Forvaltningsrevisjonsrapport FR 6/2017: Nordøyvegen - organisering, styring, kontroll og rapportering

Transkript

1 saksframlegg Dat: Referanse: Vår saksbehandlar: /2018 Tr Harald Hustad Saksnr Utval Møtedat KO 12/18 Kntrllutvalet Fylkestinget Frvaltningsrevisjnsrapprt FR 6/2017: Nrdøyvegen - rganisering, styring, kntrll g rapprtering Bakgrunn Frvaltningsrevisjnsprsjektet «FR 6/2017 Nrdøyvegen rganisering, styring, kntrll g rapprtering» vart vedtatt av fylkestinget i sak T-49/14 (i fylkestinget sitt desembermøte 2014). Kntrllutvalet vedtk ei prsjektskisse sm grunnlag fr bestilling av prsjektet i sak KO-43/17 (i møte 4. ktber 2017). Frå saksframlegget er henta: Kntrllsjefen er av den frmeining at i denne fasen av prsjektet er det viktig å fkusere på følgande frhld: Sjå til at ansvars- g beslutningslinjene er tydelege g definerte Sjå til at det er etablert tilfredsstillande rapprteringslinjer kva gjeld Framdrift Øknmi Prgnser Sjå til at det er etablert tilfredsstillande g tilstrekkelege planar g tiltak, derunder tilrettelagt fr kntrllmglegheit, fr å mtvirke ssial dumping/arbeidslivskriminalitet både i frberedende knkurranse, ved knkurransegjennmføring g kntraktsppfølging. Sjå til at det er etablert tilstrekkelege tiltak, derunder tilrettelagt fr kntrllmglegheit, fr å sikre bruk av lærlingar i prsjektet. Kvalitetssikringsrapprten sm er utarbeidet vedkmande Nrdøyvegprsjektet (KS2 rapprten), mfattar mellm anna kvalitative vurderingar av planane fr kntrahering, rganisering samt styring g kntrll i prsjektet. Gjennm kvalitetssikringa er det til rapprten gitt ei rekke tilrådingar. Fr fleire av tilrådingane er det viktig at prsjekteigar Møre g Rmsdal fylkeskmmune har ei aktiv haldning til. Med utgangspunkt i tilrådingane gitt i KS2 rapprten, blei nkre av tilrådingane plukka ut fr å undersøke nærare på kva måte fylkeskmmunen har tatt stilling til dei innspela sm er kme gjennm KS2 rapprten. I tillegg er det ffentlege gjennm si innkjøpsmakt stilt stre krav til i høve til faktisk bidra til å hindre ssial dumping/arbeidslivskriminalitet, derunder gså bidra til auke bruken av lærlingar i prsjekt. Det ffentlege er gjennm frskriftskrav gså pålagt å utføre naudsynte kntrllar av at leverandørane faktisk etterlev dei krava sm blir stilt i kntraktane. Dette skal dkumenterast g det må gså tas stilling til m det skal gis eventuelle sanksjner ved avdekka avvik. Fr fylkeskmmunen sm byggherre, er det svært viktig at SVV faktisk følger pp nemnde frhld på fylkeskmmunen sine vegne. Det krev ppfølging frå fylkeskmmunen sin side.

2 Side 2 Sett i lys av spesifikke prsjektmåla i Nrdøyvegprsjektet, samfunnsmessige mål samt fylkeskmmunen eige mål m å auke talet på læreplassar, blei følgjande prblemstillingar utfrma i prsjektplana: Har fylkeskmmunen tatt stilling til tilrådingane i KS2 (eit spesifikt utval av tilrådingane) I kva grad er det implementert nye rutinar sm følgje av denne kartlegginga (av tilrådingane i KS2) Omhandlar tildelingskntraktane avstand frå ssial dumping/arbeidslivskriminalitet Legg kntraktørar til rette fr bruk av lærlingar Legg fylkeskmmunen i sine kntraktar til rette fr kntrll av kntraktørar g har fylkeskmmunen planar fr å faktisk gjennmføre slike kntrller Hensikta med undersøkinga er sleis å bidra til læring i ein tidleg fase av prsjektet, g på den måten redusere samla risik fr fylkeskmmunen. Gjennmføringa av frvaltningsrevisjnen er utført av Møre g Rmsdal Revisjn IKS. Rapprten følgjer vedlagt. I revisr sin rapprt er det innleiingsvis gitt eit samandrag av rapprten. Knklusjnane g anbefalingane går fram av kap.6 på side Vidare er det gitt t tilsvar til rapprten frå fylkesrådmannen. Desse er lagt ved i rapprten. - Vedlegg 1: Frvaltningsrevisjnsrapprt Vurdering: Nærare m hvudføremålet med frvaltningsrevisjnsprsjektet: Møre g Rmsdal fylkeskmmune sin øknmiske situasjn er svært utfrdrande. Nrdøyvegprsjektet er vesentleg, kmplekst, det har høy risik samt at det gså har strt risik fr mdømmetap ved eksempelvis kstnadssprekk i prsjektet eller dersm ssial dumping/arbeidslivskriminalitet skulle førekmme. Det er derfr heilt avgjerande fr Møre g Rmsdal fylkeskmmune lukkast med gjennmføringa av prsjektet, g spesielt at prsjektmålet innanfr øknmi blir nådd. Det er derimt ikkje uvanleg med stre kstnadsverskridingar g/eller andre uheldige mstende ved stre investeringsprsjekt sm dette. Typiske årsaker synes fte å vere: Planleggingsfasen Svake usikkerheitsanalyser Underdimensjnerte prsjektrganisasjnar Utydelege rllebeskrivingar Ingen eller ufullstendige risikvurderingar Uklare mål g ansvarsfrhld Manglande semje m mål mellm prsjekteigar, byggherre g prsjektrganisasjn Uklar ansvarsfrdeling mellm prsjekteigar g byggherre Svak etablert internkntrll Rller g ansvar er ikkje tydeleg nedfelt Svakheiter i frmidling av prsjektmfang g øknmisk styringsramme Uversiktlege øknmirapprtar Organisering g kmpetanse Verken prsjekteigar eller byggherre har naudsynt kapasitet eller kmpetanse til å styre prsjektet

3 Side 3 Gjennmføringsfasen Ansvar fr ppfølging av prsjektet er i fr str grad lagt til ekstern prsjektleiing Entreprenørar blir ikkje følgt tilstrekkeleg pp Mangelfull kmmunikasjn g rapprtering Prsjekteigar sikrar seg ikkje tilstrekkeleg Mmenta ver er svakheiter sm gså er bservert ved revisjn av større investeringsprsjekt i Osl kmmune. I vedlagte artikkel er dette mtala nærare. - Vedlegg 2: Artikkel i kmmunerevisren «Revisjn av stre investeringsprsjekt i Osl kmmune» Fr fylkeskmmunen er det kritisk at prsjektet blir bygd ut innanfr den gitte øknmiske ramma. Gd prsjektstyring blir derfr heilt avgjerande. Fylkeskmmunen må derfr i rganiseringa av prsjektet psisjnere seg slik at ein får reell styringsmglegheit. Dette krev: Tydeleg rlle- g ansvarslinjer Styring g ppfølging av tiltak på alle sentrale risikmment Gd rapprtering sm aktivt kan brukast sm reelt styringsreiskap Nrdøyvegprsjektet skil seg frå andre utbyggingsprsjekt sm er gjennmført i Møre g Rmsdal fylkeskmmune, både i beløpsstørrelse g i prsjektmfang. At kntrllutvalet ønska frvaltningsrevisjn av prsjektet allereie på nverande tidspunkt (før hvudprsjektet er satt i gang), er nettpp med det føremål å avdekke m det er frbetringsptensial i fylkeskmmunen sin styring g kntrll i prsjektet g på den måten eventuelt bidra til læring i ein tidleg fase av prsjektet, slik at samla risik kan bli redusert. Krt m prblemstillingane i frvaltningsrevisjnsprsjektet Frvaltningsrevisjnsprsjektet er ikkje ei fullstendig evaluering av prsjektrganiseringa g -styringa. Gjennmgangen er avgrensa g fkus er hvudsakeleg på fylkeskmmunen sine eigne rutinar fr styring g ppfølging. Grunnlaget fr sentrale deler av prblemstillingane er sleis tilrådingane gitt i KS2 rapprten. Dette er tilrådingar sm krev vurderingar, g fr å frstå prblemstillingane i prsjektet er derfr både prsjektplana til frvaltningsrevisjnsprsjektet g relevante utdrag frå KS2 rapprten lagt ved. - Vedlegg 3: Prsjektplan - Vedlegg 4: Utdrag frå KS2 rapprt Frvaltningsrevisjnsrapprten - revisr sine knklusjnar g tilrådingar: Fylkeskmmunen baserer i str grad si styring av prsjektet på bruken av Sams vegadministrasjn. Det ligger gså til grunn fr revisr sine knklusjnar g tilrådingar. Kntrllsjefen har gjennmgått revisjnsrapprten g har i tabellen under summert pp sentrale knklusjnar g tilrådingar:

4 Side 4 Prblemstilling Revisr sine knklusjnar Revisr sine tilrådingar 1. Har fylkeskmmunen tatt stilling til tilrådingane i KS2 (Følgjande tilrådingar i KS2 rapprten blei undersøkt) - T1. - T2. - T18. - T19. - T20. KSG anbefaler at det nyttas tradisjnelle dagmulktbelagte milepælar. KSG anbefaler å inkludere ventetid sm en del av prisfrespørselen slik at man kan ppnå knkurranse på ventetid g redusere knsekvensene disse eventuelt måtte medføre injeksjnsmfanget blir større enn føresatt. Prsjektleder bør utarbeide en samla månadsrapprt til prsjekteiger, sm mfattar øknmisk status i frhld til budsjett, prsjektets berekna ttalkstnad, prgnser fr årlig frbruk samt avvik frå ttal prsjektkstnad. Månadsrapprten må inkludere status på øknmi, vurdering av framdrift, HMS, risik samt status på rganisering g bemanning. En usikkerheitstyringsplan må være på plass tidlig fr å kunne fange pp g krrigere kritiske svakheter i prsjektet. Prsjektet bør knsentrere seg m frhld sm blir sett m mest kritiske g vurdere spesielle tiltak rundt Fylkeskmmunen viser til at det er SVV sm var mttakar av KS2 rapprten g hadde intern gjennmgang av denne. Det står fram sm uklart m KS2 rapprten med tilrådingar, g kva vurderingar sm er gjrt av SVV i høve desse, burde vre lagt fram fr administrativ g/eller plitisk styringsgruppe. Administrative rutinar g rlleavklaringar i dette prsjektet synes dels å bli avklara parallelt med prsjektgjennmføringa. Det er viktig fr prsjektet sin suksess at rller, ansvar g rutinar er avklara tidleg. Kartlegginga viser at fylkeskmmunen på tidspunkt fr revisjnsrapprten, ikkje har vedtatt ei intern prsjektstyring sm har klart definerte rller g rapprteringsrutinar fr Nrdøyvegprsjektet Vedta intern prsjektstyring sm mfattar avklaring av rller g ansvar, samt klare rapprteringslinjer i Nrdøyveg - prsjektet I større grad ta aktiv stilling til kva infrmasjn sm skal inngå i rapprteringar frå SVV g gi krav m kva tidspunkt denne infrmasjnen skal bli rapprtert - T23. - T24. - T26. disse, g knkretisere krleis tiltaka skal følgast pp i praksis. Prsjektet bør tidlig sikre tilgang på riktig kmpetanse Prsjektet bør beskrive klare rllefrdelingar g ansvarsmråder Det bør definerast tildelingskriterier sm tar msyn til Eksempelvis har SVV ved fleire høve etterlyst avklaringar på rapprteringslinjene mellm SVV g fylkeskmmunen, nk sm er med å underbygge at rller g rapprteringslinjer ikkje er på plass - T27. entreprenørens planlage gjennmføring g rganisering av prsjektet. Ved å sikre at prsjektrganisasjnen har tilstrekkelig kmpetanse kan man ppnå gd kvalitet på g ppfølging av avtalar g kntraktar, samt handtering av dårlig prsjekteringsarbeide. Organiseringa av prsjektet er ikkje på plass slik det står fram i dag. Organiseringa bør mellm anna innehalde ei klar rlle- g ansvarsfrdeling mellm fylkeskmmunen sm byggherre g SVV sm byggherren sin representant. 2. I kva grad er det implementert nye rutinar sm følgje av denne kartlegginga (av tilrådingane i KS2) Fylkeskmmunen sin ppfatning er pplyst å vere at det ikkje er behv fr nye rutinar sm følgje av referansegruppa sin gjennmgang av tilrådingane i KS2 rapprten. Sjå ver 3. Omhandlar tildelingskntraktane avstand frå ssial dumping/arbeidslivskriminalitet Fylkeskmmunen viser til at det er SVV ved sams vegadministrasjn sm saman med andre invlverte i prsjektet tar stilling til innhald g utfrming av kntraktane på generell basis Mttatt dkumentasjn viser at kntraktar mhandlar pålagde krav til løns- g arbeidsvilkår Etablere eit internkntrllsystem sm sikar at mellm anna løns- g arbeidsviklår i kntraktane blir gjennmført g følgt pp Fylkeskmmunen sm ppdragsgjevar, byggherre g vegeiar manglar eit system fr å kvalitetssikre at SVV følgjer pp at krava sm er sett til lønsg arbeidsvilkår i kntraktane. 4. Legg kntraktørar til rette fr bruk av lærlingar Det er stilt krav m bruk av lærlingar i dei utlyste kntraktane. Det er ikkje mttatt pplysningar m at aktuelle leverandørar i prsjektet faktisk har nytta lærlingar i allereie inngåtte kntraktar. Etablere eit internkntrllsystem sm sikar at krav m bruk av lærlingar blir gjennmført g følgt pp Fylkeskmmunen sm ppdragsgjevar, byggherre g i dette tilfellet vegeigar, manglar system eller prsedyre fr å kvalitetssikre at alle frhld rundt bruk av lærlingar i alle kntraktar blir følgt pp. 5. Legg fylkeskmmunen i sine kntraktar til rette fr kntrll av kntraktørar g har fylkeskmmunen planar fr å faktisk gjennmføre slike kntrller Fylkeskmmunen baserer seg på at lvpålagde krav til ppfølging av leverandørar, blir utført av SVV. Fylkeskmmunen har derfr ikkje infrmasjn m kva kntrller SVV har utført eller planlegg å gjennmføre på dette mrådet, eventuelt kva avvik sm er funne ved gjennmført kntrll. Fylkeskmmunen kjenner derfr heller ikkje til eventuelle knsekvensar g sanksjner ved avvik. Etablere eit internkntrllsystem sm sikar at mellm anna løns- g arbeidsvilkår i kntraktane g krav m bruk av lærlingar blir gjennmført g følgt pp Fylkeskmmunen manglar system eller rutinar fr å kvalitetssikre at SVV sm byggherren sin representant, følger pp leverandører når det gjeld krav til løns- g arbeidsvilkår g bruk av lærlingar.

5 Side 5 Meininga med revisr sine innspel g tilrådingar er ikkje å frstå sm at det skal byggast ut dbbel administrasjn med SVV, men revisr sin ppfatning er at fylkeskmmunen er tent med å få gd styringsinfrmasjn undervegs i prsjektet. Dette både fr tidleg å identifisere risikmråder g fr å kunne sette i verk eventuelle tiltak rettidig. Revisr sitt hvudbdskap er sleis at fylkeskmmunen i større grad bør ta ei aktiv stilling til kva infrmasjn sm skal inngå i rapprteringa frå SVV fr å sikre gd styringsinfrmasjn fr fylkeskmmunen. Kntrllsjefen sin vurdering: Kntrllsjefen har kunnskap m at fylkesrådmannen har arbeida kntinuerleg med prsjektrganisering g prsjektrapprtering. Dette kjem gså til uttrykk i fylkesrådmannen sine t tilsvar sm vedlegg i frvaltningsrevisjnsrapprten. Kntrllsjefen finn det naturleg at fylkeskmmunen i str grad lener seg på rutinane til SAMS vegadministrasjn. Det skal dei gså gjere. Nrdøyveg-prsjektet er ikkje eit representativt utbyggingsprsjekt fr fylkeskmmunen. Utbyggingsprsjektet er svært strt g kntrllsjefen finn det naturleg at administrasjnen er i ei utviklingsfase når det gjeld styring g kntrll. Kntrllsjefen har derfr frståing ver at det frtsatt arbeidast med å utvikle styrings- g rapprteringslinjene. Først g fremst synes dette å skuldast at fylkeskmmunen sitt hvudfkus er å ha klare styrings- g rapprteringslinjer på plass når hvudutbygginga kjem i gang hausten Organisasjnskart g rapprteringslinje, derunder rapprteringshyppigheit blei behandla i PNS sitt møte 13. februar Saksframlegget til dette møtet er lagt ved: - Vedlegg 5: Saksframlegg PNS 13. februar 2018 Samtidig meiner kntrllsjefen at fylkeskmmunen sin bruk av Sams vegadministrasjn sm vegfagleg myndigheit, heller ikkje er å frstå sm at fylkeskmmunen ikkje skal ha tett ppfølging av prsjektet g av SVV. Frå statleg hald blei det gså ved verføring av vegansvar til fylkeskmmunen i 2010, lagt til grunn at fylkeskmmunen sjølv har ansvar fr å etablere kntrllrdningar fr det meiransvaret fylkeskmmunen då fikk. I strekpunkta under er dette ytterlegare underbygd: I Ot.prp.nr 68 ( ) «Om lv m verføring av rettigheter g frpliktelser ved mklassifisering av veg etter veglv 62 tredje ledd i frbindelse med frvaltningsrefrmen» er det gitt følgjande uttale: Pkt side 15 «Den samlede økte satsingen på veg utløser et økt behv fr å styrke gså administrative funksjner. En slik vekst bør først g fremst kanaliseres til fylkeskmmunene..det bemerkes fr øvrig at arbeidstakerne i den felles vegadministrasjnen er tilsatt i Statens vegvesen. Deres rettigheter g plikter er hjemlet i tjenestemannslven, arbeidsmiljølven, den individuelle arbeidsavtale samt i tariffavtalene i statlig sektr»

6 Side 6 I relasjn til kmmunaldepartementet sin tlkningsuttalelse avgitt i relasjn til frvaltningsrefrmen g kmmunelven 78.nr 4 skriv departementet: «Videre har administrasjnssjefen (fylkesrådmannen) et internkntrllansvar (jfr kmmunelven 23. nr 2 fr hele fylkeskmmunens virksmhet» «Fylkeskmmunen har etter frvaltningsrefrmen fått økt ansvar fr ffentlig vei.krd vil understreke at fylkeskmmunen har ansvar fr å etablere kntrllrdninger sm står i frhld til meransvaret fylkeskmmunen fikk ved frvaltninsgrefrmen.» (min utheving) Veglva 10, 2. ledd sei at i fylkesvegsaker hører reginvegsjefen under fylkeskmmunen. I tillegg går det fram av 3. ledd at fylkeskmmunen har øknmisk ansvar fr eventuelle feil sm vegkntret sine tilsette gjer. Vidare vil kntrllsjefen i tillegg gi uttrykk fr at sjølv m hvudutbygginga først tar til hausten 2018, er prsjektet gså reelt å sjå på sm sett i gang. Det er allereie brukt 144,7 mill. krner i investeringsutgifter (sjå tabell under tal er henta frå årsrapprtane til fylkeskmmunen). I tillegg er det brukt stre midlar til planlegging. Samla sette er ved sist årsslutt (31. desember 2017) inklusive planleggingsmidlar, anslagsvis brukt 180,0 200,0 mill. krner på Nrdøyveg-prsjektet. År Investeringsutgift Sum Elles er 4 kntraktar allereie under arbeid. Dette gjeld: Kntrakt 1 - Veg g riggmråde Skjeltene (kntraktsum 9,7 mill. krner) Kntrakt 2 - Frskjæringar Austnes Lngva (kntraktsum 21,0 mill. krner) Kntrakt 3 - Frskjæringar Fjørtfta (kntraktsum 10,0 mill. krner) Kntrakt 4 Frskjæring Myklebust (kntraktsum 5,2 mill. krner) Samla sett utgjer pågåande arbeid ei samla prsjektsum på m lag 45,9 mill. krner. Prsjektet er sleis i gang. Fylkeskmmunen har heile den øknmiske risiken i prsjektet, derunder ansvaret fr intern kntrllen i styring g kntrll av prsjektet. Kntrllsjefen meiner mmenta ver tilsei at ei tett styring g ppfølging av Nrdøyvegprsjektet g av SVV sm fylkeskmmunen sin representant, er nødvendig. Dette er heilt avgjerande m fylkeskmmunen skal lukkast med prsjektet øknmisk sett.

7 Side 7 Kntrllsjefen vil derfr understreke at det er særs viktig snarast råd å få på plass tilfredsstillande styrings- g rapprteringslinjer. Samla sett meiner kntrllsjefen at revisr i all hvudsak har svara ut aktuelle prblemstillingar i prsjektet. Revisr sine bservasjnar syner at det er frbetringsfrhld i fylkeskmmunen sin styring av prsjektet. Fr å bidra til læring i ein tidleg fase i prsjektet, slik at samla risik blir redusert, finn kntrllsjefen det hensiktsmessig å tilrå at fylkesrådmannen gjennmgår g vurderer revisr sine tilrådingar i frvaltningsrevisjnsrapprten. Det kan ytterligare bidra til å styrke fylkeskmmunen sin styring g kntrll med prsjektet g av SVV. Oppsummering: Fylkesrådmannen har gjrt mykje gdt arbeid i å etablere ei styrings- g rapprteringslinje sm er tilfredsstillande. Fr fylkeskmmunen er det kritisk å lukkast med prsjektet øknmisk sett. På basis av revisr sine tilrådingar, meiner derfr kntrllsjefen at det er hensiktsmessig m fylkesrådmannen evaluerer prsjektrganiseringa g spesielt ser på følgjande frhld: Tydeleg beskriving av ansvar, rller, ppgåver g myndigheit til alle aktørane i prsjektet g at dette med frdel kan frmaliserast i eit ntat, g ikkje minst klargjere grensesnitta mellm ulike aktørar Utvikle rapprteringa, slik at denne inkluderer alle sentrale risikaspekt g bidrar til at fylkeskmmunen kjem i ein reell styringspsisjn Innarbeide system g rutinar slik at fylkeskmmunen gjennm rapprteringa sikrar seg at SVV følgjer pp at løns- g arbeidsvilkår samt krav til bruken av lærlingar blir etterlevd, g ikkje minst sikrar seg infrmasjn m knsekvensar g eventuelle sanksjner ved avdekka avvik. En slik gjennmgang vil uansett utfall bidra til psitiv læring i ein tidleg fase av prsjektet, g slik redusere samla risik. Knklusjn: Etter ei samla vurdering er kntrllsjefen av den frmeining at fylkesrådmannen snarast råd bør følgje pp tilrådingane i revisjnsrapprten.

8 Side 8 Frslag til vedtak: 1. Fylkestinget tar rapprten «Nrdøyvegen rganisering, styring, kntrll g rapprtering» til etterretning. 2. Fylkestinget ber fylkesrådmannen følgje pp knklusjnane g tilrådingane i rapprten «Nrdøyvegen rganisering, styring, kntrll g rapprtering», slik dette går fram under punktet «ppsummering» i saksframlegget. Tr Harald Hustad kntrllsjef Vedlegg 1 Frvaltningsrevisjnsrapprt 2 Artikkel i kmmunerevisren "Revisjn av styre investeringsprsjekt i Osl kmmune" 3 Prsjektplan 4 Utdrag frå KS2 rapprt 5 Saksframlegg PNS