Ny veileder kap. II naturmangfoldloven. Alexandra Loen 2. november 2016

Transkript

1 Ny veileder kap. II naturmangfoldloven Alexandra Loen 2. november 2016

2 Fåredrag om prinsippene i naturmangfoldloven

3 Ny veileder Det gis mange eksempler på hvordan vurderingene kan gjøres Det gjøres klart når prinsippene ikke trenger å bli vurdert Det gjøres en bedre samordning med anvendelsen av andre lover

4 Naturmangfoldlovens innhold Kap I Kap II Kap III Kap IV Kap V Kap VI Kap VII Kap VIII Kap IX Kap X Formål og virkeområde Alm. best. bærekraftig bruk Artsforvaltning Fremmede organismer Områdevern Utvalgte naturtyper Tilgang til genetisk materiale Myndigheter etter loven, tilsyn Håndheving og sanksjoner Avsluttende bestemmelser Grunnloven 112

5 Lovens oppbygging

6 Naturmangfoldloven kap. II Hver dag: Treffer forvaltningen enkeltvedtak Fastsetter forskrifter Tildeler tilskudd Utøver offentlig myndighet på annen måte

7 Bestemmelsene i kap. II angir ikke et bestemt resultat Hensyn som kan tale mot et tiltak/inngrep: Naturmangfold Friluftsliv Rekreasjon/naturopplevelse Kulturminner Dyrevelferd Jakt- og fiskeinteresser Hensyn som kan tale for et tiltak/inngrep: Arbeidsplasser Ønske om å utnytte arealer til boliger/hytter Infrastruktur Strømforsyning Næringsutvikling Behov for råstoff

8 Hva er nytt med naturmangfoldloven kap. II?

9 Du har gjort mye av dette før også MEN nå er det satt i system OG det er krav til synliggjøring i vedtaket av hvordan du har vurdert og vektlagt naturmangfoldet

10 Å jobbe med naturmangfoldloven Kommunene har brukerkompetanse Det har tatt tid å finne ut hvor «lista skal ligge» Lag gode rutiner Foto: Johan Brun Snøsøte (LC)

11 Når skal vi bruke bestemmelsene i kap. II Bestemmelsene gjelder for saker som berører natur Definisjon av naturmangfold i NML 3 bokstav i

12 Naturmangfold skal være et premiss i all myndighetsutøving NML kap. II skal sørge for at natur er en premiss i all myndighetsutøving og at natur ikke ses isolert men i sammenheng på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.

13 Oversikt over naturmangfold Vi beholder oversikten og vi skal ideelt sett vite konsekvensene av alle inngrep i en større sammenheng.

14 Åpenhet og etterprøvbarhet Det skal være åpenhet om dette og det skal være etterprøvbart

15 Krav til deg som saksbehandler vurdere og vektlegge bestemmelsene i 8-12 i alle saker som berører natur krav til at vurderingen og vektleggingen fremgår av beslutningen (begrunnelsesplikt) prinsippene skal vurderes og vektlegges sammen med andre momenter/hensyn i saken Det er ikke nok å si at prinsippene er vurdert. Du må vise i vedtaket hvordan de er vurdert og vektlagt i saken

16 Påvirkes naturmangfold? Det er du som saksbehandler som må vurdere om saken du har til behandling berører naturmangfold Hvis ja, så skal prinsippene vurderes og vektlegges. Omfanget av vurderingene må tilpasses saken.

17 4 og 5 forvaltningsmål 4 Naturtyper og økosystemer 5 Arter Oppstiller overordnet mål om at naturtyper, økosystemer og arter i norsk natur skal ivaretas. Forvaltningen må vurdere om beslutningen kan medføre at det blir vanskeligere eller umulig å nå forvaltningsmålene

18 Tungtveiende argument Gjelder for truede arter og naturtyper (kritisk truet, sterkt truet og sårbar) Ingen absolutt skranke for hva slags vedtak vi kan treffe. Dersom grensen for hva en art/naturtype kan tåle, er det et svært tungtveiende argument i vurderingen.

19 6 Aktsomhetsplikten Gjelder for «enhver» både offentlige og private. Betydning for forvaltningen ved faktiske handlinger. Når vedtak treffes skal hensynet til naturmangfold ivaretas ved vurderinger etter 8-12 Gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med nml 4 og 5 Søke å gjøre seg kjent med hvilke naturverdier som kan bli skadelidende Mål: At alle skal avstå fra eller modifisere handlinger som kan skade naturmangfoldet

20 Miljørettsprinsippene

21 Miljørettsprinsippene Prinsippene gjelder for alle offentlige myndigheter, og skal legges til grunn som retningslinjer ved lovanvendelse og skjønnsutøvelse ( 7) 8 Kunnskapsgrunnlaget 9 Føre-var-prinsippet 10 Samlet belastning 11 Kostnader bæres av tiltakshaver 12 Miljøforsvarlige teknikker

22 NML 7 Vurderinger etter sektorlov: Lovanvendelse: Er vilkårene for tillatelse, tilskudd e.l. oppfylt? Skjønnsutøvelse: Bør det gis tillatelse, tilskudd e.l.? Bør det stilles vilkår? Hvordan skal vilkårene i så fall utformes? Naturmangfoldloven kapittel II

23 Virkeområdet Bestemmelsene gjelder ved all myndighetsutøvelse som berører naturmangfold, jf. 7 Tillatelser og avslag Utarbeiding av lover og forskrifter Tilskudd Offentlig eiendomsforvaltning Bruker vi prinsippene i alle slike saker?

24 Kort om hvordan skal prinsippene brukes Ikke selvstendige vedtakshjemler Saksbehandlingsregler Tilrettelegge beslutningsgrunnlaget Anvendes sammen med PBL og sektorregelverk

25 NML 7 setter rammene Prinsippene i 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, herunder når et forvaltningsorgan tildeler tilskudd, og ved forvaltning av fast eiendom. Vurderingen etter første punktum skal fremgå av beslutningen.

26 NML 7 Prinsippene retter seg mot offentlig myndighetsutøvelse Det er et hovedgrep i loven at den er sektorovergripende og virker på tvers av samfunnssektorer Utøving av offentlig myndighet Enkeltvedtak Forskrifter Tildeling av tilskudd Forvaltning av fast eiendom

27 Offentlig myndighetsutøvelse som berører natur havressursloven forurensingsloven NML kap. II vannressursloven

28 NML 7

29 NML 7 Krav til at vurderingen skal fremgå av beslutningen

30 Bestemmelsene er et hjelpemiddel i saksbehandlingen Det kan være en utfordring å ta i bruk bestemmelsene Men du vil fort merke at de vil være et hjelpemiddel og en god disposisjon Bestemmelsene gir deg god mal for hvordan saker som berører natur skal behandles

31 NML 7 noen særlige spørsmål Saksforberedende myndighet skriver tilrådning Delte beslutninger/beslutninger i flere ledd Avslag på annet grunnlag enn naturmangfold Klagebehandling på annet grunnlag enn naturmangfold

32 Klagesaker Når klagen ikke handler om naturmangfold: Vi vurderer bare andre sider av saken enn naturmangfold i klagesaken - ikke nødvendig å kommentere prinsippene. Vi vurderer naturmangfold selv om det ikke er anført i klagen prinsippene skal vurderes.

33 Flere myndigheter Tillatelse fra flere myndigheter Vi må gjøre en selvstendig vurdering Forskjellige vurderinger av to sektormyndigheter: «En slik situasjon vil være uheldig. Samtidig løser ikke naturmangfoldloven problemet. Loven krever at man vurderer prinsippene i 8-12, men gir ikke noe svar på hva disse vurderingene skal munne ut i. Hvis man havner i en slik situasjon, er eneste løsningen derfor å snakke med andre involverte myndigheter og bli enige om hva man skal legge til grunn.» (KLDs veileder s. 23)

34 Veilederen tydeligere på når prinsippene ikke skal bruks I og med at avslaget er begrunnet ut fra vurderinger av xx, vurderes ikke de miljørettslige prinsippene i naturmangfoldloven 8 til 12. I og med at det på grunn av xx uansett ikke er hjemmel i yy til å gi tillatelse til tiltaket, vurderes ikke de miljørettslige prinsippene i naturmangfoldloven 8 til 12. I og med at vedtaket/tilskuddet har utelukkende positive virkninger på naturmangfold, vurderes ikke de miljørettslige prinsippene i naturmangfoldloven 8 til 12.

35 Konsekvenser av brudd på 7 Manglende begrunnelse er en saksbehandlingsfeil som kan medføre ugyldighet. En saksbehandlingsfeil vil ikke alltid føre til ugyldighet. Hvis det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, er vedtaket likevel gyldig.

36 Naturmangfoldloven 8

37 Kunnskapsgrunnlaget

38 Kunnskapsgrunnlaget - 8 Offentlige beslutninger skal, så langt det er rimelig, bygge på vitenskapelig kunnskap om arter og naturtyper og effekten av påvirkninger. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade Erfaringsbasert kunnskap skal vektlegges.

39 Kunnskapsgrunnlaget - 8 Beskriv i saken: Hvilket naturmangfold kan bli påvirket Hvilken tilstand har naturmangfoldet Hvilke effekter vil beslutningen ha på naturmangfoldet

40 Mangelfull kartlegging Tiltak med potensielt få konsekvenser for naturmangfold: Tilstrekkelig at forvaltningsorganet legger til grunn info fra Naturbase og andre relevante kartinnsynsløsninger, ikke nødv. å kontakte FM, kommuner, andre. Tiltak med risiko for store negative påvirkninger: Forvaltningsorgan bør kontakte FM, kommunen, og vurdere tilleggsundersøkelser. Varsom med områder uten arealinngrep eller andre vesentlige påvirkninger (potensiale for å romme viktige livsmiljøer vektlegges)

41 Når må man innhente ny kunnskap? Hovedregelen er at 8 ikke stiller krav til innhenting av ny kunnskap. Innhenting av ny kunnskap kan bare kreves unntaksvis. Innhenting av ny kunnskap særlig aktuelt ved tiltak med skadepotensiale for truet natur. Det er det forvaltningsorganet som avgjør saken, som bestemmer når det er nok kunnskap. KU oppfyller som hovedregel 8. Hvis gammel kunnskap: forvaltningsmyndighet må selv undersøke om det er skjedd endringer (kan ikke pålegge tiltakshaver dette).

42 Hva slags natur er relevant? Trekk inn kunnskap om all berørt natur, ikke bare truet natur (arter, naturtyper, økosystem). Må også vurdere eventuelle påvirkninger utover der tiltaket fysisk finner sted (eks. endring av leveområder ved drenering)

43 Effekten på naturmangfoldet Viktig å vurdere hvilke effekter beslutningen har på naturmangfoldet. Artsdatabankens publikasjon: «Miljøforhold og påvirkninger for rødlistearter». Usikkerhet om effektene av et tiltak, kan medføre at førevar-prinsippet får anvendelse.

44 Hva kan kreves av tiltakshaver? 8 stiller krav til forvaltningen. Hva kan kreves av tiltakshaver?

45 Kun vurdere 8? Ved tiltak med mindre miljømessig betydning kan det være tilstrekkelig å avgrense mot videre vurderinger av de andre prinsippene. Hvis beslutningen berører naturmangfold, går man videre og vurderer de øvrige miljørettslige prinsippene.

46 Sjekkpunkter kunnskapsgrunnlaget 1. Hva vet vi om naturmangfoldet i et område som berøres av et tiltak/plan? Dagens situasjon og tilstand, utvikling og utbredelse Hvor er kunnskapen hentet fra? Få fram om det mangler kunnskap og hva som mangler 2. Hva vet vi om effekten av tiltaket/planen på naturmangfoldet? Hvor er kunnskapen er hentet fra? Gi uttrykk for hvor sikker/usikker effekten er

47 Økosystemtilnærming og samlet belastning

48 Samlet belastning - 10 Sikre at virkning av tiltak ses i sammenheng med andre effekter på samme naturmangfold Skal sikre at den samlede belastningen ikke overstiger tålegrensen i 4 og 5.

49 Hvilke forhold er relevante? Andre tiltak/inngrep av samme art Andre typer tiltak/inngrep Andre påvirkningsfaktorer (fortid, nåtid, framtid).

50 Økosystemtilnærming ( 10) Ikke bare vurdere påvirkning på arten, men også økosystemet arten inngår i. Hvilke konsekvenser får det for økosystemet at arten forsvinner fra området? «Det skal tas særlig hensyn til arter som man er kjent med har spesielt stor betydning for økosystemfunksjoner.»

51 Økosystemtilnærming og samlet belastning - 10 Se på virkningen vi kom fram til under 8 i sammenheng med andre effekter på det samme naturmangfoldet. Da får man sumvirkningen eller den samlede belastningen på naturmangfoldet. Prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning har ingen vekt i seg selv. Det er konsekvensene for naturmangfoldet som tillegges vekt.

52 Særlig om presedens Der det kan blir vanskelig å si nei til tilsvarende prosjekt av presedenshensyn, kan det tilsi at man sier nei til første tiltak hvis den samlede belastning av alle forventede inngrep blir for stor.

53 Føre-var-prinsippet

54 Føre-var-prinsippet

55 Føre-var-prinsippet Beslutningsgrunnlaget kan være godt nok, jf. 8. Det kan likevel være tvil om og hvilke konsekvenser tiltaket får for naturen. Retningslinje for hvordan forvaltningen skal håndtere usikkerhet. To forutsetninger for at prinsippet kommer til anvendelse: Det foreligger ikke tilstrekkelig kunnskap usikkerhet (dog brukes ikke føre-var-prinsippet ved generell eller hypotetisk usikkerhet). Det foreligger fare for vesentlig skade på naturmangfold.

56 Når foreligger usikkerhet? Skal ikke brukes «for sikkerhets skyld» eller ved generell eller hypotetisk usikkerhet Manglende kartlegging i seg selv ikke tilstrekkelig for å bruke føre-var! Må foreligge faglig funderte indikasjoner på at arter/naturtyper vil bli berørt. Usikkerhet om effekter: virkning må vurderes på bakgrunn av generell økologisk kunnskap/observasjoner fra lignende steder/situasjoner hvis dette tilsier usikkerhet, kan føre var-prinsippet brukes.

57 Hva er vesentlig skade? Ved skade på: - truet og nær truet natur - natur som har en vesentlig andel utbredelse i Norge (25 %) Etablering av fremmede arter i norsk natur vil være vesentlig Skade som vanskeliggjør oppnåelse av forvaltningsmålene Skade på flere arter eller flere naturtyper eller svært stor skade på én art/naturtype, vil kunne være vesentlig selv om naturen ikke er truet, nær truet eller ikke er «ansvarsnatur».

58 Føre-var-prinsippet Skal ikke brukes: «for sikkerhets skyld» ved generell eller hypotetisk usikkerhet, dvs. det må foreligge indikasjoner Manglende kartlegging i seg selv ikke tilstrekkelig for å bruke føre-var Graden av sannsynlighet avgjør hvor stor vekt en skal legge på skadepotensialet i avveiningen

59 Hva er vesentlig skade? Konkret vurdering Irreversibel skade på: - truet og nær truet natur - natur som har en vesentlig andel utbredelse i Norge «Hvis et inngrep kan skade flere arter eller flere naturtyper eller omfanget av skaden på én art eller én naturtype er veldig stort, vil skaden kunne anses som vesentlig selv om naturen som skades ikke i seg selv er truet, nær truet eller Norge har et spesielt ansvar for den.»

60 Føre-var-prinsippet Vet vi nok om landskap, økosystemer, naturtyper og arter, og om hvilke virkninger tiltaket kan ha på slikt naturmangfold? Ja? Da har 9 mindre betydning, selv om konsekvensene for naturmangfoldet er alvorlige. Nei? Da må du treffe et vedtak som tar sikte på å hindre mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. NML 9 tillegges ulik vekt ut fra tiltakets karakter Foto: Toril Grønningsæter

61 Kostnadene ved miljøforringelse bæres av tiltakshaver

62 Kostnadene ved miljøforringelse bæres av tiltakshaver ( 11)

63 Kostnadene ved miljøforringelse bæres av tiltakshaver ( 11) Gir ikke hjemmel for å pålegge noen å betale Støtteargument for å sette vilkår som koster noe for tiltakshaver

64 Miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder

65 Miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder ( 12)

66 Miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder ( 12) Valg av driftsmetoder skal skje etter en samlet vurdering av naturmangfold og økonomiske forhold og gi de beste samfunnsmessige resultater. (f.eks. opprettholde naturgoder/økosystemtjenester) Behandling av søknader: Finnes det alternative måter å gjennomføre/utføre på? Sett vilkår! Saklig og forholdsmessig

67 Sektorregelverk Eksempler

68 Lovene virker sammen når en beslutning skal taes

69 Forskrift om nydyrking 5 5.(forhold av betydning for avgjørelsen)ved avgjørelsen skal det legges særlig vekt på hvilke virkninger tiltaket kan påregnes å få for natur- og kulturlandskapsverdiene, jf. 3 fjerde ledd. Ved denne vektleggingen skal det tas hensyn til om det på arealet er sjeldne miljøverdier og hvor sjeldne miljøverdiene er. Ved avgjørelsen skal det for øvrig legges vekt på om det ut fra jordloven 1 er ønskelig å styrke driftsgrunnlaget for driftsenheten, og om nydyrkingstiltaket legger til rette for driftsmessig gode løsninger.

70 Forskrift om nydyrking 5 1.(formål)Formålet med denne forskriften er å sikre at nydyrking skjer på en måte som tar hensyn til natur- og kulturlandskap. Det skal legges vekt på hensynet til miljøverdier som biologisk mangfold, kulturminner og landskapsbildet. Det skal for øvrig legges vekt på å sikre driftsmessig gode løsninger.

71 Landbruksveiforskriften Vedtakets innhold m.v.saker som behandles etter denne forskrift skal undergis landbruksfaglige og miljøfaglige vurderinger, jf Vedtaket må bygge på at de landbruksressurser veien har betydning for skal kunne utnyttes på en rasjonell og regningssvarende måte. Ved vurdering av søknadene skal det bl.a. legges vekt på å finne helhetsløsninger for skogbruk, jordbruk og andre formål veien tjener, uavhengig av eiendomsgrenser. Videre skal det legges vekt på de miljømessige konsekvenser bygging og bruk av veien vil ha for naturmiljø, landskap, kulturminner og friluftsliv. Er hensyn nevnt i første og annet ledd ovenfor ikke tilstrekkelig ivaretatt i søknaden, kan kommunen kreve at det utarbeides alternative løsninger

72 Avveining

73 Avveiningen Vekten av naturmangfold er ofte være relativ. Dersom forvaltningsmålene står i fare for ikke å nås, skal hensynet til arten/naturtypen tillegges stor vekt. Jo mer truet naturmangfoldet er, jo større vekt skal det tillegges + helhetlige områder uten naturinngrep. De negative konsekvensene på natur kan i en del saker reduseres ved å stille vilkår.

74 Hvilket nivå skal man legge seg på? Konkret vurdering i hver enkelt sak Prinsippene vil ut fra forholdene i saken få stor eller liten vekt Rød Jonsokkblom Foto: Tore Høyland

75 Vurdere

76 Vektlegge

77 Synliggjøre

78 Veiledning

79 Veiledning: Ot.prp. Nr. 52 Kapittel 21 Merknader til bestemmelsene Naturmangfoldloven Kommentarutgave av Inge Lorange Backer Veileder Naturmangfoldloven kap. II, Klima- og miljødepartementet

80 Hva er nytt i veilederen? Ingen endring i loven!! Mer praktisk rettet Avklarer når prinsippene ikke må brukes Eksempler på formuleringer Flytskjema Liste databaser med stedfestet informasjon vedlegg 2

81 E-læringskurs i kap. II

82 Erfaringer

83 Loven trådte i kraft 1. juli 2009

84 Gjennomgang av praktisering av NML - Multiconsult -Hensynet til naturmangfold vurderes i de fleste saker (3/4) hvor naturmangfold vurderes. -Utfordringer: Hvor stort omfang skal vurderingene ha? Manglende informasjon om effekter på naturmangfoldet. -Godt verktøy for å få interesseavklaringer tidlig i prosesser -Vurderingene får betydning for utfallet «av og til»

85 Gjennomgang av praktisering av NML - Multiconsult Gode verktøy for å ta vare på naturmangfold En større bevisstgjøring rundt naturmangfold og synliggjøring av naturverdier Mer effektivt og forutsigbart å utføre vurderingene Loven er fortsatt relativt ung, må gå seg til Etterlyser rutiner og retningslinjer for å tydeliggjøring av nivå og omfang av vurderinger

86 Muligheter

87 Oppfordring: Bruk prinsippene som hjelpemiddel for å fatte et godt vedtak La NML-vurderingene gå frem av vurderingene som støtte for hjemlene i sektorloven Vis i vedtaket hvilken kunnskap en har bygget på, hva det knytter seg kunnskapsmangel/ usikkerhet til og hvordan dere har veid de ulike momentene mot hverandre

88 Stort potensiale for endring mot mer bærekraftig bruk Svært mange beslutninger dette får betydning for stort potensiale for endring mot mer bærekraftig bruk!

89 Naturmangfold er det så farlig om noe går tapt? Livets historie er 3,5 milliarder år Arter er resultatet av evolusjonsprosesser som går over flere millioner år Til alle tider har arter oppstått og dødd ut det er en naturlig prosess Fem større utryddelser, den siste da dinosaurene døde ut Vi er inne i den 6. store utryddingsperioden i klodens historie Menneskelig påvirkning har økt takten på naturlig utdøing av arter med mellom 1000 og ganger Foto: (CR) Trond Simensen, Svartkurle

90 Miljøkommune.no

91 Hva trenger du?

92 Miljørettsprinsippene

93 Takk for meg!