BETRAKTNINGER OM OFFENTLIG PRIVAT SAMARBEID

Transkript

1 BETRAKTNINGER OM OFFENTLIG PRIVAT SAMARBEID Presentert av DnB NOR Bank ASA School

2 2 1 SAMMENDRAG 5 2 ANBEFALINGER 5 3 FORDELER OG ULEMPER VED OPS 7 4 TOTALENTREPRISE KONTRA OPS Rentekostnader Risikofordeling Eie eller leie i en OPS-struktur Kostnader 10 5 BESTILLING Konkurranse Fleksibilitet/endringer Betalingsmekanisme Avbestillinger/oppsigelser Verdi ved overdragelse 12 6 FINANSIERING Hva finansieres og hvordan? Struktur Risikofordeling Avkastningskrav/marginer Sikkerhetsstillelse for långiverne Betalingsmekanismer Kontraktens varighet Kjøpesum ved overtagelse (se også tidligere) Endringer (se også tidligere) Eks på kontantstrøm 22

3 3 INNLEDNING Vestfold fylkeskommune har bedt DnBNOR belyse spørsmål rundt anskaffelse av ny videregående skole i Larvik gjennom et offentlig privat samarbeid. Vestfold fylkeskommune har henvendt seg til DnBNOR som fylkeskommunens bankforbindelse. DnBNORs analyse er gjort utfra bankens ståsted som en aktør i det finansielle markedet. Analysen beskriver anskaffelsesformen og drøfter ulike forhold rundt finansiering. DnB NOR er den ledende bank mot kommunal sektor med hovedbankavtale med omlag 100 kommuner/fylkeskommuner. Banken yter også finansiering til en lang rekke av disse. Banken er godt kjent med rammebetingelsene for offentlig virksomhet. Videre har banken gjennom lengre tid bygd opp kompetanse rundt offentlig privat samarbeid (OPS) som anskaffelsesform. Banken kan yte finansiell rådgiving til OPSselskaper, yte egenkapital og fremmedkapital og gjøre renteforretninger. DnBNOR finansierer det andre prøveprosjektet innen OPS på veg i Norge (E39 Lyngdal Flekkefjord). DnBNOR er også finansiell rådgiver for OPSselskapet Allfarveg i dette prosjektet. DnBNOR har vært med i anbudsprosessen (sammen med entreprenør) på skolebygg i Oslo og pasienthotell i Stavanger. Vi vil i det videre definere OPS som en løsning hvor private aktører organisert i et OPS-selskap bygger og drifter skoleanlegg (og idrettsanlegg) på vegne av fylkeskommunen. OPS-selskapet vil også finansiere byggingen. Godtgjørelsen til OPS-selskapet vil være i form av en kontantstrøm fra fylkeskommunen over en definert kontraktsperiode. OPS-selskapet vil motta betaling fra den dagen bygget er tilgjengelig for tenkt brukergruppe, og betalingen vil påvirkes av i hvilken grad de private aktørene leverer tilfredsstillende standard og tilgjengelighet. Betalingen vil dekke OPS-selskapets investering, fordelt utover kontraktsperioden, samt drift og vedlikehold og fortjenestemargin. OPS gir mulighet for den offentlige bestilleren (her fylkeskommunen) til å avlaste seg for risiko. Offentlig sektor er ikke målt på eller belønnet for å ta risiko. Likevel gjør den det. Risikofaktorer fylkeskommunen vil bære i en tradisjonell anskaffelse av skolebygg vil være risiko for bygningsmassen, renteendringer, endringer i bygningstekniske krav, endringer i bruk av bygningen osv. Noen av disse risikofaktorene kan fylkeskommunen velge å overføre til et OPS-selskap dersom man velger en slik anskaffelsesformen. OPS-selskapet vil avlaste seg mot sine underleverandører for disse risikofaktorene. OPS er en måte for fylkeskommunen til å kunne styre risiko. Det er mulig å gjøre en sammenstilling av kostnader i en tradisjonell anskaffelse mot kostnader ved en anskaffelse via offentlig-privat

4 4 samarbeid. 1 For at denne sammenligningen skal bli reell, må det tas stilling til kostnader og fortjenester knyttet til risikoavdekning for fylkeskommunen. Videre må man ha input på størrelser som entreprise, kostnader til drift og vedlikehold, finansieringskostnader for fylkeskommunen kontra OPS-selskap osv. Vi vil understreke at dersom sammenligningen skal være reell må fylkeskommunen ha samme forutsetninger i forhold til endringer av bygning, endringer av bruk av bygning, utnyttelse av bygningsmassen, verdsettelse av restverdi og inntekter fra utleievirksomhet osv. som et OPS-selskap vil ha. OPS innebærer dyrere finansiering og større administrasjonskostnader ved anbud, men oppveies av besparelser ved levekostnadskonsept, innovasjon i løsninger og risiko-overføring. Erfaringer fra Storbritannia viser at i flere tilfeller gir OPS mer verdi for pengene for offentlig sektor enn en tradisjonell anskaffelse. 1 KPMG har gjort en slik sammenstilling i vurderingen av Vildbjerg Skole i Danmark som OPSprosjekt.

5 5 1 Sammendrag Offentlig privat samarbeid (OPS) er en form for anskaffelse hvor fylkeskommunen overlater ansvar for bygging, finansiering, drift og vedlikehold av skolen til et OPS-selskap for en avtalefestet kontraktsperiode. Avtaleformen innebærer et samarbeid mellom privat og offentlig sektor i avtaleperioden. I en OPS-struktur ses bygg, drift og vedlikehold i sammenheng. Fylkeskommunen fokuserer mer på hva som skal leveres enn hvordan det skal leveres. Det er ikke viktig for OPS-selskap eller långivere hvorvidt fylkeskommunen står som eier av skolen i kontraktsperioden, eller om OPS-selskapet står som eier. I en OPS-kontrakt vil risiko og ansvar fordeles mellom fylkeskommunen og OPS-selskapet i hele kontraktsperioden. En suksessfaktor for anskaffelsen er å oppnå en balansert risikofordeling mellom fylkeskommunen og den private aktøren. En av risikofaktorene OPS-selskapet ikke vil ha mulighet for å sitte med, er renterisiko. Selskapet vil inngå en fastrentekontrakt for hele kontraktsperioden. En OPS-løsning er finansierbar dersom risikofordelingen er balansert. Den mest sentrale sikkerheten for långiverne er inntrederett i OPS-kontrakten. En sammenligning av kostnader ulike anskaffelsesformer i mellom er vanskelig. Avgjørende for resultatet vil være hvilken kostnad fylkeskommunen oppfatter at den har ved å bære risiko selv. 2 Anbefalinger Bestillingen bør inneholde en konkret, detaljert og nøyaktig kravspesifikasjon (funksjonskrav). Funksjonskrav er mer anvendelig enn byggtekniske krav. Bestillingen bør beskrive nøyaktig hva fylkeskommunen ønsker å få ut av anskaffelsen, herunder også risikooverføring til privat aktør. Enkelhet kan gjøre bestillingen mer effektiv. Risikofordeling er sentralt. Risiko bør fordeles til de som best håndterer den. Å pålegge en aktør å bære en risiko den ikke kan påvirke kan være kostbart (avhengig av sannsynlighet for at en situasjon oppstår). Dersom fylkeskommunen velger en løsning hvor de overfører eierskapet av skolen til OPS-selskapet i kontraktsperioden, vil vi anbefale at prisen fylkeskommunen skal betale for å få tilbakeført eierskapet ved kontraktsperiodens utløp settes til en symbolsk sum (kr 1).

6 OPS-selskapet vil finansiere byggingen av skolen. For å oppnå lave finansieringskostnader er det nødvendig å ha lavest mulig egenkapitalfinansiering i prosjektet, siden egenkapital krever høyere avkastning enn fremmedkapital. For å kunne operere med lav egenkapitalandel, er risikofordelingen sentral. Det bør ligge minst mulig risiko på OPS-selskapet. Den risikoen fylkeskommunen overfører til OPS-selskapet, må OPS-selskapet videreføre til sine underleverandører. God risikoprofil vil også påvirke marginen for fremmedkapitalfinansieringen. Kontraktsperiodens lengde bør vurderes utfra: o Byggets levetid (kritiske tidspunkter for behov for større vedlikehold) o Forutsigbarhet til kostnader ved skolebygget o Hvor lang nedbetalingstid for investeringen fylkeskommunen ønsker Eventuell utnyttelse av skolen/idrettsanlegget utover til undervisningsaktivitet bør styres av fylkeskommunen, også inntekt av slik virksomhet. Eventuelle inntekter fra merbruk vil være usikre, og dette tilsier at OPS-selskapets mulighet for å ta ut inntekter på dette ikke vil påvirke kravet til betaling tilsvarende. I tillegg vil fylkeskommunen, dersom den står som utleier av bygget, selv kunne bestemme prising av utleieaktiviteten (her kan man eventuelt velge å subsidiere idrettslagene eller kompensere OPS-selskapet for deler av prisen dersom OPS-selskapet skal stå for utleien). 6

7 7 3 Fordeler og ulemper ved OPS Fordeler Avtalemotpart er ansvarlig for bygget i hele kontraktsperioden, ikke bare til ferdigstillelse. Kostnadsoverskridelser/tap bæres av privat aktør. Bygget vil gjennomgå nødvendig vedlikehold løpende (ikke forringelse av bygningsmassen) uavhengig av fylkeskommunens budsjett. Årlige kostnader til drift/vedlikehold er forutsigbare (maksutbetaling) i avtaleperioden, og finansieringskostnaden er kjent. Risikofordelingen er kjent. Fylkeskommunen avdekker seg for risiko knyttet til annen aktivitet enn kjernevirksomhet. Ulemper Fylkeskommunen vil fratas fleksibilitet i forhold til muligheten for å utsette vedlikeholdsarbeider. For å gjøre større endringer med bygget eller byggets bruk i i driftsperioden i forhold til forutsetningene, må fylkeskommunen dialog med OPS-selskapet. Private selskaper finansierer seg dyrere enn fylkeskommunen Økte transaksjonskostnader

8 8 4 Totalentreprise kontra OPS Fylkeskommunen vurderer ulike varianter av anskaffelse for den nye skolen. OPS representerer en anskaffelsesform på linje med for eksempel totalentreprise, men med annen risikofordeling og varighet. Ved en totalentreprise vil fylkeskommunen betale entreprenøren ved ferdigstillelse for hele investeringen. Entreprenøren vil være fri for ansvar for skolebygget (utover det som følger av regler om reklamasjon osv) når bygget er ferdigstilt. Fylkeskommunen vil lånefinansiere investeringen, og derigjennom betale investeringen over mange år. Fylkeskommunen vil utføre drift/vedlikehold i egenregi, eller inngå avtaler om dette med ulike underleverandører. Kostnader til drift og vedlikehold vil fylkeskommunen dekke løpende. Lånekostnaden vil svinge med markedsrenten, drifts- /vedlikeholdskostnadene kan variere over tiden og fylkeskommunen må trolig dekke kostnadsoverskridelser. Fylkeskommunen vil stå fritt til å gjennomføre større vedlikehold når den finner det hensiktsmessig. Ved et offentlig-privat samarbeid vil fylkeskommunen inngå en avtale (langvarig) om både bygging og drift/vedlikehold av skolebygget med den samme avtalemotparten. Fylkeskommunen vil betale løpende for dette fra den dagen skolebygget er tilgjengelig for bruk. Fylkeskommunen kan redusere betalingen dersom skolebygget ikke oppfyller forhåndsdefinerte krav til for eksempel renhold, luftkvalitet, osv. Det vil være forutsigbarhet til de årlige utbetalingene bortsett fra variasjonen som følger av evt. manglende tilgjengelighet og/eller dårlig vedlikehold. Det vil også være forutsigbart at skolebygget er vedlikeholdt til enhver tid i kontraktsperioden. I dette tilfellet vil investeringen lånefinansieres, men det vil ikke være fylkeskommunens ansvar å betjene lånet. Dette vil påhvile OPS-selskapet. 4.1 Rentekostnader Dersom fylkeskommunen finansierer dette over sine budsjetter, vil det ikke ligge rentekostnader inne i prosjektet. Fylkeskommunens budsjetter gir trolig ikke rom for en slik løsning. Dersom fylkeskommunen låner penger til prosjektet i eget navn (og bærer alle risiki for prosjektet), vil fylkeskommunen kunne påregne rentekostnader i dagens marked på nivå noe under NIBOR-renten (basisrenten). Fylkeskommunen blir ansett for å være kredittverdig på linje med den norske stat, og det vil derfor ikke være større kredittrisikopåslag på basisrenten. Dersom prosjektet finansieres via et prosjektselskap vil en lang rekke faktorer påvirke kredittrisiko-påslaget på basisrenten. Dette blir omtalt i

9 9 eget punkt om avkastningskrav/marginer. Her vil vi ta for oss renterisikoen i prosjektet. Et prosjektselskap vil normalt ikke ha evne til å absorbere renterisikoen i et prosjekt med løpetid på for eksempel 25 år. Gjennomsnittsrenten har i foregående 25-årsperiode vært 9,36% (aritmetisk gjennomsnitt av 3 mnd NIBOR-rente), mens maksimumsrenten og minimumsrenten i den samme perioden har vært hhv. 15,37% (3 mnd NIBOR 1982) og 2% (3 mnd NIBOR 2004). Et prosjektselskap vil verne seg mot disse svingningene ved å inngå fastrenteavtaler for hele perioden prosjektselskapet har lån utestående. I praksis vil selskapet bytte en flytende rente til en fast rente gjennom en renteswap. Markedet for lange renter i Norge er velutviklet opp til 15 år, men det er fullt mulig å inngå renteswaper lenger enn dette. På prosjektene som er under bygging (E39 Øysand Thamshavn og E39 Lyngdal Flekkefjord) ble det gjort fastrenteavtaler for 28 år. For OPS-selskapet er det sentralt å få avdekket renterisikoen i prosjektet. Om dette er like sentralt for fylkeskommunen, avhenger av om fylkeskommunens inntekter svinger i takt med markedsrenten og man egentlig kun har en likviditetseffekt av renteendringer, eller om man reelt er eksponert for effekten av renteendringer. 4.2 Risikofordeling I en OPS-struktur står risikofordelingen sentralt. Risikofordelingen er også sentral for at strukturen skal være finansierbar og for å oppnå gunstigst mulig tilbud. Det er viktig å understreke at det ikke er slik at denne strukturen åpner for at fylkeskommunen kan overlate enhver risiko til private aktører det vil i så tilfelle bli en dyr løsning. Men fylkeskommunen har gjennom denne strukturen muligheter til å omfordele risiko som ikke er knyttet til egen kjernevirksomhet til andre aktører i større grad enn i andre anskaffelsesformer. Fylkeskommunen er ansvarlig for videregående utdanning, og gjennom dette å skaffe til veie lokaler hvor videregående utdanning skal finne sted. En risikoparameter fylkeskommunen trolig er best til å håndtere er bruken av bygget hvilket elevantall skal skolen til enhver tid undervise, hvilke idrettslag skal få tilgang til idrettsanlegg osv. Elevtallet er også noe fylkeskommunen faktisk kan påvirke gjennom samordnet utnyttelse av alle skoler i fylket. Men fylkeskommunen har ikke som primæroppgave å være entreprenør, byggherre eller drive vaktmestertjenester og lignende. Fylkeskommunen

10 10 er sannsynligvis ikke den som best håndterer risiko forbundet med slik aktivitet. Risikoelementer fylkeskommunen kan overføre til andre, trolig uten merkostnad for seg selv, vil for eksempel kunne være kostnadsoverskridelser i forbindelse med bygging, ferdigstillingstidspunkt, senskader på bygg, mugg- og soppangrep i idrettsanlegg osv. Gjennom kontrakter/avtaleverk blir det definert hvem som bærer risiko for hvilke elementer i anskaffelsen. For at fylkeskommunen skal oppnå et gunstigst mulig tilbud er det viktig at risiko fordeles til de aktørene i strukturen som best kan håndtere risikoen. Det er også sentralt at flest mulig risikofaktorer er avdekket. 4.3 Eie eller leie i en OPS-struktur I en ordinær anskaffelse vil fylkeskommunen stå som eier av skolen. I en OPS-struktur kan fylkeskommunen velge om den ønsker å leie bygget av OPS-selskapet, eller om den ønsker å eie bygget selv. Så lenge OPS-selskapet har en avtale som gir rett til betaling over en gitt periode, er det ikke nødvendig for OPS-selskapet å eie bygget. I en slik løsning vil OPS-selskapets eiendom bestå av en konsesjon med fylkeskommunen til å bygge og drifte/vedlikeholde bygget. I de norske OPS-prosjektene på veg står bestiller som eier av veganlegget i hele kontraktsperioden, mens OPS-selskapet eier retten til å bygge, drifte og vedlikeholde veganlegget. Dersom selskapet bruker retten, har det krav på betaling fra bestiller. Tilsvarende løsning kan velges for skolen. 4.4 Kostnader Ved anskaffelse via OPS må fylkeskommunen ha kompetanse rundt konseptet hva gjelder finansielle faktorer, juridiske faktorer og tekniske faktorer. Det kan være hensiktsmessig å knytte til seg eksterne konsulenter med erfaring fra lignende prosesser for å bistå i anbudsutarbeidelse, anbudsprosess og kontraktsutforming. Mye av anbudsdokumenter og avtaleverk som utarbeides kan gjenbrukes i andre prosjekter. Transaksjonskostnadene ved en OPS-anskaffelse hos bestiller må påregnes å være høyere enn ved en tradisjonell anskaffelse, spesielt i forbindelse med et første prosjekt. Dette gjelder også hos de private aktørene. I en OPS-struktur vil fylkeskommunen ha kunnskap om kostnadene ved skolen i kontraktsperioden. Dette vil selvfølgelig binde opp fylkeskommunen s budsjett tilsvarende. Dersom fylkeskommunen velger en annen anskaffelsesform, vil også fremtidige budsjetter bindes opp for å

11 11 dekke investering og kostnader knyttet til dette, men størrelsene vil ikke i like stor grad være kjent. Likeledes er videregående utdanning en oppgave som er pålagt fylkeskommunen, slik at bindingen i budsjettene vil ligge der også i en slik dimensjon. 5 Bestilling Fylkeskommunen bestemmer hva den ønsker levert. Det er logisk å fokusere på funksjonskrav heller enn bygningstekniske krav. Dette vil åpne for at den private utbygger selv kan finne økonomiske og driftsmessige løsninger som dekker ønsket funksjonskrav. På denne måten blir dette et konkurranseparameter som kan utnyttes for å få frem den beste løsningen. Videre er fylkeskommunens primæroppgave å utdanne elever og ikke primært å bygge skole, slik at funksjonsspesifikasjonene bedre burde kunne dekke fylkeskommunens behov og gi rom for innovative løsninger fra arkitekt/entreprenør. Fokuset på funksjonskrav er ikke betinget av en OPS-anskaffelsesform, men strukturen kan bidra til sterkere fokus på dette fordi også utbygger må ha et forhold til at skolen skal fylle funksjoner langt inn i fremtiden. I konkurransegrunnlaget må det klart komme frem hva fylkeskommunen forventer skal leveres. Spesielt må de parametrene fylkeskommunen har et absolutt krav til, bli synliggjort. Videre er det viktig at fylkeskommunen har tatt stilling til fordeling av sentrale risikoparametere og eierskap til bygningen/evt. fastsetting av restverdi. 5.1 Konkurranse Tilbyderne vil konkurrere om kontantstrømmen fylkeskommunen skal yte over kontraktsperioden. Den tilbyderen som krever lavest kontantstrøm omregnet til nåverdi vil representere det økonomisk gunstigste alternativet. Fylkeskommunen kan velge om den vil ha flere utvelgelseskriterier, som kanskje kan være vel så viktige. Dette kan for eksempel være arkitektoniske løsninger, byggetid osv. 5.2 Fleksibilitet/endringer Det er mulig å få inn en hvilken som helst fleksibilitet i leveransen (endring i bygningsmasse, endring i vedlikeholdsstandard, endring i bruk osv.). Man må være oppmerksom på at fleksibilitet kan ha en pris. Videre er det sentralt at man har bestemt hvilken fleksibilitet man minimum ønsker før konkurransen lyses ut. Ved å være konkret på dette vil det være enklere å sammenligne ulike tilbud, samt at det er enklere å vurdere den reelle betydningen av tilleggsfleksibilitet.

12 12 Endringer i funksjonskravene i kontrakttiden kan reguleres innenfor kontrakten. Evt. beregning av kompensasjon kan også defineres inn i kontrakten. Å avklare dette i forkant vil være risikominimerende for OPSselskapet, uten tilleggskostnad for fylkeskommunen. 5.3 Betalingsmekanisme Når man skal velge hvilke faktorer som skal ha betydning for den betalingen OPS-selskapet får, er det viktig å finne de elementene som strukturerer OPS-selskapet til å levere i forhold til funksjonskrav. For å finne hvilke faktorer som er best egnet som måleparametere for utbetalingene, vil det være naturlig å se på erfaringer fra andre lignende prosjekter, og også benytte konsulenter som har vært involvert i lignende prosjekter. Bl.a. i Storbritannia er det gjort mange skoleprosjekter, og flere norske rådgivingsfirmaer har morselskaper/søsterselskaper med erfaring fra disse. Det vil være rimelig at også forhold i byggeperioden kan påvirke utbetalingene etter ferdigstillelse i en kortere eller lengre periode. Det vil ikke være nødvendig med tilleggskrav i forhold til ferdigstillingstidspunkt, siden selskapet ikke får betalt før dette tidspunktet er passert. 5.4 Avbestillinger/oppsigelser Det er vanlig å ta inn vilkår i kontrakten som regulerer hva som skjer ved endringer, avbestilling og oppsigelse av kontrakt. Hvilken godtgjørelse/kostnadsdekning OPS-selskapet skal få i slike situasjoner, vil avhenge av om det er OPS-selskapet selv som er årsak til situasjonen, eller om det er fylkeskommunen som initierer. Dersom fylkeskommunen ønsker å heve kontrakten uten nærmere definert årsak, er det rimelig å anta at OPS-selskapet vil kreve kompensert for påløpte kostnader (herunder investering), samt tap i forventet fremtidig fortjeneste. OPSselskapets mulighet til å heve kontrakt vil trolig begrenses til tilfeller hvor OPS-selskapet av ekstraordinære årsaker (som for eksempel force majeur) ikke lenger kan oppfylle kontrakten. 5.5 Verdi ved overdragelse I en løsning hvor OPS-selskapet står som eier av skolen, må det tas stilling til hvordan og når bygget skal tilbakeføres til fylkeskommunen. Fylkeskommunen vil ikke ha nøyaktig kunnskap om hvorvidt den har behov for skolebygningen etter kontraktsperiodens utløp. Dette kan tilsi at fylkeskommunen ønsker fleksibilitet med hensyn på om den vil overta

13 13 bygget eller ikke. Dersom man ønsker en slik løsning, vil OPS-selskapets vurdering av byggets verdi i alternativ anvendelse ved kontraktsperiodens utløp påvirke betalingen selskapet krever i kontraktsperioden. Bygget kan ha en markedsverdi, men det er vanskelig å ta stilling til dette ved kontraktsinngåelse. Dersom bygget skal overdras til markedsverdi, vil OPS-selskapet prise inn risikoen for hva denne verdien er. Pga. uforutsigbarhet er det sannsynlig at OPS-selskapet i sine kalkyler opererer med en antatt lav restverdi. Dette innebærer i så fall at fylkeskommunen må betale hele investeringen i løpet av kontraktsperioden, og likevel måtte betale for bygget ved overdragelse (dersom markedsverdi viser seg å være forskjellig fra 0). Usikkerheten i markedsverdien vil gi risikopåslag i avkastningskravet til egenkapital og marginen på fremmedkapital. I realiteten vil det være usikkert om markedsverdi vil påvirke kontantstrømmen positivt eller negativt. Et alternativ er å kontraktsfeste at OPS-selskapet skal få en symbolsk sum (1 kr) som betaling for bygget ved overdragelse til fylkeskommunen ved kontraktsperiodens utløp. I realiteten vil det trolig ikke påvirke de årlige betalingene vesentlig i forhold til alternativ med markedsverdi, og det gjør det enklere å forholde seg til flere konkurrerende tilbud da dette ikke blir et konkurranseparameter.

14 14 6 Finansiering Nedenfor følger en oppstilling av noen kriterier rundt finansiering: Kriterier for finansiering Avklart risikofordeling Utforming av betalingsmekanismen Inntrederett i avtaleverket Solid eier til OPS-selskap Kredittverdige underleverandører for OPS-selskapet Kriterier som påvirker finansieringskostnad, men som ikke er avgjørende for om strukturen er finansierbar Avkastningskrav egenkapital Kontraktens varighet Kjøpesum ved overdragelse Kriterier som ikke påvirker finansieringskostnad, og som ikke er avgjørende for om strukturen er finansierbar Om fylkeskommunen eller OPS-selskapet eier bygningen Fleksibilitet til endringer forutsatt ryddige mekanismer for økonomisk kompensasjon i disse tilfeller 6.1 Hva finansieres og hvordan? OPS-selskapets virksomhet finansieres med låneopptak og egenkapital. Egenkapital innbetales ved kontraktsinngåelse. I byggeperioden trekker selskapet opp et byggelån som betjenes i løpet av driftsperioden. Egenkapitalen vil få løpende avkastning i driftsperioden, men utbytte vil være begrenset i forhold til gjeldsbetjeningsevne for kommende periode. Fylkeskommunen oppfattes som en sikker betaler, slik at risikoen for at lån skal betjenes er først og fremst risiko for at OPS-selskapet ikke er i stand til å ferdigstille og/eller drifte/vedlikeholde i forhold til kontrakt. Gjennom inntrederett i kontrakten (ved mislighold fra OPS-selskapets side) er långiver sikret tilgang til kontantstrømmen fra fylkeskommunen.

15 Struktur Fylkeskommunen Eiere OPSselskap OPS-selskap Skole/ idrettsanlegg Entreprenør Långivere Drift/vedlikehold Brukere Figur 1 Blå bokser: Oransje bokser: Blanke bokser: Blå linjer: Røde linjer: Aktører som har sammenfallende interesser i at OPS-selskapet leverer i henhold til kontrakt. Aktører som har preferanser til oppgjør for utførte tjenester Nøytrale Avtaleverket rundt OPS-selskapet Avtaler om bruk av bygget Fylkeskommunen inngår en avtale med et OPS-selskap for levering av en gitt bestilling på skolebygg (bygging, samt drift og vedlikehold for en definert periode). OPS-selskapet vil inngå kontrakt med underleverandører om entreprise og drift- og vedlikeholdsaktiviteter. OPS-selskapet vil ha preferanser mot å få utført sine oppgaver rimeligst mulig (kriterie for å vinne konkurranse). Underleverandører vil være interessert i å få best mulig betalt for de tjenester de utfører for OPS-selskapet. Selskapets eiere og långivere vil ha felles interesse i at OPS-selskapet leverer tjenester i henhold til bestillingen siden dette er grunnlaget for at selskapet skal få betalt og derigjennom betjene gjeld og gi avkastning på egenkapital. Fylkeskommunen vil være interessert i at selskapet leverer i henhold til bestilling, siden fylkeskommunens interesse er brukernes tilgjengelighet til bygget. Vi ser av dette at selve strukturen i avtaleverket disiplinerer OPSselskapets adferd.

16 16 Som det fremkommer, kan fylkeskommunen ha interesse av at eierne har et forhold til kontantstrømmen utover i avtaleperioden for å sikre en fornuftig størrelse på denne. Det er rimelig at fylkeskommunen stiller krav til at eierne er relativt langsiktige og solide, og at eierskapet ikke kan overdras før etter en viss periode. Men dette må vurderes i det enkelte tilfelle 6.3 Risikofordeling Gjennom kontrakter/avtaleverk blir det definert hvem som bærer risiko for hvilke elementer i anskaffelsen. For at fylkeskommunen skal oppnå et gunstigst mulig tilbud er det viktig at risiko fordeles til de aktørene i strukturen som best kan håndtere risikoen. Det er også sentralt at flest mulig risikofaktorer er avdekket. Balansert risikofordelingen er også viktig for at strukturen skal være finansierbar og for å oppnå gunstigst mulig tilbud. OPS-selskapet vil være organisert som et "single purpose selskap" (kun etablert for å ivareta denne ene kontrakten med fylkeskommunen). Kompetanse på å bygge og drifte/vedlikeholde vil ikke være i selskapet, men bli kjøpt inn fra underleverandører. Likeledes vil risiko forbundet med rentesvingninger bli overført til en finansiell aktør gjennom en fastrenteavtale. OPS-selskapet vil sørge for nødvendig forsikringsdekning for forhold som lar seg forsikre. OPS-selskapet fordeler den risikoen selskapet har påtatt seg til underleverandører/avtaleparter som kan håndtere disse risikiene til en forutsigbar pris for OPS-selskapet. Risikofordelingen vil avgjøre om selskapet får finansiering, og påvirke finansieringskostnaden. Risikoavdekning påvirker egenkapitalandel, krav til avkastning på egenkapital og lånemargin på fremmedkapital. Risikofaktorer som force majeur og lovendringer er egentlig ikke faktorer som verken fylkeskommune eller selskap kan påvirke. Dog kan det være faktorer som er dyre å belaste OPS-selskapet for, selv om risikoen for at situasjoner skal oppstå er relativt liten. Noen force majeur hendelser vil dekkes av staten (for eksempel gjennom Naturskadefondet). Det vil derfor i realiteten ikke være risiko forbundet med disse hendelsene for fylkeskommunen. Likeledes kan enkelte lovendringer trolig medføre ekstraordinære bevilgninger fra staten for å dekke kostnader fylkeskommunen har i tilknytning til dette. Eksempler kan være endring i arbeidsmiljølov, endring i fylkeskommunens rammebetingelser osv. Risikoen for slike hendelser kan være av liten økonomisk betydning for fylkeskommunen, men kan være betydelige for OPS-selskapet. Da kan det være mest rasjonelt at fylkeskommunen bærer disse. Avdekning av grunnforhold før byggestart vil for eksempel være en oppgave fylkeskommunen bør påta seg. Hva som er konsekvensen av

17 17 dårlige grunnforhold derimot, kan påhvile OPS-selskapet, siden de har mulighet til å verne seg mot dette gjennom måten de bygger skolen. Endring i byggtekniske krav kan være en risiko en entreprenør er vant til å håndtere, og kan derfor være hensiktsmessig for fylkeskommunen å overføre til OPS-selskapet. I tabellen nedenfor er det listet opp noen risikoelementer og antydet hvem som bør bære ansvaret for disse. For de risiki OPS-selskapet bærer, vil selskapet i de fleste tilfeller velge å avlaste seg for disse til underleverandører. Ansvarlig Risikofaktor Fylkeskommunen OPSselskapet Byggekostnad X Ferdigstillingstidspunkt X Kostnader til X drift/vedlikehold Elevtall X Inntekt fra annen bruk X av skole/idrettsanlegg Arbeidsgiveransvar X vaktmester/renholdere Brann/skade X Force majeur X? X? Lovendringer X X Finansiering X Rente X Grunnforhold X? X? Inflasjon X 6.4 Avkastningskrav/marginer Egenkapitalen er ikke sikret avkastning gjennom kontraktsperioden, men kontantstrømmen er modellert i forhold til et avkastningskrav på egenkapitalen. Hvis alt går som forventet, vil egenkapitalen få avkastning i tråd med dette. Egenkapitalen vil først få betalt når OPS-selskapets underleverandører har fått dekket sine krav (entreprenør, driftsselskap, långivere osv.). Dersom OPS-selskapet opplever kostnadsøkning (utover forventet) på noen av sine innsatsfaktorer, vil dette måtte dekkes opp med lavere avkastning på egenkapitalen. Egenkapitalen og avkastningen på denne er den faktoren som er mest eksponert for risiko i OPSselskapet. Egenkapital vil kreve høyere avkastning (i utgangspunktet) enn fremmedkapital siden faktisk oppnådd avkastningen er mer usikker for

18 18 egenkapitalen enn for fremmedkapitalen (risikoen egenkapitalen bærer er høyere). For å oppnå billigst mulig løsning vil det være avgjørende å redusere egenkapitalandelen i selskapsfinansieringen så mye som mulig. Dette vil bli et konkurranseparameter tilbyderne i mellom. Både egenkapital og fremmedkapital vil gå ut fra en basisrente og ta betalt i form av en risikopremie som påslag på denne. Fremmedkapitalen vil ta utgangspunkt i en flytende basisrente. Egenkapitalen vil ta utgangspunkt i markedets fastrente for en periode tilsvarende kontraktens løpetid. Premien på basisrenten er prisen kapitalyterne krever for å påta seg risiko for selskapet. Generelt kan man, dersom risikofordelingen er god, forvente Finansieringskilde Avkastningskrav* Andel av totalkapital Egenkapital Fastrente for < 10% kontraktsperiode + 2-3% Fremmedkapital NIBOR + 0,5%-1% > 90% *avkastningskravet kan endre seg med endringer i finansmarkedet For lånefinansieringen vil en nøytral rente (eks. NIBOR) legges til grunn med tillegg av en margin. Marginen vil stå i forhold til den risiko som ligger i OPS-selskapet. Det vil ikke være risikopåslag i forhold til om fylkeskommunen vil være i stand til å betale for seg. Som nevnt over, vil risikoen først og fremst være knyttet til at OPSselskapet klarer å levere i forhold til kontrakt. Robustheten til selskapet vil påvirke marginen. Robustheten vil avhenge av at OPS-selskapet har avdekket sin risiko mot solide underleverandører. Långiverne vil også kreve at selskapet har nødvendig forsikring til enhver tid. Renterisiko vil bli avdekket gjennom en fastrenteavtale. I tillegg til disse faktorene, vil det også være avgjørende for marginen hvor stor svingningen kan være i betalingen fra fylkeskommunen som følge av mangelfull levering fra OPS-selskapets side. Kan store deler av betalingen holdes tilbake øker risikoen for at selskapet kan komme i en situasjon hvor det ikke er i stand til å betjene lånet. De samme vurderingene som over vil bli lagt til grunn når egenkapitalinvestorer vurderer sitt risikopåslag.

19 Sikkerhetsstillelse for långiverne Sikkerhetsstillelsen for långiverne vil først og fremst være inntrederett i kontrakten mellom fylkeskommunen og OPS-selskapet. Om mulig vil långiverne også ta pant i eiendom som sikkerhet for sine lån. Dersom fylkeskommunen står som eier, vil ikke långiverne ha anlednign til å ta pant i eiendommen. 6.6 Betalingsmekanismer Som nevnt over, er det viktig å finne de mekanismene som best disiplinerer OPS-selskapet som måleparametere for hvorvidt selskapet skal få fullt utbetalt for en gitt periode. Det er vanlig å splitte betalingen fra den offentlige bestilleren (her fylkeskommunen) i to ulike deler: En del som er ment å dekke OPS-selskapets investering, og kalles tilgjengelighetsbetaling. Denne delen vil ikke inflasjonsjusteres. Den andre delen er ment å dekke utgifter til drift/vedlikehold og kalles betaling for driftsstandard. I praksis slås de to beløpene sammen, og er en fast kontantstrøm med et element av inflasjonsjustering for en del av beløpet. Dersom bygget ikke er tilgjengelig, vil det bli trekk i totalsummen for den aktuelle perioden som følge av dette. Likeledes blir det trekk i totalsummen dersom bygget er mangelfullt vedlikeholdt eller driftet. OPS-selskapet vil selv påse at det bygger opp nødvendig kapital til å foreta større vedlikehold, slik at dette ikke påvirker kontantstrømmen fra fylkeskommunen. 6.7 Kontraktens varighet Det er sannsynligvis fornuftig å la kontraktsperioden vare så lenge at kritiske faser i byggets levetid er innenfor kontraktsperioden. Utover dette, må det hensyntas hvor lang periode fylkeskommunen ønsker å nedbetale investeringen over. Videre må kontraktslengden ses i forhold til hvilke behovsendringer som forventes over tiden. I tillegg til dette, må man også se kontraktsperiodens lengde i relasjon til markedet for renteforretninger. Det er tidligere illustrert at renterisiko ikke er en faktor OPS-selskapet vil kunne bære. Selskapet er avhengig av

20 20 å inngå en fastrenteavtale i lånets løpetid. I realiteten er det et begrenset marked for renteforretninger i Norge med løpetid utover år. For selve låneopptaket er ikke kontraktsperiodens lengde avgjørende. Men i forkant av låneopptaket tar bankene betalt for å stille penger til rådighet. Denne summen påvirkes av lånets løpetid.

21 Kjøpesum ved overtagelse (se også tidligere) Det er tidligere skissert hvordan OPS-selskapet vil vurdere verdien av skolebygget ved kontraktsperiodens utløp. Långiverne vil ha samme tilnærming til dette som OPS-selskapet selv. Verdien vil være meget usikker, og kan gi risikopåslag i marginen for lån. 6.9 Endringer (se også tidligere) Dersom de avtalefestede mekanismene rundt godtgjørelse ved endringer er tilfredsstillende, vil ikke dette påvirke finansieringskostnadene til OPSselskapet.

22 Eks på kontantstrøm Anvendelse av midler Driftskostnader Utskiftings reservekonto Bedriftsskatt Gjeldsbetjening Innskudd til gjeldsbetjeningsreservekonto Fordeling til Egenkapital Innskudd tilbakeholdte kontanter Byggeperiode Driftsperiode SUM År 1 År 2 År 3 År 4 År 4 Sum anvendelse av midler Finansieringskilder Egenkapital Trekk byggelån Betaling for tilgjengelighet Betaling for driftsstandard Trafikkbetaling & Sikkerhetsbetaling Renteinntekt Trekk på konti Fylkeskommunen vil ha et forhold til størrelsene Betaling for tilgjengelighet og Betaling for driftsstandard. Summen av disse to er den årlige utbetalingen fra fylkeskommunen i driftsperioden.