Oppdragsgiver: Helse Nordmøre og Romsdal HF Oppdrag: 525328 Planprosess ett-sykehusalternativet Del: Dato: 2010-09-02 Skrevet av: Bjørn Egil Male og Kjell-Ivar Kjølhamar Kvalitetskontroll: Kjell-Ivar Kjølhamar og Bjørn Egil Male PLANPROSESS FOR "ETT-SYKEHUSALTERNATIVET" INNHOLD 1 Innledning... 2 2 Erfaringer fra planarbeidet for Nye Molde sykehus... 2 3 Hvilke planer og konsekvensutredninger vil bli nødvendige?... 3 3.1 Plansystemet og krav til konsekvensutredning... 3 3.2 Hvilke planer blir nødvendige?... 4 3.3 Må alle planer ha konsekvensutredning?... 5 4 Vurdering av forventet tidsforbruk ved aktuelle planprosesser... 6 4.1 Vurderte alternativ... 6 4.2 Tidsforbruk ved modell A: 2 planprosesser... 6 4.3 Tidsforbruk ved modell B: 3 planprosesser... 7 4.4 Tidsforbruk ved modell C: 4 planprosesser... 7 5 Konklusjon: Planbehov og tidsforbruk... 8 Asplan Viak AS - Tempeveien 22 - Postboks 6723-7490 Trondheim - Tlf 73949797 - Faks 73949790 asplanviak.no
1 Innledning Det kan bli aktuelt å utrede et nytt felles sykehus for Nordmøre og Romsdal. I denne forbindelse er Asplan Viak bedt om å vurdere omfang og varighet av aktuelle planprosesser og konsekvensutredninger dette kan medføre. Vurderingene er gjort på et foreløpig grovt grunnlag, uten at lokaliseringsalternativene er identifisert. Vi regner foreløpig med at det skal gjennomføres en overordnet konsekvensutredning av minst 5-6 lokaliseringsalternativ i 3 kommuner (Molde, Gjemnes, Kristiansund). Men det kan ikke utelukkes at det skal vurderes flere alternativ i flere kommuner, i hvert fall som en innledende grov vurdering før det blir besluttet hvilke alternativ som skal utredes videre som del av en offentlig planprosess. 2 Erfaringer fra planarbeidet for Nye Molde sykehus Det gjennomførte planarbeidet for Nye Molde sykehus har gitt erfaringer knyttet til omfang og varighet av planprosesser og konsekvensutredninger på ulike plannivå. Dette planarbeidet hadde en relativt lang forhistorie med utredninger i regi av Møre og Romsdal fylkeskommune som tidligere sykehuseier. Ved den statlige overtakelsen 1.01.2002 ble det, i regi av Helse Nordmøre og Romsdal HF, igangsatt et nytt arbeid med Samla Plan for sjukehustilbudet i hele Nordmøre og Romsdal. Dette resulterte i et vedtak i styret for Helse Midt-Norge RHF 19.01.2004 om å bygge nytt sykehus i Molde. Dette var startskuddet for et relativt omfattende offentlig plan- og utredningsarbeid på tre nivå: 1 Konsekvensutredning for 5 lokaliseringsalternativ Gjennomført som egen prosess etter tidligere KU-forskrift, uavhengig av plan. Alle 5 lokaliseringsalternativ lå i Molde kommune. Forslagsstiller var Helse Nordmøre og Romsdal, og ansvarlig myndighet var Molde kommune. Prosessen omfattet utarbeiding, høring/offentlig ettersyn og sluttbehandling av melding (tilsv. planprogram) og deretter tilsvarende prosess for konsekvensutredningen. Arbeidet startet i august 2004 og var fullført 31.03.2006 med kommunens godkjenning av konsekvensutredningen. Samlet tidsforbruk: 1 år 8 måneder (samlet 2 år inkl. helseforetakets forberedende arbeid og engasjement av rådgiver, regnet fra vedtaket i HMN i januar 2004). 2 Kommunedelplan med KU Forslagsstiller og planmyndighet (og ansvarlig myndighet for KU) var Molde kommune. Prosessen omfattet utarbeiding, høring/offentlig ettersyn og sluttbehandling av planprogram - og deretter tilsvarende prosess for planforslag med konsekvensutredning. Arbeidet startet våren 2006 og var fullført 21.06.2007 med kommunens vedtak av planen, og godkjenning av konsekvensutredningen. Samlet tidsforbruk: 1 år 3 måneder (regnet fra vedtatt KU). 3 Reguleringsplan med KU Forslagsstiller var Helse Nordmøre og Romsdal, og planmyndighet (og ansvarlig myndighet for KU) var Molde kommune. Prosessen omfattet utarbeiding, høring/offentlig ettersyn og sluttbehandling av planprogram - og deretter tilsvarende prosess for planforslag med konsekvensutredning. Planprosessen medførte arkeologiske undersøkelser og behov for dispensasjon fra kulturminneloven. Arbeidet startet i våren 2007 og var fullført 18.03. 2010 med kommunens vedtak av plan, og godkjenning av konsekvensutredningen. Samlet tidsforbruk: 2 år 9 måneder (regnet fra vedtatt kommunedelplan). Planprosess for "ett-sykehusalternativet" 2
De tre planprosessene har i praksis pågått kontinuerlig, uten slakk eller pauser mellom prosessene. Arbeidet med forslag til planprogram for reguleringsplanarbeidet ble således igangsatt før kommunedelplanen var formelt vedtatt. Samlet tidsforbruk for alle 3 planprosesser var vel 5,5 år (5 år og 7 måneder), regnet fra oppstart av første prosess til avslutning av den siste. Tar en med helseforetakets innledende vurderinger av alternativer og utredningsbehov, samt engasjement av rådgiver, var samlet tidsforbruk i overkant av 6 år (6 år og 2 måneder). 3 Hvilke planer og konsekvensutredninger vil bli nødvendige? 3.1 Plansystemet og krav til konsekvensutredning Plansystemet i Plan- og bygningsloven omfatter i dag følgende aktuelle plantyper: Plantype Planmyndighet Krav om konsekvensutredning 1 Regional plan Regional myndighet (dvs. Fylkeskommunen) Hvis planen gir retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging. 2 Kommuneplan Kommunen Hvis planen gir retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging (dvs. kommuneplanens arealdel) 2 Kommunedelplan Kommunen Hvis planen gir retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging (dvs. angir områder for utbyggingsformål). 4 Områderegulering Kommunen Hvis planen kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn (jfr. nærmere kriterier i Forskrift om konsekvensutredning ). 5 Detaljregulering Kommunen Hvis planen kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn (jfr. nærmere kriterier i Forskrift om konsekvensutredning ). Etter plan- og bygningsloven skal det for alle planforslag utarbeides en planbeskrivelse som bl.a. beskriver planens virkninger. I tillegg skal det utarbeides en særskilt konsekvensutredning for følgende planer: regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn Kriterier for hvilke reguleringsplaner dette gjelder, er nærmere definert i Forskrift om konsekvensutredning. Her framgår at det alltid skal utarbeides konsekvensutredning for reguleringsplaner for tiltak nevnt i forskriftens vedlegg I som blant annet omfatter offentlige bygg med en investeringskostnad på mer enn 500 mill. kr eller et bruksareal på mer enn 15.000 m2. Dette gjelder imidlertid ikke dersom det konkrete tiltaket er (tilfredsstillende) konsekvensutredet på et høyere plannivå og er i samsvar med overordnet plan. Planprosess for "ett-sykehusalternativet" 3
3.2 Hvilke planer blir nødvendige? Alle de 5 plantypene som er nevnt foran, er enkeltvis aktuelle ved tilrettelegging for et nytt sykehus. I praksis vil det på grunn av tidspresset i saken neppe være aktuelt å gjennomføre alle 5 planprosesser i rekkefølge fra overordnet til detaljert nivå. Etter vår vurdering vil det trolig være mest aktuelt med minimum 2 og maksimum 4 plannivåer i rekkefølge fra overordnet til detaljert plan. Regional plan Vi forventer at det fra både fylkeskommunen og andre organer vil bli et klart krav om at lokaliseringsvalget må forankres i en regional plan som utarbeides av fylkeskommunen som regional planmyndighet. Årsaken er at det skal utredes lokaliseringsalternativ i flere kommuner, og at lokaliseringsvalget dermed ikke kan forankres i en kommunal planprosess. Vi tror det er helt usannsynlig at lokaliseringsvalget kan besluttes gjennom en mer uformell utredning og behandlingsprosess, uavhengig av plansystemet i plan- og bygningsloven. Den regionale planen bør avgrenses tematisk og geografisk til sykehuslokaliseringen. Planarbeidet vil starte med utarbeiding av forslag til planprogram med forslag til lokaliseringsalternativ og utredningstemaer. Det vil dermed trolig bli behov for en uformell forstudie for å avklare hvilke alternativ som bør utredes videre samt gi en begrunnelse for alternativ som foreslås forkastet. Arbeidet med planprogrammet og selve høringsprosessen kan bli relativt omfattende og tidkrevende på grunn av det store engasjementet i saken. Kommuneplanens arealdel og/eller kommunedelplan Vi forutsetter at den regionale planprosessen konkluderer med valg av ett bestemt tomtealternativ i en av de aktuelle kommunene. Det kan deretter bli aktuelt å videreføre planarbeidet i form av kommuneplanens arealdel (for hele kommunen) eller en kommunedelplan for sykehustomta med tilgrensende områder. Vi tror at kommuneplanens arealdel er en lite hensiktsmessig plantype for videre planavklaringer for sykehuset, fordi plantypen er innholdsmessig kompleks med mange konfliktmuligheter som kan forsinke framdriften. Et unntak kan gjelde dersom kommunen uansett står foran en hovedrevisjon av kommuneplanens arealdel og enkelt kan innlemme sykehusområdet i planforslaget. Dersom dette ikke er tilfelle, vil sykehusanlegget naturlig bli innarbeidet i kommuneplanens arealdel ved neste ordinære revisjon. Sykehuslokaliseringen kan medføre en rekke andre arealbehov til boliger og servicefunksjoner som må avklares i kommuneplanen på vanlig måte. Etter vår vurdering vil kommunedelplan være en aktuell plantype for å kunne sette det valgte tomteområdet inn en noe større arealmessig sammenheng i forhold til tilgrensende områder. Erfaringer fra planleggingen av Molde sykehus på Eikrem tilsier også at plantypen er hensiktsmessig for arealmessige avklaringer rundt sykehustomta, samtidig som planbehandlingen ikke blir for kompleks. En god prosess på dette plannivået, med prinsipielle avklaringer i forhold til sektormyndigheter og arealbruksinteresser, vil også gi en enklere etterfølgende reguleringsplanprosess. Planprosess for "ett-sykehusalternativet" 4
Områderegulering og/eller detaljregulering Utbygging av sykehuset vil kreve en reguleringsplan. I prinsippet kan en tenke seg at det er tilstrekkelig med enten områderegulering eller detaljregulering, men det kan også bli krav om begge nivåer. Intensjonen med plansystemet er at områdeplaner skal utarbeides av kommunen, mens detaljreguleringer utarbeides av tiltakshaver (dvs. helseforetaket) som forberedelse til en konkret utbygging. Krav til omfang av reguleringsplaner kan delvis være avhengig av om det er utarbeidet kommunedelplan og detaljeringsgraden for denne. Dersom det ikke først utarbeides kommunedelplan, er det større mulighet for krav om både områderegulering (som kommunens plan) og detaljregulering (som tiltakshavers plan og koordinert med skisseprosjektering for sykehusanlegget). Dersom det først utarbeides kommunedelplan, er det større mulighet for å gå rett på detaljregulering. Erfaringene fra planarbeidet for Nye Molde sykehus viser at reguleringsplanleggingen til en viss grad må bygge på skisseprosjektet for sykehuset. Gjennom skisseprosjektet fastlegges bl.a. hoveddimensjoner for sykehusanlegget, plassering av adkomster/innganger for ulike funksjoner, internt vegsystem på sykehusområdet og plassering av helikopterlandingsplass. Dersom det kun skal utarbeides reguleringsplan på ett nivå (område- eller detaljregulering), må dermed skisseprosjektet gå parallelt med reguleringsplanleggingen på dette nivået. Dersom det velges et opplegg med både områderegulering og detaljregulering, er det relativt stor mulighet for at det ikke vil trenges konsekvensutredning for detaljreguleringen. Dette gir en enklere og raskere prosess for detaljreguleringen. 3.3 Må alle planer ha konsekvensutredning? Alle planforslag skal ha en planbeskrivelse som bl.a. beskriver planens virkninger. I tillegg skal det utarbeides en særskilt konsekvensutredning for regionale planer og kommune(del)planer som tilrettelegger for framtidig utbygging (bl.a. sykehusanlegg). Vi forventer også at det vil bli krav om konsekvensutredning for reguleringsplan for sykehusanlegget, med mindre det blir utarbeidet både områderegulering og detaljregulering. I det siste tilfellet bør det være stor mulighet for å unngå krav om planprogram og konsekvensutredning for detaljreguleringen. Omfanget av konsekvensutredningene fastsettes gjennom behandlingen av planprogram i forkant av selve planarbeidene. Dette innebærer at problemstillinger som er tilfredsstillende utredet på overordnet nivå, ikke skal utredes på nytt på neste nivå. I praksis avgjøres krav til utredningsomfanget gjennom den politiske behandlingen av planprogrammet, og det kan noen ganger være vanskelig å avgrense omfanget til det som er strengt beslutningsrelevant på hvert plannivå. Planprosess for "ett-sykehusalternativet" 5
4 Vurdering av forventet tidsforbruk ved aktuelle planprosesser 4.1 Vurderte alternativ Med bakgrunn i gjeldende lovverk, forskrifter og tilhørende veiledningsmateriale, samt erfaring med planverktøyet, vurderer vi det som mest sannsynlig at det blir nødvendig med 3 planprosesser for henholdsvis regional plan, kommunedelplan og reguleringsplan. Dette er imidlertid usikkert og vil avhenge av holdninger til nødvendig planavklaring fra ulike myndigheter, graden av konflikt/uenighet knyttet til lokaliseringsvalget samt graden av enighet om å akseptere en relativt rask og effektiv planprosess. Vi har derfor vurdert tidsforbruket for følgende 3 alternative modeller: A. 4 planprosesser: Regional plan, Kommunedelplan, Områderegulering og Detaljregulering B. 3 planprosesser: Regional plan, Kommunedelplan og Reguleringsplan (Områderegulering eller Detaljregulering) C. 2 planprosesser: Regional plan og Områderegulering Plantype Modell A Modell B Modell C 1 Regional plan X X X 2 Kommuneplan 2 Kommunedelplan X X 4 Områderegulering X X X 5 Detaljregulering X 4.2 Tidsforbruk ved modell A: 4 planprosesser Denne modellen er basert på krav om regional plan, kommunedelplan, områderegulering og detaljregulering. Samlet er det antatt et tidsforbruk på ca 2 år for regional plan. Regional plan bør trolig starte med en innledende fase med avklaringer av planprosess, avklaring av arbeidsdeling/samarbeid med helseforetaket, engasjement av evt. rådgivere og en forstudie av alle foreslåtte alternativer for å avklare hvilke alternativer som skal innarbeides i forslaget til planprogram. Vi har foreløpig antatt et tidsforbruk på 4 måneder til denne avklaringen, men dette tallet er usikkert. Vi regner med at planprogram for regional plan, inkl. utarbeidelse, saksbehandling, høring og fastsetting vil kreve ca 7 måneder. Vi regner med at utarbeiding av regional plan med konsekvensutredning vil kreve 8 måneder, mens saksbehandling, høring, vedtak og sluttbehandling vil kreve ytterligere 5 måneder. Dette forutsetter at en relativt effektiv planprosess. Høringsprosessen kan imidlertid bli relativt komplisert. Samlet er det antatt et tidsforbruk på ca 1,5 år for både kommunedelplan og områderegulering. Dette forutsetter at den regionale planprosessen har gitt en klar konklusjon om lokaliseringen og at dette er akseptert av alle myndigheter og kommuner, slik at videre prosess ikke forsinkes av nye lokaliseringsdiskusjoner. Det er deretter antatt et Planprosess for "ett-sykehusalternativet" 6
samlet tidsforbruk på knapt 1 år for en detaljregulering, basert på at det ikke blir nødvendig med konsekvensutredning. Samlet tidsestimat for modell A er på nærmere 6 år (5 år og 10 måneder). Dette er basert på en realistisk og litt romslig vurdering av tidsforbruket, men forutsetter samtidig at det ikke oppstår spesielle kompliserende forhold som forsinker behandlingsprosessen eller behov for flere runder med høring/offentlig ettersyn for hver plan. Det er ikke lagt inn slakk eller pause mellom hver planprosess. Oversikt over antatt tidsforbruk for ulike plantyper i antall måneder Regional Kommune- Område- Detaljplan delplan regulering regulering Planoppgave m. KU m. KU m. KU u. KU Innledende avklaringer/ forstudie 4 Planprogram Utarbeide forslag 3 2 2 Høring 2 2 2 Sluttbehandling 2 2 2 Planforslag og KU Utarbeide forslag 8 7 7 5 Høring 2 2 2 2 Sluttbehandling 3 3 3 3 I alt måneder 24 18 18 10 I alt år/måneder 2 år 1 år 6 mnd 1 år 6 mnd 10 mnd 4.3 Tidsforbruk ved modell B: 3 planprosesser Denne modellen er basert på krav om regional plan, kommunedelplan og reguleringsplan (områderegulering eller detaljregulering). Tidsforbruket er beregnet på samme måte som for modell A, men med kun en reguleringsplan. Dette kan være enten områderegulering eller detaljregulering, men for begge tilfeller er det forutsatt krav om konsekvensutredning for reguleringsplanen. Samlet tidsestimat for modell B er på 5 år. Anslaget tar ikke høyde for spesielle kompliserende forhold som forsinker prosessen i form av tilleggsutredninger eller flere runder med offentlig ettersyn. Det er ikke lagt inn slakk eller pause mellom hver planprosess. 4.4 Tidsforbruk ved modell C: 4 planprosesser Denne modellen er basert på krav om kun 2 planprosesser for regional plan og deretter rett på reguleringsplan. Dette kan være områderegulering eller detaljregulering, men mest trolig områderegulering. Det er forutsatt krav om konsekvensutredning for reguleringsplanen. Tidsforbruket er beregnet på samme måte som for modell A-B. Samlet tidsestimat for modell C er på knapt 3 år (2 år og 10 måneder). Anslaget tar ikke høyde for spesielle kompliserende forhold som forsinker prosessen i form av tilleggsutredninger eller flere runder med offentlig ettersyn. Det er ikke lagt inn slakk eller pause mellom hver planprosess. Planprosess for "ett-sykehusalternativet" 7
5 Konklusjon: Planbehov og tidsforbruk Det kan pr i dag ikke gis et entydig svar på hvor mange planprosesser og konsekvensutredninger som vil bli nødvendig for å kunne realisere et nytt felles sykehusanlegg for Nordmøre og Romsdal. Dette avhenger ikke bare av bestemmelsene i plan- og bygningsloven med forskrifter, men også av beslutninger og vurderinger som skal gjennomføres av ulike organer som del av selve planprosessene. Dette gjelder også for omfanget av konsekvensutredningene som skal gjennomføres. Vi har vurdert forventet tidsforbruk for 3 alternative modeller: Modell Planprosesser Anslått samlet tidsforbruk 4 planprosesser Regional plan, kommunedelplan, områderegulering og detaljregulering 3 planprosesser Regional plan, kommunedelplan og reguleringsplan (områderegulering eller detaljregulering) 2 planprosesser Regional plan og reguleringsplan (mest trolig områderegulering) 5 år 10 måneder 5 år 2 år og 10 måneder Anslagene er basert på en realistisk og litt romslig vurdering av tidsforbruket, men forutsetter samtidig at det er tilstrekkelig med en runde med høring/offentlig ettersyn for hver plan og at det ikke oppstår spesielle kompliserende forhold som forsinker behandlingsprosessene. Det er ikke lagt inn slakk eller pause mellom hver planprosess. Etter vår vurdering er det mest sannsynlig at det blir nødvendig med 3 eller 4 planprosesser. Ut fra en rasjonell vurdering burde 3 planprosesser med regional plan, kommunedelplan og reguleringsplan være tilstrekkelig for å oppnå en grundig planavklaring og vurdering av aktuelle virkninger. Dette forutsetter at skisseprosjektet for sykehuset foreligger under reguleringsplanarbeidet slik at dette kan legges til grunn for planutformingen. Etter vår vurdering bør en planprosess med tre plannivåer kunne gjennomføres i løpet av 5 år dersom en greier å gjennomføre en regional plan i løpet av 2 år og det deretter ikke oppstår direkte omkamper om lokaliseringsvalget eller avdekkes spesielle problemstillinger som hindrer videre planbehandling. Samtidig vet en at sykehuslokaliseringen er en komplisert og kontroversiell sak som skaper et sterkt engasjement. Muligheten for store forsinkelser er dermed absolutt til stede for planprosessene på alle nivå. Planprosess for "ett-sykehusalternativet" 8