Bruk av de miljørettslige prinsippene Seniorrådgiver Ida Sletsjøe, Plansamling Førde,
Hva er naturmangfold? Biologisk mangfold: Arter, naturtyper og økosystemer Landskapsmessig mangfold Geologisk mangfold Foto: Elisabet Haveraaen
Hva truer naturmangfoldet? Arealbruk Forurensning Foto: Sigmund Krøvel-Velle / Samfoto Klimaendringer Fremmede organismer Overhøsting Foto: Marianne Gjørv Foto: Svetek Foto: Tone Solhaug Foto: Marianne Gjørv
Naturmangfoldloven en oversikt Kapittel I Formål og virkeområde Kapittel II Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk Kapittel III Artsforvaltning Kapittel IV Fremmede organismer Kapittel V Områdevern Kapittel VI Utvalgte naturtyper Kapittel VII Tilgang til genetisk materiale Kapittel VIII Myndigheter etter loven, tilsyn Kapittel IX Håndheving og sanksjoner Kapittel X Avsluttende bestemmelser
Naturmangfoldlovens hovedgrep verneområder, prioriterte arter utvalgte naturtyper, forvaltningsprinsippet for arter, økologiske funksjonsområder Lovens grunnmur: formål, forvaltningsmål, aktsomhetsplikt og miljørettslige prinsipper
Kapittel II Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk 4 og 5: Forvaltningsmål for økosystemer, naturtyper og arter 6: Generell aktsomhetsplikt 7: Prinsipper for offentlig beslutningstaking i 8 til 12 8: Kunnskapsgrunnlaget 9: Føre-var-prinsippet 10: Samlet belastning 11: Kostnadsdekning 12: Miljøforsvarlige teknikker, driftsmetoder og lokalisering 13: Kvalitetsnormer for naturmangfold 14: Avveining mot andre viktige samfunnsinteresser
Forholdet til sektorregelverk Prinsippene i 8 til 12 kommer inn i alle saker der det fattes vedtak etter et sektorregelverk som berører naturmangfold (pbl.: regionale planer, kommuneplaner, reguleringsplaner og enkeltvedtak samt regionale og kommunale planstrategier) Prinsippene har betydning både for tilrettelegging av beslutningsgrunnlaget og i den konkrete avveiningen som finner sted etter sektorregelverket Vurderingene etter 8 til 12 skal integreres i avgjørelsen
Veileder om naturmangfoldloven kapittel II
4 og 5 Forvaltningsmål for naturtyper og arter Mål om at mangfoldet av naturtyper samt artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt Forvaltningsmålene pålegger ikke direkte forpliktelser, men har betydning for lovtolkning, skjønnsutøvelse og regelverksutforming Hensynet til naturmangfold må veies opp mot andre samfunnshensyn
Miljørettslige prinsipper 8 til 12, jf. 7 Prinsippene gjelder ved utøving av offentlig myndighet: Enkeltvedtak Tildeling av tilskudd Forskrifter Det offentliges forvaltning av egen fast eiendom Vedtak som berører naturmangfoldet Prinsippene skal legges til grunn både ved saksforberedelse og konkret avveining Vurderingen skal fremgå av beslutningen Manglende begrunnelse er en saksbehandlingsfeil som kan medføre ugyldighet
8 Kunnskapsgrunnlaget Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på naturmangfoldet. Myndighetene skal videre legge vekt på kunnskap som er basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen, herunder slik samisk bruk, og som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet. Foto: Torbjørn Lange
Kunnskapsgrunnlaget - sjekkliste 1. Hvilken kunnskap skal vi bruke og vektlegge? 2. Hvilket naturmangfold (landskap, geologi, økosystemer, naturtyper og arter) berøres? 3. Hvordan er tilstanden til og utbredelsen av dette naturmangfoldet? 4. Hvilke effekter har tiltaket på naturmangfoldet?
1. Hvilken kunnskap skal vi bruke og vektlegge? Vitenskapelig kunnskap Erfaringsbasert kunnskap Eksisterende og tilgjengelig kunnskap (unntaksvis ny kunnskap) Foto: Celine Setsaas
Kilder til vitenskapelig kunnskap Naturbase (Direktoratet for naturforvaltning) Artskart (Artsdatabanken) Andre databaser (eks. Mareano, Mis) Norsk Rødliste for arter 2010 og Norsk Rødliste for naturtyper 2011 Konsekvensutredninger Forskningsrapporter - Fylkesmann og kommuner - Organisasjoner (eks. NOF) Alminnelig kunnskap om biologi og økologi
Erfaringsbasert kunnskap - Erfaringer over en viss tid, ikke påstander om enkeltobservasjoner - Kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet - Særlig sikte på bruksmåter i primærnæringer - Omfatter ikke forvaltningens egne erfaringer
Tilgjengelig kunnskap og ny kunnskap Hovedregel: legge vekt på eksisterende og tilgjengelig kunnskap Unntaksvis: ny kunnskap Rimelighetsvurdering - Hvor stort er tiltaket - Hvor store er de potensielle effektene på naturmangfoldet - Har man grunn til å tro at man mangler kunnskap - Kostnadene ved innhenting av ny kunnskap
2. Hvilket naturmangfold berøres? Biologisk, landskapsmessig og geologisk mangfold Særlig oppmerksomhet på: -Nær truede og truede arter og naturtyper -Prioriterte arter og utvalgte naturtyper -Naturtyper iht. DN håndbok 13 -Ansvarsarter- og naturtyper -Konvensjonsarter- og naturtyper -Verneverdier innenfor et verneområde -Inngrepsfri natur (INON) Fotos: Arild Lindgaard
Planområde og influensområde Foto: Paul Aspholm
3. Hva er tilstanden til naturen som påvirkes eller kan påvirkes av tiltaket? Vurder truethetskategori og om tilstanden er stabil, går opp eller ned Bestandsutvikling vurderes lokalt, regionalt og nasjonalt Tilstanden til den konkrete naturen
4. Hvilke effekter har tiltaket på naturmangfoldet? Vurder ut fra tilgjengelig kunnskap De viktigste påvirkningsfaktorene er beskrevet i rødlistene og i publikasjonen Miljøforhold og påvirkninger for rødlistearter
8 Sjekkliste igjen 1. Hvilken kunnskap skal vi bruke og vektlegge? 2. Hvilket naturmangfold (landskap, geologi, økosystemer, naturtyper og arter) berøres? 3. Hvordan er tilstanden til og utbredelsen av dette naturmangfoldet? 4. Hvilke effekter har tiltaket på naturmangfoldet?
10 Samlet belastning En påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for. Foto: Wikipedia
Hvorfor vurdere samlet belastning Hindre gradvis forringelse av naturmangfoldet (bit-for-bit) ved å se tidligere, nåværende og framtidig påvirkning av influensområdet i sammenheng
Sjekkliste samlet belastning 1. Hvilke tidligere og eksisterende tiltak eller bruk påvirker naturmangfoldet? 2. Hvilke framtidige tiltak og bruk, som man har oversikt over i influensområdet, kan påvirke naturmangfoldet? 3. Hva vil den samlede belastningen (effekten) av tiltaket være - det vil si eksisterende tiltak og bruk, det omsøkte tiltaket og framtidige tiltak og bruk? 4. Hvordan påvirkes naturmangfoldet regionalt og på landsbasis, jf. forvaltningsmålene for naturtyper og arter i 4 og 5? Foto: Kristin Thorsrud Teien
9 Føre-var-prinsippet Når det treffes en beslutning uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger den kan ha for naturmiljøet, skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe et forvaltningstiltak.
Forholdet mellom 9 og 8 og 10 Paragraf 8 er som hovedregel oppfylt når man har lagt vekt på eksisterende og tilgjengelig kunnskap Dette er ikke ensbetydende med at kunnskapen er tilstrekkelig Det kan være manglende kunnskap om hva som finnes av naturmangfold og/eller om virkningene av et tiltak og/eller den samlede belastningen på naturmangfoldet Foto: Marianne Gjørv
Vurderingen i føre-var-prinsippet Vet vi nok om landskap, geologi, økosystemer, naturtyper og arter, og om hvilke virkninger tiltaket og øvrige påvirkninger kan ha på dette naturmangfoldet? Ja Da får 9 ikke anvendelse, selv om konsekvensene for naturmangfoldet er alvorlige Nei Da får 9 anvendelse og man må treffe et vedtak som tar sikte på å hindre mulig vesentlig skade på naturmangfoldet
Om risiko for mulig vesentlig skade Mulig vesentlig skade på naturmangfoldet - Sannsynlighetsvurdering av om skade vil inntre - Reell sannsynlighet for skade, ikke hypotetisk - Ikke krav om sannsynlighetsovervekt Mulig vesentlig skade på naturmangfoldet - Ikke enhver tenkelig skade skal unngås - Alvorlig eller irreversibel skade
Sjekkliste føre-var-prinsippet 1. Vet vi nok om landskap, geologi, økosystemer, naturtyper og arter i området? 2. Vet vi nok om hvilke virkninger det aktuelle tiltaket kan ha for disse, samt om den samlede belastningen? 3. Er det sannsynlig at tiltaket vil medføre vesentlig det vil si alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet? 4. Hvor stor vekt skal føre var prinsippet tillegges?
I en føre-var-situasjon unngå mulig vesentlig skade ved å: Avslå søknaden Delvis innvilge søknaden Tillate tiltaket på vilkår eller med bestemmelser som reduserer fare for skade Kommunisere med søker at man ut fra mangel på tilstrekkelig kunnskap vil avslå søknaden dersom søker ikke velger å innhente mer eller ny kunnskap
Forholdet til KU KU-forskriften strengere krav til innhenting av ny kunnskap enn det 8 gjør Vurderingen av samlet belastning er snevrere etter KU-forskriften enn etter 10 Kan være i en føre-var-situasjon selv om det er gjennomført KU
11 Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver Aktuell hvis tiltaket medfører eller har risiko for skade på naturmangfoldet. Da skal tiltakshaver dekke alle kostnader som påløper ved forebyggende eller gjenopprettende tiltak. dersom dette ikke er urimelig Vilkår i vedtak Skaffe mer kunnskap Kostbar og tidkrevende teknikk, lokalisering eller driftsform Pålegg om retting eller avbøting av skade på naturmangfoldet Pålegg om overvåking Bidrar til å effektivisere føre-var-prinsippet Foto: Kim Abel Foto: Alfred Ørjebu
12 Prinsippet om miljøforsvarlige teknikker, driftsmetoder og lokalisering For å unngå eller begrense skade på naturmangfoldet skal det tas utgangspunkt i slike teknikker, driftsmetoder og lokalisering som gir de beste samfunnsmessige resultater Teknikk: Rensemetoder, mekanismer, innsatsmetoder Driftsmetoder: Tidspunkt for aktivitet, redskapsbruk og avbøtende tiltak, for eksempel tidspunkt for graving, overvåking Lokalisering: Velge områder som medfører mindre miljøulemper
Husk Bruk prinsippene i 8 til 12 som om de står i din lov Prinsippene angir en metode for å treffe bedre vedtak Prinsippene skal være en rettesnor for skjønnsutøvelsen din. Da er det viktig at kapittel II-vurderingen ikke blir en øvelse som du hekter på vedtaket etter at du egentlig har konkludert i saken Gjør det derfor til en vane å bruke prinsippene helt fra starten av i vurderingene dine
NOEN EKSEMPLER PÅ VURDERINGER ETTER KAPITTEL II
8 Leirskallen idrettshall reguleringsplan Selv om planforslaget arealmessig i liten grad berører naturmangfold, er det likevel foretatt en utsjekk i Naturbasen til Direktoratet for naturforvaltning og i Artsdatabankens artskart, jf. at tiltaket berører natur. Det framkommer at det ikke er registrert prioriterte arter, truede eller nær truede arter på Norsk rødliste for arter 2010, utvalgte naturtyper eller truede eller nær truede naturtyper på Norsk rødliste for naturtyper 2011 i planområdet. Det er heller ikke framkommet opplysninger i saken som skulle tyde på at det kan befinne seg arter eller naturtyper i planområdet som ikke er fanget opp av ovennevnte registreringer. Dermed er det heller ikke påvist mulige effekter av tiltaket på naturmangfold. Kravet i 8 om at saken skal baseres i eksisterende og tilgjengelig kunnskap er dermed oppfylt.
8 Reguleringsplan Helle ved Stolsfjorden legger til grunn at planområdet berører slåttemark som er en utvalgt naturtype etter naturmangfoldloven. Slåttemark er dessuten på Norsk rødliste for naturtyper 2011 klassifisert som sterkt truet. Det er usikkert om de aktuelle hule eikene er en forekomst av utvalgte naturtyper da det ikke er avklart om disse er i produktiv skog eller ikke. Departementet har imidlertid ikke funnet at eikenes rettslige status er avgjørende for utfallet i denne saken. Det er dessuten potensial for funn av arter i eikene som er klassifisert som truet eller nær truet på Norsk rødliste for arter 2010. Dersom planen realiseres vil dette påvirke utvalgte naturtyper og nasjonalt og regionalt viktige naturtyper og potensialet for nasjonalt viktige arter negativt ved at de blir helt eller delvis ødelagt eller forringet. Departementet viser dessuten til at hensynet forekomster av utvalgte naturtyper skal tillegges stor vekt i avveiningen mellom ulike samfunnsinteresser i en sak, jf. naturmangfoldloven 53 annet ledd. Departementet legger etter dette til grunn, ut fra eksisterende og tilgjengelig kunnskap, at de krav som følger av naturmangfoldloven 8 er oppfylt.
9 til 12 Leirskallen idrettshall I og med at naturmangfold i liten grad berøres av planforslaget og det ikke kan påvises effekter av tiltak på verdifull natur legger departementet til grunn at det ikke er nødvendig å foreta vurderinger etter de andre miljøprinsippene i naturmangfoldloven 9 12.
9 Reguleringsplan Helle ved Stolsfjorden Departementet mener man i denne saken har tilstrekkelig kunnskap om naturmangfoldet som blir berørt og effektene av planen på dette mangfoldet, slik at føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven 9 tillegges mindre vekt.
9 Reguleringsplan vindturbiner på Storøy Etter departementets oppfatning foreligger det tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger tiltaket vil få for landskapet og hubro. Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven 9 tillegges derfor liten vekt med hensyn til landskap og hubro. Det er kongeørn og havørn i det aktuelle området, disse artene er svært kollisjonsutsatte, men det er usikkerhet knyttet til risikoen for kollisjon for disse forekomstene ettersom det ikke er kunnskap om hvor de oppholder seg. Det er lite kunnskap om åkerriksens trekkrute i området, og det er usikkerhet knyttet til hvorvidt vindturbinene på Storøy vil medføre fare for kollisjon. Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven 9 kommer derfor til anvendelse for disse artene. Det følger av føre-varprinsippet at det i slike situasjoner skal tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Både kongeørn og havørn er etablert i Rogaland og de er også begge vurdert som livskraftige bestander på Norsk Rødliste for arter 2010. Det vurderes derfor som lite sannsynlig at enkelthendelser knyttet til bortfall av individer kan påvirke bestanden på nasjonalt nivå. Førevar-prinsippet tillegges derfor noe vekt for disse artene. Den årlige bestanden av åkerrikse i Norge er svært begrenset (estimert av Artsdatabanken til ca. 50 individer), og enkelthendelser knyttet til bortfall av individer kan derfor ha negative effekter for arten på nasjonalt nivå. For åkerrikse tillegges derfor føre-var-prinsippet stor vekt i saken.
10 Reguleringplan Helle ved Stolsfjorden Etter naturmangfoldloven 10 skal i denne saken planens samlede virkninger på landskap, slåttemark, hule eiker og annet truet og nær truet naturmangfold, vurderes ut fra den samlede belastningen disse er eller vil bli utsatt for. Planområdet er sterkt preget av mange hundre års virksomhet og har mange av sine naturverdier i behold som følge av aktivt drift av området. Det er så langt departementet er kjent med ikke andre planer for området enn det som følger av den foreslåtte reguleringsplanen. Den samlede belastningen etter naturmangfoldloven 10 er dermed vurdert. Realisering av planen vil føre til at slåttemark, hule eiker og annet truet og nær truet naturmangfold blir helt eller delvis ødelagt eller forringet.
11 Reguleringsplan for Anglevik I følgje planforslaget er det ikkje grunnlag for å pålegge tiltakshavar å dekke kostnader for å avgrense skade på naturmangfaldet. Naturmangfoldloven 11 vurderast derfor ikkje nærmare.
11 Reguleringsplan vindturbiner på Storøy I henhold til plan- og bygningsloven (1985) 26 kan departementet i nødvendig utstrekning sette vilkår for bruken eller forby former for bruk for å fremme eller sikre formålet med reguleringen. Tiltaket kan tillates dersom det tas inn en reguleringsbestemmelse om at tiltakshaver skal rapportere til Fylkesmannen i Rogaland dersom det gjøres funn av død fugl i planområdet. Etter senest ett års drift av vindturbinene skal Karmøy kommune i samråd med Fylkesmannen i Rogaland på bakgrunn av eventuelle funn av død åkerrikse, vurdere hensiktsmessige tiltak som kan ivareta hensynet til åkerriksen, herunder stenging av vindturbinene i trekksesongen. Vilkåret er i samsvar med prinsippet i naturmangfoldloven 11.
12 Rv 714 over Dolmøya viser til naturmangfoldloven 12 om at for å unngå eller begrense skader på naturmangfoldet skal det tas utgangspunkt i slik lokalisering som gir de beste samfunnsmessige resultater. Merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) s. 382 utdyper: Det er den løsningen som etter en samlet vurdering gir de beste samfunnsmessige resultatene, som skal velges. Dette kan bety at økonomiske forhold i enkelte saker vil veie tyngre enn hensyn til naturmangfoldet, men generelt bør den løsning velges som er best for naturen. Det framgår videre av merknadene at hva som er de beste samfunnsmessige resultatene, må ses i lys av bl.a. naturmangfoldlovens formål i 1 og forvaltningsmål for arter i 5. Departementet mener at en lokalisering for vegen som innebærer konflikt med den aktuelle hubrolokaliteten, er en løsning som ikke gir de beste samfunnsmessige resultatene i dette tilfellet.
Takk for meg! ids@md.dep.no / 22 24 58 76