Virkemiddelbruk, finansiering og gjennomføringsforpliktelser

Notat Tanja Loftsgarden 54 / 2013 Regional areal- og transportplan i Oslo og Akershus Virkemiddelbruk, finansiering og gjennomføringsforpliktelser

Forord Hensikten med dette arbeidsdokumentet er å danne grunnlaget for en diskusjon om virkemiddelbruk, finansiering og gjennomføringsforpliktelser i forbindelse med utarbeidelse av en regional areal- og transportplan i Oslo og Akershus. Prosjektet er gjennomført etter oppdrag fra Plansamarbeidet i Oslo og Akershus våren 2013. Kontaktpersoner fra Plansamarbeidet har vært Helene Øvrelid og Ellen Grepperud. Urbanet Analyse har i samarbeid med NIVI Analyse gjennomført prosjektet, der Urbanet Analyse har hatt sekretariatsansvar for utarbeidelsen av arbeidsdokumentet. Det er i forbindelse med prosjektet opprettet en prosjektgruppe, som har deltatt i arbeidet. Tema og innhold har derfor undervegs blitt diskutert med prosjektgruppen. I tillegg har administrativ styringsgruppe kommet med synspunkter til innhold i notatet. Arbeidsdokumentet er utarbeidet etter en disposisjon fra Plansamarbeidet. Kapittel 3 Regional plan for areal og transport som styringsdokument er skrevet av Helene Øvrelid fra Akershus fylkeskommune. Jørund Nilsen fra NIVI Analyse har skrevet kapittel 5 Kommuneøkonomi. Kapittel 6 Samarbeid og virkemidler for markedsdrevet utbygging i knutepunkt er skrevet av Erik Plathe fra Asplan Viak. Øvrige kapitler er skrevet av Tanja Loftsgarden fra Urbanet Analyse, som også har hatt ansvaret for sammenstilling og endelig redigering av arbeidsdokumentet. Oppfølging av planen og insentivordninger har vært diskutert å inkludere i arbeidsnotatet. Bl.a. er ordningen rundt bymiljøavtaler diskutert. Departementet har ennå ikke utformet et rammeverk rundt ordningen. Temaet vil derfor bli gjenstand for diskusjon på et senere tidspunkt i planarbeidet. Arbeidsdokumentet skal diskuteres i administrativ referansegruppe 27.05 og politisk referansegruppe 31.05. Innspillene fra disse gruppene vil sammen med arbeidsnotatet danne grunnlag for hva som skal stå i drøftingsdokumentet om virkemiddelbruk, som skal utarbeides av Plansamarbeidet. Drøftingsdokumentet skal behandles i politisk styringsgruppe 15.08. og deretter sendes ut til bl.a. kommuner, fylkeskommunen og statlige etater.

Innhold Forord... Sammendrag... 1 Formål med arbeidsnotatet... 1 Utfordringer- hvordan følge opp målene?... 1 Regional plan som styringsdokument... 1 Prinsipper for utforming av arealkart og planretningslinjer... 2 Kommuneøkonomi... 3 Samarbeid og virkemidler for markedsdrevet utbygging i knutepunkt... 5 1 Innledning... 7 1.1 Formål med dokumentet... 7 1.2 Bestillingen fra planprogrammet... 7 1.3 Innhold i den regionale areal- og transportplanen... 7 1.4 Målsetningen for planarbeidet... 8 1.5 Struktur i dokumentet... 8 2 Utfordringer Hvordan følge opp målene... 11 2.1 Hvordan oppnå en enklere og mer forutsigbar planhverdag?... 11 2.2 Hvordan utarbeide generelle virkemidler for en region med store interne forskjeller. 11 2.3 Sentrale utfordringer for areal- og transportplanleggingen... 12 3 Regional plan for areal og transport som styringsdokument... 13 3.1 Virkninger av en regional plan etter plan og bygningsloven... 13 3.2 Gjensidige forventninger til oppfølging og gjennomføringen av planen... 14 3.3 Spørsmål til diskusjon... 16 4 Bruk og utvikling av verktøy for å realisere planen... 17 4.1 Generelle virkemiddel... 17 4.2 Virkemidler etter plan og bygningsloven... 17 4.3 Prinsipper for utforming av arealkart... 18 4.4 Forslag til retningslinjer... 19 4.5 Spørsmål til diskusjon... 24 5 Kommuneøkonomi... 25 5.1 Konsekvenser for kommuneøkonomien... 25 5.2 Agenda Kaupangs vurdering av vekstprosenter... 25 5.3 Agenda Kaupangs vurdering av alternativene... 25 5.4 Vurderinger... 26 5.5 Kompensasjonsordninger for kommunene... 27 6 Samarbeid og virkemidler for markedsdrevet utbygging i knutepunkt 29 6.1 Samarbeid og virkemiddelbruk på ulike nivå... 29 6.2 Utfordringer og virkemidler i knutepunktsutviklingen... 30 6.3 Offentlig tilrettelegging for gjennomføring av utbygging... 31 6.4 Områdemodeller for finansiering av felles infrastruktur og bruk av utbyggingsavtaler 31 7 Referanser... 33

Sammendrag Formål med arbeidsnotatet Formålet med dette notatet er å gi innspill til og være et diskusjonsgrunnlag for hvordan man kan lykkes med å følge opp regional plan for areal og transport for Oslo og Akershus. Hovedfokus for dokumentet har vært virkemiddelbruk, finansieringsordninger samt samarbeidsavtaler som kan sikre forpliktelse og gjennomføring av planen. Utfordringer- hvordan følge opp målene? Det er flere sentrale målkonflikter i arbeidet med en felles areal- og transportplan. Bl. a er det ulike mål og interesser når det gjelder: knutepunktfortetting kontra jordvern, hensyn til grønnstruktur og andre miljøkrav lokale ønsker om vekst kontra regionale mål om vekstfordeling ulike forventninger og ønsker til planarbeidet blant de aktive aktørene (kommunene, fylkeskommunene og statlige aktører) manglende ressurser og virkemiddel til å nå målene i planen Med tanke på de overnevnte målkonfliktene, er det en stor utfordring å få på plass en felles plan som man kan enes om og samtidig gir klare føringer for framtidig utvikling. Det er også en utfordring å finne balansen mellom forutsigbarhet og fleksibilitet i planen. Det er ønskelig at planen skal gi forutsigbarhet for framtidig utvikling i regionen. Samtidig er det ønskelig at planen er fleksibel med tanke på kommunenes ønsker og handlingsrom i arbeidet med kommunale planer. Dette betyr at planen må være både entydig og retningsgivende, og samtidig ikke for detaljert. Det er også en utfordring å utarbeide en felles plan for kommuner som til dels er svært ulike. Kommunene har ulik vekst i befolkningen, ulike utbyggingsbehov og utviklingsønsker, og ulike utfordringer og behov for arealbruken og transportløsningene. Dette tilsier at planen må gi rom for variasjoner, og at alle virkemiddel ikke vil være like relevant i alle kommunene. Regional plan som styringsdokument For at dette plansamarbeidet skal lykkes er det avgjørende at nasjonale myndigheter, fylkeskommunen og kommunene har vilje og evne til å følge opp den regionale planen for areal og transport. Dette kapitelet drøfter hvilke forventninger og føringer den regionale planen for areal og transport bør ha til partene i plansamarbeidet. Det forventes av staten i sine økonomiske prioriteringer og sin virksomhetsutøvelse følger opp føringene i planen. Det er forventninger om at fylkeskommunen i sine regionale og interne planer understøtter prioriteringene og føringene i den regionale planen. Oppfølgingen av planen vil kreve at kommunene treffer vedtak om arealbruken i tråd med planen. 1

Prinsipper for utforming av arealkart og planretningslinjer I en regional plan er det flere mulige virkemidler som kan sikre oppfølging av plan: Arealkart, regionale planretningslinjer, regionale planbestemmelser og handlingsprogram I samarbeid med prosjektgruppa er det avklart at man ønsker å ta i bruk arealkart, retningslinjer og handlingsprogram. Planbestemmelser vil ikke tas i bruk da disse ikke er et egnet virkemiddel for å beskrive hvor utviklingen bør komme. Det foreslås at arealkartet illustrerer overordnet knutepunktstruktur (hvilke knutepunkt som bør utvikles), samt viktige transportakser og overordnet grøntstruktur. I tillegg foreslås det å legge inn noen temakart i den regionale planen, som er av sentral betydning for utviklingen i knutepunktene (f.eks: Grøntstruktur og jordvern, transportsystem, næringsstruktur). I tillegg til et overordnet strategisk arealkart foreslås det å etablere retningslinjer til følgende tema: 1. Overordnet strategi I den overordnede strategien er det lagt fokus på at veksten skal komme på rett sted istedenfor en vekstfordeling. Det er derfor et sentralt prinsipp at hoveddelen av framtidig vekst (f.eks: 80 %) lokaliseres i tilknytning til eksisterende tettsted/senter og/eller i tilknytning til et høykvalitets kollektivtilbud 2. Utvikling i knutepunkt Det er forslått et regionalt knutepunktshierarki der de ulike nivåene av knutepunkt har ulike roller i regionen. F.eks: Nivå 1: Regionale by- og næringskjerner Nivå 2: Større knutepunkt/tettsteder Nivå 3: Mindre knutepunkt/tettsteder Det kan stilles ulike krav til funksjon, tetthet og tilgjengelighet til de ulike knutepunktene, for eksempel som vist i tabell under. Knutepunktstruktur Regionale by- og næringskjerner Større knutepunkt/tettsteder Mindre knutepunkt/tettsteder Krav til tetthet Høy utnyttelse Middels utnyttelse Lav utnyttelse Kvalitet på kollektivtilbudet (frekvens) Høy frekvens Middels frekvens Lav frekvens Parkeringsdekning/parkeringsnorm Lav dekning/norm Middels dekning/norm Høyere dekning/norm 2

3. Utvikling utenfor knutepunkt Det er ønskelig at hovedandelen av framtidig utvikling skjer innenfor de definerte knutepunktene, men det er viktig å gi retningslinjer også for utvikling som tillates utenfor knutepunktene. For slik utvikling vil det være viktig at denne konsentreres til eksisterende bebyggelse, senter eller tettsted. I tillegg vil det være viktig å se de ulike utbyggingsprosjektene i kommunene i sammenheng. Viktige prinsipp er derfor at man bør vurdere om det er behov for slik type utbygging i de enkelte tilfellene. I tillegg bør det stilles krav til utredning av utbygging utenfor knutepunkt i planer som ikke allerede gir krav om konsekvensutredning. Sentrale vurderinger i en slik utredning vil være hvilke konsekvenser utbyggingen vil gi for tilgjengelighet til sentrum og andre målpunkt, endrede transportbehov som følge av utbygging, mulighet til å betjene området med kollektivtransport, samt tilrettelegging for gange og sykkel. 4. Retningslinjer for temakart For viktige tema som næringsutvikling og transport bør det vurderes å ha egne retningslinjer. For næringsutvikling vil et viktig hovedprinsipp være at hovedandelen av næringsutviklingen skal komme i de definerte knutepunktene. For nærings som ikke etableres i knutepunktene vil det være viktig at det defineres hvilke områder disse skal etableres i, slik at man får en helhetlig utvikling av næringsområder i regionen. For utvikling av transportsystemet er det viktig å se dette i sammenheng med den kommende arealutviklingen. De definerte knutepunktene og prinsippene for utbyggingsgrenser bør derfor knyttes opp til viktige transportinvesteringer (både eksisterende og framtidige), slik at de sikres tilknytning til et høyfrekvent kollektivtilbud. Det foreslås derfor å etablere retningslinjer som sikrer tilfredsstillende kvalitet på kollektivtilbudet, samt gang- og sykkeltilgjengelighet i knutepunktene. Parkering vil også være et viktig virkemiddel, og det bør derfor også gis retningslinjer om en restriktiv parkeringsnorm ved knutepunktene. Kommuneøkonomi 1. Konsekvenser for kommuneøkonomien Den kommende befolkningsveksten og ev endring av vekst internt i kommunene som følge av regional plan, kan få konsekvenser for kommuneøkonomien. Både sterk vekst og redusert vekst ift realiserte kommunale investeringer (spesielt skoler) kan få konsekvenser for kommuneøkonomien. En undersøkelse fra Agenda Kaupang tyder på at vekst mellom 0,5 og 2 % er gunstig. Langvarig vekst mellom 2 % og 3 % gir utfordringer, men kan håndteres. Vekst over 3 % medfører svært store utfordringer i kommuneøkonomien. Vekst under 0,5 % oppfattes som uheldig, men vil kun gi kommunaløkonomiske konsekvenser av moderat omfang. Mer vekst et annet sted enn opprinnelig planlagt i kommunene, som følge av de ulike planalternativene, ser ikke ut til å få større kommunaløkonomiske virkninger. 3

Agenda har beregnet konsekvenser av de ulike planalternativene for regional plan og konklusjonene er oppsummert i figuren under. Gunstig vekst (0,5-2 %) er markert med mørk grønt. Uheldig lav vekst (under 0,5 %) er markert med gult. Utfordrende høy vekst (2-3 %) er markert med oransje. Svært utfordrende høy vekst er markert med rødt (over 3 %). 2. Kompensasjonsordninger for kommunene Også tidligere utredninger viser at en meget sterk vekst i befolkningen ikke nødvendigvis fanges opp av det ordinære systemet for finansieringen av kommunene. Imidlertid kan det være ulike perspektiver på utgiftsbehovet knyttet til vekst og i hvilken grad nåværende systemer fanger dette opp. For plansamarbeidets del vil det i den videre prosess være viktig å forutsette en dialog med staten om ev nærmere vurderinger av konsekvenser for økonomien og kompensasjon for konsekvensene av befolkningsutviklingen. Notatet presenterer tre ordninger som kan kompensere konsekvensene av befolkningsutviklingen. Det er kun presentert nasjonale ordninger finansiert over statsbudsjettet fordi lokale ordninger som f eks eiendomsskatt kun vil belaste innbyggerne i den enkelte vekstkommune. Det kan virke urimelig siden veksten er ønsket i en større regional og nasjonal sammenheng. I det videre arbeidet anbefales det at modellene nedenfor legges til grunn for arbeidet. Økning av nivået på veksttilskuddet Ekstraordinære skjønnsmidler Rentekompenasjonsordninger 4

Samarbeid og virkemidler for markedsdrevet utbygging i knutepunkt I dette kapitlet beskrives problemstillinger og virkemidler som har betydning for det offentligprivate samarbeidet om gjennomføring av markedsdrevet utbygging av boliger og næringsbebyggelse i knutepunktene. Når det foreligger vedtatte kommunale arealplaner er det i stor grad utbyggere og eiere av fast eiendom som bestemmer om utbygging av boliger og næringsbygg skal igangsettes. Veksten i Oslo og Akershus er følgelig avhengig av at den markedsdrevne utbyggingen fungerer etter hensikten. På den andre siden er markedsdrevet utbygging avhengig av at det foreligger forutsigbare offentlige rammebetingelser, kommunal tilrettelegging og utbygging av offentlig infrastruktur. For å bygge ut og utvikle knutepunkter slik den lokale og regionale samfunnsutviklingen forutsetter, krever dette et gjensidig samarbeid. I kapitelet drøftes hvordan private og offentlige aktører kan inngå avtaler om planlegging og gjennomføring av utbygging i knutepunkt. Områdemodeller for finansiering av felles infrastruktur og bruk av utbyggingsavtaler er virkemidler som kan benyttes i samarbeidet mellom det offentlige og private aktører. 5

6

1 Innledning 1.1 Formål med dokumentet I forbindelse med arbeidet med en regional areal- og transportplan i Oslo og Akershus har Plansamarbeidet i Oslo og Akershus ønsket å få utarbeidet et diskusjonsnotat om virkemidler, finansiering og gjennomføringsforpliktelser. Formålet med arbeidsnotatet er å gi innspill til hvordan regional plan for areal og transport for Oslo og Akershus kan følges opp. Dokumentet skal belyse ulike virkemidler og samarbeidsformer som kan sikre at den regionale planen bedre kan følges opp, og være et grunnlag for politiske og administrative diskusjoner om areal- og transportplanen. Arbeidsdokumentet skal diskuteres i administrativ referansegruppe 27.05 og politisk referansegruppe 31.05. Innspillene fra disse gruppene vil sammen med arbeidsnotatet danne grunnlag for hva som skal stå i drøftingsdokumentet om virkemiddelbruk. Drøftingsdokumentet skal behandles i politisk styringsgruppe 15.08. og deretter sendes ut til bla. kommuner, fylkeskommunen og statlige etater. 1.2 Bestillingen fra planprogrammet I planprogrammet for regional plan for samordnet areal og transport i Oslo og Akershus (vedtatt 26.06. 2012) gis det følgende bestilling til dette prosjektet: I planstrategien er det lagt vekt på at den regionale planen kan legges til grunn for forpliktende avtaler mellom aktørene, og at det i tillegg til avtaler kan vurderes økonomiske insitamenter og eventuelt statlige planretningslinjer eller planbestemmelser. Før planen er ferdig behandlet, kan regional planstrategi og planprogrammet legges til grunn for innspill til kommunale arealplaner samt regionale og statlige samferdselsplaner. Som del av planarbeidet skal utredes hvordan disse virkemidlene skal tas i bruk og samordnes. Det må utredes på hvilken måte det er hensiktsmessig, slik PBL 8-1 krever, å utarbeide årlige handlingsprogrammer for oppfølging av planen. Det må utredes hvordan gjennomføringsforpliktelsene omtalt i planstrategien skal følges opp i praksis, for eksempel o styring av transportinvesteringer o politisk og juridisk regional styring av arealbruk o håndtering av uenighet mellom oppfølgingsansvarlige o et opplegg for evaluering og eventuell framtidig revisjon av planen o hvilke typer avtaler som er aktuelle for å realisere planen 1.3 Innhold i den regionale areal- og transportplanen Gjennom en planstrategi er det fastsatt at det skal utarbeides en felles regional plan for areal og transport for Akershus og Oslo (Planstrategi for areal og transport i Oslo og Akershus, vedtatt 07.05. 2012). Den regionale planen for areal og transport skal danne et grunnlag for en 7

helhetlig areal- og transportplanlegging i regionen på tvers av kommunegrenser, og skal legges til grunn for kommunens arealplanlegging, fylkeskommunale prioriteringer og statlig sektorplanlegging innen areal og transport. Planen skal inneholde et strategisk arealkart og avklare prinsipper for grense mellom utbyggingsområder og landbruks-, natur- og friluftsområder. Planen skal også gi retningslinjer som er førende for å følge opp målsettingene med planen. I følge planstrategien er det ønskelig å definere langsiktige grenser for utvikling som gir forutsigbarhet for næringsliv, kommuner, offentlig virksomhet og befolkningen som helhet. Dette innebærer at man definerer hvilke utbyggingsområder (bolig- og næringsarealer) som kan tas i bruk i framtidig utvikling, samt hvilke områder som er viktige å ivareta av natur-, kultur- eller landbruksmessige hensyn. I tillegg til å vurdere hvilke utbyggingsområder som skal tas i bruk er det også viktig at disse ses i sammenheng med utviklingen av transportsystemet, slik at man kan sikre en samordnet areal- og transportplanlegging. 1.4 Målsetningen for planarbeidet I arbeidet med den regionale areal- og transportplanen ligger samarbeidsalliansen Osloregionens overordnede mål til grunn for planen (Planprogram for areal og transport i Oslo og Akershus, vedtatt 26.06. 2012): Osloregionen skal være en konkurransedyktig og bærekraftig region i Europa Utbyggingsmønsteret skal være arealeffektivt basert på prinsipper om en flerkjernet utvikling og bevaring av overordnet grønnstruktur Transportsystemet skal på en rasjonell måte knytte den flerkjernede regionen sammen, til resten av landet og til utlandet. Transportsystemet skal være effektivt, miljøvennlig, tilgjengelig for alle og med lavest mulig behov for biltransport I en videre konkretisering av planoppgaven sies det at planen skal avklare en fremtidig senterog knutepunktutvikling i Oslo og Akershus med fokus på følgende: legge til rette for å håndtere en sterk fremtidig vekst i befolkningen sikre at investeringer og prioriteringer i transportsystemet understøtter utvikling av effektiv arealbruk, økt fortetting, økt kollektivandel og at næringslivets konkurransekraft sikres sikre nasjonale mål om klimanøytralitet innen 2030, jordvern og naturmangfold sikre at byer og tettsteder i Oslo og Akershus utvikles med kvalitet 1.5 Struktur i dokumentet Videre i denne rapporten presenteres først et kapittel om utfordringer. Her er det både konkrete utfordringer med tanke på oppfølging av plan, samt utfordringer med å utarbeide en felles plan i Oslo og Akershus i en region med store interne forskjeller mellom kommunene. I kapittel tre beskrives det hvordan planen skal fungere som et styringsdokument, og hvilke forpliktelser og føringer planen gir for stat, fylkeskommune og kommunene. Kapittel fire omhandler virkemiddelbruk, og belyser hvilke virkemidler som kan tas i bruk for å realisere 8

planen, samt hvilke effekter disse kan gi. Virkemidlene her bygger i hovedsak på handlingsrommet av virkemiddel i plan- og bygningsloven. I kapittel fem drøftes konsekvenser for kommuneøkonomien og i kap 7 diskuteres samarbeid og virkemidler for markedsdrevet utbygging i knutepunkt. Avslutningsvis i hvert kapittel er det formulert noen spørsmål som danner grunnlag for videre diskusjon i administrativ og politisk referansegruppe. 9

10

2 Utfordringer Hvordan følge opp målene Den regionale planen må håndtere konkurrerende interesser og målkonflikter. I dette kapittelet belyses både konkrete utfordringer med å følge opp planen, utfordringer med å utarbeide en felles plan i en region med interne forskjeller mellom kommunene, samt noen aktuelle utfordringer for areal- og transportplanleggingen i regionen. 2.1 Hvordan oppnå en enklere og mer forutsigbar planhverdag? I arbeidet med en felles areal- og transportplan er det flere sentrale målkonflikter. Slike målkonflikter knytter seg bl.a. til følgende motstridende interesser: knutepunktfortetting kontra jordvern, hensyn til grønnstruktur og andre miljøkrav lokale ønsker om vekst kontra regionale mål om vekstfordeling ulike forventninger og ønsker til planarbeidet blant de aktive aktørene (kommunene, fylkeskommunene og statlige aktører) manglende ressurser og virkemiddel til å nå målene i planen Med tanke på de overnevnte målkonfliktene, er det en stor utfordring å få på plass en felles plan som man kan enes om og samtidig gir klare føringer for framtidig utvikling. Håndtering av disse målkonfliktene vil være sentral når det gjelder i hvilken grad man kan lykkes med å få på plass en forpliktende og forutsigbar areal- og transportplan, og for om man lykkes med å oppnå målene med planen. Planen skal gi prinsipper for utvikling for kommunale planleggere, private utbyggere, samt fylkeskommunale og statlige aktører. For alle disse aktørene er forutsigbarhet viktig. Samtidig er det viktig at planen gir klare føringer for hvordan utviklingen styres i regionen. Det er en utfordring å finne balansen mellom forutsigbarhet og fleksibilitet i planen. Med forutsigbar menes at planen må være så entydig at det blir tydelig for kommune, fylke og stat hva som er i tråd med prinsippene og ikke. Forutsigbarhet vil også være å ha gode planprosesser der overordnede myndigheter uttaler seg til kommunale planer i forkant av planleggingen, og at statlige myndigheter samordner innspillene. Med fleksibel menes at kommunene har et godt handlingsrom innenfor disse rammene til å utøve sin planmyndighet. Det betyr at planen ikke må være for detaljert, men prinsipiell og tydelig på regionale og viktige spørsmål. 2.2 Hvordan utarbeide generelle virkemidler for en region med store interne forskjeller Det er store variasjoner mellom Oslo og kommunene i Akershus. I tillegg er kommunene i Akershus til dels svært ulike. Kommunene har ulik vekst i befolkningen, ulike utbyggingsbehov og utviklingsønsker, og ulike utfordringer og behov for arealbruken og transportløsningene. 11

Det vil være utfordrende å etablere en plan som er felles for kommuner som er svært ulike, noe som tilsier at planen må gi rom for disse variasjonene. Dette innebærer at alle virkemidlene ikke vil være like aktuelle for alle kommunene, og at det bør gjøres tilpasninger til enkelte kommuner. Den regionale areal- og transportplanen skal imidlertid forsøke å samordne kommunene, og føre til en felles plan som man kan enes om og samtidig gir klare føringer for framtidig utvikling. I arbeidet med en regional felles plan vil det derfor være sentralt at kommunene (både politikere og administrasjon) deltar aktivt i prosessen. 2.3 Sentrale utfordringer for areal- og transportplanleggingen I tillegg til målkonflikter knyttet til utarbeidelse og oppfølging av en felles areal og transportplan, er det flere sentrale utfordringer for areal og transportplanleggingen i regionen som bør nevnes. Noen av de største utfordringene er knyttet til bl.a: Befolkningsvekst, økt arealbehov og press på arealressursene Bildominerende transportmiddelfordeling og forventet trafikkvekst Økte klimagassutslipp, kapasitetsproblemer og køer Økende finansieringsbehov til samferdselsinvesteringer Disse utfordringene er nærmere beskrevet i en rekke utredninger og dokumenter, bl.a Planstrategi for areal og transport i Oslo og Akershus (vedtatt 07.05.2012) og Oslopakke 3- sekretariatet (2011). Hovedutfordringen er å finne en god balanse mellom arealplanlegging, transportbehov og effektiv transportavvikling. Med tanke på framtidig høy befolkningsvekst vil det være behov for en sterkere prioritering av virkemiddelbruk, bedre rolledeling av transportmiddelbruken og bedre samordning og organisering av transportpolitikken. Dette omtales nærmere i kap 4.6. 12

3 Regional plan for areal og transport som styringsdokument Regional plan for areal og transport er grunnlaget for samarbeidet. En regional plan for areal og transport for Oslo og Akershus skal bidra til et miljøvennlig utbyggingsmønster med effektiv arealutnyttelse, korte avstander som gir høye gang-/sykkelandeler, og som er enkelt å betjene med kollektivtrafikk. Gjennomslagskraften vil avhengige av hvor tydelig planen er, og hvilken legitimitet den får hos de mange bidragsytere på oppfølgingssida. Intensjonen er at den regionale planen for areal og transport skal anses som «hovedgrunnlaget» for samarbeidet mellom de tre forvaltningsnivåene. Samarbeidsavtaler og økonomiske insentiver er virkemidler som ytterligere skal konkretisere gjennomføringen og stimulere til oppfølging. De tre forvaltningsnivåene har ulike oppgaver og ansvar som på hver sine områder påvirker samordningen mellom areal og transport. Kommune, fylkeskommune og stat er gjensidig avhengig av veivalg som gjøres i de enkelte organene. Regional plan for areal og transport skal koordinere og samordne disse oppgavene og være førende for felles retning. Viljen og evnen til å følge opp den regionale planen for areal og transport i de ulike forvaltningsnivå er avgjørende for at dette plansamarbeidet skal lykkes. 3.1 Virkninger av en regional plan etter plan og bygningsloven I henhold til plan og bygningsloven 8-2 skal regionale planer legges til grunn for regionale organers virksomhet, og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen. I følge lovkommentarene til plan og bygningsloven betyr denne formuleringen at et gyldig planvedtak skaper forpliktelser for offentlige myndigheter og organer til å søke å følge opp og gjennomføre planen. Dette kan skje som avtalt i forbindelse med handlingsprogrammet for planen, enten gjennom videre planlegging eller gjennom særlige tiltak, budsjetter og vedtak av enkeltsaker. Forpliktelsen gjelder både for kommuner, statlige organer og fylkeskommunen selv. Med uttrykket «legges til grunn» menes at planen ikke medfører absolutte forpliktelser av rettslig art for myndighetene. Den er imidlertid et grunnlag for å reise innsigelser til kommunale planforslag for de myndigheter som blir berørt og har innsigelseskompetanse. Samtidig bør myndigheter unngå innsigelser som er i tråd med den regionale planen for areal og transport. Det viktige er at alle berørte myndigheter har som sitt mål at planen skal gjennomføres. Det betyr at planen også vil være et innspill til statlig planlegging og et grunnlag for videre tiltak, budsjetter og enkeltvedtak. Både forutsetninger og forhold forøvrig vil kunne endre seg etter at planen er vedtatt. Det kan også oppstå situasjoner og enkeltsaker som planen ikke fanger opp på en god måte. Slike forhold kan unntaksvis tilsi andre løsninger enn det som følger av planen. Dette bør fortrinnsvis vurderes ved rulleringen av handlingsprogrammet, som utarbeides i tilknytning til den regionale planen og som omhandler gjennomføring av plan. Det 13

må med andre ord foreligge endringer i forutsetningene eller andre særlige grunner for å fravike en vedtatt plan. (Hentet fra lovkommentaren til plan og bygningsloven 8-2). 3.2 Gjensidige forventninger til oppfølging og gjennomføringen av planen Staten, fylkeskommunen og kommunenes forventninger til hverandre kommer klart til uttrykk i planstrategien for areal og transport i Oslo og Akershus (se s 30-32). Felles for alle partene er et ønske om tydelige rammer som gir forutsigbarhet når langsiktige prioriteringer og veivalg skal fattes. Under skisseres hvordan de ulike forvaltningsnivåene i sin virksomhet og drift kan forplikte seg til å følge opp planen for å nå de felles målene i plansamarbeidet. Statens gjennomføringsforpliktelser Statens rolle i oppfølging av regionale planer er knyttet til lovgivning, finansiering gjennom regler for beskatning og utforming av statsbudsjettet inklusive inntektssystemet for kommunene. I tillegg styrer staten gjennom oppfølging av nasjonale føringer. Den regionale planen for areal og transport skal legges grunn for statlig planlegging knyttet til areal og transport - Hovedgrepene i planen skal følges opp i statlige drifts- og investeringsplaner Eksempelvis: - Implementering av planen i NTP - Regional stats virksomhetsplaner (NSB, Jernbaneverket, osv.) - Forventningsbrev fra fylkesmannen til kommune og fylket må ha sitt utgangspunkt i regional plan for areal og transport Vurdering av innsendte kommunale planforslag - Regional stat dvs. fylkesmannen og de statlige regionale transportetatene må i sin uttalelse og vurderinger til kommunale og regionale planer ta utgangspunkt i den regionale planen for areal og transport - Det bør ikke gis innsigelser til planforslag som er i tråd med den regionale planen. Innsigelser bør gis ut fra tema som fanges opp av den regionale planen for areal og transport - Planveiledning og planfaglige råd må ta utgangspunkt i den regionale planen for areal og transport En koordinert stat som gir entydige signaler - Det forventes at staten støtter opp om utviklingen av den regionale planens utvalgte knutepunkt. Dette innebærer at nasjonale mål om vern av landbruksjord, kulturminner og andre miljøhensyn kan vike for utbygging og fortetting i knutepunktene 14

Statlig publikumsrettet virksomhet og/eller virksomheter med mange arbeidsplasser skal lokaliseres sentralt og der kollektivtilgjengeligheten er god Staten skal bidra ved utarbeidingen av den regionale planen gjennom sine fagorganer for å forplikte staten i gjennomføringen av planen Det forventes at staten utarbeider /videreutvikler virkemidler som følger opp sine ansvarsområder i gjennomføringen av regional plan for areal og transport. Akershus fylkeskommune og Oslo kommunes gjennomføringsforpliktelser Akershus fylkeskommunes gjennomføringsforpliktelser Regional plan for areal og transport skal være førende for andre tematiske regionale planer. Eksempelvis: Regional plan for handel, service og senterstruktur, Regional plan for friluftsliv, idrett og fysisk aktivitet og Regional plan for masseforvaltning. Fylkeskommunen skal følge opp planen i interne strategi og styringsdokumenter Eksempelvis: - Samferdselsplan for Akershus skal være en direkte oppfølging av de prioriterte strategier og tiltak som vedtas i planen. - Skolestruktur og lokalisering av VGS etableres iht. føringer i planen - Satsing på by- og tettstedsutvikling justeres i forhold til prioriteringer i planen Vurdering av innsendte kommunale planforslag - Det bør ikke gis innsigelser til planforslag som er i tråd med den regionale planen. Innsigelser bør gis ut fra tema som fanges opp av den regionale planen for areal og transport Oslo kommunes gjennomføringsforpliktelser Oslo kommune er både kommune og fylkeskommune og har i den forbindelse både arealmyndighet og transportmyndighet. I oppfølging av planen innebærer dette at Oslo både har ansvaret for å følge opp planen gjennom kommunale planer og gjennom transport og samferdselsplaner som blir utarbeidet. Regional plan for areal og transport skal legges til grunn for kommunens planer Planen skal legges til grunn for lokalisering av egen virksomhet Forventninger til samarbeidet mellom Oslo og Akershus Videre arbeid med Oslopakke 3 forutsetter at en legger den regionale planen til grunn Samarbeid om utforming av bymiljøpakkerpakker i tråd med regional plan for areal og transport 15