Klagebehandling Dispensasjon fra kommuneplanen og bygge- og deleforbudet i strandsonen Leirfjord Oppheving av kommunens vedtak

Transkript

1 Vår dato: Vår ref: /8030 Deres dato: Deres ref: Leirfjord kommune 8890 Leirfjord Saksbehandler, innvalgstelefon Shanaz Horori, Klagebehandling Dispensasjon fra kommuneplanen og bygge- og deleforbudet i strandsonen Leirfjord Oppheving av kommunens vedtak Vi viser til kommunens oversendelse av Fylkesmannen opphever Leirfjord kommunes vedtak av i sak 69/18 om avslag på dispensasjon fra kommuneplanens arealdel og plan og bygningsloven. Søknaden gjaldt overføring av areal fra eiendom gnr. 112 bnr. 18 til gnr. 112 bnr. 38. Vi kan ut fra planutvalgets begrunnelse ikke se om og hvordan vilkårene i plan- og bygningsloven 19-2 for å gi dispensasjon er vurdert. Vi mener at kravene i forvaltningsloven 25 til begrunnelsens innhold ikke er oppfylt i dette tilfellet. Bakgrunn for klagen Den søkte Sonja Gun Johanne Strand dispensasjon fra plan- og bygningsloven 1-8 for å fradele en mindre del av eiendommen gnr. 112 bnr. 18 i den hensikt å overføre arealet til eiendom gnr. 112 bnr det er også søkt om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel da deler av området ligger i LNF-området. Begrunnelsen for tiltaket er oppstilling og bygninger i tilknytning til eksisterende bygg. Kommunen sendte søknaden på høring til andre kommunale myndigheter for uttalelse. Det foreligger uttalelser fra Kulturminner og Plan og miljø. Kulturminner behandlet søknaden den og uttalte at tiltaket ikke vil være i konflikt med kjente verneverdige kulturminner. Plan og miljø behandlet saken den og kom frem til at utvidelsen av tomta vil føre til mer nedbygging av strandsonen og ikke tjene allmenne interesser. I saksfremlegget blir det vist til uttalelsen fra Plan- og næringsutvalget fattet vedtak i møte den som sak 69/18. Det fremgår av vedtaket at: «Med henvisning til kommuneplanens arealdel gis ikke dispensasjon til utvidelse av areal til E-postadresse: fmnopost@fylkesmannen.no Sikker melding: Postadresse: Postboks 1405, 8002 Bodø Besøksadresse: Statens Hus Moloveien 10 Telefon: Org.nr

2 Side: 2/6 gnr 112 bnr 38. Begrunnelse: Plan- og næringsutvalget ønsker å være restriktiv til å omdisponere dyrka areal til andre formål. Plan- og næringsutvalget mener også prinsipielt sett at fritidseiendommer i kommunen ikke bør være unødvendig store.» Fylkesmannen er blitt opplyst om at saken også var til behandling i 2012, hvor tiltakshaver fikk tillatelse til å fradele tomta, men med forutsetning i å ordne veiretten til eiendommen. Dette ble ikke gjort innen angitt tidsfrist og tillatelsen bortfalt. Vi vil bemerke at Fylkesmannen ikke har mottatt vedtak fra 2012 og tar ikke stilling til denne. Klage fra tiltakshaver: Den klaget tiltakshaver på vedtaket av Det blir vist til at arealet ikke kan regnes som dyrka mark. I den forbindelse viser hun til at ca. 0,9 dekar regnes som dyrkbart på eiendommen og at dette tilsvarer den delen som hun legger til fritidseiendommen. Klager skriver at det ikke nevnes hva som er akseptabel størrelse på fritidseiendommer. Hun viser til sak 106/12 av hvor kommunen godkjente fradeling på 500 m² i samme område til gnr. 112 bnr. 38. Den gang ble det ikke nevnt noe om størrelse. Kommunens klagebehandling I saksfremlegget kommer det frem at administrasjonen har vurdert dispensasjonssøknaden etter plan- og bygningsloven Det blir vist til at tomta ligger innenfor LNF1-område, og at deler av arealet er definert som fulldyrka jord i AR5. Videre blir det vist til at tiltaket vil ligge innenfor 100- meterssonen. Administrasjonen skriver følgende i sin vurdering: «Administrasjonen vurderer at hensynene bak bestemmelsene det dispenseres fra i PBL 1-8 ikke vil bli vesentlig tilsidesatt om det gis dispensasjon og tillates arealoverføring. Begrunnelsen for dette er at allmennheten ikke vil bli negativt berørt av tiltaket. Videre vurderer administrasjonen at jordbruksarealet som blir berørt har liten eller ingen verdi for jordbruket i Leirfjord og at hensynet bak bestemmelsene i kommuneplanens arealdel hvor det ikke er tillatt med bebyggelse på dyrka mark ikke blir vesentlig tilsidesatt.» Tiltaket blir også vurdert etter prinsippene i naturmangfoldloven Administrasjonen kommer frem til at tiltaket ikke vil være i konflikt med kjente naturverdier i området. Administrasjonen viser til at det er vanskelig å identifisere ulempene med å innvilge dispensasjon, og kommer til at fordelene er klart større enn ulempene. Det konkluderes med at dispensasjon kan innvilges. Administrasjonssjefen innstilte saken slik: «1. Plan- og Næringsutvalget tar klagen til følge og opphever vedtak fattet i møte , sak 69/ Med henvisning til Plan- og bygningslovens (PBL) 19-2 gis dispensasjon fra Kommuneplanens arealdel og PBL 1-8. Lovens forutsetninger for å kunne gi dispensasjon anses som oppfylte.

3 Side: 3/6 3. Med henvisning til PBL 20-1, jf gis tillatelse til gjennomføring av omsøkte arealoverføring på inntil 500m2. Arealet er vist i vedlagt søknadskart. 4. Med henvisning til PBL 21-9 bortfaller denne tillatelsen tre år etter vedtaksdato dersom fradelingen ikke er effektuert. 5. Det forutsettes at bestemmelser gitt i, eller i medhold av PBL overholdes.» Saken er også sendt til kommunens landbruksavdeling. I notatet som følger vedlagt saken, følger det at: «Omklassifisering av arealet fra fulldyrket jord til skog skulle trolig vært gjort i dette tilfellet. Arealet er av svært begrenset karakter og vil ikke av administrasjonen bli omklassifisert, da vi er avhengig av å befare området før dette kan gjøres. På grunn av at arealet ikke er av betydning for jordbruket i området eller i bruk av grunneier vil ikke dette bli prioritert. Omdisponering av arealet til fritidsformål vil på ingen måte påvirke jordbruket lokalt. Vedkommende areal har lite eller ingen verdi for jordbruket i Leirfjord.» Det ble konkludert med at jordbruksinteressene ikke ville bli berørt av arealoverføringen. Plan- og næringsutvalget har i møte , sak 81/18 fattet vedtak om å opprettholde sin avgjørelse fra Saken ble sendt til Fylkesmannen for endelig klagebehandling. Fylkesmannens lovforståelse, vurdering og forståelse av faktum i saken Fylkesmannens avgjørelse bygger på de opplysninger som er framkommet i det skriftlige materialet som er oversendt fra kommunen, så vel kommunens egne opplysninger som de opplysninger klager har framlagt. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Vi skal vurdere de synspunkter som klageren legger fram, og vi kan også ta opp forhold som ikke er berørt i klagen. Vi skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningslovens 34 annet ledd. Lov- og plangrunnlaget Rettsvirkningene av kommuneplanens arealdel følger av plan- og bygningsloven (pbl.) Tiltak etter lovens 1-6 må ikke være i strid med planenes arealformål og generelle bestemmelser samt bestemmelser knyttet til arealformål og hensynssoner. I kommuneplanens arealdel for Leirfjord kommune er området avsatt til LNF-formål. Det følger av kommuneplanens arealdel at: Innenfor LNF-områdene er utgangspunktet at det ikke er tillatt med bygging uten tilknytning til stedbunden næring. Samtidig vil mesteparten av kommunens arealer naturlig falle inn under LNFkategorien. Det er derfor behov for å vurdere en flersidig bruk av arealene. For LNF-1 område, fremgår det at: I disse områdene skal det bare tillates bygging som har direkte tilknytning til jord- og skogbruk, reindrift, utmarksnæring, fiske som ledd i stedbunden næring og annen stedbunden næring. For at

4 Side: 4/6 stedbunden næring skal være aktuelt, må det være tale om en reell og inntektsgivende næringsvirksomhet av noe omfang. I retningslinjene til LNF-området kommer det frem at fradeling og bruksendring av eksisterende landbruksbebyggelse til bolig- og fritidsbebyggelse kan tillates i forbindelse med salg av landbrukseiendommer som tilleggsjord. Deler av den aktuelle eiendommen er også definert som dyrka jord i AR5. Eiendommen ligger også i strandsonen. Det er vedtatt et generelt byggeforbud langs sjø og vassdrag, jf. plan- og bygningsloven 1-8. Det følger av bestemmelsens første ledd at: «I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser.» Det omsøkte tiltaket er etter dette avhengig av dispensasjon fra kommuneplanenesarealdel og planog bygningsloven 1-8. Det må også tas en vurdering om jordbruksinteresser blir berørt. Vilkårene for dispensasjon Plan- og bygningsloven 19-2 oppstiller vilkårene for å gi dispensasjon. Det følger av bestemmelsens annet ledd at dispensasjon ikke kan gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg er det et vilkår at fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Begge vilkårene må være oppfylt for at det skal kunne gis dispensasjon. Det sistnevnte vilkåret er oppfylt dersom relevante fordeler er klart større enn ulempene som dispensasjonen medfører. Hvilke hensyn som er relevante ved en dispensasjonsvurdering må ses i sammenheng med de offentlige hensyn som skal ivaretas etter loven og gjennom planlegging. Rent personlige fordeler tillegges normalt ikke avgjørende vekt i dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 32 ( ) s Forarbeidene til plan- og bygningsloven gir følgende retningslinjer for vurderingen av om det skal dispenseres fra kommunale arealplaner: «Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Innstrammingen er likevel ikke til hinder for at det f. eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene.» For dispensasjon fra forbudet mot tiltak i strandsonen er det i forarbeidene til plan- og bygningsloven (ot.prp. nr. 32 ( ) s. 243) blant annet uttalt følgende:

5 Side: 5/6 «Det er et nasjonalt mål at strandsonen skal bevares som natur- og friluftsområde tilgjengelig for alle. Regjeringen ønsker en strengere og mer langsiktig strandsoneforvaltning. Det er derfor nødvendig med en streng praksis ved behandlingen av dispensasjoner i 100-metersbeltet langs sjøen. Forbudet i 1-8 mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen veier tungt. Det skal svært mye til før dispensasjon kan gis til bygging her, spesielt i områder med stort utbyggingspress.» Av det ovenstående følger det at terskelen for å gi dispensasjon fra kommunale arealplaner er satt relativt høyt. Fylkesmannens vurdering Det er vedtaket fra som er gjenstand for Fylkesmannens klagebehandling. I klagebehandlingen til kommunen kommer det ikke frem hvilke vurderinger Plan- og næringsutvalget har gjort etter plan- og bygningsloven Forvaltningsloven 25 annet ledd oppstiller blant annet følgende krav til vedtakets begrunnelse: «I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen.» I vedtaket av fremgår det at begrunnelsen for avslaget er at kommunen ønsker å være restriktive til å omdisponere dyrket jord til andre formål og at fritidseiendommer ikke bør være unødvendig store. Fylkesmannen finner at denne begrunnelsen er tynn og ikke viser de vurderinger som skal gjøres etter plan- og bygningsloven I sivilombudsmannens uttalelse av , er det uttalt følgende om kravet til begrunnelse for et dispensasjonsvedtak etter plan- og bygningsloven 19-2: «Det må være et grunnleggende krav til begrunnelse for et dispensasjonsvedtak etter pbl at det fremgår at hvert av lovens kumulative vilkår er vurdert og hvilke konklusjoner vurderingene munnet ut i. Fylkesmannen har i vedtaket verken vist til fordelene eller ulempene ved å gi dispensasjon, og heller ikke konkludert med om vilkåret i pbl annet ledd annet punktum er oppfylt. ( ) Som nevnt innledningsvis, er det kun der vilkårene i 19-2 annet ledd første og annet punktum er oppfylt at forvaltningen har rettslig adgang til å gi dispensasjon. Når det ikke fremgår av vedtaket at det ene vilkåret er vurdert, er dette en mangel ved begrunnelsen som kan tyde på svikt ved selve avgjørelsen. Jeg kan ikke se at gyldighetsregelen i forvaltningsloven 41 innebærer at vedtaket er gyldig på tross av denne feilen. Det er en «ikke helt fjerntliggende mulighet» for at feilen har hatt betydning for vedtaket[s] innhold, se for eksempel Høyesteretts dom publisert i Rt avsnitt 71. Den mangelfulle begrunnelsen innebærer derfor at vedtaket er ugyldig.» (Vår utheving).

6 Side: 6/6 I dette tilfellet har Plan- og næringsutvalget avslått dispensasjonssøknaden, dvs. gått i mot administrasjonens innstilling og begrunnelsen for denne. Dette krever en ny begrunnelse. Begrunnelsen for avslaget foreligger ikke, og en kan heller ikke ut fra vedtaket lese hvordan Plan- og næringsutvalget har vurdert dispensasjonsspørsmålet, jf. vilkårene i plan- og bygningsloven Virkningen av vedtakets mangelfulle begrunnelse Etter forvaltningsloven 41, kan vedtaket likevel være gyldig når det er «grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold». I dom inntatt i Rt avsnitt 71, uttaler Høyesterett at det i forvaltningsloven 41 ikke ligger et krav om sannsynlighetsovervekt for at feilen har fått betydning, «[d]et er tilstrekkelig med en ikke helt fjerntliggende mulighet». Fylkesmannen finner at det er en mulighet for at den manglende begrunnelsen har virket bestemmende på vedtakets innhold. Når det ikke fremgår av vedtaket hvorvidt vilkårene for dispensasjon er vurdert av Plan- og næringsutvalget vil det videre være vanskelig for Fylkesmannen å prøve kommunens avgjørelse. Feilen innebærer derfor at kommunens vedtak må anses ugyldig. Avsluttende bemerkninger Selv om vedtaket oppheves og sendes tilbake til kommunen for ny behandling, vil vi presisere at Fylkesmannen med dette ikke har tatt stilling til hvorvidt vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt. Vedtak Fylkesmannen opphever Leirfjord kommunes vedtak av i sak 69/18, og sender saken tilbake til kommunen for ny behandling. Vedtaket er fattet med hjemmel i plan- og bygningsloven 1-9, jf. rundskriv T-2/09 fra Miljøverndepartementet og brev datert 28. september 2009 fra Kommunal- og regionaldepartementet, jf. forvaltningsloven 34. Avgjørelsen kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven 28. Sakens parter er underrettet ved kopi av dette brev. Med hilsen Tor Sande (e.f.) underdirektør Shanaz Horori rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent Kopi til: Sonja Gun Johanna Strand Postboks Sandnessjøen