En likvärdig skola för alla. Redaktör Sverker Scheutz

En likvärdig skola för alla Redaktör Sverker Scheutz

Författarna och Iustus Förlag AB, Uppsala 2017 Upplaga 1:1 ISBN 978-91-7678-994-0 Produktion: eddy.se ab, Visby 2017 Omslag: John Persson Fotograf omslag: Max Marcus Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Tfn: 018-65 03 30 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se Printed by Dimograf, Poland 2017

Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? Jeffrey B. Hall Innledning Internasjonalt er det gjennomført en rekke studier som undersøker hvordan skolen, skoleledere, elever og skolesamfunnet for øvrig blir påvirket av ulike former for statlige styringsverktøy. I norsk sammenheng, som i andre europeiske og nordiske kontekster, innebærer dette at utdanningssektoren er gjenstand for en rekke politiske reformer og ulike forsøk på å styre skolen gjennom for eksempel læreplaner, nasjonale prøver, lovverk og tilsyn. Formålet med dette kapitlet er å drøfte hvordan nasjonalt tilsyn av skoler i Norge, fra et historisk og styringsmessig perspektiv, i hovedtrekk har beveget seg siden midten av det 19. århundre. Hovedfokuset er på nyere endringer fra 2006 og frem til i dag. Videre tar kapitlet opp i hvilken grad slike skifter i tilsynspolitikken kan bidra til å sikre elevenes rett til en likeverdig opplæring, gjennom kontroll av regeletterlevelse, men også ideelt sett gjennom å gi veiledning og støtte til skoler slik at deres rettslige praksis er på linje med lovverket. Kapitlet vil trekke på forskningsresultater innenfor områdene tilsyn, styring og utdanningsrettslige problemstillinger, men også relevante styringsdokumenter og lovtekster. I norsk sammenheng er det i alt tre overordnede prinsipper for at opplæringen skal være i henhold til kravene fremsatt i opplæringsloven (oppl.l., 1998), og som må sees i lys av hverandre; (a) tilpasset opplæring, (b) inkluderende opplæring, og (c) likeverdig opplæring (Bogsti, 37

Jeffrey B. Hall 2012). Gjennom kravet til tilpasset opplæring og tidlig innsats (oppl.l., kap. 9a) har skolen en klar plikt til å sikre at undervisningen er av best mulig kvalitet for alle elevene (Møller & Karseth, 2016). Dette henger nøye sammen med kravet til likeverdig opplæring for alle elever. Samtidig er prinsippet om likeverdig opplæring i skolen også et uttrykk for en sentral del i rettssikkerheten i enhver rettsstat (Fransson, 2015). Et nærliggende eksempel på dette er der hvor opplæringsloven (oppl.l., 5.1, første ledd) stiller en rettslig minstestandard for elever med særskilt behov for spesialundervisning, og som har dermed også har krav på et likeverdig opplæringstilbud på lik linje med elever innenfor den ordinære opplæringen (Heldal, 2012). Dette kapitlet vil ikke gå nærmere inn på alle tre prinsippene for opplæring, men vil konsentrere seg om det siste; likeverdig opplæring. Med utgangspunkt i dokumentet «Prinsipper for opplæringen» i det nasjonale planverket (Kunnskapsløftet, 2006) innebærer likeverdig opplæring: En opplæring som tar hensyn til at alle elever er ulike. Derfor må opplæringen alltid ha stort rom for tilpasning. Arbeidet med å gi elever likeverdig opplæring må ta utgangspunkt i blant annet evner, forutsetninger, bakgrunn og interesser hos den enkelte. Samlet sett skal det ordinære opplæringstilbudet og spesialundervisningen gi elevene et like verdig tilbud (Utdanningsdirektoratet, 2017a). Utdanningspolitiske endringer gjennom reformarbeid skjer ikke i et politisk vakuum, men oppstår både som et resultat av globale strømninger men også med bakgrunn i nasjonale tradisjoner (Steiner-Khamsi, 2010). Samtidig er slike politiske initiativer i den statlige styringen av skolen, som for eksempel i det statlige tilsynet, gjenstand for oversettelse og iverksettelse 1 på regionalt, kommunalt, skole- og ikke minst på individnivå (Ball, Maguire & Braun, 2012). Dette oversettelsesarbeidet må videre sees i lys av lovverkets funksjon, der det også fremgår av nye studier at en økt juridifisering av skolen finner sted både i den norske og den svenske konteksten (Bergh 1 I faglitteraturen anvendes ofte begrepet «policy enactment» (Ball et al., 2012; Hall, 2016b). I tråd med Ball et al. (2012) forstås ikke dette som ensbetydende med implementering, men fokuserer på fortolkings- og oversettelsesarbeidet som finner sted mellom aktører innenfor et institusjonelt perspektiv. 38

Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? & Arneback, 2015; Andenæs & Møller, 2016). For rektorer og mellomledere, men også for lærere, innebærer en slik juridifisering et stort behov for refleksjon over styringssignaler ovenfra og skjønnsmessig vurdering av lovtekster, som til sammen uttrykker hvordan blant annet elevenes rettigheter og skolens plikter skal ivaretas i det daglige arbeidet. I dette kapitlet vil jeg først gjøre rede for noen hovedtrekk i forskningskonteksten innenfor skoleinspeksjonsstudier. 2 Deretter vil jeg presentere en tredelt historisk analyse, med vekt på den norske casen i fortid, nåtid og i fremtiden. Til slutt vil jeg diskutere og trekke opp noen implikasjoner i forhold til hvilken retning det norske, statlige tilsynet synes å bevege seg. Dette vil sees i forhold til i hvilken utstrekning elevenes rett til likeverdig opplæring blir ivaretatt gjennom tilsynet. Skoleinspeksjon som internasjonalt forskningsfelt Tilsyn og skoleinspeksjon har i økende grad tiltrukket seg oppmerksomhet som forskningsområde, og det er gjennomført en rekke studier av ulike lands systemer både i europeisk og utenomeuropeisk kontekst. Det som samlet sett kommer frem i alle studiene er at tilsyn og inspeksjon av skoler spiller sentral rolle i styring av skolen, selv om de ulike nasjonale kontekstene har i ulik grad og på ulike måter latt seg inspirere av globale impulser og utdanningspolitiske ideer (Lawn & Grek, 2012). Disse impulsene er i stor grad resultat av samarbeid på tvers av nasjonale grenser, blant annet gjennom de årlige SICI-møtene (the Standing International Conference of Inspectorates), der nasjonale tilsynsmyndigheter diskuterer innretning og betydningen av fremtidens inspeksjonssystemer for styring av skolen (Hall & Sivesind, 2015). I en større kartlegging ble skoleinspeksjon som forskningsfelt presentert, og tok for seg et bredt utvalg av studier som er gjort på europeiske inspeksjonssystemer (Hall, 2016b). Jeg vil her trekke frem noen 2 Tilsyn og inspeksjon av skoler forstås i dette kapitlet som dekkende for samme fenomen. I den engelskspråklige forskningslitteraturen er fellesbegrepet «school inspection», mens i den norske casen og delvis den svenske konteksten avvendes «tilsyn» for å beskrive inspeksjon av skoler. 39

Jeffrey B. Hall av de sentrale studiene som ble kartlagt, med vekt på å få frem hovedtrender innenfor nyere forskning på dette fenomenet i den euro peiske konteksten. Den norske casen vil deretter plasseres innenfor dette feltet. England er den nasjonale konteksten som er gjort mest forskning på, og siden Ofsted (the Office for Standards in Education, Children s Services and Skills) ble etablert i 1992, er samlingen av antall studier vokst betydelig (se for eksempel Courtney, 2016). Media og mange av forskningsstudiene har imidlertid stilt seg kritisk til hvordan Ofsted, gjennom sitt valg av verktøy og innfallsvinkler til intervensjon, vurdering og inspeksjon, påvirker skolens indre liv. Gjennom de offentlige rangeringssystemene, presentert blant annet i ukepressen og media forøvrig, blir de kontrollerte skolene gjennom Ofsted-rapporteringen rangert på en skala fra «failing» til «outstanding». Et fellestrekk for disse studiene, er at i en «high-stakes» setting som i den engelske casen, kan svake resultater på inspeksjon over tid i ytterste konsekvens medføre at skoler stenger og at rektorer mister sine stillinger. Videre kan slike rangeringssystemer få stor betydning for hvordan både publikum og politiske aktører oppfatter enkeltskoler og skoleeiere gjennom det som beskrives i forskningslitteraturen som «naming, shaming and blaming», der skoler med dårlige tilsynsrapporter stilles til ansvar (Elstad, 2009). Skoleinspeksjon i Storbritannia innbefatter også andre utdanningspolitiske kontekster enn den engelske, og jeg velger her å trekke frem Skottland, som har beveget seg i en annen retning enn sin «storesøster» i sør. Gjennom det skotske systemet, i dag under fanen «Education Scotland», har man etablert et system som i stor grad bygger på tillit, skolenes egenevaluering og utviklingsrettede styringsformer (Baxter, Grek & Segerholm, 2015; Maroy, 2015). Til slutt har Skottlands inspeksjonssystem hatt innvirkning på andre lands rammeverk for tilsyn, blant annet det norske og det svenske, gjennom at nøkkelpersoner fra statlig nivå har hentet inspirasjon gjennom å studere det skotske systemet (Lawn & Grek, 2012). I den tyske konteksten ligger inspeksjon av skoler inn under et føderalt system, der de ulike delstatene har valgt forskjellige utdanningssystemer, selv om de deler en felles struktur for gjennomføringen av inspeksjoner (Dedering & Müller, 2011). Studiene som er gjort på 40

Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? disse systemene har blant annet fokusert på inspeksjon ut fra perspektiver om effektivitet, evaluering og «performativitiet», 3 selv om det også finnes flere studier som heller ser på inspeksjon som et nøkkelverktøy for utvikling og støtte på skolenivå (Dedering, 2015; Gärtner, Wurster & Pant, 2014). I Sverige er det gjort betydelig forskning på inspeksjon av skoler (se for eksempel Lindgren, 2015; Rönnberg, 2012; Rönnberg, Lindgren & Segerholm, 2013). Rönnberg et al. (2013) undersøkte medias rolle i forbindelse med inspeksjon, og så særlig på hvordan media påvirker det allmenne og politiske synet på dette fenomenet. Lindgrens (2015) studie av den svenske Skolinspektionen viste hvordan inspektørene følte usikkerhet i forhold til å vurdere og treffe sine avgjørelser i tilsynsarbeidet. Andre forskere har for eksempel studert hvordan det svenske inspeksjonsregimet har utviklet seg over tid under ulike regjeringsplattformer, tilsynelatende uten at politiske endringer har begrenset omfang eller verktøy som er benyttet (Rönnberg, 2012). Sammenliknet med andre europeiske land, har tilsyn i Norge inntil nylig vært gjenstand for et relativt begrenset antall studier. Helgøy og Homme (2006) trakk tidlig frem tilsyn av skoler som ett av flere verktøy for styring av skolen, mens Skedsmos doktoravhandling (2009) beskrev blant annet hvordan tilsyn inngikk i det statlige systemet for kvalitetsvurdering (UDIR, 2017b) som utviklet seg utover på 2000-tallet. 4 Sivesind og Bachmann (2011) viste hvordan felles nasjonalt tilsyn på et tidlig stadium tok i bruk systemrevisjon og lovlighetskontroll som hovedfremgangsmåte for inspeksjon av skoler. I en ny doktoravhandling (Hall, 2016b) ble det imidlertid demonstrert hvordan systemet for tilsyn har utviklet seg betydelig siden innføringen av felles nasjonalt tilsyn, fra systemrevisjonsmetoden til i dag innbefatte en flersidig samling av ulike styringsverktøy som inkluderer egene valuering, elevsurvey og utstrakt bruk av maler i tillegg til 3 Se Simons (2014, s. 721) for en diskusjon av begrepet «performativitet», som i korte trekk handler om å justere fremtidige handlinger («conduct»), ved å fokusere på tidligere opptreden eller ytelse («performance»). 4 https://www.udir.no/kvalitet-og-kompetanse/kvalitetsarbeid-i-opplaringen/hva-erkvalitetsvurderingssystemet/. 41

Jeffrey B. Hall lovlighetskontroll. Dette sentrale poenget vil kapitlet ta opp igjen i diskusjonsdelen. Basert på den ovenfor nevnte kartleggingen av forskningsfeltet synes den gjennomgående diskursen i inspeksjon av skoler å være den krevende balansen for impliserte aktører som for eksempel inspeksjonsmyndigheter mellom det å drive lovlighetskontroll på den ene siden, og det å støtte skolen på den andre siden (ibid.). Det er dette forholdet som danner utgangspunkt for den videre diskusjonen i kapitlet, der det stilles spørsmål om tilsyn av skoler, gjennom både kontroll og støtte, kan bidra til å sikre grunnleggende elevrettigheter og dermed likeverdig opplæring for alle. Tilsyn i Norge i et utdanningspolitisk og historisk perspektiv Norsk tilsyn i skolen før: kontroll og støtte Tilsyn av skoler er ikke et nytt fenomen, men kan spores i hvert fall tilbake til 1860, da de regionale skoledirektørembetene ble opprettet i forlengelse av innføringen av landsskoleloven (Mediås, 1996). På dette tidspunktet fikk skoledirektørene vide styringsfullmakter, og deres faglige bakgrunn var nærmest utelukkende teologiske studier fra Universitetet i Oslo (Kristiania) eller København. Tilsynsprosessen innebar ikke bare kontroll av lovanvendelse og skolenes fortolkning av læreplanen, men også i stor grad pedagogisk veiledning av skolestyrere og enkeltlærere. Dermed fikk tilsyn preg av også å direkte berøre skolenes «indre liv», hvorpå for eksempel undervisningspraksis, undervisningsmateriell og skolebygninger var gjenstand for kontroll og kvalitetsgranskning. Blant annet skulle det føres kontroll med skolenes bruk av statlige midler, og gjennomføringen av «det skoleprogram staten hadde bestemt gjennom landsskoleloven» (Mediås, 1992, s. 63). Siden 1860 har tilsynet endret seg i innretning og omfang, i takt med større reformer i utdanningssektoren, som for eksempel i forhold til nasjonale læreplaner (Sivesind, 2008). En rekke viktige læreplanreformer fant sted utover i først halvdel av det 20. århundre, da særlig læreplanreformene i 1922 og i 1927, i tillegg til den nasjonale «Normalplanen for folkeskolen» i 1939 for alle grunnskoleelever i byene og 42

Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? på landet (ibid.). Skoledirektørene var sentrale aktører i dette arbeidet, og deltok aktivt i utviklingen og iverksettelsen av læreplanene i sine embeter, også utover i mellomkrigstiden og fremover mot 1970- og 1980-tallet (Sivesind et al., 2016). Dette er eksempler på omfanget av de ulike funksjonene til skoledirektørene, i tillegg til det å ivareta tilsynsoppgavene. Skoledirektørenes styring og pedagogiske støttefunksjon ovenfor skoleeier og skolene fortsatte frem til 1992, da deres embeter ble lagt ned i forbindelse med endringer i den statlige og kommunale styringsstrukturen (Hall, under vurdering). Som et ledd i denne omorganiseringen fikk fra da av de statlige, regionale utdanningsdirektørene det overordnede ansvaret for oppsyn med skolene på regionalt nivå, samtidig som kommunene fikk utvidet handlingsrom gjennom Kommuneloven (komml., 1992; Skedsmo, 2009). Som et ledd i innføringen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (NKVS, senere KVS), ble det overordnede ansvaret for tilsyn av skolene underlagt Utdanningsdirektoratet (UDIR), mens selve utførelsen det nye, felles nasjonale tilsynet av offentlige skoler var det fylkes mannsembetene som skulle ivareta. Tilsyn med private skoler er det UDIR som håndterer. Siden 2006 har tilsynet båret preg av ulike styringsmoduser og rammeverk, og har som nevnt i første omgang vært særlig opptatt av å drive lovlighetskontroll ovenfor skolene (Baxter et al., 2015; Hall & Sivesind, 2015). Disse rammeverkene gjenspeiles i utviklingen og iverksettelsen av de fire håndbøkene for nasjonalt tilsyn i perioden 2006 2013 (Hall, 2016b; Sivesind et al., 2016). Dagens tilsynssystem: nærmere klasserommene? Dagens tilsynssystem har siden innføringen av felles nasjonalt tilsyn i 2006 gjennomgått flere betydelige endringer, og det fysiske omfanget av metodehåndbøkene har vokst fra å være en samling prosedyrer på omtrent 30 sider i 2008, til i dag bestå av en omfattende metodehåndbok på godt over 100 sider dersom man også inkluderer tilhørende sjekklister og andre tilleggsdokumenter (Sivesind et al., 2016). Dette betyr at både tilsynsmyndigheter som gjennomfører tilsynet, og skoler som er gjenstand for denne formen for ekstern vurdering må sette seg inn i en mer omfattende samling av dokumenter og sjekklister enn tidligere. Samtidig har kravene til dokumentasjon og egenevaluering 43

Jeffrey B. Hall økt, noe som er tid- og ressurskrevende for både myndighetene og ikke minst for skolene som er i fokus. Dette er i tråd med utviklingen i flere andre land, som for eksempel Skottland og Irland (Lawn & Grek, 2012; Brown, McNamara, O Hara & O Brien, 2017). Hovedendringen i det norske tilfellet har dermed vært bevegelsen fra å være mer eller mindre lovkontrollerende i sin form, til i dag gå i retning av en mer evaluerende tilnærming der skolens indre liv er gjenstand for en større interesse enn tidligere rapportert (Hall, 2016a). Dette kan synes igjen å være koblet til ulike statlige programmer som særlig Utdanningsdirektoratet initierer og iverksetter, som for eksempel «Vurdering for læring» (Lundahl, 2012; UDIR, 2017b 5 ). Til sammenlikning har det svenske systemet under Skolinspektionen siden begynnelsen av 2000-tallet vært betydelig mer preget av evaluerende styringsformer og kvalitetsvurdering, der aktiviteter som foregår på klasseromsnivå lenge har vært under lupen til tilsynsmyndighetene (Hall & Sivesind, 2015). Utdanningsdirektoratets websider inneholder en rekke komponenter som er tenkt tatt i bruk på skoleeier- og skolenivå i forbindelse med tilsyn (UDIR, 2017c 6 ). Et eksempel på denne typen av verktøy er håndboken for felles, nasjonalt tilsyn med tilhørende maler og sjekklister (UDIR, 2013). Håndboken kommer i tillegg til blant annet lover og forskrifter, som denne tar utgangspunkt i. I forbindelse med regionale informasjonsmøter på fylkesnivå arrangert av fylkesmannsembetene, blir skoleledere og -eiere invitert til å delta. På disse møtene blir tilsynets fokusområder og innretning presentert, samt oppfordring til å ta i bruk de ulike malene og sjekklistene som er tilgjengelige på direktoratets websider. Metodehåndboken for nasjonalt tilsyn (UDIR, 2013) er med andre ord blitt et sentralt verktøy for gjennomføringen av inspeksjonen. Et nytt og pedagogisk interessant trekk i dette tilfellet er at håndboken dekker tilsyn både på skolesektoren og ovenfor barnehagene. Dette kan tolkes som et ledd i den statlige satsningen på «0 19»-løpet og som kan sees i lys av en pågående politisk diskusjon i forbindelse meg en mulig økt «pedagogisering» av barnehagene. 5 https://www.udir.no/laring-og-trivsel/vurdering/. 6 https://www.udir.no/regelverk-og-tilsyn/tilsyn/. 44

Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? Til slutt viser en nyere observasjonsstudie av norske tilsynsmyndigheter at bruken av ulike sjekklister og maler er viktige bestanddeler i planleggingen og gjennomføringen av det statlige tilsynet (Hall, 2017b). Hovedfunnet i denne studien er at samtalene som gjennomføres mellom skoleinspektører på den ene siden, og lærere og ledere på den andre siden bærer preg av å være i sterk grad styrt av disse malene. Dette er til hinder for utviklende og støttende samtaler som det for eksempel signaliseres gjennom stortingsmeldingen «På rett vei» (2013). En slik «styring gjennom maler» kan dermed sies å være et skritt i retning av mer innholdsstyring av skolen, i tillegg til å være lovkontrollerende. Dette er i liten grad i tråd med intensjonene i stortingsmeldingen og i metodehåndboken, som begge går et skritt mot en mer veiledende tilnærming (Meld. St. 17, 2013; UDIR, 2013). Fremtidens tilsyn av skolen: et behov for mer veiledning og støtte? I den nyeste stortingsmeldingen som omhandler styring og kvalitet i skolesektoren, nevnes også betydningen av nasjonalt tilsyn som et sentralt ledd i kvalitetsvurderingssystemet (Meld. St. 21, 2017). Likevel gir dette styringsdokumentet i liten grad detaljert informasjon om hvordan det er tenkt fra politisk ståsted at systemet vil kunne videreutvikle seg i fremtiden. Dette er i kontrast til den ovenfor nevnte stortingsmeldingen (Meld. St. 17, 2013) som diskuterte hvorvidt veiledning av skoler og skoleeiere skulle være en del av tilsynet, hånd i hånd med lovlighetskontroll (Hall & Sivesind, 2015). Samtidig kan det tolkes som om styringsdokumentene er uklare på dette området: Tilsyn er, og skal være, en legalitetskontroll, det vil si en kontroll av om kommunene oppfyller plikter de er pålagt ved lov, og veiledning skal ikke være en del av tilsynet. Tilsyn er således noe annet enn veiledning. Med en klar bevissthet om dette kan tilsyn med og veiledning om lovverket drives av samme instans og personer og knyttes tett og koordinert sammen. Det at det er samme instans og personer som foretar tilsyn og som veileder, vil kunne bidra til enhetlig styring og målrettet statlig innsats, noe som kan gi god læringseffekt lokalt. For øvrig bør det påpekes at veiledning er et tilbud til kommunesektoren, men som den ikke er forpliktet til å ta imot. (Meld. St. 17, 2013, kap. 7.4, forfatterens kursivering). 45

Jeffrey B. Hall En veiledende tilnærming finner man også spor av i metodehåndboken for nasjonalt tilsyn (UDIR, 2013). Dette kan med andre ord tolkes dithen som et uttrykk for et tydelig behov for juridisk veiledning av skoleledere og på skoleeiernivå. Men selv om det juridiske og profesjonelle skjønnet står sentralt i forståelsen av lederoppgavene i skolen, er det likevel et stykke igjen før at disse aktørene føler seg helt trygge i lovfortolkningsrollen (Andenæs & Møller, 2016). Meld. St. 21 (2017) diskuterer også behovet for en ny gjennomgang av opplæringsloven (1998), der fylkesmannens tilsynsrolle fremgår (oppl.l., 14 1, første og andre ledd). Hvorvidt en slik gjennomgang vil kunne medføre en justering av lovgrunnlaget og regelverket på dette området er likevel usikkert. Men selv om stortingsmeldingen (2017) varsler om et behov for en justering av lovverket (Forskrift, 2006; Lov, 1998), er det basert på nåværende lovgivning ikke grunnlag til å predikere betydelige skifter i tilsynets innretning og innhold. Samtidig er det er i norsk sammenheng liten direkte rettslig regulering av tilsynets innretning og praksis utover opplæringsloven. Derfor spiller metodehåndboken en helt sentral rolle i den praktiske utførelsen av det statlige tilsynet (Andenæs, 2016; Sivesind et al., 2016). Et fremtidig rammeverk og metodehåndbok for tilsyn vil eventuelt kunne gi nærmere svar på dette, da den nåværende håndboken gjelder for perioden 2014 2017 (UDIR, 2013). Selv om det er klare skiller mellom rollene til fylkesmannsembetene og fylkeskommunene, kan en nyere stortingsmelding som tar for seg omstruktureringen av fylkene og en forestående overgang fra fylkesinndeling til større regioner nødvendigvis få noen implikasjoner for fylkesmannsembetene (Meld. St. 22, 2016). På den annen side ser det ut til at fylkesmannens funksjoner, deriblant det overordnede og praktiske ansvaret for tilsyn av offentlige skoler og barnehager, vil i store trekk fortsette som før: «Fylkesmannens rolle og hovedfunksjoner, slik dette er beskrevet i fylkesmannsinstruksen og rolledokumentet for fylkesmannen, skal bestå. Fylkesmannen har ansvar for klage-, kontroll- og tilsynsoppgaver, beredskap, veiledning og rådgivning. Fylkesmannen har ansvar for å formidle statlige styringssignaler og bidra til gjennomføring av nasjonal politikk overfor kommunene innenfor de fagområder fylkesmannen har ansvaret for» (Meld. St. 22, 2016, kap. 5.3). 46

Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? Som det fremgår her ser det ut som om fylkesmannsembetenes vil fortsatt spille en nøkkelrolle i den overordnede styringen av skolen, der kontroll- og tilsynsoppgavene opprettholdes med mål om å sikre en mest mulig ensartet rettspraksis på lokalt nivå. Mulige korrigeringer i den fremtidige innretningen av tilsynet vil kunne vise om veiledning rundt lover og regler vil få større plass, i en skolehverdag som innbefattes av mer enn 400 lover og regler (Welstad, 2011). Likeverdig opplæring i lys av nasjonalt tilsyn Som det fremgår i dette kapitlet har systemet for nasjonalt tilsyn i Norge gjennomgått en rekke reformprosesser, der pendelen har beveget seg mellom kontroll av og støtte til skoleeiere, skoler og skoleledere. Det kan stilles spørsmål om dagens system, i større grad enn tidligere, ivaretar elevenes rett til likeverdig opplæring eller om situasjonen er preget av «status quo». Likeverdig opplæring er først og fremst av kvalitativ karakter, og må til enhver tid sees i forhold til «elevens utviklingskapasitet og læreplanens kompetansemål» (Gunnulfsen & Hall, 2015, s. 62). Uansett må rektorer og andre skoleledere ta i bruk sitt juridiske og profesjonelle skjønn, samtidig som kravet til likeverdig opplæring innebærer at alle elever innenfor både det ordinære opplæringstilbudet og de som omfattes av spesialundervisningen samlet sett skal motta likeverdig kvalitet på undervisningen (Garmann Eriksen, 2012). Dette er en krevende balansegang for ledere i skolen, som ofte står ovenfor motstridende krav og hensyn (Andenæs & Møller, 2016). Bruk av elevsurvey som et ledd i kunnskapsinnhentingen i forbindelse med tilsyn er siden 2013 blitt en vanlig del av prosessen. Her blir for eksempel elever på de aktuelle skolene stilt spørsmål om hvordan veilednings- og vurderingssamtaler skjer innenfor de enkelte fagene. Resultatene fra slike surveyer danner deretter en del av datagrunnlaget for intervjuene på skolenivå med ledere og lærere, og blir sammenliknet med personalets svar på ulike kontrollspørsmål. At barnets stemme blir hørt er et klart krav i FNs barnekonvensjon (Sandberg, 2016). Slik sett kan det argumenteres for at surveydata på elevnivå kan til en viss grad bidra til at elevenes egne erfaringer og inntrykk av de pedagogiske prosessene i klasserommet blir en tydeligere del av rapporteringen (ILS, 2017). 47

Jeffrey B. Hall Fremtidens skole vil kunne innbefatte nye og mer avanserte systemer for overvåking av resultater og kommunikasjon, men også som et ledd i det som omtales i litteraturen som «intelligent ansvarliggjøring» preget av større grad av interaksjon, tillit og dialog (Sahlberg, 2010). Innenfor slike systemer tas det i bruk et bredt utvalg av egenevaluering og kollektiv refleksjon sammen med overvåkning og resultater på elevnivå (ibid., s. 53). En overgang til digitale plattformer, der resultater kan bli i økende grad anvendt til å utvikle det pedagogiske tilbudet i tråd med nye ideer og strømninger, kan sammen med tilsynsrapporter bli sentrale verktøy for å både ansvarliggjøre ulike aktører men også drive egenkontroll. Et ledd i denne utviklingen er nye, digitale verktøy som for eksempel styrings- og informasjonssystemet «Hjernen og hjertet», utviklet av konsulentfirmaet Rambøll Management, der ulike resultater og mål anvendes til organisasjonsutvikling og egenkontroll innenfor blant annet videregående opplæring. 7 Samtidig ser vi en økende tendens til bruk av slike konsulentselskaper innenfor skoleområdet, i så stor utstrekning at det kan være snakk om en bevegelse mot en «konsultifisering» av skolesektoren (Gunter, Hall & Mills, 2015). Som allerede diskutert i dette kapitlet, er skoleeiere og -ledere oppfordret til å ta i bruk ulike former for egenevaluering, systemer for kvalitetsvurdering og sjekklister som tilsammen anvendes for å kontrollere om sine enheter har en rettslig og pedagogisk praksis som er på linje med eksisterende regelverk (UDIR, 2017a, 2017c). Dette kan være med å bidra til sikring av en felles, juridisk praksis utover på nasjonalt nivå, men samtidig er det grunn til å stille spørsmål om slike systemer på en tilstrekkelig måte tar høyde for ulike kontekstuelle forskjeller. Slike forskjeller, som for eksempel relatert til skolestørrelse, undervisningspersonalets faglige kompetanse og økonomiske ressurser er alle forhold som må sees i sammenheng med lovverkets krav om god opplæring for alle elever. Samtidig er det grunn til å fremheve at lovverkets krav er absolutte. Med andre ord, selv om lover og forskrifter skal fortolkes ut fra både et juridisk og profesjonelt skjønn, skal regelverket samtidig sikre at alle elever får likeverdig opplæring uansett bosted og skoletilhørighet (Gunnulfsen & Hall, 2015). 7 http://www.hjernenhjertet.no/videreg-skole. 48

Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? Spørsmålet er om en slik modernisering av styringen i utdanningssektoren som her er diskutert vil bidra i større grad til ivaretakelse av elevenes rett til likeverdig opplæring, eller om utviklingen er heller et uttrykk for nye måter å indirekte styre skolen på. Det kan samtidig tolkes dithen som om de ulike verktøyene som oppstår på systemnivå representerer statlige behov for kvalitetsgranskning og kontroll av skoler og skoleeiere, for dermed kunne sikre en mer ensartet lovfortolkning og rettspraksis. Tilsynsprosessene kan slik sett være sentrale i dette arbeidet, under forutsetning av at tilsynet ikke har bare utgangspunkt i lovkontrollerende og «performative» styringsformer, men at de store ressursene som anvendes inn mot tilsynet rettes mer mot støtte, veiledning og utvikling på skole- og skoleeiernivå (Hall, 2017c; ILS, 2017). Avsluttende kommentarer Til syvende og sist er det det kravet om å ivareta barnets beste som står sentralt i skolens samfunnsmandat, der barn og ungdom blir hørt i saker som angår dem direkte (Sandberg, 2016). Et nærliggende spørsmål er om tilsynet er med på å sikre likeverdig opplæring for alle elever, og som har vært hovedproblemstilling i dette kapitlet. Ett av flere hovedfokusområder siden innføringen av nasjonalt tilsyn i 2006 har vært prinsippet om tilpasset opplæring, og de senere årene elevenes læringsutbytte. Siden tilpasset opplæring må sees i sammenheng med de andre to prinsippene for opplæringen, deriblant likeverdig opplæring for alle elever i skolen, er det grunn til å hevde at tilsynet bidrar indirekte til sikring av grunnleggende elevrettigheter. Dette finner sted blant annet gjennom kontroll av skolenes skriftlige prosedyrer og regeletterlevelse som en del av tilsynsprosessen. Som diskutert i dette kapitlet har hoveddiskursen i den internasjonale forskningslitteraturen på inspeksjonssystemer vært balansen mellom kontroll og støtte ovenfor skolene (Hall, 2016b). Likevel, til tross for at regelverket fortsatt legger vekt på lovlighetskontroll som det overordnede prinsippet for tilsyn i norsk sammenheng, signaliseres det i en rekke styringsdokumenter behovet for at tilsynet må gjennomføres både som kontroll av regeletterlevelse, men også som rådgivning i forhold til lovverkets krav. 49

Jeffrey B. Hall Avslutningsvis vil jeg argumentere for at det er først når tilsynet får form av å være mer støttende og veiledende, og i mindre grad «performativt» innrettet, at den kan bidra til at elevrettigheter og dermed likeverdig opplæring blir ivaretatt. Lovlighetskontroll må imidlertid fortsatt være en sentral del av tilsynet, for å kunne sikre at juridiske minstestandarder blir overholdt på skolenivå. Som implikasjon vil neste steg kunne være å omrokere på ressursbruken hos fylkesmannsembetene, slik at store deler av tilsynet brukes til feedback og en genuin dialog med skolene både underveis og i kommunikasjon i forbindelse med sluttrapporteringen (Hall, 2017c). Sentralt i dette arbeidet kunne være større grad av erfaringsutveksling mellom skoler som har gjennomført tilsyn, der også naboskoler og skoleeiere kan lære av de korreksjonene som kommer frem gjennom tilsynsprosessen. Dette kommer også frem som et uttalt behov i metodehåndboken for nasjonalt tilsyn (UDIR, 2013). Slikt tilsynet er utformet i dag, og som det gjennomføres i praksis, bærer prosessene større preg av å få skoler til å følge bestemte, fastsatte sjekklister og maler enn å støtte dem i utviklingen mot å bli bedre fortolkere av lovverket. Kun da vil elevenes rett til likeverdig opplæring kunne bli i større grad ivaretatt, gjennom for eksempel å ha en åpnere dialog rundt skolens rutiner og praksis for underveisvurdering. Et steg i riktig retning er at elevens opplevelser av det som foregår i møtet mellom elev og lærer nå i større grad enn tidligere er blitt en sentral del av tilsynet. 50

Referanser Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? Andenæs, K. (2016). Metode for tilsyn en juridisk og rettssosiologisk vurdering av hjelpemidlene for gjennomføring av tilsyn i skolen. I: K. Andenæs & J. Møller (red.). Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s. 123 137. Andenæs, K. & Møller, J. (2016). Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. Ball, S. J., Maguire, M. & Braun, A. (2012). How schools do policy: Policy enactment in secondary schools. Oxon: Routledge. Baxter, J., Grek, S. & Segerholm, C. (2015). Regulatory frameworks: Shifting frameworks, shifting criteria. I: S. Grek & J. Lindgren (red.), Governing by inspection. Studies in European education series. Oxon: Routledge. s. 27 37. Bergh, A. & Arneback, E. (2015). Hur vilkorar juridifieringen lärarprofesionens arbete med skolans kunskaper och värden? Utbildning & demokrati, 25(1), 11 31, Tema: Jurifidifieringen av skolan. Bogsti, A. (2012). Tilpasset opplæring og spesialundervisning. I: H. Jakhelln & T.-E. Welstad (red.), Utdanningsrettslige emner Artikler med utvalgte tema fra skole- og utdanningsrettens område. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. s. 206 228. Brown, M., McNamara, G., O Hara, J. & O Brien, S. (2017). Inspectors and the Process of Self-Evaluation in Ireland. School Inspectors, I: J. Baxter (red.), School Inspectors Policy implementers, policy shapers in national policy contexts. Dordrecht: Springer. s. 71 96. Courtney, S. J. (2016). Post-panopticism and school inspection in England. British Journal of Sociology of Education, 37(4), 623 642. Dedering, K. (2015). The same procedure as every time? School inspections and school development in Germany. Improving Schools, 18(2), 171 184. Dedering, K. & Müller, S. (2011). School improvement through inspections? First empirical insights from Germany. Journal of Educational Change, 12(3), 301 322. Elstad, E. (2009). Schools which are named, shamed and blamed by the media: School accountability in Norway. Educational Assessment, Evaluation and Accountability, 21(2), 173 189. 51

Jeffrey B. Hall Forskrift (2006). Forskrift til opplæringsloven, FOR-2006-06-23.724. Oslo: Kunnskapsdepartmentet. Hentet fra https://lovdata.no/ dokument/sf/forskrift/2006-06-23-724 Fransson, S. (2016). Juridifieringens konsekvenser på skolans område en översikt av begrepp och principer. Utbildning & demokrati, 25(1), 33 51, Tema: Jurifidifieringen av skolan. Garmann Eriksen, H. (2012). Juss for skoleledere. Oslo: Universitetsforlaget. Gärtner, H., Wurster, S. & Pant, H.A. (2014). The effect of school inspections on school improvement. School Effectiveness and School Improvement: An International Journal of Research, Policy and Practice, 25(4), 489 508. Gunnulfsen, A. E. & Hall, J. B. (2015). En skoleleders dagbok profesjonell praksis og juridisk skjønn. Oslo: Gyldendal Akademisk. Gunter, H. M., Hall, D. & Mills, C. (2015). Consultants, consultancy and consultocracy in education policymaking in England. Journal of Education Policy, 30(4), 518 539. Hall, J. B. & Sivesind, K. (2015). State School Inspection Policy in Norway and Sweden (2002 2012): a reconfiguration of governing modes? Journal of Education Policy, 30(3), 429 458. Hall, J. B. (2016a). Nasjonalt tilsyn: et skritt fra lovregulering til evaluering av innhold? I: K. Andenæs & J. Møller (red.), Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s. 279 296. Hall, J. B. (2016b). State school inspection: The Norwegian example. Avhandling for graden Ph.D., Det utdanningsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Oslo, Oslo. Hall, J. B. (2017a). Examining school inspectors and educational directors within the organisation of school inspection policy: Perceptions and views. Scandinavian Journal of Educational Research, 61(1), 112 126. Hall, J. B. (2017b). Governing by templates through new modes of school inspection in Norway. Journal of Educational Change, 18(2), 161 182. Hall, J. B. (2017c). Moving through the checkout line? Legal standards, performance and state inspection policy. Paper presentert på 52

Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? AERA (American Education Research Association) Annual Meeting 2017, San Antonio, Texas, 1. Mai 2017. Hall, J. B. (under vurdering). Processes of reforming: The case of the Norwegian state school inspection policy framework. Heldal, A. (2012). Retten til særskilt språkopplæring. I: H. Jakhelln & T.-E. Welstad (red.), Utdanningsrettslige emner Artikler med utvalgte tema fra skole- og utdanningsrettens område. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. s. 440 454. Helgøy, I. & Homme, A. (2006). Policy tools and institutional change: Comparing educational policies in Norway, Sweden and England. Journal of Public Policy, 26(2), 141 165. Institutt for lærerutdanning og skoleforskning (ILS) (2017). Mener myndighetene ikke utnytter skoletilsynet godt nok. Oslo: Institutt for lærerutdanning og skoleforskning. Hentet fra http://www.uv.uio. no/ils/forskning/aktuelt/aktuelle-saker/2017/tilsyn-i-skolen.html Kunnskapsløftet (2006). Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Oslo: Kunnskapsdepartmentet. Hentet fra https://www.udir.no/laringog-trivsel/lareplanverket/hvordan-er-lareplanene-bygd-opp/. Lawn, M. & Grek, S. (2012). Europeanizing education: Governing a new policy space. Oxford: Symposium. Lindgren, J. (2015). The front and back stages of Swedish school inspection: Opening the black box of judgment. Scandinavian Journal of Educational Research, 59(1), 58 76. Lov (1992). Kommuneloven. Lov om kommuner og fylkeskommuner. Hentet fra https://lovdata.no/dokument/nl/lov/1992-09-25-107 Lov (1998). Opplæringsloven. Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Hentet fra https://lovdata.no/dokument/nl/ lov/1998-07-17-61. Lundahl, C. (2011). Bedömning för lärande. Stockholm: Norstedts. Maroy, C. (2015). Comparing accountability policy tools and rationales: Various ways, various effects? I: H.-G. Kotthoff & E. Klerides (red.). Governing educational spaces: Knowledge, teaching, and learning in transition Rotterdam: Sense. s. 35 56. Mediås, O. A. (1996). Skoledirektørembetet i Norge 1860 1992. Oslo: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Meld. St. 20 (2013). Meld. St. 20 (2012 2013), På rett vei Kvalitet og mangfold i fellesskolen. Oslo: Kunnskapsdepartmentet. 53

Jeffrey B. Hall Meld. St. 22 (2016). Meld. St. 22 (2015 2016), Nye folkevalgte regioner rolle, struktur og oppgaver. Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartmentet. Meld. St. 21 (2017). Meld. St. 21 (2016 2017), Lærelyst tidlig innsats og kvalitet i skolen. Oslo: Kunnskapsdepartmentet. Møller, J. & Karseth, B. (2016). Profesjonell skjønnsutøvelse og kravet til tilpasset opplæring. I: K. Andenæs & J. Møller (red.), Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s. 199 215. Rönnberg, L. (2012). Reinstating national school inspections in Sweden The return of the state. Nordic Studies in Education, 32(2), 70 80. Rönnberg, L., Lindgren, J. & Segerholm, C. (2013). In the public eye: Swedish school inspection and local newspapers: exploring the audit media relationship. Journal of Education Policy, 28(2), 178 197. Sahlberg, P. (2010). Rethinking accountability in a knowledge society. Journal of Educational Change, 11(1), 45 61. Sandberg, K. (2016). Barnets beste i skolen. I: K. Andenæs & J. Møller (red.), Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s. 40 53. Simons, M. (2014). Governing education without reform: The power of the example. Discourse: Studies in the Cultural Politics of Education, 36(5), 712 73. Sivesind, K., Skedsmo, G. & Hall, J. B. (2016). Et felles nasjonalt tilsyn: Om rammeverk og reformbaner gjennom historien. I: K. Andenæs & J. Møller (red.), Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s. 99 122. Sivesind, K. (2008). Reformulating reform: Curriculum history revisited. Avhandling for graden Dr. Philos., Det utdanningsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Oslo, Oslo. Sivesind, K. & Bachmann, K. (2011). Et felles nasjonalt tilsyn om forholdet mellom statlig styring og faglig skjønn. I: J. Møller & E. Ottesen (red.), Rektor som leder og sjef om styring, ledelse og kunnskapsutvikling. Oslo: Universitetsforlaget. s. 51 73. Skedsmo, G. (2009). School governing in transition. Perspectives, purposes and perceptions of evaluation policy. Avhandling for graden 54

Nasjonalt tilsyn i Norge sikring av likeverdig opplæring for elevene? Ph.D., Det utdanningsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Oslo, Oslo. Steiner-Khamsi, G. (2010). The Politics and Economics of Comparison. Comparative Education Review, 54(3), 323 342. UDIR (2013). Metodehåndbok for tilsyn en håndbok i metode for tilsyn etter barnehageloven og opplæringsloven. Oslo: Utdanningsdirektoratet. Lastet ned fra http://www.udir.no/regelverk/tilsyn/ Metode-for-tilsyn/. UDIR (2017a). Likeverdsprinsippet. Oslo: Utdanningsdirektoratet. Hentet fra https://www.udir.no/laring-og-trivsel/sarskilte-behov/ spesialundervisning/hva-betyr/likeverdsprinsippet/. UDIR (2017b). Kvalitetsvurderingssystemet. Oslo: Utdanningsdirektoratet. Hentet fra https://www.udir.no/kvalitet-og-kompetanse/ kvalitetsarbeid-i-opplaringen/hva-er-kvalitetsvurderingssystemet/. UDIR (2017c). Tilsyn. Oslo: Utdanningsdirektoratet. Hentet fra https://www.udir.no/regelverk-og-tilsyn/tilsyn/#111280. Welstad, T.-E. (2011). Skoleledere som rettsanvendere, I: J. Møller & E. Ottesen (red.), Rektor som leder og sjef om styring, ledelse og kunnskapsutvikling i skolen. Oslo: Universitetsforlaget. s. 119 146. 55