Bedre styring av offentlige anskaffelser

Transkript

1 Bedre styring av offentlige anskaffelser Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» Utarbeidet for Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) Mars 2013

2 Oslo Economics-rapport Project number Bedre styring av offentlige anskaffelser Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» Utarbeidet for Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) Oslo Economics Dronning Mauds gate 10 Postboks 1540 Vika 0117 Oslo

3 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 1 Resymé... 1 Problemstilling... 1 Konklusjoner Bakgrunn og problemstilling Generelt om behovet for styring av offentlige anskaffelser Omfanget av offentlige anskaffelser i Norge Om mål- og resultatstyring i statlige virksomheter generelt Om behovet for resultatmåling av offentlige anskaffelser spesielt Oversikt over konkrete mål og hensyn for offentlige anskaffelser Effektiv ressursbruk Miljøhensyn Samfunnsansvar - etiske og sosiale hensyn Innovasjon og næringsutvikling Internasjonale forpliktelser Erfaringer fra innkjøp i det offentlige Bruk av mål for anskaffelser Oppfølging av målene Automatiske og manuelle prosesser Oppsummering og samlet vurdering Prioriterte styringsmål og behov for data Effektiv ressursbruk bør prioriteres Hvordan kan mål om effektiv ressursbruk måles? Forslag til måling av effektiv ressursbruk Forslag til måling av effekt for miljø, samfunnsansvar og innovasjon samt rapportering i henhold til internasjonale forpliktelser Miljø Samfunnsansvar Innovasjon Internasjonale forpliktelser Tiltak for bedre styring av offentlige anskaffelser Obligatorisk standard kontoplan i staten Standard rapporter basert på regnskapsdata E-handelsløsning som datakilde Leverandør-, avtale- og konkurranseregister Samordning ved opprettelse av statlig rammeavtalesenter Koordinering på tvers mellom statlige aktører Overordnet kost/nytte-analyse av tiltakene Konklusjon Vedlegg 1: Intervjuguide intervjuer i forbindelse med prosjektet Bedre styringsdata og statistikk del B Litteratur... 57

4 Sammendrag Resymé Offentlige innkjøpere står overfor mange mål og hensyn når de skal kjøpe varer og tjenester. Effektiv ressursbruk er hovedmålet for anskaffelsene, men det skal også tas hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon. For å måle om innkjøpene er effektive, foreslår vi å benytte syv ulike datasett, noen knyttet til overordnet styring og noen til detaljstyring. For å ta hensyn til om innkjøpene er miljøvennlige, samfunnsansvarlige og innovative, drøfter vi mulig bruk av regnskapsdata, når disse blir tilgjengelig på standardisert form. Vi har også foreslått tiltak som vil gjøre det enklere å styre mot fastsatte innkjøpsmål, for eksempel økt bruk av e-handel og et eget leverandør-, avtale- og konkurranseregister. Problemstilling Innkjøp av varer og tjenester for offentlig sektor utgjorde samlet om lag 400 milliarder kroner i 2011, og kjøp av varer og tjenester i statsforvaltningen utgjorde om lag 170 milliarder kroner. Offentlige innkjøp er således en betydelig del av norsk økonomi. Offentlige innkjøpere står overfor mange mål og hensyn når de skal kjøpe varer og tjenester. Effektiv ressursbruk er hovedmålet for anskaffelser, men det skal også tas hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon når det offentlige kjøper varer og tjenester. Det finnes imidlertid lite informasjon om statlige innkjøp. Det gjør det vanskelig å styre anskaffelsene mot de definerte målene. På oppdrag fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har Oslo Economics vurdert hvordan statlige virksomheter kan oppnå bedre styring av anskaffelser. Som en del av oppdraget har vi vurdert behovet for styringsdata, vi har utformet forslag til hvordan styring kan skje i praksis og vi har forslått tiltak for å kunne sikre bedre styring. Konklusjoner Om behovet for bedre styringsdata Samlet informasjon om hvilke varer og tjenester som kjøpes inn i statlig sektor er i dag mangelfull. Dette ble blant annet kartlagt i Oslo Economics rapport Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 1

5 Samordning av statlige innkjøp. Hovedgrunnen er at statlige innkjøp i dag regnskapsføres på ulike måter. Dette gjør det vanskelig for statlige virksomheter å sammenlikne sine innkjøp med innkjøp i andre offentlige virksomheter. Den manglende muligheten til å benchmarke gjør det vanskelig å sikre at innkjøpene skjer i tråd med fastsatte mål. Oslo Economics har gjennomført intervjuer med et utvalg statlige innkjøpere, departementer og offentlige ansatte med kunnskap om anskaffelser. Hensikten med intervjuene har vært å få innsikt i hvordan styringen av anskaffelser skjer og hvordan mål for innkjøp i staten settes. Vi kan ikke trekke generelle slutninger om praksis ved offentlige anskaffelser basert på noen få intervjuer, men svarene har gitt et inntrykk av hvordan mål formuleres i departementet og hvordan målene ivaretas hos enkelte offentlige innkjøpere. Virksomhetene vi snakket med hadde alle en anskaffelsesstrategi med visjoner for anskaffelser, og var opptatt av at innkjøpene bør skje til lav pris og god kvalitet. Virksomhetene var også bevisste på mål knyttet til miljø, innovasjon og samfunnsansvar. Disse målene hadde imidlertid en lavere prioritet enn målet om effektiv ressursbruk. Virksomhetene undersøker i varierende grad om fastsatte mål faktisk ble nådd. Ikke alle sammenlignet innkjøp og prisutvikling over tid. Måling av pris, kvalitet og så videre ved hjelp av konkrete styringsindikatorer/ parametere var ikke vanlig. Virksomhetene etterspør mer informasjon og data til styringsformål, uavhengig av om de i dag har lite eller mye informasjon om sine kjøp. Forslag til styring mot målet om effektiv ressursbruk Vi foreslår syv konkrete sammenstillinger av data til bruk for statlige virksomheters styring mot effektiv ressursbruk i innkjøpssammenheng, jf. Figur 1-1 under. Forslagene er basert på kunnskap vi har innhentet fra intervjuobjektene. Enkelte informanter har allerede i dag god tilgang på flere av disse datasettene, mens andre ikke har god tilgang (i hvert fall ikke i elektronisk, automatisert form) og har etterlyst dette. Forslagene er gruppert i to kategorier: Overordnet styring og detaljstyring. Overordnet styring skjer typisk i regi av innkjøpssjefen, og i møter mellom Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 2

6 innkjøpssjef og virksomhetsleder, mens detaljstyring foregår internt i innkjøpsorganisasjonen. Figur 1-1 Syv datasett som gir grunnlag for styring av effektiv ressursbruk knyttet til innkjøp i staten Kilde: Oslo Economics Forslag til styring mot mål om miljø, samfunnsansvar og innovasjon Når regnskapsdata blir tilgjengelig på standardisert form, åpner det seg nye muligheter for å måle offentlige innkjøps effekt for miljø, samfunnsansvar og innovasjon. På miljøområdet vil det være mulig å koble regnskapstall per konto opp mot en modell av typen Klimakost 1, og dermed få beregnet det totale klima-fotavtrykket. Det vil også være muligheter for å se hvilke kostnadstyper som genererer størst miljøbelastning. MISA, som utvikler Klimakost-modellen, er bare et av flere miljøer som utvikler slike enkle «miljø-kalkulatorer». 1 Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 3

7 Det er mer krevende å måle samfunnsansvar, men det ville være mulig å koble statens samlede leverandørreskontro opp mot en «svarteliste», der virksomheter som driver i striden med statens prinsipper for samfunnsansvar er registrert. En slik måling kan for eksempel vise total omsetning som leverandører på «svartelisten» har stått for, og hvor stor andel dette er av totale statlige anskaffelser. Som omtalt tidligere er det ikke utviklet noen gode måleparametere for effekten av offentlige anskaffelser for innovasjon. Det kan tenkes ulike tilnærminger til en måling av innovasjon, for eksempel andel nye leverandører fra ett år til ett annet eller andelen små og mellomstore bedrifter som er leverandører. Tiltak for bedre styring av offentlige anskaffelser Vi har også vurdert tiltak som kan bidra til å bedre styringen av offentlige anskaffelser. En del av tiltakene er allerede under utredning eller iverksatt. Obligatorisk standard kontoplan i staten Standard rapporter basert på regnskapsdata E-handelsløsning som datakilde Leverandør-, avtale- og konkurranseregister Samordning av innkjøp ved opprettelse av statlig rammeavtalesenter Koordinering på tvers mellom statlige aktører En felles kontoplan, på et forholdsvis detaljert nivå, som er obligatorisk for alle statlige virksomheter, vil være et meget viktig skritt mot bedre styringsdata i staten. Her er det allerede utført et stykke arbeid, og det er utarbeidet en slik felles kontoplan som blir obligatorisk å bruke fra 1. januar Regnskapstall vil alltid være en viktig datakilde når man skal styre mot mer effektiv ressursbruk. Men regnskapstallene i seg selv er gjerne vanskelig tilgjengelige, og i et format som ikke umiddelbart kan brukes til styringsformål. Direktoratet for økonomistyring (DFØ) tilbyr sine kunder å benytte et rapporteringsverktøy som ligger på toppen av regnskapssystemet. Ved å utvikle noen standardrapporter her, spesielt tilpasset innkjøpsorganisasjoner og styring for mer effektiv ressursbruk, kunne dette vært rullet ut bredt, og ved hjelp av god Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 4

8 opplæring kunne en stor bredde av virksomheter fått et nytt, velfungerende verktøy i sitt styringsarbeid. Slike rapporter, sammen med en felles statlig kontoplan, vil også muliggjøre større grad av benchmarking mellom statlige virksomheter. Benchmarking synes å være svært litt utbredt i staten i dag, men kan potensielt gi betydelig styringsinformasjon. Flere av informantene vi har vært i kontakt med har pekt på at bruk av e-handel har en meget positiv effekt på styringsmulighetene. Et sentralt verktøy for e- handel vil generere detaljdata på transaksjonsnivå, i en standardisert form. Da kan man for eksempel studere prisen på en enkeltartikkel, og se om den varierer over tid og mellom avdelinger eller virksomheter. Mens felles kontoplan sikrer en bedre systematisering og sortering av eksisterende elektroniske data (regnskapstall), vil innføringen av et fellesstatlig register for leverandører, avtaler og konkurranser tilgjengeliggjøre data på samlet elektronisk form som tidligere kun har vært tilgjengelig spredt og ofte kun i papirformat. Styring har en kostnadsside knyttet til innsamling av data, bruk av data og gjennomføring av tiltak. Kostnadene vil ikke øke i takt med antall transaksjoner knyttet til en avtale, eller ved økende antall avtaler, og det antas derfor at styring vil kunne gjennomføres mer effektivt i en stor innkjøpsorganisasjon enn i en liten. I tillegg er det trolig enklere å tiltrekke seg innkjøpskompetanse til en stor innkjøpsenhet enn en liten. Alle tiltakene vi foreslår vil berører flere forskjellige statlige interessenter, og vi foreslår opprettelsen av en koordineringsgruppe, for å forenkle implementering og unngå dobbeltarbeid. Det er sannsynlig at det kan realiseres betydelig samfunnsøkonomisk nytte som følge av bedret styring av innkjøp, uten at tiltakene som iverksettes har en stor samfunnsøkonomisk kostnad. Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 5

9 1 Bakgrunn og problemstilling Innkjøp av varer og tjenester for offentlig sektor utgjorde samlet om lag 400 milliarder kroner i 2011, og kjøp av varer og tjenester i statsforvaltningen utgjorde om lag 170 milliarder kroner milliarder kroner tilsvarer 18 % av statsbudsjettets samlede utgifter, 6 % av bruttonasjonalprodukt. Til sammenlikning utgjorde lønnskostnader i samlet i offentlig forvaltning om lag 372 milliarder kroner i 2011, og av dette utgjorde lønnskostnader i stats- og trygdeforvaltningen om lag 162 milliarder kroner ifølge Statistisk sentralbyrå 3. Private husholdninger i Norge kjøpte til sammenligning varer og tjenester for milliarder kroner i Offentlige innkjøp er således en betydelig del av norsk økonomi. Det finnes imidlertid lite informasjon om hvem som kjøper hva av hvem og til hvilken pris. Lov om offentlige anskaffelser gir rammer for offentlige innkjøp, og formålet med loven er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved at offentlige anskaffelser skjer med mest mulig effektiv ressursbruk. Det grunnleggende styringsprinsippet i staten er mål- og resultatstyring. Hensiktsmessig styring for innkjøp i offentlige virksomheter er viktig for å sikre best mulig utnyttelse av ressursene. Statlige virksomheter har også behov for å følge opp hvordan anskaffelser kan ivareta krav på sine politikkområder. Styringsdata og statistikk av god kvalitet som kan bidra til å ivareta prinsippene for mål- og resultatstyring og de forskjellige virksomhetenes styringshensyn er viktig for å sikre effektiv ressursbruk på anskaffelser. Oppdraget «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» er todelt: I del A kartlegger Oslo Economics informasjonsinnholdet i statlige leverandørreskontro, og vurderer hvordan informasjon og data om offentlige anskaffelser kan tilgjengeliggjøres. I del B kartlegger vi statlige virksomheters behov for statistikk og styringsdata, og komme med forslag til tiltak for å kunne sikre resultatmåling, effektiv ressursbruk og utvikling av styringen av offentlige anskaffelser i staten. 2 Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå. 3 Tallet er hentet fra SSB statistikkbanens kildetabell Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 6

10 Prosjektet består av to delrapporter, og rapport A 4 ble levert til Difi i desember Her kartla Oslo Economics informasjonsinnholdet i transaksjonsdata fra utvalgte statlige virksomheter, og vurderte hvordan informasjon og data om offentlige anskaffelser kan gjøres offentlig tilgjengelig. Rapport A ga følgende hovedfunn: Leverandørreskontro kan i noen tilfeller inneholde informasjon som kan skade rikets sikkerhet, være i strid med personvernet, skade konkurransen eller på annen måte være uheldig. Vår vurdering er imidlertid at leverandørreskontro kun unntaksvis inneholder slike opplysninger. Leverandørreskontro bør derfor ikke unntas offentlighet på generelt grunnlag. I stedet bør det gjøres en konkret vurdering av hver virksomhet sin leverandørreskontro, der virksomheten særlig tar for seg hensyn til personvern, rikets sikkerhet og konkurranseforhold før informasjonen eventuelt offentliggjøres. Sensitiv informasjon kan eventuelt fjernes før offentliggjøring. Vi har vurdert tre alternativer for offentliggjøring av statlig leverandørreskontro: o o o enkel og enkeltvis, enkel og samlet og avansert og samlet. Ut i fra en analyse av ikke-prissatte effekter for de tre alternativene på relevante områder synes det som om løsningen «enkelt og enkeltvis» er den foretrukne løsningen. I del B har vi har gått gjennom relevant litteratur om mål- og resultatstyring generelt og måling av anskaffelser spesielt. Som en del av analysen i del B har vi også gjennomført intervjuer med innkjøpere i det offentlige og enkelte departementer som har ansvar for mål og hensyn ved anskaffelsene. Vi har intervjuet Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Nærings- og 4 Oslo Economics rapport Offentliggjøring av leverandørreskontro Delrapport A i prosjektet Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser. Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 7

11 handelsdepartementet, Universitetet i Oslo, Sykehuspartner, NSB og Helsedirektoratet. Intervjuguiden som er brukt er lagt ved denne rapporten i vedlegg 1. Vi har også gjennomført intervjuer med Direktoratet for økonomistyring og Difi. Ut i fra funnene fra analysen har vi drøftet tiltak som kan bidra til å skaffe mer informasjon og forbedret styring av offentlige anskaffelser. Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 8

12 2 Generelt om behovet for styring av offentlige anskaffelser Dette kapittelet innledes med en kort omtale av omfanget på offentlige anskaffelser, så presenteres generelle fordeler ved og forutsetninger for god måling av offentlige anskaffelser. 2.1 Omfanget av offentlige anskaffelser i Norge Offentlige anskaffelser er kjøp av varer, tjenester, bygg og anlegg eller andre ytelser til statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer. Figur 2-1 viser bruk av midler på offentlig anskaffelser fordelt på forvaltning og forretningsdrift fra 2001 til Utgifter til varer, tjenester og bruttorealinvesteringer i statlig og kommunal forvaltning, samt tilsvarende innkjøp foretatt av statlig og kommunal forretningsdrift er inkludert i tall for offentlige innkjøp. 5 Med forvaltning menes virksomheter som utfører og ivaretar forvaltningsmessige oppgaver, og forretningsdrift omfatter ikke-finansielle forvaltningsbedrifter med markedsproduksjon 6. Figur 2-1 Offentlige anskaffelser i mill. kroner A. Offentlig forvaltning Innkjøp i alt B. Offentlig forretningsdrift Innkjøp i alt Kilde: SSB 5 Innkjøp i offentlig eide foretak ellers (blant annet ASA/AS og SF) er ikke inkludert i tallene. 6 Jamfør Institusjonell sektorgruppering 2012, SSB: Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 9

13 Stats- og kommuneforvaltningens innkjøp hadde et omfang på om lag 315 milliarder kroner, og utgjorde nesten 80 prosent av de samlede innkjøpene i offentlig sektor dette året. Offentlig forretningsdrift utgjorde rundt 85 milliarder kroner, og består av forretningsdrift i staten eksklusiv oljesektoren, forretningsdrift i oljesektoren og kommunal og fylkeskommunal forretningsdrift. Analysen i denne rapporten er avgrenset til å omfatte statlige anskaffelser. I 2011 utgjorde innkjøpene i statsforvaltningen om lag 170 milliarder kroner, det vil si i overkant av 40 prosent av de samlede innkjøpene i offentlig sektor. De statlige helseforetakene, universiteter samt høgskoler, Forsvaret, Statens vegvesen og Jernbaneverket er blant virksomhetene med de største innkjøpene. En mer detaljert gjennomgang av hvordan statlige innkjøp fordeler seg på ulike sektorer er gitt i Oslo Economics Samordning av statlige innkjøp. 7 Per i dag opererer statlige virksomheter med ulike kontoplaner. Innkjøp av en bestemt vare eller tjeneste kan kontoføres på ulike måter fra virksomhet til virksomhet. Det gjør det vanskelig å samordne regnskapstall fra ulike statlige virksomheter og gi oversikt over hvor stor andel av utgiftene som brukes til ulike formål. 2.2 Om mål- og resultatstyring i statlige virksomheter generelt I dette avsnittet beskrives mål- og resultatstyring, som er det grunnleggende styringsprinsippet i staten. Mål- og resultatstyring er forankret i Bevilgningsreglementets 9 og Reglementet for økonomistyring i staten 4. Mål- og resultatstyring kan ifølge Direktoratet for økonomiforvaltning (DFØ) defineres som å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, måle virksomhetenes resultater og sammenlikne resultater med mål. Resultatinformasjon skal brukes til styring, kontroll og læring som kan utvikle og forbedre virksomheten. Mål- og resultatstyring er en prosess som kan illustreres slik: 7 Rapporten kan lastet ned fra følgende link: Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 10

14 Figur 2-2 Mål og resultatstyring Kilde: DFØ og Oslo Economics I DFØs veileder for mål- og resultatstyring i staten stilles det en rekke spørsmål som alle statlige virksomheter bør besvare. Tre av disse spørsmålene er: Har vi klare overordnede mål som resultatmålingen kan ta utgangspunkt i? Gode mål er et viktig utgangspunkt for å måle og vurdere resultater. Gir de overordnede målene og fortolkningen av disse gjennom dialogen mellom overordnet myndighet og underliggende virksomhet, og mellom virksomhetsledelsen og øvrige nivåer i organisasjonen, et klart og konsistent bilde av hva som skal oppnås for brukere og samfunn og for egen organisasjon? Har vi gode styringsparametere og passende ambisjonsnivå for disse? Gir styringssystemet en helhetlig og balansert informasjon om virksomhetens resultater som kan sammenlignes over tid? Har virksomhetens ledelse samtidig sørget for styringsparametere som er fokusert på det som er viktigst i den daglige styringen for aktivt å følge opp prioriterte områder? Er det samlede antallet av prioriterte styringsparametere håndterbart, og er Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 11

15 det god sammenheng mellom overordnede mål, styringsparametere, ambisjonsnivå og risiko? Måler vi både eksterne og interne resultater og gir det en hensiktsmessig styring? Er sammensetning av de ulike typene styringsparametere hensiktsmessig for ledelsens styringsbehov? Måler vi både eksterne og interne resultater? Vet vi hvordan produktiviteten utvikler seg, og kjenner vi kvaliteten på tjenestene? Vet vi noe om effektene av virksomhetens arbeid? Departementer formulerer overordnede mål og strategi for seg og sine underliggende virksomheter. Overordnede mål konkretiseres ved hjelp av styringsparametere og resultatkrav som underliggende virksomheter skal oppnå. Styringsparametere og resultatkrav beskriver hvilke resultater en virksomhet skal nå innen en bestemt periode, for eksempel et budsjettår. En styringsparameter er en kvantitativ størrelse eller resultat av en kvalitativ vurdering. For hver styringsparameter må det velges en målemetode. Det vil være en nær sammenheng mellom de ulike virksomhetenes definerte styringsparametere og behovet for statistikk og styringsdata. For den enkelte styringsparameter kan det settes et konkret ambisjonsnivå for hvilke resultater som skal nås i den aktuelle perioden. Dette kalles gjerne et resultatmål/resultatkrav. Et eksempel på et resultatkrav kan for eksempel være at en viss andel av virksomhetens brukere skal få oppfølging i løpet av en angitt tidsperiode. Resultatene skal måles og vurderes. Dette indikerer om iverksatte tiltak er gode og hensiktsmessige og om målene nås effektivt. Informasjon om resultater er viktig for at virksomheten kan lære mer om og videreutvikle virksomheten. På bakgrunn av informasjonen må ledelsen ta stilling til om tiltak og virkemidler bør endres, eller om eksisterende tiltak skal evalueres. Styringsprinsippene i mål- og resultatstyring innebærer at departementene delegerer myndighet og fullmakter til virksomheten, slik at de har en viss frihet til å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes for å nå de fastsatte målene. Kravene til måling og rapportering av resultater sikrer at de departementene kan kontrollere virksomhetens drift, og hvorvidt de når sine overordnede mål med effektiv ressursbruk. Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 12

16 Ifølge Lægreid, Roness og Rubecksen (2006) er mål- og resultatstyring en norsk variant av et performance-management system. Systemet består av tre hovedkomponenter. 1. Ledelsen i den overordnede virksomheten må for det første formulere tydelige mål, og gi underliggende virksomheter handlingsrom i sitt daglige virke. Dette krever at målene er presise og hierarkisk strukturert med hovedmål og delmål, og med tilhørende indikatorer for måloppnåelse. Målene må være operative, konsistente og stabile for å fungere som konkrete og bindende kriterier for evaluering. 2. For det andre må underliggende virksomheter rapportere inn resultater ved hjelp av velutviklede systemer av indikatorer for måloppnåelse. Virksomhetens utførelse av oppgaver skal måles, og virksomheten skal rapportere om hvordan den fungerer. Dette krever metoder for å overvåke resultater, og måling av effektivitet og av i hvor stor grad virksomheten oppnår målene. 3. For det tredje må den overordnede virksomheten bruke resultatene som rapporteres inn for å belønne god og straffe dårlig måloppnåelse. Informasjon om resultatene bør ha konsekvenser for ressursallokering og organisering av den underliggende virksomheten. Det er vesentlig for god mål- og resultatstyring at alle tre komponentene er på plass mål, resultater og styring. Det gir ingen mening å måle resultater hvis man ikke vet hva man ønsker å oppnå, det gir ingen mening å styre hvis man enten ikke vet hvor man skal (kjenner målet) eller hvor man er (kjenner resultatet), og det er lite meningsfylt å utarbeide mål, hvis man ikke har noe system for å følge med på om målene oppnås. De tre elementene kan dermed ikke frikobles fra hverandre. Det er også viktig å forstå at det er en tidsakse i gjennomføringen av mål- og resultatstyring, der aktiviteten må skje i en gitt rekkefølge. Først må målene fastsettes, deretter må resultatene måles, og til slutt gir avvik mellom resultat og mål grunnlag for styring, i form av å iverksette tiltak. Ideelt sett er også denne prosessen gjentagende, slik at målene stadig evalueres og endres dersom det er fornuftig. Dette er også en form for styring. Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 13

17 2.3 Om behovet for resultatmåling av offentlige anskaffelser spesielt Resultatmåling av offentlige anskaffelser kan bidra til god utnyttelse av offentlige midler, og at nasjonal og internasjonal lovgivning på feltet følges. Support for Improvement in Governance and Management (Sigma) er et initiativ fra EU og OECD som gir støtte og veiledning om styring og ledelse. I en veileder presenterer Sigma en oversikt over hvorfor resultatmåling av anskaffelser er hensiktsmessig, utfordringer ved resultatmåling og hvordan myndigheter og innkjøpere kan måle effektiviteten av anskaffelser. I henhold til Sigma-veilederen kan offentlige anskaffelser vurderes på nasjonalt nivå, på oppdragsgivernivå og på kontraktsnivå. Effektive anskaffelser innebærer fordeler for alle tre nivåer: Nasjonalt nivå Hjelpe de som utformer politikk til å forstå sammenhengen mellom politikkmål og hvordan innkjøpspolicy påvirker måloppnåelse av innkjøp. Gjøre det mulig for myndighetene å forbedre beslutningsgrunnlaget og sette langsiktige mål for å utvikle regelverk og rammer for offentlige anskaffelser. Gi myndighetene sterkere insentiver til å forbedre anskaffelsessystemer, prioritere reformer for forbedring, overvåke fremgang og sammenlikne fremgang med mål. Få verdifull informasjon som kan brukes videre i vurderinger av budsjettering av offentlige utgifter. Oppdragsgivere Fremskaffe informasjon som kan bidra til å bestemme i hvilken grad store prosjekter og anskaffelsene samlet sett er effektive. Identifisere styrker og svakheter ved rutiner for anskaffelser, overvåke utviklingen over tid og gi grunnlag for prioritering av forbedringer av de rette områder. Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 14

18 Sørge for at forbedring av kontrakter samlet sett bør være en integrert del av budsjettprosesser, ledelsesstrategier og utvikling av de ansatte. Den enkelte kontrakt Lage insentiver for bedre etterlevelse av kravene til kontraktene. Vurdere om en kontrakt er effektiv og gir valuta for pengene. Få oversikt over grad av effektiv planlegging og gjennomføring av den enkelte kontrakt, for eksempel med tanke på kravspesifikasjon med tekniske spesifikasjoner, valg av kontraktstype, valg av anskaffelsesprosess, valg av kvalifikasjonskrav og evalueringen av tilbudene. Kan gi gode argumenter og insentiver for endringer og forbedringer av hele anskaffelsesprosessen. Ved bruk av benchmarking i resultatmålingen kan virksomheten vurdere sine egne resultater opp mot andre sammenliknbare aktørers kjøp av sammenliknbare varer og tjenester. Sigma-veilederen påpeker også at det kan være utfordrende utforme og følge opp et mål- og resultatstyringssystem hvor resultatmålingen er effektiv. Her beskrives noen felles utfordringer for resultatmålingssystemer på nasjonalt nivå, for oppdragsgivere og for den innkjøper som utformer kontrakter. Konsistente mål: Endringer i mål for anskaffelser kan legge begrensninger når det gjelder å maksimere økonomisk utbytte av anskaffelser. Korrekt statistisk informasjon: Resultatmåling og styring krever relevante, anvendbare data av god kvalitet. Definisjon og måling av effektivitet: Effektivitet kan måles på forskjellige måter, og begrepet bør defineres tydelig på en måte som er relevant for sin sammenheng. En kultur som fokuserer på resultatmåling: Det er viktig å ta hensyn til hvordan regulatoriske og institusjonelle mekanismer kan underbygge resultatmåling. Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 15

19 Støtte og veiledning: Veiledning og støtte fra virksomhetsledelse og fra sentrale myndigheter vil være avgjørende for god resultatmåling. Det kan derfor være hensiktsmessig med faglig støtte internt i virksomheten og utforming av opplegg for resultatmåling på nasjonalt nivå og nasjonale informasjonskampanjer om anskaffelser. Tilgjengelig informasjon: Informasjon om anskaffelsene bør gjøres tilgjengelig for virksomheter for legge til rette for å sammenlikne seg med andre virksomheter og drive benchmarking. Informasjonen kan presenteres årlig i offentlige rapporter som særlig beskriver styrker og svakheter ved fremgangsmåtene for offentlige anskaffelser og anbefalte tiltak for å forbedre systemet. Nasjonalt kan offentlige anskaffelser måles ved evalueringer, utredninger og revisjoner. For oppdragsgivere samlet sett vil det være en fordel å ha gode metoder for å måle sine resultater når de kjøper varer og tjenester. Dette kan gjøres ved å fastsette resultatmål og sammenlikne effektiviteten når like varer og tjenester kjøpes i forskjellige virksomheter. Slik kunnskap fra oppdragsgiverne kan være verdifull input når myndighetene for eksempel skal beregne budsjettinnsparinger. Måling av den enkelte kontrakt kan innebære styring av leveranser, pleie av relasjoner og administrasjon av kontrakter (Sigma 2011). Vårt inntrykk er at utfordringene som er angitt i Sigma (2011) også gjelder for innkjøp i Norge. Av intervjuene vi har gjennomført fremgår det blant annet at innkjøpere har behov for mer og bedre styringsinformasjon om sine kjøp, og således opplever utfordringene nevnt i Sigma-veilederen som relevante. Vi kommer nærmere inn på resultater fra intervjuene i kapittel 4. Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 16

20 3 Oversikt over konkrete mål og hensyn for offentlige anskaffelser Offentlige innkjøpere står overfor mange mål og hensyn når de skal kjøpe varer og tjenester. Effektiv ressursbruk er hovedmålet for anskaffelser, men det skal også tas hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon når det offentlige kjøper varer og tjenester. Målene for anskaffelser går av og til hånd i hånd, men kan også komme i konflikt med hverandre. I dette kapittelet gis en kort omtale av mål og hensyn ved anskaffelser. 3.1 Effektiv ressursbruk Lov om offentlige anskaffelser gir rammer for offentlige innkjøp, og formålet med loven er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved at offentlige anskaffelser skjer med mest mulig effektiv ressursbruk. Med effektiv ressursbruk menes i denne sammenheng å kjøpe en vare eller tjeneste av god kvalitet til lavest mulig pris. Innkjøperne skal søke å redusere transaksjonskostnadene, og legge til rette for å unngå korrupsjon. Målet om effektiv ressursbruk gjenspeiles også i lovens 6, hvor det stilles krav til at virksomhetene som skal gjøre innkjøp allerede i planleggingsfasen tar hensyn til livssykluskostnader. Innkjøpets livssykluskostnad er den totale kostnaden ved anskaffelsen, for eksempel vedlikeholds-, drifts- og utrangeringskostnader i tillegg til innkjøpskostnaden, og kravet legger til rette for å fokusere på kostnader i et lengre perspektiv enn ved fastsettelse av pris ved kontraktsinngåelse. Valg av produkter og tjenester som over tid gir lavere kostnader gir potensiale for mer effektiv ressursbruk. Kravet om effektiv ressursbruk gjenspeiles vanligvis i anskaffelsens konkurransegrunnlag, hvor et kriterium for tildeling er det tilbudet med lavest pris eller som økonomisk sett er mest fordelaktig. Bruk av midler ved en anskaffelse vil avhenge av pris og antall enheter kjøpt/volum. Kvalitet vil kunne påvirke både pris og behov for antall enheter. Høy kvalitet på en vare eller tjeneste kan medføre behov for lavere volum, noe som trekker i retning av redusert bruk av midler på anskaffelser. Samtidig kan prisen på en vare med høy kvalitet være høyere enn en vare med lav kvalitet, og dette trekker i retning av å øke bruk av midler på anskaffelsen. Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 17