Klagebehandling - Reguleringsplan - Privat stall - Bestemorenga - Bodø Oppheving av kommunens vedtak

Fylkesmannen i NORDLAND _11 Net4Llaz4ki,f Bodø kommune Postboks 319 8001 Bodø Saksb.: Gunn Olsboe Johannessen e-post: fmnogjo@fylkesmannen.no Tlf: 75 53 16 23 Var ref: 2013/5405 Deres ref: Vår dato: 25.11.2013 Deres dato: 30.09.2013 Arkivkode: 421.4 Klagebehandling - Reguleringsplan - Privat stall - Bestemorenga - Bodø Oppheving av kommunens vedtak Vi viser til kommunens oversendelse av 30.09.2013, referanse PADITU. Fylkesmannen opphever Bodø kommunes vedtakelse av detaljreguleringsplan for Bestemorenga øst, og sender saken tilbake til kommunen for ny behandling. Kommunens vedtak inneholder ingen vurdering etter naturmangfoldloven, og den saksbehandlingsfell som er foretatt er etter Fylkesmannens vurdering av en slik karakter at vedtaket må anses som ugyldig og oppheves. Bakgrunn for klagen: 1møte den 19. - 20.06.2013 i sak 13/83 vedtok kommunestyret ovennevnte detaljreguleringsplan for Bestemorenga øst - privat stall, planid. 2322, med endringer i 3.4 og 4.1 i reguleringsbestemmelsene. Hovedformålet med planen er å regulere det aktuelle området til stall, luftegårder med videre for å bidra til å videreutvikle travsporten og området Bestemorenga. Det legges med andre ord til rette for stall og næringsvirksomhet. Planområdet består av ca. 30 daa, og ligger innenfor eksisterende reguleringsplan for området Bestemorenga, planid. 2319 av 10.09.2009, hvor området er avsatt som spesialområde for idrettsanlegg som ikke er offentlig tilgjengelig (11-12)/ travbane. Detaljplanen må således kunne sies å følge opp krav fastsatt i vedtatt reguleringsplan 8.6, og anses som en utfylling av vedtatt reguleringsplan. 1planområdet legges det til rette for å oppføre to stallbygg for oppstalling av til sammen 50-60 hester, med tilhørende fasiliteter som er nødvendig for formålet. Herunder luftegårder til hest, garasje/carport for mellomlagring av hestemøkk og utstyr (traktor, brøyteutstyr m.m). Planområdet ligger i tilknytting til travbane på 1000 meter, eksisterende stallanlegg og ridebane og i et område hvor turløypene i F01 er tillatt for hestesport jamfør 8.3 i planid 2319 Bestemorenga. STATENS HUS Kommunalavdelinga fmnopost@fylkesmannen.no Moloveien 10, 8002 Bodø Telefon: 75 53 15 00 www.fylkesmannen.no/nordland Telefon: 75 53 15 00 Telefaks: 75 52 09 77 Telefaks: 75 52 09 77

I brev av 20.07.2013 ble vedtaket påklaget av Bodin bondelag ved Steinar Nordvik. Det anføres at det nå utvises en langt mer liberal holdning i forhold til forskrift om gjødselvarer mv av organisk opphav og at avrenning og oppsamling må skje i forhold til denne forskriften. Klager forventer at dette forholdet blir korrigert og holdes innenfor rammene som forskriften tillater. I e-post av 20.07.2013 ble vedtaket påklaget av Aksjonsgruppa for bevaring av våtmarksområdet Bestemorenga - Osan ved Øyvind Tilrem. Han viser til tidligere merknader i saken. Videre anføres det, sitat: «Etter at saken ble behandlet politisk registrerer vi at blant annet restriksjonene på utslipp av forurensning fra luftegårder via sigevann er fjernet. Dette til tross for at Bodø kommune selv har registrert stor forurensning fra området, noe blant annet Avisa Nordland har dokumentert. Vi krever at tiltakshaver pålegges strenge restriksjoner for å forhindre forurensning ned til Osan. I tillegg må gjødsel lagres og håndteres i henhold til gjeldende forskrifter, også gjødsel og urin i luftegårdene. Samlet sett blir det nå så mange hester på Bestemorenga at tiltak må iverksettes for å unngå vesentlig forurensning og ødeleggelse i Soløyvannet. Vi viser også til innspill fra NOF Bodø ved Thor Edgar Kristiansen, og krever at tiltakene må vurderes i lys av bestemmelsene i naturmangfoldloven, og av hensyn til de sårbare artene i Osan.» Det faste utvalg for plansaker behandlet klagene i møte den 05.09.2013 i sak 13/51 og kom med innstilling til kommunestyret som behandlet klagene i møte den 12.09.2013 i sak 13/125. Kommunestyret fant ikke grunn til å ta klagen til følge og saken ble, sammen med utvalgets- og kommunestyrets uttalelse, sendt til Fylkesmannen for klagebehandling. Fylkesmannens lovforståelse, vurdering og forståelse av faktum i saken: Fylkesmannens avgjørelse bygger på de opplysninger som er framkommet i det skriftlige materialet som er oversendt fra kommunen, så vel kommunens egne opplysninger som de opplysninger klager har framlagt. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Vi skal vurdere de synspunkter som klageren legger fram, og vi kan også ta opp forhold som ikke er berørt i klagen. Vi skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningslovens 34 annet ledd. I følge plan- og bygningsloven 12-12 tredje ledd kan kommunestyrets vedtak om reguleringsplan påklages, jf. 1-9. Miljøverndepartementet har delegert myndigheten til å behandle slike klager til Fylkesmannen. Klagen gjelder både saksbehandlingen og planens innhold. Når det gjelder reguleringsvedtakets innhold og klagernes synspunkter på dette skal det først bemerkes at kommunestyret selv, i henhold til plan- og bygningsloven 3-3, har ledelsen av den kommunale planleggingen. Kommunestyret tar standpunkt til arealdisponeringen innen kommunen, og må ved utøvelse av denne myndigheten ha et forholdsvis vidt rom for valg av løsninger. Side 2 av 7

Generelt må det sies at ingen er beskyttet mot at områder reguleres eller omreguleres. regulering kan da lett føre til at private interesser må vike til fordel for allmenne eller offentlige interesser. En - Utdrag fra høringsuttalelser Fylkeskommunen skriver i sin høringsuttalelse blant annet at: «Utfordringene med planforslaget er blant annet forurensning fra hester, da spesielt hestemøkk som samles opp inne i stallen. En annen utfordring er sigevann og overflatevann fra området som har tilsig via bekk til Soløyvannet. Ved overbelastning av luftegården kan det bli utfordringer i forhold til avrenning av erosjonspartikler, næringssalter og patogene organismer til Soløyvannet. I de deler av luftegården hvor det er mye tråkk og vegetasjon ikke får etablert seg, er det stor fare for avrenning. (...) Fylkeskommunen viser til forskrift om rammer for vannforvaltningens (vannforskriften) 12. Det bes om at alle praktisk gjennomførbare tiltak settes inn for å begrense negativ utvikling av vannforekomstens tilstand. Det er viktig for å sikre at etablering av ny stall i minst mulig grad skal få negative konsekvenser for miljø og vannkvalitet for Soløyvatnet. Gjennom planbestemmelsene er det hensiktsmessig å ha gode bestemmelser for å sikre god vannkvalitet og unngå forurensning via sigevann og overflatevann.» Miljøvernsjefen i kommunen skriver blant annet følgende i sin høringsuttalelse: «Gjennom området renner det en bekk ned mot Soløyvatnet og Osan. Soløyvatnet er en biotop med stor betydning for biomangfold og har flere arter som nærmer seg grensen for nært truet. Videre er Osan og Soløyvatnet en vannforekomst som det knytter seg spesiell interesse til i friluftsøyemed. Økt forurensning er ikke akseptabelt. Vannprøver tatt fra bekken ned mot vatnet og avrenning fra drift med hester i området viser en tydelig forurensning. Det må derfor kreves i planen at det ikke skal være avrenning fra utegående hest ned til den omtalte bekken. Arealavsig må samles opp og føres bort. Gjødselforskriften om lagring av gjødsel må presiseres i planen på en slik måte at det kommer klart fram at hestemøkk blir samlet opp og fraktet bort fra området.» Skogbrukssjefen i kommunen skriver i sin uttalelse blant annet at tiltak innen området ikke må skade tjønna nord for området og dens nedslagsområde av hensyn til vannliljeforekomstene. Kommunen har gjennomført miljøundersøkelser i bekkefaret for å undersøke om det er forurensning i området, eller tilsig av forurensning i vassdraget i Soløyvannet fra Bestemorenga. Resultatene fra denne undersøkelsen viser ifølge kommunen at det er en viss forurensning av organisk materiell. ROS-analysen viser at tiltaket medfører liten fare for risiko. I forhold til forurensning stilles det krav om oppbevaring av avfall i container som leveres til godkjent deponi og til overflatevann ledes i kommunalt avløp. Side 3 av 7

Bodø travlag skriver si sin høringsuttalelse at tiltakshavers forslag til håndtering av gjødsel skal være tilfredsstillende. Tiltakshaver har selv foreslått at all møkk skal lagres i containere og kjøres vekk. Dette er et mye strengere krav enn det som er pålagt andre gårder i området. De støtter seg til uttalelse fra Nordconsult som har utarbeidet overordnet plan og gjort konsekvensanalyse i området samt praksis fra andre kommuner som har tilsvarende prosjekter. De har heller ikke klart å finne forskning som dokumenterer at avrenning fra luftegårder med hest er et problem. Det anføres at alle instanser de og tiltakshaver har vært i kontakt med stiller seg uforstående til problemstillingen. Det skal ikke finnes ett prosjekt i Norge hvor det er pålagt krav om oppsamling av overflatevann fra luftegårder av hensyn til forurensning. Selv ikke der hvor hester står bare meter fra drikkevannskilder. - Kommunens vurdering Kommunen mener at de elementer som fremkommer i klagene er ivaretatt i planforslaget. I reguleringsbestemmelsene er det blant annet fastsatt at: 2.2 Bekkeløp som går gjennom planområdet skal legges i rør. 2.9 Tiltakshaver skal synliggjøre i byggesak at tiltaket ikke medfører forurensning til ytre miljø. 3.3 I garasje/carport (G1, G2) skal det tilrettelegges for et mellomlagringssted for hestemøkk. Hestemøkk skal mellomlagres i forhold til forskrift om gjødselvarer mv av organisk opphav og på en måte som hindrer avrenning til ytre miljø. Hestemøkk skal fraktes ut av området til godkjent deponvmottaksanlegg. Dokumentasjon på levering til godkjent deponi må kunne fremvises ved forespørsel. 3.4 Innenfor områdene LH1 til LH7 regulert til luftegård tillates det at det oppføres «vær og vindskjul» til hestene slik at de kan søke ly ved behov. Administrasjonen innstilte på at 3.4 skulle lyde som følger: Innenfor områdene LH1 til LH7 regulert til luftegård tillates det at det oppføres «vær og vindskjul» til hestene slik at de kan søke ly ved behov. Områdene LH1 til LH7 skal sikres mot avrenning til ytre miljø. Tiltak for å hindre forurensning skal utarbeides i samråd med godkjent fagkompetanse. Dokumentasjon på løsning skal fremvises i byggesak. Dette kravet til faglig kompetanse ble fjernet av kommunestyret, men kravet om ikke ytterligere forurensning i 2.9 er fortsatt til stede. I planbeskrivelsen er det beskrevet hvordan tiltaket tenkes bygget jf. side 6. Kommunen viser til at naturmangfoldloven er omhandlet i planbeskrivelsen og at naturmangfold og forhindring av forurensning er et gjennomgående tema i hele planbeskrivelsen. Side 4 av 7

- Fylkesmannens vurdering Det er et krav etter naturmangfoldloven 7 at lovens miljørettslige prinsipper skal gjøres rede for, og at disse skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet. Det skal fremgå av beslutningen hvordan prinsippene i 8-12 er vurdert og vektlagt. Det fremgår ikke av kommunens vedtak at prinsippene i nml 8-12 er vurdert og vektlagt av kommunen. Etter det vi kan se fremgår det heller ikke på annen måte at kommunen fortok en selvstendig vurdering av forholdet til naturmangfoldloven før vedtak ble fattet. Fylkesmannen finner således at det er foretatt saksbehandlingsfeil underveis i planprosessen. Etter forvaltningsloven 41 er et vedtak som lider av saksbehandlingsfeil likevel er gyldig «når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold». Det er ikke krav til sannsynlighetsovervekt for at feilen har fått betydning; en ikke helt fjerntliggende mulighet er tilstrekkelig. Da reguleringsplanen ble vedtatt hadde ikke naturmangfoldloven trådt i kraft, og denne planen er således ikke behandlet etter naturmangfoldloven. Det er likevel fremskaffet kunnskap om og foretatt vurderinger som gjelder naturmangfold. Spørsmålet er om dette er tilstrekkelig for at kommunen kunne vedta detaljreguleringsplanen. Kravene i forurensningsloven med forskrifter, forskrift om gjødelsvarer mv., vannforskriften gjelder uavhengig av planen og må være oppfylt til enhver tid. I innstillingen til kommunestyret i sak 13/83 foreslår administrasjonen at det stilles krav om etablering av en rand langs alle luftegårder hvor overløpsvann ledes til en oppsamlingsdam, og deretter ledes inn i egnet resipient. Begrunnelsen er at det vil være nødvendig for å hindre avrenning av mulig forurenset sigevann ned til Soløyvatnet: «Med tanke på at inntil 60 hester skal kunne gå ute i luftegårdene, ønsker kommunen å redusere den mulige faren for forurensning fra området gjennom å legge bekkefaret i rør samt at overløpsvannet ledes inn i egnet resipient.» Videre skriver de at planen legger til rette for hesteopphold på begrensede områder, noe som medfører mulig fare for forurensning til det ytre miljø. Administrasjonen mener at tiltaket må sikres slik som beskrevet over. Dette forslaget til reguleringsbestemmelse ble tatt ut i endelig vedtatt plan. Norconsult har i planbeskrivelsen til reguleringsplan for Bestemorenga (overordnet plan) vist til at Fylkesmannen i Nordland i 2001 samlet tidligere undersøkelser av miljøtilstand i vassdrag i Nordland og at konklusjonen i rapporten var at Soløyvannet hadde gode vannkjemiske forhold. Det er også vist til at Helse- og miljøtilsyn Salten tar jevnlige prøver av badeplasser i Salten. I 2007 viste prøveresultatene at vannet hadde vannkvalitet som ligger innenfor normen for godt badevann. I forbindelse med utarbeidelsen av reguleringsplanen er det foretatt en konsekvensvurdering, Kommunen har ikke krevd, og det er ikke utført konsekvensutredning(ku) jf. forskrift om konsekvensutredninger. Kommunen har vist til at naturmangfoldloven er omhandlet i planbeskrivelsen og at naturmangfold og forhindring av forurensning er et gjennomgående tema i hele Side 5 av 7

planbeskrivelsen. Kommunen har imidlertid ikke pekt på hvilke eventuelle spesif ikke deler av planbeskrivelsen, som kan tenkes å sammenfalle helt eller delvis med de vurderingene som skal gjøres etter naturmangfoldloven. Det er kommunen som har kompetansen til å vedta reguleringsplaner. Kommunen må derfor selv vurdere forholdet til naturmangfoldloven, det er ikke nok å vise til planbeskrivelsen. Det kan generelt ikke legges til grunn at utredninger i planbeskrivelsen kan erstatte vurderingene som skal foretas etter naturmangfoldloven. Enkelte av vurderingstemaene i slike utredninger vil kunne være sammenfallende med vurderingene etter naturmangfoldloven. Naturmangfoldloven 8 til 12 har imidlertid detaljerte krav. Det fremgår etter Fylkesmannens vurdering ikke klart at det som fremgår av planbeskrivelsen innholdsmessig vil kunne oppfylt kravene i naturmangfoldloven. Det er i denne forbindelse også grunn til å merke seg at spørsmålet om mulig forurensning fra arealavsig er problematisert av flere i høringsrunden, jf. uttalelser foran. Vi viser i denne forbindelse til Sivilombudsmannens uttalelse av 18. februar 2013 (sak 2011/1327). Prinsippet om kunnskapsgrunnlaget i nml 8 krever at beslutningen skal bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Det kan også legges vekt på erfaringsbasert kunnskap. Kunnskap om effekten av utegående hester på naturmangfoldet ser ut til å mangle og/eller ikke være tilstrekkelig til å kunne ta stilling til det aktuelle planforslaget. Det foreligger ikke/er ikke gjort noen beregning av hvor mye maksimalt 60 hester vil legge igjen av hestemøkk og avrenning/urin i luftegårdene og sannsynlig effekt av dette, av planlagte tiltak isolert sett, og belastning på området samlet sett (samlet belastning, nml 10). Forutsatt at det vil medføre forurensning som ikke tåles, er det heller ikke drøftet hvilke tiltak som er aktuelle for å hindre forurensning, kun det alternativet at arealavsig må samles opp og føres bort. Dersom man ikke vet nok vil føre-var-prinsippet i nml 9 måtte tillegges stor vekt. Dette prinsippet er ikke direkte vurdert av kommunen, men administrasjonens innstilling til reguleringsbestemmelsen om at tiltak for å hindre forurensning skal utarbeides i samråd med godkjent fagkompetanse, og at dokumentasjon på løsning skal fremvises i byggesak, må ses på som et utslag av føre-var-prinsippet. Dette ble ikke fulgt opp av kommunestyret. Vurderingen er i stedet utsatt til byggesøknaden/ søknaden for anlegget i sin helhet kommer inn, jf. reguleringsbestemmelsenes 2.9. Det sies ingenting i bestemmelsen om hva slags dokumentasjon og/eller tiltak som i såfall kreves fra tiltakshaver på at tiltaket ikke medfører forurensning. Lokalisering og drift av stall for hestehold skal etableres i henhold til forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav. Dersom hestene fores mens de er i luftegårdene vil forskriften gjelde også her. Det er ikke nevnt noe om eventuell foring utendørs. Ingen deler av tiltaket er vurdert etter prinsippene i naturmangfoldlovens 8-12, og Fylkesmannen kan ikke se at problematikken med mulig forurensing fra luftegårdene er tilstrekkelig utredet og/eller vurdert i forarbeidene til denne planen, og heller ikke forarbeidene til reguleringsplanen. Selv om bekken legges i rør gjennom arealer avsatt som luftegårder, tilsier de topografiske forholdene på stedet at en sannsynligvis vil måtte påregne en viss avrenning og dermed eutrofiering av bekken. Dette forsterkes gjennom at det ikke er innregulert en kantsone langs bekken som vil kunne ha en viss filtreringsfunksjon. I hvilken grad den her aktuelle virksomheten vil medføre økt eutrofiering og dermed påvirke vannkvaliteten i bekken, og muligens osen i Soløyvatnet, er vanskelig å ta stilling til på Side 6 av 7

bakgrunn av foreliggende dokumentasjon. I denne sammenheng vil det også være relevant å se eventuell avrenning fra luftegårdene i sammenheng med øvrige forurensningskilder vassdraget er eller vil bli utsatt for, jf. naturmangfoldloven 10. Dette vil, slik vi ser det, kunne være relevant for utformingen av planen og dens bestemmelser. Den saksbehandlingsfeil som er foretatt er etter Fylkesmannens vurdering av en slik karakter at de kan ha virket bestemmende på kommunestyrets vedtak når det gjelder utformingen av planen og dens bestemmelser. Etter en samlet vurdering og på bakgrunn av ovenstående finner en grunnlag for å sette til side det skjønn kommunestyret har utøvd i forbindelse med reguleringsvedtaket. Fylkesmannen opphever derfor planen i sin helhet og sender den tilbake til ny behandling for å vurdere om forurensning fra hestene er tilstrekkelig ivaretatt i planen med bestemmelser. Vedtak: Fylkesmannen opphever kommunens vedtak av 19. - 20.06.2013 i sak 13/83, og sender saken tilbake til kommunen for ny behandling. Vedtaket er fattet med hjemmel i plan- og bygningsloven 12-12, jf. rundskriv T-2/09 fra Miljøverndepartementet, jf. forvaltningsloven 34 tredje ledd. Avgjørelsen kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven 28. Sakens parter er underrettet ved kopi av dette brev. Med hilsen k1ei I-Marta Solberg Roar Arne K avdelingsdirektør Kopi til: Aksjonsgruppa for bevaring av våtmarksområdet Trondengdalen 8020 BODØ Bestemorenga - Osan v/øivind Tilrem TE Eiendom AS v/ Inger-Louise Dølvik Hunstadveien 134A 8022 BODØ Bodin bondelag v/steinar Nordvik Myklebostad 8016 BODØ Side 7 av 7