Nasjonalt tilsyn: Hva trenger vi det for? - Nye funn fra en komparativ tekstanalyse av nasjonale tilsyn i Sverige og Norge

Transkript

1 Nasjonalt tilsyn: Hva trenger vi det for? - Nye funn fra en komparativ tekstanalyse av nasjonale tilsyn i Sverige og Norge v/ stipendiat Jeffrey Brooks Hall LEXEL (Legal Standards and Professional Judgment in Educational Leadership) Skolelederdagene Mandag, 24. juni 2013

2

3 Innhold: Tilsyn i en historisk kontekst: hvordan var det før i tiden? Funn fra en komparativ tekstanalyse Hvor går vi? Tilsyn: hva trenger vi det for?

4 Skoledirektørembetet: ansvar for tilsyn og kontroll Landsskoleloven 1860: Skoledirektøren fører tilsyn, men også tilbud om veiledning/rådgivning Seks skoledirektørembeter Rollen som reisende kontrollør og veileder - Inspeksjonsreiser : tilsyn og kontroll var hovedhensikten Tilsyn: undervisning, undervisningstid, skolelokaler m.m. Veiledning: lærerne, undervisning, læreplaner, tilsetninger m.m. Forvaltning: klassedeling, bevilgninger, pensjon m.m. Opphørte i 1992, og oppgavene overført til Statens utdanningskontor (Mediås, 1996)

5 Beretning I: Om Inspectionen skoledirektør J. H. Berg, 1868, Trondhjem stift Berg opplyser at han i regelen kunne besøke to og stundom tre skoler om dagen; I sidste Tilfælle maa jeg tage tidlig ud om Morgonen og bliver færdig langt ut paa Eftermiddgane, saa der ikke er Tanke paa nogen Middag for mig. (Mediås, 1996)

6 Tilsyn som styringsverktøy: Norge og Sverige Felles nasjonalt tilsyn v/ fylkesmannsembetene Skolinspektionen

7 Problemstilling i studien: Kan ulike konfigurasjoner av styringsmoduser observeres innenfor og på tvers av tilsynspolicy i Norge og Sverige? I så fall, hvordan kan disse fortolkes? (Hall & Sivesind, forthcoming):

8 Fokus: Tilsynsmodellene sees først som uttrykk for nasjonal policy i et forsøk på å regulere nye og gamle styringsmoduser Deretter stiller vi spørsmål om i hvilken grad tilsynsmodellene i de to landene formes av transnasjonale tekster, eller om de i stor grad er uttrykk for lokale trekk grunnet institusjonelle grenseganger i nasjonal utdanningspolicy (Maroy, 2012; Steiner-Khamsi, 2010; 2012)

9 Dataanalyse: Kvalitativ og komparativ-institusjonell tilnærming Tekstkorpus: 25 lover og nasjonale styringsdokumenter i Sverige og Norge ( ) a. Lovregulering ( ) b. White papers og offentlige rapporter ( ) c. Grey papers, Riksrevisjonsrapporter og årlige tilsynsrapporter ( ) Nvivo til databehandling

10 Teoretisk utgangspunkt: Vi er nå i en prosess der vi er vitne til delvis konvergens av nasjonal policy som opprettholder sterke særtrekk, til tross for effektene av transnasjonale modeller, grunnet prosesser der policy oversettes og smelter sammen med lokale elementer (Maroy, 2012; Steiner-Khamsi, 2010; 2012)

11 Styringsmodus Det Legale/formålsorienterte Det Profesjonelle/formålsorienterte Det Ekspertdefinerte/evaluerende Det Pragmatiske/evaluerende Beskrivelse: Hvordan bør ting være? Regulering, kontroll, eksaminering, compliance, overvåkning, avvik, oppfyllelse Hva kan oppnås? Informasjon, støtte, merknader, profesjonalitet, tilbaketrekking Hva ble oppnådd? Evaluering, supervision, normative reaksjoner, måloppnåelse, revisjon, kvalitetsvurdering, standarder, guidelines, oppfølging Hva burde ha vært oppnådd? Utvikling, veiledning, rådgivning, refleksjon, samarbeid, læring, dialog, tillit, gjensidighet Figur 2: Styringsmoduser

12 Eks. 1. Lovregulering: Opplæringsloven (1998: 14-1 og 14-2): Norge Statleg tilsyn Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova kapittel 1-16 (kommunepliktene) Statleg råd og rettleiing Departementet gir råd og rettleiing i spørsmål som gjeld verksemder etter denne lova, og skal elles samarbeide med kommunar, fylkeskommunar og eigarar av private skolar for å sikre eit godt og likeverdig opplæringstilbod i samsvar med lov og forskrifter.

13 Opplæringsloven og forskrift (SFS 2010:800 kap 26; SFS 2011:556): Sverige Med tillsyn avses i denna lag en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter (SFS 2010:800, 2) Tillsynsmyndigheten ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (SFS 2010:800, 9) Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande. (SFS 2011:556, 1)

14 Eks 2. White papers & offentlige rapporter Norge ( ) Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. (St.t.meld. 17 ( ) Om statlige tilsyn, s. 23) Tilråding nr. 1: Statlig tilsyn med kommunesektoren er å kontrollere om kommunens virksomhet er i tråd med lover og forskrifter. Veiledning er ikke en del av tilsyn. (NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren, s ) Dessuten bør staten sørge for veiledning [ ] for å støtte kommunesektoren i å videreutvikle tjenesteproduksjon og forvaltning. (NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren, s. 12)

15 White papers og offentlige rapporter Sverige ( ) hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. (SOU 2002:14, Statlig tilsyn: granskning på medborgarans oppdrag, s. 11). För att tillvarata elevers rättigheter och kunna redovisa kvalificerade bedömningar av skolors resultat krävs en inspektionsmyndighet. (SOU:2007:101, Tydlig och öppen: Förslag till en stärkt skolinspektion s. 9)

16 Funn: Lovregulering: Compliance : legal/formålsorientert White/Green papers og offentlige rapporter Legal/formålsorientert og evaluerende/pragmatisk orientert Grey papers, Riksrevisjonsrapporter og årlige tilsynsrapporter Evaluerende/pragmatisk, evaluerende/ekspertdefinert og formåls- /profesjonelt orientert Lovregulering: Compliance : Legal/formålsorientert og evaluerende orientert White/Green papers og offentlige rapporter Legal/formålsorientert, evaluerende/pragmatisk og evaluerende/ekspertdefinert orientert Grey papers, Riksrevisjonsrapporter og årlige tilsynsrapporter Evaluerende/ekspertdefinert (og legalformålsorientert)

17 Beretning II: Skoledirektør A. H. C. A. Richter,1885, Bergen stift Et godt Norgeskart bør anskaffes. Kartet over Europa fandtes ikke, men sagdes at være udlaanet til en Privatskole på Øen. Det bedes oplyst, om dette er skeet med Skolekommissionens Samtykke. (Mediås, 1996)

18 Hvordan ser vårt tilsynskart ut i fremtiden?? (Lawn & Grek, 2012)

19 Meld. St. ( ) På rett vei, kap. 7.4 (Tilsyn) Nasjonale myndigheter opplever stor etterspørsel etter veiledning om lovverket på dette området, men kapasiteten til å følge opp behovet er begrenset. En god kombinasjon av tilsyn med og veiledning om lovverket der både bindingene og handlefriheten blir synliggjort, vil kunne være en effektiv og viktig støttefunksjon i lokalt utviklingsarbeid og i implementeringen av nasjonal politikk Departementet har fastsatt at det nasjonalt hovedprioriterte tilsynet for perioden fra 2014 til 2017 skal ha som tema hvorvidt skoleeierne legger til rette for at de som mottar opplæring, kan få forsvarlig utbytte, det vil si lovens minimumsstandard, innenfor rammen av regelverket. Veiledningsinnsatsen skal bygge opp om dette

20 Tilsyn: hva trenger vi det for? Sikring av elevenes rettigheter Nødvendig korreks til skolene slik at praksis er i tråd med lovverket og styringsdokumenter I praksis en veiledning i å tolke (deler av) lovverket Policy learning Selv om veiledning ikke skal være en (direkte) del av tilsynet, får skolene et pekepinn på hva de er gode/mindre gode på Fremtid preget av større grad av veiledning, men fortsatt kontroll (?)

21 Takk for oppmerksomheten! Kontaktinformasjon:

22 Referanser: Forskrift til Skollagen. SFS 2011:556. Med instruktion för Statens Skolinspektion. Stockholm. Maroy, C. (2012). Towards Post-Bureaucratic Modes of Governance: A European Perspective. I: G. Steiner- Khamsi & F. Waldow (Red.). World Yearbook of Education London/New York: Routledge. Mediås, O. A. (1996). Skoledirektørembetet i Norge Oslo: Kirke-, utdannings- og forskningsdep. Meld. St. ( ). På rett vei. Kvalitet og mangfold i fellesskolen. Oslo: Kunnskapsdep. Lawn, M. & Grek, S. (2012). Europeanizing Education- governing a new space. Oxford: Symposium Books. NOU 2004: 17. Statlig tilsyn av kommunesektoren. Oslo: Kommunal- og regionaldep. Opplæringsloven (1998). Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Oslo. SFS 2010:80. Skollag. Stockholm. St.t. meld. ( ). Om statlig tilsyn. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdep. Steiner Khamsi, G. (2010). The Politics and Economics of Comparison. Comparative Education Review, 54(3), Åkernes. H.N. et al. (2013, 07.06). Skjerper mobbepraksisen i bergensskolene. Bergens tidende, s. 1;