CI Attraktive og klimavennlige mellomstore byer CIENS-rapport 2-2012 CIENS Forskningssenter for miljø og samfunn Oslo Centre for Interdisciplinary Environmental and Social Research Post- og besøksadresse: CIENS Gaustadalléen 21 0349 OSLO Tel.: +47 22 18 51 00 Fax: +47 22 18 52 00 Print: CopyCat AS ISSN: 1890-4572 ISBN: 978-82-92935-11-8 Foto: Bergens Monica Bjermeland Foto: Tidende www.ciens.no Attraktive og klimavennlige mellomstore byer CIENS-rapport 2-2012
Tittel: Attraktive og klimavennlige mellomstore byer Kunnskap, kunnskapshull og forskningsbehov Forfatter(e): Aud Tennøy, TØI CIENS-rapport: 2-2012 ISSN:1890-4572 ISBN: 978-82-92935-11-8 Finansieringskilde: Miljøverndepartementet Prosjektleder: Tove Kolset, CICERO Kvalitetsansvarlig: Marika Kolbenstvedt, TØI Sammendrag: Miljøverndepartementet (MD) ønsket en oversikt over kunnskapsstatus for klimavennlig og attraktiv byutvikling i mellomstore byer (10 50 000 innbyggere). Denne rapporten presenterer og diskuterer kunnskap om mellomstore byers situasjon og utfordringer, om areal- og transportutvikling for redusert biltrafikk og klimagassutslipp og om byutvikling for mer attraktive byer. En hovedkonklusjon er at det finnes store kunnskapshull og forbedringsmuligheter. Om disse dekkes vil mulighetene være langt bedre for at planleggerne, kommunene og andre kan være i stand til å bidra til mer klimavennlige og attraktive mellomstore byer. Rapporten er del av prosjektet Helhetlig informasjonspakke for kunnskapsstatus fra forskning om byutvikling. I prosjektet er det også utarbeidet en rapport kalt Planlegging for attraktivt bymiljø. Rapportene er ment å utfylle hverandre, og bør sees i sammenheng. Antall sider: 91 Pris: 250,- Dato: 16. august 2012 Emneord: Planlegging, arealutvikling, transportutvikling, klimavennlig, attraktiv, planprosesser, mellomstore byer Rapporten kan bestilles fra: CIENS, Forskningssenter for miljø og samfunn Gaustadalléen 21, 0349 OSLO Tel: 22 95 85 00 Faks: 22 60 44 27 post@ciens.no www.ciens.no
Attraktive og klimavennlige mellomstore byer Kunnskap, kunnskapshull og forskningsbehov Aud Tennøy
Innholdsfortegnelse FORORD... 5 1 SAMMENDRAG... 6 1.1 PROBLEMSTILLINGER... 6 1.2 BYUTVIKLING FOR KLIMAVENNLIGE OG ATTRAKTIVE MELLOMSTORE BYER... 6 1.3 KUNNSKAP OG KUNNSKAPSMANGLER OM KLIMAVENNLIG AREAL- OG TRANSPORTUTVIKLING... 7 1.4 KUNNSKAP OG KUNNSKAPSMANGLER OM BYUTVIKLING FOR ØKT ATTRAKTIVITET I MELLOMSTORE BYER... 7 1.5 PLAN- OG BESLUTNINGSPROSESSER FOR ATTRAKTIV OG KLIMAVENNLIG BYUTVIKLING... 8 1.6 DET ER BEHOV FOR MER KUNNSKAP OG VIDERE FORSKNING OM ULIKE TEMAER... 8 2 INNLEDNING...10 2.1 1.1 BAKGRUNN... 10 2.2 TO HOVEDPROBLEMSTILLINGER... 10 2.3 PLANLEGGING FOR REDUSERT KLIMAGASSUTSLIPP OG ØKT ATTRAKTIVITET... 10 2.3.1 Reduksjon av biltrafikk og klimagassutslipp... 10 2.3.2 En mer attraktiv by- og tettstedsutvikling... 11 2.3.3 En oppskrift som gir redusert biltrafikk og klimagassutslipp og økt attraktivitet... 11 2.4 RELEVANTE FORSKJELLER MELLOM BYER... 11 2.4.1 Relevante forskjeller mellom store og mellomstore byer... 11 2.4.2 Relevante forskjeller mellomstore byer imellom... 12 2.5 FREMGANGSMÅTE OPPBYGGING AV RAPPORTEN... 12 3 SITUASJON, UTVIKLING OG UTFORDRINGER FOR DE MELLOMSTORE BYENE 14 3.1 DAGENS SITUASJON OG UTVIKLING... 14 3.1.1 Arealstruktur, boligstruktur og reisevaner i store og mellomstore byer... 15 3.1.2 Sentrumsutvikling og handelsutvikling... 19 3.1.3 Byen som senter for en region... 21 3.1.4 Befolkningsutvikling, befolkningssammensetning, flyttestrømmer... 24 3.1.5 Klimagassutslipp... 27 3.2 VIKTIGE UTFORDRINGER FOR MELLOMSTORE BYER SOM VIL BLI MER ATTRAKTIVE OG KLIMAVENNLIGE... 29 3.3 DE VIKTIGSTE SVAKHETENE VED DENNE KUNNSKAPEN... 29 3.4 OPPSUMMERING OM SITUASJON, UTVIKLING OG UTFORDRINGER FOR DE MELLOMSTORE BYENE 30 4 KUNNSKAP OG KUNNSKAPSMANGLER FOR ATTRAKTIVE OG KLIMAVENNLIGE MELLOMSTORE BYER...31 4.1 AREAL- OG TRANSPORTUTVIKLING SOM GIR REDUSERT BILTRAFIKK OG KLIMAGASSUTSLIPP... 31 4.1.1 Bygningsstruktur påvirker klimagassutslipp knyttet til oppvarming... 32 4.1.2 Fokus på reduksjon av biltrafikkmengder for å redusere klimagassutslipp... 32 4.1.3 En forenklet modell for samordnet areal- og transportutvikling for redusert biltrafikk... 33 4.1.4 Viktige årsak-virkningssammenhenger... 34 4.1.5 Sammenhenger mellom arealutvikling og reiseatferd... 35 4.1.6 Sammenhenger mellom utvikling av transportsystemer og trafikkmengder... 42 4.1.7 Sammenhenger mellom utvikling av transportsystemer og arealutviklingen... 49 4.1.8 Sammenhenger mellom utvikling av trafikkmengder og utvikling av transportsystemer og arealstruktur... 51 4.1.9 Alt henger sammen med alt... 51 4.1.10 De viktigste svakhetene ved denne kunnskapen generelt og for de mellomstore byene... 52 4.1.11 Kunnskapshull... 53 4.2 BYUTVIKLING FOR MER ATTRAKTIVE MELLOMSTORE BYER... 54 4.2.1 Attraktive mellomstore byer... 54 4.2.2 Sentrumsutvikling for økt konkurransekraft... 55 4.2.3 En mer variert boligstruktur... 58 4.2.4 Beskyttelse av overordnet grøntstruktur, tilgang til rekreasjonsområder... 60 4.2.5 Lokalisering av næring og utbyggingsområder for næring... 60 4.2.6 God transportkvalitet... 62 4.2.7 3.2.7 Fortetting med kvalitet er nødvendig... 62 4.2.8 De viktigste svakhetene ved denne kunnskapen generelt og for de mellomstore byene... 65 4.2.9 Kunnskapshull... 65
4.3 PLANPROSESSER HVORFOR LAGER VI PLANER SOM GIR VEKST I BILTRAFIKKEN OG SOM IKKE STYRKER BYENES ATTRAKTIVITET?... 65 4.3.1 Planene er laget av planleggere og vedtatt av politikere... 65 4.3.2 Forklaringer... 66 4.3.3 Kunnskapsmangler... 67 4.4 OPPSUMMERING... 67 5 VEIEN VIDERE: KUNNSKAPSHULL OG FORSKNINGSBEHOV... 68 5.1 SITUASJON, UTVIKLING OG UTFORDRINGER I DE MELLOMSTORE BYENE... 68 5.1.1 Arealstruktur, boligsammensetting og reisevaner... 68 5.1.2 Sentrumsutvikling og handelsutvikling... 68 5.1.3 Befolkningsutvikling og flyttestrømmer... 68 5.1.4 Klimagassutslipp... 69 5.2 AREAL- OG TRANSPORTUTVIKLING SOM GIR REDUSERT BILTRAFIKK OG KLIMAGASSUTSLIPP... 69 5.2.1 Beskrivelser av den teoretiske eller abstrakte kunnskapen... 69 5.2.2 Empirisk kunnskap om effekter i forskjellige kontekster... 69 5.2.3 Beskrivelse og utvikling av metoder for analyse... 69 5.3 BYUTVIKLING FOR ATTRAKTIVE MELLOMSTORE BYER... 70 5.3.1 Livlige og attraktive sentrum... 70 5.3.2 Attraktiv boligstruktur... 70 5.3.3 Hvordan unngå negative lokale miljøkonsekvenser... 70 5.3.4 Fortettingspotensial og bebyggelsesstrukturer... 71 5.3.5 Grøntstruktur og rekreasjonsområder ved fortetting i mellomstore byer... 71 5.3.6 Lokalisering av næring i et attraktivitetsperspektiv... 71 5.4 PLANPROSESSER... 71 5.5 FORSKNINGSBEHOV OG FORSLAG TIL DESIGN FOR VIDERE FORSKNING... 72 5.5.1 Komparative casestudier av ti mellomstore byer... 72 5.5.2 Studier av plan- og beslutningsprosesser... 72 5.5.3 Studere og videreutvikle metoder... 72 5.5.4 Kunnskapsformidling om viktige sammenhenger... 72 5.5.5 Gjøre før- og etterundersøkelser av MD-prosjekter... 73 5.6 PRIORITERINGER... 73 5.7 OPPSUMMERING... 73 6 LÆR MER... 75 7 REFERANSER... 76 9 VEDLEGG 1 BEFOLKNINGSUTVIKLING, BEFOLKNINGSSAMMENSETNING OG FLYTTESTRØMMER... 82 10 VEDLEGG 2 BYER SOM SENTRE FOR EN REGION... 88
Forord Miljøverndepartementet (MD) ønsket en oversikt over kunnskap om byutvikling i norske mellomstore byer. Dette skal bidra til å gjøre byene bedre i stand til å bli mer klima- og miljøvennlige, og samtidig mer attraktive for innbyggere og næringsliv. Mellomstore byer er i denne sammenhengen definert som byer med 10 50 000 innbyggere og en definert bystruktur. I rapporten forsøker vi å svare på følgende to hovedgrupper av spørsmål: 1. Hvilken kunnskap finnes om de mellomstore byenes situasjon, utfordringer, forutsetninger og rammebetingelser for å bli mer attraktive og klimavennlige? Hva er felles kjennetegn for disse byene? Hva skiller dem fra de store byene og eventuelt de mindre byene og tettstedene? Hva er de viktigste kunnskapshullene? 2. Kan mellomstore byer lære av storbyforskning og omvendt, eller er deres utfordringer så spesielle at det er nødvendig med egen forskning for denne gruppen? Hva bør i tilfelle slik forskning dreie seg om? Rapporten er del av prosjektet Helhetlig informasjonspakke for kunnskapsstatus fra forskning om byutvikling. I prosjektet er det også utarbeidet en rapport kalt Planlegging for attraktivt bymiljø. Rapportene er ment å utfylle hverandre, og bør sees i sammenheng. Aud Tennøy fra Transportøkonomisk institutt (TØI) har vært prosjektleder for arbeidet med denne rapporten. Hun har satt sammen og oppsummert bidrag til kapittel 2, samt skrevet resten av rapporten. Flere CIENS-forskere har bidratt til kapittel 2. Fra NIBR; Vidar Vanberg og Marte Bjørnsen (sentrumsutvikling og handelsutvikling), Rolf Barlindhaug (befolkningsutvikling, befolkningssammensetning og flyttestrømmer) og Dag Juvkam (byen som senter for en region); fra CICERO Silje Tornblad (klimagassutslipp) og fra TØI Petter Christiansen (arealstruktur, boligstruktur og reisevaner) og Jan Usterud Hanssen (sentrumsutvikling og handelsutvikling). Kvalitetsansvarlig på TØI har vært Marika Kolbenstvedt. Tove Kolset fra CICERO har hatt prosjektledelsen for informasjonspakke for kunnskapsstatus fra forskning om byutvikling. Kontaktperson i MD har vært Anne Beate Tangen. Vi takker for godt samarbeid! Rapporten er utarbeidet under stramme økonomiske og tidsmessige rammer. Vi tar forbehold om at vi ikke har oversikt over all litteratur på feltet, og at det kan finnes relevant kunnskap i ulike former som vi ikke har kjennskap til.
1 Sammendrag Miljøverndepartementet (MD) ønsket en oversikt over kunnskap om klimavennlig og attraktiv byutvikling i mellomstore byer. I denne rapporten presenteres og diskuteres kunnskap om mellomstore byers situasjon og utfordringer, om areal- og transportutvikling for redusert biltrafikk og klimagassutslipp og for mer attraktive byer. En hovedkonklusjon er at det finnes store kunnskapshull og forbedringsmuligheter. Om disse dekkes vil mulighetene være langt bedre for at planleggerne og kommunene kan være i stand til å bidra til mer klimavennlige og attraktive mellomstore byer. 1.1 Problemstillinger I rapporten forsøker vi å svare på følgende to hovedgrupper av spørsmål: 1. Hvilken kunnskap finnes om de mellomstore byenes situasjon, utfordringer, forutsetninger og rammebetingelser for å bli mer attraktive og klimavennlige? Hva er felles kjennetegn for disse byene? Hva skiller dem fra de store byene og eventuelt de mindre byene og tettstedene? Hva er de viktigste kunnskapshullene? 2. Kan mellomstore byer lære av storbyforskning og omvendt, eller er deres utfordringer så spesielle at det er nødvendig med egen forskning for denne gruppen? Hva bør i tilfelle slik forskning dreie seg om? Mellomstore byer er her definert som byer med 10 50.000 innbyggere. Rapporten er del av prosjektet Helhetlig informasjonspakke for kunnskapsstatus fra forskning om byutvikling. I prosjektet er det også utarbeidet en rapport kalt Planlegging for attraktivt bymiljø. Rapportene er ment å utfylle hverandre, og bør sees i sammenheng. Vi tar forbehold om at vi ikke har oversikt over all litteratur på feltet, og at det kan finnes relevant kunnskap i ulike former som vi ikke har kjennskap til. Situasjon og utfordringer Mellomstore byer har i gjennomsnitt karakteristika som tilsier at de er mer bilavhengige enn de store byene. Arealstruktur (tetthet, andel bosatte i tettsted), boligstrukturer, pendlingsandeler mv. tenderer til å være mer biltrafikkgenererende jo mindre byen er. Biltrafikkmengder og klimagassutslipp per person øker med avtakende kommunestørrelse. Data som sier noe om kommuners konkurransekraft, attraktivitet og demografiske utvikling, som dekningsgrad, innflytting, alderssammensetning, pendlerandeler mv., viser at de mellomstore byene kommer noe dårligere ut enn de største byene på enkelte variable. Vi finner imidlertid også store forskjeller mellom byer og kommuner av samme størrelse. Bystørrelse er derfor neppe en avgjørende faktor for hvor klimavennlige og attraktive byer kan være. 1.2 Byutvikling for klimavennlige og attraktive mellomstore byer Anbefalinger for areal- og transportutvikling som bidrar til lavere bilavhengighet og klimagassutslipp kan oppsummeres som følger: Arealbruken må styres mot fortetting heller enn byspredning, og mot biluavhengig lokalisering av funksjoner Kollektivtilbudet må forbedres og det må legges bedre til rette for gang- og sykkeltrafikk Det må iverksettes restriktive virkemidler mot personbiltrafikken, både fysiske og økonomiske En tett og konsentrert arealutvikling med sentral lokalisering av arealintensive og besøksintensive funksjoner bidrar til reduserte transportmengder og dermed til klimagassutslipp knyttet til transport. Avstandene blir kortere og konkurranseforhold for
andre transportmidler enn bil blir bedre. En bygningsstruktur med blokker, bygårder og større næringsbygg gir mindre energiforbruk og klimagassutslipp knyttet til oppvarming av bygg enn småhusbebyggelse. Tett og sentral utbygging vil også bidra til å øke mulighetene for utvikling av interessante, levende og attraktive sentra som kjerner i livskraftige byer og tettsteder. Attraktiviteten kan også økes ved at det tilbys en mer variert boligstruktur, god tilgang på forskjellige slags grønt- og rekreasjonsområder, mer optimal og tilgjengelig lokalisering av næring og gode transportforhold. Dette forutsetter at byutvikling foregår med god kvalitet. 1.3 Kunnskap og kunnskapsmangler om klimavennlig areal- og transportutvikling Viktige kunnskapshull når det gjelder areal- og transportplanlegging for redusert biltrafikk kan oppsummeres som følger: Vi vet hvordan forskjellig slags arealutvikling og utvikling av transportsystemene påvirker reiseatferd og biltrafikkmengder, og disse mekanismene gjelder i byer av alle størrelser Det mangler gode beskrivelser av hvordan dette systemet fungerer, belagt med empiri, som er tilgjengelige og brukbare for planleggere i planpraksis, og som kan brukes som referanse Styrken i effektene på biltrafikkmengdene av forskjellige endringer, strategier og tiltak i arealstrukturen og transportsystemene vil være forskjellig i forskjellige kontekster, og vi har mindre empirisk kunnskap om styrken av slike effekter i mellomstore byer enn i store byer Den empiriske kunnskapen vi har er ikke analysert, organisert og presentert på måter som gjør dem tilgjengelige og brukbare for planleggere i planpraksis Planleggernes analysemetoder er ikke beskrevet på måter som er brukbare som veiledning for planleggere i planpraksis eller som referanse, og disse metodene er sannsynligvis for dårlig utviklet Disse svakhetene ved kunnskapen medfører at kunnskapen er mindre tilgjengelig og brukbar og at den har lavere troverdighet og gjennomslagskraft enn den kunne hatt. 1.4 Kunnskap og kunnskapsmangler om byutvikling for økt attraktivitet i mellomstore byer Et hovedfunn er at den systematiske empiriske kunnskapen om hva slags byutvikling som bidrar til attraktive byer generelt må sies å være mangelfull. Den forskningen som er gjort på dette, er i hovedsak gjennomført i og rettet mot de store byene. Mangel på empirisk og teoretisk kunnskap dreier seg blant annet om: Hva slags byutvikling som gir livlige og attraktive sentrum i mellomstore byer, og hva som gir tomme og kjedelige sentra Hvorvidt sentrale boliger i tette bystrukturer er etterspurt i mellomstore byer, og hvem som eventuelt etterspør slike boliger Metoder for og eksempler på hvordan trafikk kan styres for å unngå lokale miljøkonsekvenser i og på grunn av fortettingsområder i mellomstore byer Metoder for og eksempler på hvordan man kan avdekke og vurdere fortettingspotensial i tette og sammensatte byområder i mellomstore byer Eksempler på forskjellige typer bebyggelsesstruktur som kan gi lik tetthet (gitt som personer per areal), tilpasset mellomstore byer Hvorvidt klimavennlig byutvikling gir større negative konsekvenser for tilgang på rekreasjonsområder og grøntområder enn dagens utvikling i mellomstore byer Hvilke typer grønt- og rekreasjonsområder som er av størst betydning og som de er størst mangel på i tette byområder i store og i mellomstore byer
Hva slags lokalisering av næring og utbyggingsområder for næring som i størst grad bidrar til økt attraktivitet i mellomstore byer Det er behov for en grundig diskusjon av hva klimavennlig byutvikling kan og vil medføre, for mellomstore byer, og hvorvidt dette faktisk styrker eller svekker disse byenes attraktivitet. Gjennomgangene av de sparsomme undersøkelsene som er gjennomført for å belyse slike sammenhenger, viser at motforestillingene kan være bygget på misforståelser. Dette kan både skyldes mangel på kunnskap og manglende formidling av kunnskap som finnes. 1.5 Plan- og beslutningsprosesser for attraktiv og klimavennlig byutvikling Mange aktører og faktorer påvirker utvikling av arealstrukturen og transportsystemene. Det er likevel slik at de fleste endringene må gjennom en plan- og beslutningsprosess etter plan- og bygningsloven før de kan gjennomføres. I disse prosessene skal politikerne legge føringer, og planleggerne (som jobber for forskjellige aktører offentlige og private utbyggere, planetater, høringsinstanser, etc.) skal foreslå ulike alternativer, analysere positive og negative konsekvenser og lage planer. Dette gjelder strategisk planlegging på overordnet nivå så vel som reguleringsplaner. Dette betyr at utviklingen av arealstrukturen og transportsystemene i stor grad påvirkes av og styres gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven, på oversiktsplannivå og på reguleringsplannivå. Planleggere lager mange planer som bidrar til reduserte klimagassutslipp og økt attraktivitet. Tallene viser imidlertid at energiforbruk, biltrafikkmengder og klimagassutslipp øker. Dette skyldes blant annet at arealstrukturen og transportsystemene, totalt sett, utvikles på måter som gir økt biltrafikk mv. Spredt byutvikling, stygge steder og utvidet veikapasitet bidrar til økte klimagassutslipp og redusert attraktivitet. Slik utvikling er også planlagt av planleggere i henhold til plan- og bygningsloven, og vedtatt av kommunestyrer eller bystyrer. For å oppnå en areal- og transportplanlegging som i større grad bidrar til utvikling av mer klimavennlige og attraktive mellomstore byer, kan det derfor være relevant å studere plan- og beslutningsprosessen i kommunene, for å finne ut hvordan og hvorfor det lages og vedtas planer som gir økte klimagassutslipp og mindre attraktive byer. Da vil vi mer presist kunne definere hva som kan bidra til å endre situasjonen. 1.6 Det er behov for mer kunnskap og videre forskning om ulike temaer Vi har argumentert for at følgende oppgavene bør prioriteres: Studere planprosesser for å finne ut mer om hvorfor og hvordan det lages og vedtas planer som gir vekst i biltrafikken i mellomstore byer Utarbeide en veileder om areal- og transportplanlegging for reduserte klimagassutslipp og økt attraktivitet i mellomstore byer Studere og utvikle planleggernes analysemetoder; Sammenstille og fremstille eksisterende empiriske kunnskap som gjelder mellomstore byer på mer brukbare måter Utvikle ny empirisk kunnskap om mellomstore byer, spesielt om sammenhenger mellom areal- og transportutvikling og byers attraktivitet Dette kan gjøre planleggere og kommuner bedre i stand til å lage planer for arealutvikling, utvikling av transportsystemene og byutvikling generelt som bidrar til mer klimavennlige og attraktive mellomstore byer, og til å forklare slike sammenhenger på gode og forståelige måter. Det kan øke mulighetene for at byutviklingen i mellomstore byer dreier i retninger som bidrar til at de mellomstore byene blir mer klimavennlige og
attraktive. Det kan også bidra til å øke forståelsen av hvilke virkemidler Miljøverndepartementet og andre kan iverksette for å bidra til at så skjer.
2 Innledning 2.1 1.1 Bakg runn Som del av prosjektet Helhetlig informasjonspakke for kunnskapsstatus fra forskning på byutvikling ønsker Miljøverndepartementet (MD) en rapport oversikt over kunnskap om byutvikling i norske mellomstore byer. Mellomstore byer er i denne sammenhengen definert som byer med 10 50 000 innbyggere og en definert bystruktur. I prosjektet er det også utarbeidet en rapport kalt Planlegging for attraktivt bymiljø. Rapportene er ment å utfylle hverandre, og bør sees i sammenheng. Hensikten med dette arbeidet er å skaffe MD en oversikt over kunnskapsstatus og relevante kunnskapshull, og å definere behovet for videre forskning som kan bidra til planlegging og utvikling av mer attraktive og klimavennlige mellomstore byer. Vi tar forbehold om at vi ikke har oversikt over all litteratur på feltet, og at det kan finnes relevant kunnskap i ulike former som vi ikke har kjennskap til. 2.2 To hovedproblemstillinger I rapporten forsøker vi å svare kort på to hovedspørsmål som MD stiller. Det første gjelder de mellomstore byenes situasjon, utfordringer, forutsetninger og rammebetingelser for å bli mer klimavennlige og attraktive. MD er spesielt opptatt av hva som er felles kjennetegn for disse byene, og hva som skiller dem fra de større byene og de mindre tettstedene. MD ønsker en oversikt over hva slags kunnskap vi har om dette, og hva som er de viktigste og mest relevante kunnskapshullene med tanke på de mellomstore byenes rammebetingelser. Det andre spørsmålet gjelder hvorvidt og eventuelt hva mellomstore byer kan lære av forskning om planlegging og utvikling for klimavennlige og attraktive storbyer, om det er nødvendig med egen forskning for mellomstore byer, og eventuelt hva slik forskning bør dreie seg om. 2.3 Planlegging for redusert klimagassutslipp og økt attraktivitet Vi har tatt utgangspunkt i at en utvikling i tråd med anbefalingene om samordnet arealog transportutvikling for redusert biltrafikk og reduserte klimagassutslipp i stor grad også bidrar til å gjøre byene mer attraktive. 2.3.1 Reduksjon av biltrafikk og klimagassutslipp Hovedideen i teoriene om samordnet areal- og transportutvikling for redusert biltrafikk og klimagassutslipp er at arealutviklingen og utviklingen av transportsystemene må foregå slik at de bidrar til korte turer og lave bilandeler, og dermed lite biltrafikk. Tett fremfor spredt arealutvikling, sentral lokalisering av arbeidsplasser, handel, service og offentlig virksomhet som skal nås av mange, og desentralisert lokalisering av mer bostedsrelaterte funksjoner bidrar til korte avstander. Da kan flere sykle og gå, og områdene kan betjenes mer effektivt med kollektive transportmidler. Forbedring av kollektivtilbudet og bedre tilrettelegging for gange og sykling bidrar til at flere vil velge slike transportmidler på sine reiser. Til sammen bidrar dette til å øke de andre transportmidlenes konkurransekraft i forhold til biltrafikken. Dette forsterkes om man samtidig iverksetter restriktive virkemidler mot biltrafikken, slik som parkeringsrestriksjoner, kapasitetsbegrensninger og veiprising. En bebyggelsesstruktur med lav andel småhus og eneboliger og større andel blokker, bygårder og større næringsbygg reduserer energiforbruk og klimagassutslipp til oppvarming. Vi kommer grundigere tilbake til dette etter hvert.
2.3.2 En mer attraktiv by- og tettstedsutvikling Det vil være mange meninger om hva som er attraktive byer og tettsteder, og hva slags by- og tettstedsutvikling som bidrar til å øke attraktiviteten. Det finnes neppe noe fasitsvar. Ofte snakker man om sentrumsutvikling når man snakker om utvikling av attraktive byer, men faktorer som boligtilbud, tilgang på grøntområder og effektive transportsystemer er også relevante. I mellomstore byer og tettsteder er det ofte en utfordring å skape nok konsentrasjon av aktiviteter og mennesker til at man har et levende og interessant sentrum over store deler av døgnet, og som tilbyr et bredt spekter av varer og tjenester. Fortetting og biluavhengig lokalisering, fremfor spredt og ustrukturert arealutvikling, bidrar nettopp til slik økt konsentrasjon og aktivitet i sentrum av byene og tettstedene. Dette kan også muliggjøre utvikling av de fysiske byrommene til mer attraktive og interessante møteplasser. Det kan også bidra til en mer variert boligstruktur, og til bevaring av den overordnede grønnstrukturen. Dette kommer vi også tilbake til. 2.3.3 En oppskrift som gir redusert biltrafikk og klimagassutslipp og økt attraktivitet Man kan dermed hevde at en areal- og transportutvikling som bidrar til redusert biltrafikk og klimagassutslipp også kan bidra til å gjøre byene mer attraktive. Oppskriften kan oppsummeres som følger 1 : Arealbruken må styres mot fortetting heller enn byspredning, og mot biluavhengig lokalisering av funksjoner Kollektivtilbudet må forbedres og det må legges bedre til rette for gangtrafikken og sykkeltrafikken Det må iverksettes restriktive virkemidler mot personbiltrafikken, både fysiske og økonomiske Samordnet areal- og transportutvikling som skal bidra til å oppnå økt attraktivitet og reduserte klimagassutslipp er en relativt kompleks materie. Mange ting må gjøres riktig og koordinert om man skal lykkes. I kapittel tre er det redegjort grundigere for kunnskapen vi har om hvordan utvikling av arealstrukturen og transportsystemene påvirker klimagassutslipp og attraktivitet, om denne kunnskapen også er relevant for de mellomstore byene, og hva som eventuelt er de viktigste kunnskapshullene. 2.4 Relevante forskjeller mellom byer 2.4.1 Relevante forskjeller mellom store og mellomstore byer Store og mellomstore byer skiller seg fra hverandre på flere måter som kan ha konsekvenser for hvorvidt og på hvilke måter de kan utvikles til å bli mer attraktive og klimavennlige. Lokale problemer knyttet til biltrafikken, slik som kø og lokal forurensing, er ofte større og tydeligere i store byer enn i mindre byer. Dette betyr at motivasjonen for å gjennomføre trafikkreduserende tiltak, spesielt restriksjoner mot biltrafikken, ofte vil være mindre i mindre byer. Arealbruken, utbyggingspresset, fleksibiliteten og endringsmulighetene i arealstrukturene er og oppleves ofte forskjellig i store og mellomstore byer. Dette kan føre til en mindre areal- og transporteffektiv arealstruktur i mindre byer. Mulighetene for å iverksette effektive restriktive tiltak mot biltrafikken er ofte mer begrenset jo mindre byene er, det samme gjelder mulighetene for å utvikle kollektivtransporttilbud som har høy nok kvalitet til å konkurrere med biltrafikken. På den andre siden er avstandene ofte kortere i mindre byer, og mer plass kan gi større muligheter for å utvikle helhetlige sykkelanlegg. 1 Se for eksempel Downs 1962, Newman and Kenworthy 1989, MD 1993, Strømmen 2001, Owens 1986, Næss 1997, Cairns m.fl. 1998, Banister 2005, Næss 2006, Litman 2009, Tennøy m.fl. 2009, Hull 2011.
Færre innbyggere gir mindre ressurser og muligheter til opprustning av sentrum, og det gjør sentrum mer sårbart for konkurranse fra kjøpesentre og fra nabobyer. Et annet aspekt er at kompetansen på overordnet areal- og transportplanlegging vil være mer varierende i mindre byer og kommuner, og at beslutningsprosessene kan være mer påvirket av kjennskap og vennskap (se for eksempel Myrvold 2001). Dette er relevante forskjeller når vi skal diskutere om kunnskapen knyttet til store byer kan brukes i diskusjoner om de mellomstore byene. 2.4.2 Relevante forskjeller mellomstore byer imellom Det vil også være store forskjeller de mellomstore byene imellom, noe som kan gjøre det vanskelig å diskutere mellomstore byer generelt. Blant tettstedene (i hht. SSBs definisjon 2 ) med 10 20 000 innbyggere finner vi blant annet (i følge Wikipedia 2012) Stord, Ski og Alta. Blant de noe større byene og tettstedene (20 30 000) finner vi Hamar og Moss. Tønsberg, Bodø og Ålesund har 30-40 000 innbyggere. Blant tettsteder som har 40-50 000 innbyggere finner vi Sarpsborg og Skien (kun disse to i følge Wikipedias liste). Selv med overfladisk kunnskap om flere av disse byene forstår vi at man kan forvente store forskjeller med tanke på en rekke faktorer både internt i størrelsesgruppene og ikke minst mellom byer og tettsteder i de største og minste kategoriene. Forskjeller mellom byene dreier seg blant annet om eksisterende arealstruktur, urbanitet, befolkningsutvikling og utbyggingspress, rolle i regionen, hvorvidt de er selvstendige, inngår i et nettverk av byer eller i stor grad er drabantby til andre byer, er det sentrale kollektivknutepunktet, arbeidsplassbalanse og pendling, reisemønstre med videre. Dette kan gi store forskjeller i rammebetingelsene for å gjennomføre en areal- og transportutvikling som bidra til reduserte klimagassutslipp og økt attraktivitet. 2.5 Fremgangsmåte oppbygging av rapporten I rapporten presenterer vi først data om dagens situasjon og utvikling, hovedsakelig basert på tilgjengelig statistikk fra SSB og den nasjonale reisevaneundersøkelsen. Dette inkluderer relevante data om arealstruktur, reisevaner og bilbruk, klimagassutslipp, handelsbalanse, byen som senter for en region og befolkningsutvikling. Dette er gjort relativt enkelt, blant annet fordi MD har bestilt en rapport om bymiljøindikatorer for mellomstore byer fra SSB. Denne skal leveres etter at vår rapport er levert, og vi kan derfor ikke bruke SSBs rapport i våre diskusjoner. Basert på denne beskrivelsen, har vi diskutert og definert de viktigste utfordringene for mellomstore byer som ønsker å utvikle seg i retning av å bli mer attraktive og klimavennlige. Vi har også de viktigste kunnskapshullene og behovene for mer kunnskap. I kapittel tre har vi i stor grad trukket veksler på den kunnskapen vi, som erfarne forskere innen feltet, kjenner og besitter, i tillegg litteraturen på feltet. Vi har gitt en oppsummering av den teoretiske og empiriske kunnskapen vi har om samordnet arealog transportplanlegging (inkludert sentrumsutvikling) for reduserte klimagassutslipp (spesielt relatert til transport og bebyggelsesstruktur) og for økt attraktivitet. Det er kort redegjort for hvor kunnskapen er sterk og hvor vi finner de viktigste kunnskapshullene. Vi har diskutert i hvilken grad denne kunnskapen også gjelder for mellomstore (og ikke 2 SSB definerer et tettsted som en hussamling der det bor minst 200 personer og der avstanden mellom husene ikke overstiger 50 meter (skjønnsmessig avvik for parker, idrettsanlegg, industriområder eller naturlige hindringer som elver eller dyrkbare områder). Husklynger som naturlig hører med til tettstedet, tas med inntil en avstand på 400 meter fra tettstedskjernen (danner en satellitt til selve tettstedskjernen). Tettstedsavgrensingen er dynamisk og uavhengig av fylkesgrenser, kommunegrenser, grunnkretsgrenser med mer. Det kan være flere tettsteder i en kommune, og et tettsted kan strekke seg over flere kommuner.
bare store) byer, og på hvilke områder det er behov for forskning rettet spesielt mot de mellomstore byene. Vi har også diskutert kort hva vi vet om hvordan og hvorfor planleggere lager planer som styrer arealutviklingen og utviklingen av transportsystemene som gir økte klimagassutslipp og redusert attraktivitet, hva vi burde vite om dette, og hvordan slik kunnskap kan fremskaffes. I kapittel fire, har vi definert det vi anser som viktige forskningsbehov som bør fylles for å gjøre de mellomstore byene bedre i stand til å utvikle seg mot å bli mer attraktive og klimavennlige, og vi har diskutert prioritering av disse forskningsbehovene. MD har levert en liste over et knippe evalueringer av prosjekter de har vært involvert i de siste 10 15 årene som de ønsket vurdert som relevant materiale i gjennomgangen. Ut over dette har vi, i henhold til MDs bestilling, vurdert det meste som relevant kunnskap. Dette inkluderer både vitenskapelige fagfellevurderte journalartikler, grå litteratur av type TØI- rapporter og NIBR-rapporter og registerdata fra SSB og andre. Alle referanser er listet i referanselisten.
3 Situasjon, utvikling og utfordringer for de mellomstore byene FAKTA: Mellomstore byer har mer bilavhengige strukturer enn store byer, men det er store interne forskjeller mellom byer av samme størrelse Arealstrukturen tenderer til å være mer bilbasert i mellomstore enn i store byer, men det er store variasjoner mellom tettsteder av samme størrelse Eneboligandelen reduseres med økende bystørrelse Bilandelene og gjennomsnittlig daglig kjørelengde per person tenderer mot å reduseres med økende bystørrelse Dekningsgraden for handel tenderer mot å være ganske lik for tettsteder over 20 000 innbyggere, men det er store variasjoner mellom byer av samme størrelse Det er en tendens til at utpendlingsandelen øker med synkende bystørrelse, og at gjennomsnittlig kjørelengde med bil øker med økende utpendlingsandel Gjennomsnittlig befolkningsvekst tenderer til å øke med økende bystørrelse, men det er store variasjoner mellom byer av lik størrelse Andelen av kommunens innbyggere som er over 67 år er langt lavere i byer større enn 50 000 innbyggere og i kommuner med 10-20 000 innbyggere enn i byer med 20-50 000 innbyggere, og det er store variasjoner mellom kommuner av lik størrelse Gjennomsnittlig klimagassutslipp per innbygger synker med økende bystørrelse, både totalt og for utslipp fra personlige motorkjøretøyer, og det er store variasjoner mellom byer av lik størrelse For å kunne si noe om de mellomstore byenes situasjon, forutsetninger og rammebetingelser i forhold til å bli mer klimavennlige og attraktive, hvordan disse varierer og hvordan utfordringene skiller seg fra de store byene, har vi hentet ut lett tilgjengelige data om variable som vi definerer som relevante og sentrale i diskusjonene om byutvikling for mer klimavennlige og attraktive byer. Arealstrukturer, boligstrukturer, pendlingsandeler mv. tenderer til å være mer biltrafikkgenererende jo mindre byen er. Vi finner da også at bilandeler, kjørelengde per person og klimagassutslipp per person tenderer til å øke med synkende bystørrelse. Selv om de finnes slike tendenser, er det et enda klarere funn at det er store variasjoner på alle variablene mellom byer av lik størrelse. Bystørrelse er dermed neppe den viktigste faktoren når man skal forklare variasjoner i byers klimagassutslipp og attraktivitet. 3.1 Dagens situasjon og utvikling I framstillingen under varierer vi mellom å presenterer data om kommuner, tettsteder og byer. Dette skyldes både at det i noen tilfeller er mest hensiktsmessig med data for eksempel for tettsted i stedet for kommune, men også at noen data kun finnes på kommunenivå. Begrepet tettsteder brukes som i SSBs tettstedsdefinisjon. Hovedavgrensingen er at en hussamling skal registreres som et tettsted dersom det bor minst 200 personer der og avstanden mellom husene skal normalt ikke overstige 50 meter. Det finnes store kommuner som har flere tettsteder som hver for seg ikke er så store. Lillestrøm er et godt eksempel. Kommunen har nesten 50 000 innbyggere fordelt på flere tettsteder. Det største av disse, Lillestrøm, har i følge Wikipedia (2012) ca. 14 000 innbyggere. Bystørrelse brukes noen ganger som begrep, og viser til store tettsteder. Byer brukes mer uspesifisert.
3.1.1 Arealstruktur, boligstruktur og reisevaner i store og mellomstore byer Tettstedenes tetthet Tette byer og fortetting ble nevnt som viktige strategier for å oppnå reduserte klimagassutslipp og økt attraktivitet (Newman og Kenworthy 1989, Næss 1997). Når vi sammenligner befolkningstettheten i byer av forskjellig størrelse, finner vi at tettheten øker med bystørrelse, se figur 1. Innbyggere pr km 2 2800 2600 2400 2200 2000 1800 1600 1400 1200 y = 0,0045x + 1519,4 R² = 0,3355 1000 10000 60000 110000 160000 210000 260000 Tettstedsstørrelse Figur 1: Tettstedenes tetthet etter tettstedsstørrelse. Alle tettsteder med mellom 10 000 og 250 000 innbyggere i år 2011 (N=47). Basert på data fra SSB (2011a). Kun tettsteder med mellom 10 000 og 250 000 innbyggere er inkludert for å gjøre figurene mer leservennlige. Det betyr at de minste tettstedene, samt Oslo, er ekskludert. Vi ser at det er stor variasjon i tetthet for tettstedene med mellom 10 000 og 50 000 innbyggere. Bergen, Trondheim og Stavanger har omtrent lik tetthet (ca. 2 500 innbyggere per km 2 ), mens Oslo har markert høyere tetthet (ca. 3 100 innbyggere per km 2 ). De store variasjonene i tetthet gjør oss nysgjerrige. I tabell 1 har vi listet tettsteder med høyest og lavest tetthet innen hver kategori for tettstedsstørrelse. En kan tenke seg at sentrale tettsteder som fungerer som regionsentra har høyere tetthet enn satellitter eller mindre sentrale tettsteder. Det er imidlertid vanskelig å se slike sammenhenger ut fra tabellen. Det kunne vært interessant å undersøke og karakterisere hva som kjennetegner byer med høy og lav tetthet i SSBs tettstedsstatistikk. Tabell 1: Tettsteder med høyest og lavest tetthet etter tettstedsstørrelse (SSB 2011 a). Størrelse Høyest tetthet Lavest tetthet 10 000 19 999 (N=28) Kristiansund, Horten, Narvik Grimstad, Elverum, Råholt 20 000 49 999 Bodø, Moss Arendal, Sandefjord (N=11) 50 000 105 000 (N=5) Tromsø, Kristiansand Porsgrunn, Fredrikstad Utvikling i tettstedenes tetthet Det har i en årrekke vært fokus på byutvikling som fortetting i stedet for som byspredning i Norge. Dette ble blant annet nedfelt i Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging så langt tilbake som i 1993 (MD 1993). Vi kan derfor forvente at tettheten i byene har økt mellom 2000 og 2011. Tallene fra SSB viser at dette bare delvis er tilfelle. I byer med mellom 10 000 og 105 000 innbyggere har det vært store forskjeller i utviklingen i tetthet. To av tre tettsteder fikk økt tetthet mellom 2000 og 2011, og enkelte tettsteder har fått en markant høyere tetthet (Bryne og Jessheim
har størst økning). På den andre siden har en tredjedel av tettstedene fått redusert tetthet. Dette er et interessant funn. Det ville vært svært interessant å studere nærmere hva som ligger i disse forskjellene, og hva forskjellene skyldes (dersom de faktisk er reelle). 500 400 300 200 100 0-100 -200-300 Figur 2: Endring i tettstedenes tetthet mellom 2000 og 2011 (innbyggere per km 2 ). Alle tettsteder med mellom 10 000 og 250 000 innbyggere i år 2011 (N=47), fortløpende. Figuren er basert på tall fra SSB (2011a). I figur 2 finner vi det minste tettstedet lengst til venstre, også følger tettstedene suksessivt etter størrelse. Det er ingen målestokk i fordelingen langs x-aksen. Boligsammensetting og andel bosatte i tettbygde strøk Andel bosatte i tettbygde strøk sier noe om bystruktur. Figur 3 viser at andelen som er bosatt i tettbygde strøk stiger med økende innbyggertall. Man kan dermed forvente at små byer tenderer til å produsere mer biltrafikk og klimagassutslipp per person enn større byer (Næss 1997). 120 100 80 60 40 20 0 Enebolig (%) Småhus (%) Boligblokk (%) Gjennomsnitt bosatt i tettbygd strøk (%) Figur 3: Boliger etter kommunestørrelse og tettbygd strøk. Basert på tall fra SSB (2011b). Småhus inkluderer tomannsboliger og rekkehus. Boligstrukturen og variasjoner i denne er også interessant i denne sammenhengen. Av figuren ser vi at i tettsteder med mindre enn 20 000 innbyggere er minst to av tre boliger eneboliger, mens det er få boligblokker. I tettsteder mellom 20 000 og 49 999 innbyggere utgjør eneboliger omtrent halvparten av boligene. Det er først når en kommune har over 100 000 innbyggere at boligblokker utgjør en stor andel av boligene.
Småhus krever mer energi- og klimagassutslipp til oppvarming per kvadratmeter enn blokker, bygårder og store bygg (Duun m.fl. 1988). Derfor er en lav andel eneboliger og småhus mer klimavennlig. Tallene indikerer dermed at den eksisterende boligstrukturen bidrar til høyere energiforbruk og mer klimagassutslipp til oppvarming av bolig jo mindre byen er. Det fremgår også av figuren at jo mindre byen eller tettstedet er, jo mindre variasjon finnes det i boligtilbudet. Om man går ut fra at variasjon i boligtilbudet betyr økt attraktivitet, vil dette slå negativt ut for attraktiviteten til de mindre byene. Igjen er det interessant å se på spredning innenfor de forskjellige størrelseskategoriene. I figur 4 vises andelen av bosatte i tettsted i hver kommune med mellom 10 000 og 50 000 innbyggere som eget punkt. Vi ser igjen at det er store variasjoner innenfor størrelseskategoriene. 110 Andel bosatte i tettsed, i prosent 100 90 80 70 60 50 40 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 Andel i tettsted (prosent) Linear (Andel i tettsted (prosent)) Antall innbyggere i kommunen Figur 4: Andelen av bosatte som bor i tettsted i alle kommuner med mellom 10 000 og 50 000 innbyggere (N=96), basert på data fra SSB (2011a). Avstand til daglig handel og service SSB har i en rapport om utviklingen i Framtidens byer presentert oversikter over andel innbyggere med kort avstand til nærmeste dagligvarebutikk, barnehage og skole (Haagensen 2011). Den viser en klar tendens til at større andeler av befolkningen i de ti største byene har kort avstand til slike funksjoner enn landsgjennomsnittet. Vi kan dermed gå ut fra at en lavere andel av innbyggerne i de mellomstore har kort avstand til slike funksjoner enn de største byene. Dette vil bli kartlagt av SSB i løpet av 2012. Transportmiddelfordeling og reiselengde med bil varierer med bystørrelse og tetthet Gitt variasjonene i tetthet, sentralitet, boligstruktur og avstand til daglig handel og service kan vi i følge teorien forvente høyere bilandeler og lengre reiselengder med bil i små byer enn i store byer. Den videre diskusjonen viser at dette stemmer. Når vi sammenligner transportmiddelfordelingen i blant bosatte i byer med forskjellig størrelse, finner vi en svak tendens til at bilandelen reduseres med økende antall innbyggere (bystørrelse) i tettsteder som har mellom 200 og 20 000 innbyggere, se figur 5 (Engebretsen og Christiansen 2011). Generelt har slike områder relativ høy bilandel og lav kollektivandel. Tettsteder mellom 20 000 og 100 000 personer har noe lavere bilandel og noen få prosentpoeng høyere kollektivreiser. Det er en markant nedgang i bilandelen først når tettstedet har over 100 000 innbyggere. Kollektivtrafikken ser ikke ut til å spille noen vesentlig rolle før byene overstiger 100 000 innbyggere, da blir også gangtrafikken viktigere.
Prosent 80 70 60 50 40 30 20 10 0 74 68 71 69 65 50 18 3 4 22 4 4 19 4 4 22 4 4 22 5 7 27 5 17 Til fots Sykkel Bil Kollektiv Innbyggere i tettstedet Figur 5: Transportmiddelfordeling etter antall innbyggere i tettstedet der reisen starter, i prosent 3. Faksimiler fra Engebretsen og Christiansen (2011). I diskusjoner om klimagassutslipp er det de totale reiselengdene med bil, heller enn transportmiddelfordelingen per se, som er mest interessant. Engebretsen og Christiansen (2011) fant at den gjennomsnittlige daglige kjørelengden reduseres med økende bystørrelse. Den reduseres også med økende tetthet, utenom for de minste tettstedene. Denne tendensen er klart mer framtredende jo større tettstedene er, som vi kan se i figur 6. Vognkm/pers/døgn 30 25 20 15 10 5 25 26 23 25 21 22 20 19 20 15 15 15 12 Innbyggere pr km 2 200-999 1000-1499 1500-1999 2000-2499 2500> 200-9999 10 000-49 999 50 000-99 999 100 000 + Innbyggere i tettstedet Figur 6: Gjennomsnittlig daglig kjørelengde med bil (vognkm) per innbygger etter tettstedenes innbyggertall og tetthet. Reiser under 100 km. Omfatter bosatte i tettstedet (unntatt personer som ikke foretok noen reise under 100 km på undersøkelsesdagen). Faksimile fra Engebretsen og Christiansen (2011). Kunnskapsmangler Registerdata, som dem vist til over, er interessante når det gjelder å studere tendenser i sammenhenger mellom bystørrelse og reisevaner. Det vil imidlertid, som vi så i illustrasjonene av tetthet, være store variasjoner mellom byer av samme størrelse. Hva disse variasjonene egentlig består i, og hvordan og hvorfor de oppstår, er mer interessant. Det ville være interessant å gjennomføre casestudier av utvalgte mellomstore byer for å undersøke og karakterisere hva som kjennetegner byer med høy og lav tetthet i SSBs tettstedsstatistikk. Vi så også at noen tettsteder har fått høyere gjennomsnittlig tetthet og noen lavere. Det ville vært svært interessant å studere nærmere hva som ligger i disse forskjellene, og hva forskjellene skyldes (dersom de faktisk er reelle). Om vi fikk kunnskap om hvordan (på hvilken måte) og hvorfor noen byer utvikles slik at tettheten 3 Figuren er basert på RVU 2009 (Vågane m.fl. 2011) med påkodede geodata. Se Engebretsen og Christiansen (2011:1-5) for en nærmere beskrivelse.
reduseres, mens andre utvikles slik at tettheten øker, kunne det gitt nyttige innsikter om hva som må endres om man skal oppnå mer klimavennlige og attraktive byer. Det er også en rekke spørsmål som ikke kan besvares på en god måte fordi vi kun har data på aggregert nivå, og mangler gode data om enkeltbyer. For mellomstore byer har vi nesten ingen reisevaneundersøkelser som er grundige nok til å kunne dokumentere reisevanene i den enkelte by, enn si variasjoner internt i bystrukturen, i nødvendig detalj. Slike data kan ikke hentes ut av nasjonale reisevaneundersøkelser, fordi det gjennomføres for få intervjuer i hver by. Kvaliteten på de forskjellige transportsystemene kan heller ikke hentes ut fra registerdata verken på aggregert nivå eller for enkeltbyer. Det finnes ikke registerdata om dette som er relevante og brukbare i sammenligninger av byer (derfor er det ikke gjort her). Dette gjelder også mer detaljerte data om lokalisering av forskjellige typer aktiviteter i bystrukturen. 3.1.2 Sentrumsutvikling og handelsutvikling Sentrumsutvikling, kjøpesentra og handel er viktige temaer i kommunene, og kan ha stor innvirkning på både klimagassutslipp og attraktivitet. Andel av handelen i sentrum er synkende Det finnes dessverre ikke lett tilgjengelige data om fordeling av handel internt i kommunene, på sentrum, lokalsentra og kjøpesentre. I SSB-rapporten om Framtidens byer er det referert tall for sentrums andel av omsetningen i de ti største kommunene (Haagensen 2011). Disse tallene er konstruert ved hjelp av data fra forskjellige kilder. Hovedfunnet er at det er stor variasjon mellom de ti byene, fra at sentrum har 46 % av omsetningen i varehandelen i kommunen (Oslo, Porsgrunn) til 20 % (Skien). Gjennomsnittet for landet er ca. 30 %. Andelen av omsetningen som foregår i sentrum har vært synkende siden 2003 i alle de ti byene, utenom Oslo. Ut fra dette kan vi knapt trekke noen slutninger om de mellomstore byene, utenom at man kan forvente at sentrum taper mot kjøpesentre også i disse byene. Dekningsgrader i kommunene Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har utviklet en database for nærings- og stedsutvikling som gjør at de ved hjelp av modellberegninger kommer fram til årlige anslag på detaljhandelens dekningsgrad/handelslekkasjen i kommunene. En sammenstilling av beregninger for flere år gir et bilde av den enkelte kommunes posisjon i fylket, og utviklingen over tid 4. Dekningsgradstallene framkommer ved at vi vurderer den faktiske omsetningen i kommunen i et bestemt år (A) mot den mulige omsetningen basert på forbruk til detaljhandelskjøp fra innbyggerne, næringsliv og storhusholdninger i kommunen (B) samme år. Er A-B positiv, er det en positiv dekningsgrad, er A-B negativ, er det en negativ dekningsgrad, dvs. handelslekkasje. Formelen for beregning av dekningsgrad (D) er: D = Faktisk detaljhandelsomsetning inkl. mva. 100 Omsetningspotensialet fra forbrukere, næringsliv og storhusholdninger Er detaljhandelsomsetningen i kommunen 100 mill. kr inkludert mva for et bestemt år, og omsetningspotensialet også 100 mill. kr., blir dekningsgraden 100. En dekningsgrad på 100 vil m.a.o. si at omsetningen tilsvarer potensialet i kommunen. En dekningsgrad på 80 tilsier 4 Datagrunnlaget er SSB s varehandelsstatistikk og forbrukerundersøkelse, forbrukstall fra Nasjonalregnskapet og tall fra HSH (nå Virke). I tillegg benyttes NIBR s egne erfaringstall basert på en spørreundersøkelse med svar fra 1300 detaljhandelsbedrifter, og en spesialkjøring som SSB gjennomfører for NIBR i tilknytning til det beregningsgrunnlaget NIBR benytter.
at det er 20 % lavere omsetning enn det potensialet tilsier (og derved handelslekkasje). En dekningsgrad på 120 tilsier at det er en overdekning i detaljhandelsomsetningen på 20 %. Tallene beregnes vanligvis for detaljhandelen totalt, og for detaljhandelen eksklusive den kapitalkrevende bransjen motorkjøretøyer/drivstoff. Det kan selvsagt være store variasjoner fra bransje til bransje, og dekningsgradtallet er beheftet med usikkerheter, som f. eks turismens omsetningsmessige betydning og omsetningsandelen fra bedrifter og storhusholdninger i kommunen. Det er ikke noe mål å ha en dekningsgrad på 100 i hver kommune. De mindre kommunene må nødvendigvis ha en viss handelslekkasje, noe som er en forutsetning for at det skal utvikles gode regionale sentra med et bredt tilbud til et omland som omfatter flere kommuner 5. I figur 7 er kommunene delt inn i størrelseskategorier, og det er beregnet gjennomsnittlig dekningsgrad innen hver kategori i 2007 og 1997. I 1997 hadde kommuner med 40 50 000 innbyggere lavere dekningsgrad enn alle andre kommuner over 20 000 (vi tar forbehold om at det er få kommuner med mellom 40 og 50 000 innbyggere, slik at små variasjoner eller feil i datamaterialet kan gi store utslag). I 2007 øker dekningsgraden med kommunestørrelse, men går litt ned for kommuner med mer enn 50 000 innbyggere. Dersom vi tar utgangspunkt i 2007-tallene, kan vi si at dekningsgraden øker med økende bystørrelse, men at den er lavere i de største byene enn i de nest største byene. 160 140 120 100 80 60 40 20 0 10-20 000 20-30 000 30-40 000 40-50 000 50 000 + Gjennomsnitt dekningsgrad 1997 Gjennomsnittlig dekningsgrad 2007 Figur 7: Gjennomsnittlig dekningsgrad for kommuner i forskjellige størrelseskategorier i 1997 (N= 100) og 2007 (N=103). Figuren er basert på tall fra NIBRs database. Igjen er det interessant å se på spredningen. I figur 8 har vi sammenstilt dekningsgrad og kommunestørrelser for 2007. Selv om det er en klar tendens til økende dekningsgrad med økende kommunestørrelse, ser vi store variasjoner innen størrelseskategoriene. 5 Dekningsgradsberegningene vi benytter for kommunene er basert på detaljhandelen eks. bilbransjen. Det er denne dekningsgraden som gir den beste forklaringen til utviklingen av byenes attraktivitet som handelssteder. Vanligvis er dekningsgradstallene noe lavere i mange kommuner når bilbransjen holdes utenfor, fordi den kapitalkrevende bilbransjen har et stort omlandspotensiale. I enkelte kommuner med lav omsetning i andre bransjer enn bilbransjen kan derfor dekningsgradstallene for detaljhandelen gi et flatterende bilde. Splitter vi opp detaljhandelen ytterligere på enkeltbransjer, får vi straks større usikkerhet i beregningene. Det skyldes forretningenes bransjeblanding, og at mange forretninger omsetningsmessig kun er registrert på en bransje i statistikken. Dvs. at en forretning som omsetter spesialvarer, og som samtidig defineres som en dagligvareforretning fordi dagligvarer er hovedbransjen, får spesialvareomsetningen registrert som dagligvareomsetning i varehandels-statistikken. I de tilfeller det er behov for detaljerte opplysninger om tettsteders/byers styrke i forhold til ulike sentrumsfunksjoner, og dekningsgradstallene for detaljhandelen må splittes opp på underbransjer, bør en innhente mer eksakte omsetningsdata fra forretningene. Dvs. at en innhenter lokale data som gir en best mulig omsetningsmessig deling mellom de enkelte hovedvaregruppene innen detaljhandelen, som grunnlag for å beregne markedsdekningen innen et geografisk område. Til vårt formål er derfor som nevnt dekningsgradsberegningene for detaljhandelen totalt eks. bilbransjen de best egnede tall til å forklare dynamikken i senterutviklingen.