Saksbehandler, innvalgstelefon Karen Elin Bakke, 55 57 21 21 Vår dato 01.11.2013 Deres dato 28.08.2013 Vår referanse 2013/11300 421.4 Deres referanse 07/11318 Bergen kommune Postboks 7700 5020 BERGEN Bergen kommune - gnr 164 bnr 7-133 mfl - Jekteviksbakken - reguleringsplan Vi viser til ekspedisjon fra Bergen kommune, mottatt av Fylkesmannen den 02.09.2013. Vedtak Fylkesmannen stadfester Bergen kommunes vedtak av 24.04.2013, sak 80-13 om detaljreguleringsplan for gnr. 164 bnr 7, 133 m. fl. i Jekteviken. Saken bakgrunn Vi forutsetter at partene er kjent med saken og de faktiske forholdene i saken. Fullstendig saksreferat vil derfor ikke bli gitt. Vi vil likevel kort nevne følgende fra sakens tidligere behandling: Bergen bystyre har den 24.04.2013 vedtatt detaljregulering av et 8,5 daa stort planområde i Bergenhus bydel, Jekteviken. Planen er fremmet av Multiconsult AS på vegne av Studentskipnaden (SIB) i Bergen. Planen legger til rette for bygging av 21 familieleiligheter beregnet på studenter, samt utvidelse av SIB sin eksisterende barnehage med ca. 30 plasser. Bystyrets vedtak er påklaget av Mette Tislevoll i brev av 04.06.2013, Steinar Utne i brev av 06.06.2013, Sydnes og Nøstet Velforening ved Tormod Carlsen i brev av 14.06.2013, samt Siren Antonie Aarli i e-post av 16.06.2013. Klagerne har bl.a. vist til at planen ikke har tilstrekkelig og tilpasset grøntareal, noe som er en forutsetning for et godt bomiljø. Det vises videre til at den planlagte utbyggingen vil medføre økt trafikk og forverring av trafikkforholdene. Det pekes på at eksisterende parkeringssituasjon i Jekteviksbakken allerede er kaotisk. Klagerne viser også til at vedtaket er i strid med Kommunedelplan sentrum og kommuneplanens arealdel. Det anføres også at planen strider mot rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging, særlig 5d om at det må skaffes fullverdig erstatning for områder som barn bruker som lekeareal. Klagerne viser også til at planen ikke er vurdert etter naturmangfoldslovens miljørettsprinsipper, 8-12. Videre anføres det at det er store problemer med hybifisering i området. Bergen kommune har vurdert klagernes anførsler, men har ikke funnet grunnlag for å endre reguleringsvedtaket. Saken ble deretter sendt Fylkesmannen i Hordaland for klagebehandling. Det ble avholdt befaring i planområdet den 03.10.2013. Til stede var representanter for klagerne, fra SIB, samt fra Fylkesmannen. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
Fylkesmannen ser saken slik Etter plan- og bygningsloven (pbl.) 12-12, jfr. pbl 1-9, kan bystyrets endelige vedtak om regulering påklages. Departementet har delegert sin myndighet som klageinstans til Fylkesmannen. Det er bystyret som har det øverste ansvaret for planarbeidet i kommunen. Det ligger dermed til bystyret som kommunal planmyndighet å fastlegge arealbruken i kommunen gjennom å vedta kommuneplan og reguleringsplaner. Etter pbl. 1-1 skal planarbeidet fremme lovens målsetting om bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Fastlegging av arealbruken må bygge på en samfunnsmessig helhetsvurdering av hva som er den mest gunstige bruksmåten. I denne saken foreligger det ingen innsigelse fra offentlige fagmyndigheter mot reguleringsvedtaket slik det er vedtatt av bystyret. Vilkårene for at kommunen kan egengodkjenne reguleringsplanen er derfor som utgangspunkt til stede, jfr. pbl. 12-12, jfr. pbl 12-13. Bakgrunnen for planen I regi av Bergen kommune ble det i 2007 fremlagt en femårsvisjon for studentboligbygging i Bergen. Bakgrunnen var at Bergen har dårlig dekningsgrad for studentboliger i regi av Studentsamskipnaden. Pr. 2011 manglet det ca. 1300 hybelenheter for å nå målet om 20 % dekningsgrad. Femårsvisjonen sier blant annet at det er spesielt behov for nybygging i sentrale byområder. Formålet med reguleringsplanen for Jekteviken er som nevnt bl.a. å tilrettelegge for utbygging av familieleiligheter beregnet på studenter. Den planlagte boligblokken følger terrenget langs Jekteviksbakken. Reguleringsbestemmelsene fastsetter at maksimum 20 % av blokkbebyggelsen skal benyttes til barnehage. Adkomst skjer via Jekteviksbakken med innkjørsel til tomten i nordre del av regulert byggeområde. Hovedutfordringen i forbindelse med planforslaget har vært å tilpasse det planlagte bygget til eksisterende bebyggelse og bomiljø. Det er knappe arealressurser tilgjengelig i området, noe som også gjør det utfordrende å sikre tilstrekkelig og tilfredsstillende uteoppholdsarealer. Forholdet til kommunedelplan sentrum 9, 4.3 og 4.6 3.4 - grønstruktur Klagerne mener at planen ikke har tilstrekkelig og tilpasset grøntareal, noe som er en forutsetning for et godt bomiljø. De viser også til at reguleringsvedtaket bryter med kommunedelplan (KDP), bestemmelser om sentrum i 9, 4.3 og 4.6. I KDP 9 Friområder og forhager heter det: «Offentlige parkområder( ) samt grøntområder tilknyttet Bergenhus, Sverresborg og Universitetet på Nygårdshøyden skal bevares og videreutvikles som sammenhengende attraktive og trygge rekreasjonsområder med god tilgjengelighet for alle, jf. 3.1. Viktige gangveier gjennom parkområder skal ha god belysning. Aktivitetsområder for barn og unge skal prioriteres. Forhager skal bevares» Klagerne viser også til KDP 4.6 om at bebyggelsen må skje i tilpasset form, og til at: 2
«Bebyggelsesmønsterets karakteristiske sammenhengende teppe med nært forhold til naturlandskapet, skal videreføres i alle nye prosjekter. Målestokken i de enkelte strøk må respekteres dersom ikke overordnede landskapstrekk tilsier noe annet.» Klagerne mener at bestemmelsene må tolkes slik at naturlandskapet skal bevares, ikke bebygges. Fylkesmannen viser til at tomten til SIB var regulert til offentlig formål/barnehage i tidligere plan P.1.890.00, vedtatt 12.06.1992, og ikke til grøntareal. De grønne områdene som var regulert til friområder (park) i tidligere reguleringsplan, er videreført som friområder i planen som nå er vedtatt. Grøntområdene skal bindes sammen med en offentlig gangvei. Grøntområdene er noen steder svært bratte, og etablering av en ny gangvei vil gjøre forbindelsen mellom disse mer tilgjengelige. Vi finner å kunne gi vår tilslutning til kommunens vurdering om at planen ikke kan sies å medføre en vesentlig innskrenkning i eksisterende grøntområde i strid med ovennevnte bestemmelser. Klagerne viser også til KDP 4.3 om at maksimalt 70 % av tomtearealet kan bebygges for delområder i kvaltalsbebyggelsen ( Engen, Nygårdshøyden og Møhlenpris) som vist på plankart 2. Fylkesmannen viser til Bergen kommunes opplysninger om at bebyggelsen innenfor planområdet ikke er avmerket som et slikt område, og omfattes følgelig ikke av denne bestemmelsen. Det er videre opplyst om at bygningsomrisset for delområde B1 målt opp mot tomteareal uansett viser at % BYA vil ligge godt under 70 %. Bergen kommune viser videre til følgende når det gjelder utnyttingsgraden, jfr. oversendelsesbrev til Fylkesmannen av 28.08.2013: «Grensene for maksimalt tillatt grad av utnytting følger av KPA punkt 22 som har nærmere angitt høydebegrensning til 27 meter i sentrum ( S1). Delområde B1 har et tomteareal på 1,7 daa og byggehøyde er satt til maks kote + 22,5 og + 26. Dette er regnet å gi en utnyttingsgrad på 213 % BRA (grad av utnytting er i arealplankartet feilaktig angitt som % BYA). Tillatt grad av utnytting anses etter som fastsatt i henhold til kommuneplanens rammer.» Vi slutter oss til disse vurderingene. Klagerne har også vist til KDP 3.4 Uteoppholdsareal til boliger hvor det heter at: «Uteoppholdsarealene skal tilrettelegges for opphold og lek. Arealene skal ha trafikksikker adkomst og best mulig solforhold.» Klagerne mener at det meste av grøntarealene i Dokken ligger på skyggesiden, og at reguleringsbestemmelsene 5 5.8.1 som sier at «Området skal ha sol på minst halvparten av arealet kl 15 jevndøgn» ikke oppfyller ovennevnte krav på en god nok måte. Det anføres at en annen plassering og lavere utnyttingsgrad ville kunnet sikre sammenhengen i grøntområdet og gi betydelig mindre skyggelegging av barnehagens uteareal. Planbeskrivelsen s. 18 og s. 19 viser sol og skyggeforhold på utearealene for barnehagen. Skyggekartet viser at 41,5 % av lekearealet vil være skyggelagt ved vårjevndøgn. Slik sett vil kravene som reguleringsbestemmelsene 5 5.8.1 setter til solforhold på barnehagens ute- 3
arealer vært oppfylt. Teknisk forskrift (TEK 10) setter ikke nærmere konkrete krav til solforhold på byggetomten. Den vedtatte reguleringsbestemmelsen kan således ikke sies å være i strid med lov eller forskrifter. Bestemmelsen er også identisk med bestemmelsen i kommunedelplanen punkt 11. Utearealene skal også utformes i h.h. til veiledende normer for uteareal for barnehager, se reguleringsbestemmelsene 1.9.2. Fylkesmannen er etter dette kommet til at utbyggingen som planen legger opp til heller ikke er i strid med KDP 3.4. Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging Klagerne viser til at det ikke er avsatt erstatningsareal til en lekeplass som bygges ned, og mener dette er i strid med T-02/08 Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen punkt 5 d, hvor det heter: «Ved omdisponering av arealer som i planer er avsatt til fellesareal eller friområde som er i bruk eller er egnet for lek, skal det skaffes fullverdig erstatning. Erstatning skal også skaffes ved utbygging eller omdisponering av uregulert areal som barn bruker som lekeareal, eller dersom omdisponering av areal egnet for lek fører til at de hensyn som er nevnt i punkt ovenfor, for å møte dagens eller fremtidens behov ikke blir oppfylt.». Fylkesmannen viser til at områdene F2, F3 og F4 er vist som offentlig friområde. Offentlige friområder forutsettes overtatt og opparbeidet av det offentlige. Det er også kommet til uttrykk i reguleringsbestemmelsene 3 pkt. 3.1.2, der det heter: «Friområdet F3 og F4 skal opparbeides som park med plass for opphold og lek.» Bergen kommune har vist til at arealene forventes oppgradert på en slik måte at bruksmulighetene forhøyes kvalitativt, og at friområdene sammen med et nytt utendørsanlegg for barnehagen vil fremtre som en tilstrekkelig kompensasjon for lekeareal som bygges ned. Fylkesmannen har ikke merknader til dette. Klagerne viser også til at flere barnehagebarn enn i dag skal bruke det gjenværende arealet, noe som vil være i strid med retningslinjene. I kommunens fagnotat av 24.01.2013 fremkommer det at avsatt lekeareal for barnehagen er på 2358 m2, og at området består av lekeområdene til eksisterende barnehage og nytt areal som vil bli liggende mellom nytt bygg og eksisterende barnehagebygg. Arealet skal ifølge reguleringsbestemmelsene utformes som et felles areal for de to feltene, se 1 pkt 1.9.1. Kunnskapsdepartementets veileder for utforming av barnehagens utearealer tilsier at uteareal pr barn over tre år bør være 24 m2 og om lag 33 m2 for barn under tre år, se side syv. Bergen kommune opplyser om at planen viser tilstrekkelig areal for uteopphold for barnehagen i.h.h til Kunnskapsdepartementets veileder. Reguleringsbestemmelsene 5 setter også kvalitetskrav til utendørsarealene. Forholdet til naturmangfoldloven Det er klaget over at reguleringsplanen ikke er vurdert etter naturmangfoldlovens miljørettsprinsipper i 8-12. Klagerne viser til at det er gjort en kartlegging av trærne, men klager kjenner ikke til grunnlaget for dette. Det anføres at flere av de flotteste trærne må hugges ved den valgte plasseringen av boligblokken. Det planlagte bygget vil også dele et sammenhengende grøntområde i to, hvor både kattugler, flaggermus og pinnsvin har vært observert. 4
Fylkesmannen viser til at naturmangfoldloven ble vedtatt den 19.06.2009 uten overgangsregler. Lovens krav til saksbehandling, dokumentasjon og vurderinger skal være oppfylt i alle saker som faller inn under lovens virkeområde, herunder saker der det fattes vedtak etter planog bygningsloven som berører naturmangfold. For alle saker som berører naturmangfold følger det av lovens 7 at prinsippene i 8-12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet. Det skal fremgå av beslutningen hvordan disse prinsippene er vurdert og vektlagt i saken. Kommunen skriver i sin behandling av klagen at vedtaket er gjort etter plan- og bygningsloven av 1985, og er slik sett vurdert ut fra de planfaglige hensyn som gjaldt før naturmangfoldloven ble en del av beslutningsgrunnlaget etter den nye plan- og bygningsloven. Som nevnt er det ikke gitt overgangsbestemmelser til naturmangfoldloven. Vurderingene etter naturmangfoldloven 8-12 skulle derfor ha vært en del av beslutningsgrunnlaget da Bystyret fattet vedtak i saken den 24.04.2013, selv om reguleringsplanvedtaket er gjort etter plan- og bygningsloven av 1985. Spørsmålet etter dette blir om det forholdet at naturmangfoldloven 8-12 ikke er vurdert i planprosessen kan ha virket inn på resultatet i saken, jfr. prinsippet i forvaltningsloven 41. Bergen kommune har ved behandling av klagene vist til følgende, jfr. oversendelsesbrev til Fylkesmannen av 28.08.2013: «Når det gjelder realitetene i anførselen, vises det til at Grønn etat har uttalt seg i saken i notat datert 30.06.2008, men tar ikke opp spesifikke forhold knyttet til naturmangfold. Fylkeskommunens miljøvernavdeling har heller ikke hatt konkrete merknader til dette spørsmålet. I henhold til kommunens temakart for grøntfaglige interesser, har området ingen registrerte verdier for biologisk mangfold, viktig naturtype, uthevet landskapsverdi eller andre forhold som inngår i grøntstrukturer som skal ivaretas. Beliggende som et mindre avgrenset grøntområde innenfor bykjernen, må det antas at risikoen vil være lav for at det planlagte tiltaket kan skade naturmangfoldet.» Fylkesmannen viser til at der saken bare berører lokalt mangfold, og i liten grad berører truet eller verdifullt naturmangfold, vil man kunne behandle vurderingene og vektleggingene i naturmangfoldloven enklere, jfr. veileder til naturmangfoldloven kapittel II, side 15. Det følger videre av kap. II at «det er opp til den myndighet som skal fatte beslutningen i saken å avgjøre hvor grundig forholdet til naturmangfold skal behandles i slike tilfeller. Dette må også ses i sammenheng med hvilke andre samfunnsinteresser som er tema i den enkelte sak.» Bergen kommune har nå vurdert området etter kommunens temakart for grøntfaglige interesser, men har ikke funnet at det er registrert verdier for biologisk mangfold, viktig naturtyper m.m. På bakgrunn av sakens karakter, samt at det er liten risiko for skade på naturmangfoldet i dette området i bykjernen, anser Fylkesmannen vurderingene som er gjort av kommunen for tilfredsstillende i henhold til naturmangfoldloven. Saksbehandlingsfeilen er dermed reparert ved kommunens etterfølgende behandling av klagene. Parkering Klagerne har vist til at parkeringsnormen fravikes, og mener det ikke kan vektlegges at boligene skal være for studenter som ikke trenger bil. 5
Grunnlaget for kravet til parkeringsdekning er Kommuneplanens arealdel punkt 17 som viser til kommunens parkeringsvedtekter av 2006. Det normerte kravet er 1 parkeringsplass per 100 m2 bolig og 0,1 parkeringsplasser pr. årsverk i barnehagen. Reguleringsplanen fraviker normen, jfr. reguleringsbestemmelsenes 5 pkt 5.1.5 hvor det fremkommer at parkering skal skje etter følgende norm: «..0,1 bilplass og 0,2 sykkelplasser pr årsverk i barnehagen og 2 sykkelplasser per 100 kvm bolig.» Bystyret har begrunnet fravikelsen av parkeringsnormen slik: «Bystyret er av den oppfatning at fordelene ved å dispensere fra KPAs bestemmelse om minimum antall parkeringsplasser for bil til boligdelen av tiltaket er vesentlig større enn ulempene i denne saken. Boligene skal være familieboliger for studenter med en utvidelse av barnehage i umiddelbar nærhet. Bystyret er derfor av den oppfattelse at behovet for parkeringsplasser for bil tilknyttet boligdelen skiller seg vesentlig fra andre byggetiltak, og at det ikke vil være behov for parkeringsplasser for boligdelen av tiltaket. Dette forsterkes av byggets sentrale plassering i sentrum. I tillegg vil bystyret fremheve at det er svært positivt for området å ikke stimulere til økt trafikk ved å etablere parkeringsplasser uten at det er et tilstrekkelig behov for det.» Fylkesmannen legger etter dette til grunn at det er lokaliseringen av leilighetene, beboermassen og nærheten til studiesteder og barnehage som har begrunnet en lavere parkeringsdekning enn gjeldende parkeringsnorm. Representanter fra SIB opplyste også på befaringen at det samme, dvs lavere parkeringsdekning enn i gjeldende parkeringsnorm, ble gjort også ved bygging av studentboliger på Grønneviksøren. Boligene, som ligger sentralt og bynært ved Store Lungegårdsvann, har primært sykkelparkering for beboerne. De innkomne merknadene knyttet til parkering synes etter dette vurdert og begrunnet ut fra planfaglige hensyn. Fylkesmannen har ikke merknader knyttet til det skjønn som bystyret har utøvd, og finner etter dette at skjønnet som er utøvd ligger innenfor det handlingsrom som bystyret har som planmyndighet. Vi har for øvrig merket oss reguleringsbestemmelsene 1 1.1.1 som sier at det sammen med rammesøknaden må foreligge en plan for hvordan hente- og bringesituasjonen til barnehagen skal gjennomføres på en sikkerhetsmessig tilfredsstillende måte. Oppsummering Fortetting og omforming av arealer i bykjernen, som i denne saken, er krevende. Kommunen har hovedansvaret for en overordnet planlegging som legger rammer for å gjennomføre byog tettstedsutvikling, og det er viktig at kommunen har en bevisst fortettingsstrategi som bygger opp under miljømål for byutvikling. Fylkesmannen finner grunn til å nevne at fortetting er et statlig ønske, jfr. bl.a. nye statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, arealog transport-planlegging som nå er på høring i henhold til pbl. 6-2 annet ledd. Ved utarbeidelse av reguleringsplaner vil det måtte foretas skjønnsmessige vurderinger av den utnytting av området som totalt sett antas å være mest hensiktsmessig. Bystyret som øverste planmyndighet vil måtte foreta skjønnsmessige vurderinger av ulike og motstridende interesser. Vurderingene av hvordan arealene skal utnyttes vil i utgangspunktet være underlagt bystyrets frie skjønn. Det kan, noe upresist, sies at det frie skjønn er den avveiningen som blir 6
gjort når loven gir rom for ulike løsninger eller ulike avveininger av hensyn, det vil si der forvaltningen har et visst spillerom for løsninger som alle er innenfor loven. I fvl 34 andre ledd er det gitt uttrykk for at klageinstansen, her: fylkesmannen, skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Etter å ha gått gjennom klagesaken har vi ikke funnet feil ved kommunens behandling av planen som kan ha hatt innvirkning på planvedtaket. Vi har heller ikke funnet feil ved lovanvendelsen. Vurderingene og vektingen av de ulike interessene i saken ligger også innenfor rammene som er fastlagt i plan- og bygningsloven, og de er også saklig begrunnet. Fylkesmannen finner etter dette ikke grunnlag for å sette til side det skjønn som Bystyret som planmyndighet har utøvd. Vi har i vår vurdering av saken også lagt vekt på hensynet til det kommunale selvstyret, jfr. fvl 34 andre ledd. Klagene har etter dette ikke ført fram. Fylkesmannens vedtak på side en er endelig, og kan ikke klages videre, jfr. fvl. 28 tredje ledd. Med hilsen Rune Fjeld assisterende fylkesmann Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. Kopi til: Steinar Utne Sydnesgaten 13 5010 BERGEN Studentskipnaden i Bergen Villaveien 10 5007 BERGEN Multiconsult AS Nesttunbrekka 99 5221 NESTTUN Siren A Aarli Dokken 5 5006 BERGEN Sydnes & Nøstet Velforening ved Tormod Carlsen Baneveien 43 A 5010 BERGEN Mette Irene Tislevoll Sydnesgaten 13 5010 BERGEN 7