid er noen av fagmiljøene små og sårbare. Flere av kommunene mangler egen juridisk kompetanse og er avhengig av konsulenthjelp i viktige saker, mens andre av dagens kommuner har en bedre ressurssituasjon. Framtidige utfordringer: Det antas at behov for juridisk kompetanse knyttet til den daglige saksbehandlingen for å sikre kvalitet i og dokumentasjon av beslutninger, vil øke. Hvis ikke, kan kommunen lett komme inn i situasjoner hvor problemet har blitt så stort at den er avhengig av ekstern juridisk kompetanse og eventuelle rettslige prøvinger. Mulige effekter av en sammenslåing: En stor kommune på Øvre Romerike antas å ha bedre tilgang på både den fagspesifikke og den juridiske kompetansen som kreves for å utøve 8

kommunens myndighet generelt og på spesielle fagområder uten at det er noen automatikk i dette. 3.2.2 Relevant kompetanse Nåsituasjonen: Kommunene på Øvre Romerike har relevant faglig kompetanse for håndtering av ulike tjenesteområder, men noen mangler juridisk kompetanse eller har begrenset juridisk kompetanse. Dette innebærer at fagmiljøene i stor grad har definisjonsmakt knyttet til nivå og omfang for lovpålagte tjenester. Videre mangler flere kommuner faglig kapasitet til intern kvalitetssikring og utvikling av systemer som skal sikre systematisk og dokumentert intern kontroll. Framtidige utfordringer: Uten tilstrekkelig kapasitet og faglig og juridisk kompetanse sentralt, vil fagmiljøene ved den enkelte tjeneste tolke saksbehandlingsregler og rettigheter knyttet til de aktuelle særlover. Manglende kompetanse gjør det krevende å utfordre tjenestenes vurdering av ressursbehovet for å kunne levere tjenester av «riktig» omfang og kvalitet. Mulige effekter av en sammenslåing: En større kommune vil normalt ha bedre tilgang på den fagspesifikke og juridiske kompetanse som kreves for å kvalitetssikre kommunens myndighetsutøvelse generelt og på spesielle fagområder. Men også med dagens kommunestruktur kan det være mulig å styrke slike funksjoner. 3.2.3 Tilstrekkelig distanse Nåsituasjonen: I mindre kommuner er det på godt og vondt - kort avstand fra innbyggerne til beslutningstakerne. Innbyggerne kan lett ta kontakt med kommunens politiske og administrative ledelse for å legge fram sine synspunkter. Det er også jevnlige habilitetsvurderinger i politiske organer ved behandling av saker hvor enkelte representanter kan ha roller / bindinger som gjør dem inhabile i enkeltsaker. Framtidige utfordringer: Man vil, på generelt grunnlag, i en mindre kommune kunne oppleve at det blir stilt spørsmål ved administrasjonens og politikernes uhildethet som følge av rolleblandingen. Mulige effekter av en sammenslåing: I utgangpunktet vil det bli større distanse i større kommuner men desto større konsekvenser hvis ansatte eller politikere trår feil. Det kan være vanskeligere for innbyggerne å få innsikt i mulige rolleblandinger i en større kommune. 9

4 Samfunnsutvikling 4.1 Samfunnsmessige hensyn 4.1.1 Helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser tilpasset klima- og miljøhensyn Nåsituasjonen: Hver av kommune på Øvre Romerike har tilgang på store arealer hvor det kan bygges boliger uten å komme i konflikt med hensynet til jordvern og viktige naturverdier. Med unntak av Eidsvoll, Nes og Ullensaker, er kommunene imidlertid i den sitasjon at de mangler tilknytning til skinnegående transport. Det er en rekke større og mindre tettsteder på Øvre Romerike og også store kommuner som Eidsvoll og Nes har flere tettsteder, noe som gir et mangfold i bomiljøer og utviklingsmuligheter men kan gi transportutfordringer. Framtidige utfordringer: Ikke alle kommunene passer helt inn i det store bildet knyttet til den regionale planen for areal og transport; der det særlig satses på vekst ved større kollektivknutepunkter. I egenskap av å være selvstendige kommuner, er det likevel i plansamarbeidet åpnet for vekst. En kommunesammenslåing kan utfordre denne statusen for tettsteder utenfor kollektivknutepunktene og forsterke sentraliseringen. Mulige effekter av en sammenslåing: En større kommune vil ha en sterkere posisjon til å utvikle kommunen i samsvar med egne politiske vedtak blant annet ved større forhandlingskraft i forhold til kollektivtilbudet i form av buss. Sannsynligheten for økt sentralisering er imidlertid stor. Det er også risiko for fortsatt rivalisering mellom tettsteder i en ny regionkommune. 4.1.2 Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet Nåsituasjonen: Kommunene på Øvre Romerike har lagt ned betydelige ressurser på utvikling av lokalsamfunnet og det ligger til rette for vekst og utvikling i mange av tettstedene. Framtidige utfordringer: Mindre lokalsamfunn er gjerne mer preget av dugnad og frivillighet en i større kommuner. Det er imidlertid i et lengre perspektiv - en viss mulighet for at engasjementet knyttet til dugnadsinnsats for fellesskapet i nåværende størrelsesorden fortrenges av mer individbaserte behov og ønsker. Mulige effekter av en sammenslåing: Realiseringen av potensialet i nåværende tettsteder krever at den sammenslåtte kommunen satser på utkantene og ikke bare de mest urbane områdene. Det er en mulighet for at den etablerte «frivillighetskulturen» kan bli erstattet av en «rettighetskultur» i en stor ØRU-kommune. Det kan være at den positive stedsidentiteten i mindre tettsteder er så rotfestet at den vil håndtere en kommunesammenslåing med å bli enda sterkere og tydeligere. En stor regionkommune, må håndtere potensiell rivalisering mellom tettstedene, samt kulturelle ulikheter som har utviklet seg over tid. 10

Mange tjenester må utøves der folk faktisk bor, men en regionkommune vil øke sannsynligheten for sentralisering av enkelte tjenester og administrative funksjoner, og vil dermed også innebære en viss sentralisering av arbeidsplasser. Mange tjenester må likevel opprettholdes i samsvar med nåværende bosettingsmønster. 4.2 Kriterier 4.2.1 Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Nåsituasjonen: Kommunene på Øvre Romerike er tett integrert i interkommunalt samarbeid knyttet til IKT, brann, og i noen grad helsetjenester mv. Pendlerstrømmene går imidlertid ulikt for forskjellige kommuner. F.eks. er Gjerdrum ikke i så stor grad integrert i arbeidsmarkedet rundt Gardermoen, da de største pendlerstrømmene går mot sør. Gjerdrum har også i økende grad samarbeid mot Nedre Romerike knyttet til vann, avløp og renovasjon. Framtidige utfordringer: Nåværende kommunestruktur gir begrenset gjennomslagskraft overfor sentrale myndigheter, men dette kan kompenseres gjennom samarbeid i ØRU-styret. Mulige effekter av en sammenslåing: Romerikes utvikling vil framover utfordres av Oslo, og regionene øst og vest for Oslo. Dersom Romerike skal hente ut det potensial som regionen har med hensyn til næringsutvikling, arealutnyttelse og transportløsninger, så kreves det en større satsing. Større og færre kommuner kan gjøre det lettere med en slik kraftsamling. På den annen side kan bedre samordning av areal- og transportpolitikk mellom nåværende kommuner på Øvre Romerike burde kunne gjøres uavhengig av endringer i kommunestrukturen. De store kommunene fokuserer allerede mye på sentrumsutvikling og byutvikling. Det kan tenkes en frykt i mindre tettsteder at man blir sett på som utkant, men dette vil naturligvis bero på de politiske prosessene i en ny og større enhet. 4.2.2 Tilstrekkelig kapasitet Nåsituasjonen: Flere av kommunene har begrenset kapasitet når det gjelder kompliserte planoppgaver og prosjekter knyttet til en aktiv samfunnsutviklerrolle. Framtidige utfordringer: Små kommuner er sårbare dersom nøkkelpersoner forsvinner. Mulige effekter av en sammenslåing En stor kommune på Øvre Romerike vil ha mulighet til å bygge opp større kapasitet knyttet til samfunnsutvikling. Spørsmålet vil da være hvor kommunestyret i den nye kommunen vil velge å sette inn ressursene og hvor vil det nedprioritere. Også med dagens kommunestruktur er det imidlertid mulig å styrke plankapasiteten noe, dersom dette prioriteres. 11

4.2.3 Relevant kompetanse Nåsituasjonen: De minste kommunene er i noen grad avhengig av å leie inn kompetanse for å få utvikle planer og prosjekter knyttet til samfunnsutvikling. Framtidige utfordringer: De statlige kravene til planprosesser med tilhørende utredninger, er betydelig skjerpet de senere år. Kommunen er derfor i økende grad avhengig av innkjøpt spesialkompetanse. Mulige effekter av en sammenslåing: En større kommune vil kunne ha bedre tilgang på egen kompetanse, men vil også bli stilt overfor mer komplekse planer og prosjekter. Kommunens framtidige rolle stor eller liten - vil antagelige i større grad være å utøve en profesjonell rolle som bestiller framfor å ha ulik spesialisert kompetanse i egen organisasjon. 5 Demokratisk arena 5.1 Samfunnsmessige hensyn 5.1.1 Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Nåsituasjonen: Det er ikke satt noe minstekrav til fremtidig kommunestørrelse. Det regjeringsoppnevnte Vabo-utvalget argumenterer imidlertid for 15 til 20.000 innbyggere som et nødvending grunnlag for å kunne være en generalistkommune som styres ved rammestyring. De største kommunene i vårt område, Ullensaker, Eidsvoll og Nes har alle høye folketall og også Nannestad med sine 12.000 innbyggere og vekst er blant landets 100 største kommuner. Kommunene på Øvre Romerike deltar i dag i en rekke samarbeid og selskapsorganiseringer f.eks. innkjøpssamarbeid, jf. Felles eiermelding 2014. Alle kommuner deltar ikke i alt, f.eks. renovasjon, og noen kommuner deltar i interkommunalt samarbeid utenfor Øvre Romerike. Utfordringer: De minste kommunene er for små dersom man legger premissene for kommunereformen til grunn. Mulige gevinster ved sammenslåing: Ved sammenslåing vil vi etablere en av landets største kommuner med tilstrekkelig størrelse til å ivareta de oppgaver som tillegges kommunene. Ved kommunesammenslåing må man nødvendigvis gå gjennom alle samarbeidene for å vurdere hvilke som skal videreføres, hvilke som skal omorganiseres og eventuelt hvilke tjenester som kan innlemmes i kommuneorganisasjonen. 12

5.1.2 Lokal politisk styring Nåsituasjonen: Alle kommunene på Øvre Romerike opplever at de har en velfungerende politisk styring med god dialog mellom politikere og administrasjon. Politikerne har god kjennskap til hva som «rører seg» i lokalsamfunnet. Utfordringer: Utfordringene for en mindre kommune ligger først og fremst i forholdet til overordnede myndigheter der de har en svak forhandlingsposisjon, og til at mindre kommuneorganisasjoner har begrensede muligheter til å gjennomføre større utviklingsprosjekter. Mulige effekter av en sammenslåing: Det er vanskelig å si noe entydig om den lokalpolitiske styringen i en sammenslått kommune. Økt innflytelse på viktige regionale prosesser er en forventet effekt. I en større kommune kan politikerne få større avstand til innbyggerne og til grender og tettsteder. Det igjen kan ha konsekvenser for innbyggerdialogen og engasjement for ulike deler av storkommunen. En annen konsekvens kan være at publikum opplever at makten forskyves fra politisk til administrativt nivå hvis politikere får økt avstand til sakene. 5.1.3 Levende lokalt folkestyre Status: Kommunene på Øvre Romerike opplever å ha har et fungerende lokalt folkestyre med hensyn til valgdeltakelse og stort initiativ fra egne innbyggere. Framtidige utfordringer: Det er vanskelig å få hele befolkningen i tale. Både ungdom og barneforeldre er i større grad til stede på andre arenaer enn den kommunalpolitiske. Mulige effekter av en sammenslåing: Det er vanskelig å si noe entydig om det lokale folkestyre i en sammenslått kommune ut over at det vil bli en betydelig reduksjon i antall kommunestyrerepresentanter, noe som blant annet kan påvirke rekrutteringen til politisk arbeide og som vil gi svakere representasjon fra hvert geografisk område i en sammenslått kommune. Det kan tenkes at reduksjon i antall folkevalgte i noen grad vil bli kombinert med frikjøp av flere politikere fra inntektsgivende arbeid, noe som i tilfelle vil påvirke politikerrollen, men dette vil være opp til kommunestyret å avgjøre. I en stor kommune kan det muligens bli utløst flere initiativ knyttet til geografiske områder eller samfunnsmessige interesser. Det kan også bli mer polarisering mellom tettsteder og politikere med forskjellig geografisk tilknytning i en større kommune, noe som i tilfelle kan tenkes å påvirke den politiske kulturen. 5.1.4 Aktiv lokal politisk arena Nåsituasjonen: Kommunene har en aktiv politisk arena innenfor de rammer som er gitt av statlige myndigheter. 13

Framtidige utfordringer: Særlovgivning, nasjonale minstekrav og øremerkede tilskudd kan redusere det lokalpolitiske handlingsrom slik at relevansen til den lokalpolitiske arena reduseres. Mulige effekter av en sammenslåing: Det er vanskelig å si noe entydig om den lokalpolitiske arenaens aktivitetsnivå i en sammenslått kommune. 14