Årsrapport 2013 Evalueringen av NAV-reformen (EVA-NAV )

Transkript

1 Årsrapport 2013 Evalueringen av NAV-reformen (EVA-NAV ) Året 2013 Evalueringen er i sluttfasen. Viktige resultater fra første fase gjennomføringen av reformen ble rapportert for 2011 og Reorganiseringen av reformen har skapt visse metodiske utfordringer for evalueringen av reformens effekter. Resultatene så langt er noe sprikende og de målte effektene er små. Det ser likevel ut til at NAV-reformen går seg til og virker bedre noen år etter opprettingen av NAV-kontorer. Resultatene fra modulene som har studert reformens effekter vil bli formidlet og publisert fra våren 2014 og senere. Avslutningen vil bli markert med en formidlingskonferanse 12. juni 2014, hvor bl.a. innholdet i avslutningsboken blir presentert. Boken utgis av Universitetsforlaget i september 2014 med Jacob Aars og Tone Alm Andreassen som forfattere. I løpet av høsten ble det forberedt en meta-evaluering av NAV-evalueringen. Det primære målet er å systematisere erfaringene med organnisering og prosess knyttet til NAVevalueringen. Et skandinavisk ekspertpanel ble oppnevnt i januar Panelets rapport ventes å foreligge ved utgangen av juni Arbeidet med meta-evalueringen gjennomføres utenfor styringsgruppen, med Forskningsrådet som observatør. Programmets overordnede mål/formål Evalueringen er et oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet med en samlet budsjettramme på ca 53 mill. kroner. Evalueringen ledes av en styringsgruppe med bevilgningsfullmakt, og Forskningsrådet har ansvaret for sekretariatet for evalueringen. Om reformen Hovedmål Evalueringens hovedmål er å studere gjennomføringen av reformens hovedmål: Arbeidsretting: Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad Brukerretting: Enklere for brukerne, og bedre tjenester tilpasset deres behov Effektivisering: En helhetlig, og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning Delmål For å belyse reformens hovedmål, har evalueringen følgende tematiske delmål: Koblinger mellom reformens mål og strukturelle utforming Forholdet mellom de ulike organisatoriske komponentene i reformen Demografi, kultur, kompetanse og profesjon Brukernes perspektiv Den praktiske dimensjonen Evalueringen gjennomføres med ett stort prosjekt, med professor Anne Lise Fimreite, Rokkansenteret, som leder. Evalueringsprosjektet startet 1. juli Fra august 2013 har forsker Jacob Aars, Rokkansenteret, vært prosjektleder. (Fimreite ble valgt til pro-rektor ved UiB fra samme tidspunkt.)

2 Prosjektet er inndelt i 7 moduler: 1. Velferdsmodell, styringssystem og NAV 2. Det lokale NAV-kontoret 3. Lokal iverksetting 4. Nye yrkesroller i NAV-reformen 5. Arbeidsretting effektstudier 6. Brukererfaringer 7. Effektivitet DEA-analyser Evalueringen har vakt interesse i andre land, og forskerne har deltatt i faglige internasjonale sammenhenger. Økonomi og prosjektomfang Disponibelt budsjett i 2013: Forbruk i 2013: Programmets finansieringskilder i 2013: AD Antall og type prosjekter i 2013: Ett hovedprosjekt fordelt på 7 noduler Vurdering av måloppnåelse og faglige utfordringer Evalueringens første fase om gjennomføringen av reformen ble avsluttet i løpet av Effektevalueringene (modulene 5, 6b og 7) startet opp i samme periode oppstarten av disse modulene har vært tilpasset tilgangen på registerdata. Effektmodulene har møtt visse utfordringer knyttet til endringer av selve NAV-organisasjonen, spesielt etableringen av forvaltningsenheter i 2008: Modulene var designet ut fra registerdata for førstelinjetjenestene. Forvaltningsenhetene har derfor medført visse justeringer av design. Framdriften av evalueringen har vært i samsvar med planen. Med sine moduler og ulike miljøer er evalueringsprosjektet samfunnsvitenskapelig bredt og tverrfaglig. Prosjektlederen og flere av modullederne har deltatt på konferanser i utlandet med presentasjoner. Det er ellers ikke lagt opp til internasjonalt forskningssamarbeid. Nøkkeltall, 2013 Antall prosjekter: 7 Dr.gradsstipendiater: 1 Postdoktorstipendiater: 0 Prosjektledere: 8 (7+1) Måltall kvinner Fram til august 2013 hadde prosjektet kvinnelig leder. Hun ble etterfulgt av mannlig prosjektleder. En av modulene har hatt kvinnelig leder. 2

3 Resultatindikatorer, 2013 Resultatindikatorer Antall Publisert artikkel i periodika og serier 5 Publisert artikkel i antologi 9 Publiserte monografier 1 Rapporter, notater, artikler, foredrag på møter/konferanser rettet mot prosjektets målgrupper 18 Oppslag i massemedia (aviser, radio, TV ) 2 Viktigste aktiviteter i 2013 Forskningsfaglige prosjektovergripende aktiviteter Prosjektet er inne i sluttfasen, og prosessevalueringen er i hovedsak avsluttet. Likevel har det vært en del publiseringsaktivitet fra de avsluttede modulene. Mye av aktiviteten har nå vært konsentrert om analyser av reformens effekter på gjennomstrømning samt effektivitet. I tillegg er det bevilget midler til to oppfølgingsprosjekter - et under modul 3 som er en oppfølging av utvalgte NAV-kontor som ble studert gjennom den opprinnelige evalueringen, og et annet under modul 6a der formålet er å følge opp studiene av brukertilfredshet ved å ta i bruk de siste dataene som er samlet inn av NAV. En hovedaktivitet frem mot avslutningskonferanse 12. juni 2014 vil være ferdigstillingen av en bok som trekker sammen innsikter fra de ulike modulene. Formålet med publikasjonen er for det første formidling, det vil si å gi en fremstilling av resultatene fra evalueringen i en form som er lett tilgjengelig for et bredere publikum. For det andre er det et mål med en avsluttende publikasjon å gi en syntetisert fremstilling av evalueringen. Dette innebærer å oppsummere resultater og erfaringer fra et bredt tilfang av enkeltstudier innenfor evalueringen samt supplere med enkelte viktige resultater fra arbeider som er gjennomført utenfor rammene av evalueringen. I samarbeid med Tone Alm Andreassen (leder for Modul 3) har prosjektlederen ansvaret for arbeidet med boken. Arbeidet med boken er godt i gang. En vitenskapelig assistent skal gå gjennom det publiserte materialet fra evalueringen og levert oppsummeringer av disse. Utskriving av enkeltkapitler er i gang. Det er inngått en avtale med Universitetsforlaget om utgivelse av boken. Forlaget er i gang med arbeidet med å markedsføre boken overfor det som oppfattes å være de viktigste målgruppene - primært studenter på ulike kurs på høyskolenivå, primært kurs som tar for seg reformer og organisering, men også kurs som er innrettet mot sosialt arbeid. I tillegg til høyskolemarkedet ser forlaget for seg en markedsføringsstrategi innrettet mot NAV-ledere og andre i etaten. Når det gjelder tidsplan for publikasjonen, er målet å kunne presentere hovedlinjer på avslutningskonferansen 12. juni Forfatterne tar sikte på at manuskriptet foreligger i nær ferdigstilt stand til avslutningskonferansen og at den siste gjennomskrivingen kan gjøres på forsommeren. Planen er dermed å sende ferdig manus til forlag ca. 10. juli Kommunikasjons- og formidlingstiltak De viktigste tiltakene har vært publikasjoner og faglige konferansepapers sammen med at noen av modullederne har formidlet resultater til brukere på en rekke arrangementer. Det er etablert et eget Brukerforum hvor et større antall brukerorganisasjoner inviteres. Med unntak for 2012 har det vært årlige formidlingsmøter i Brukerforum. I mai 2013 ble det arrangert et slikt møte. 3

4 Høsten 2013 startet planleggingen av en avslutningsbok og en avslutningskonferanse 12. juni Driftsrelaterte aktiviteter: Styringsgruppen har hatt to møter i 2013, og det har vært arrangert en forskersamling. I tillegg har styringsgruppen behandlet noen saker pr e-post. Statistikk om inhabilitet i søknadsbehandlingen Styringsgruppen har ikke behandlet søknader i Det har ikke vært andre beslutningssaker som har aktualisert spørsmål om habilitet. Meta-evaluering Styringsgruppen har på flere møter diskutert og sluttet seg til administrasjonens forslag om å igangsette en meta-evaluering av NAV-evalueringen. Det primære målet er å systematisere erfaringene med organnisering og prosess knyttet til NAV-evalueringen. Et skandinavisk ekspertpanel ble oppnevnt i januar Panelets rapport ventes å foreligge ved utgangen av juni Arbeidet med meta-evalueringen gjennomføres utenfor styringsgruppen, med Forskningsrådet som observatør. Høydepunkter, resultater og funn De første resultatene fra effekt-evalueringen basert på registerdata for En generell utfordring i effektevaluering er hva som egentlig menes med NAV-reformen. I arbeidene med evalueringen vil «NAV-reformen» bety opprettelsen av et NAV-kontor, altså at personer bosatt i et område eksponeres for NAV-reformen i det de ikke lenger skal forholde seg til Aetat, trygdekontor og sosialkontor, men til et NAV-kontor. Selv om dette kanskje virker tilforlatelig, er det ikke uten problemer. Det er vanskelig å tenke seg at utrullingen av NAV i store deler av landet ikke påvirket arbeidet der kontoret ennå ikke var opprettet. Videre ble det etablert fellestjenester innad i NAV som også fikk betydning for kommuner der NAVkontorene ennå ikke var etablert, så som de såkalte «forvaltningsenhetene» etablert i Når det i studiene likevel ble valgt å gjøre det slik, er det fordi det er på denne måten vi er en troverdig identifikasjonsstrategi, altså at det er kun på den måten man klarer å evaluere effekter på en troverdig måte. Det er nettopp den trinnvise gjennomføringen av reformen som gjør at man kan skille generelle utviklingstrekk og konjunkturforhold fra effekten av NAV-reformen. Dersom man tenker seg at (deler av) NAV-reformen inntraff overalt samtidig, ville ikke dette være mulig. Modul 5 (Frischsenteret): Et hovedfunn er at opprettelsen av NAV-kontorene alt i alt medførte at det tok lengre tid for både arbeidsledige og sosialhjelpsmottakere å komme i arbeid. Det ser ut til at de negative effektene primært gjorde seg gjeldende de første par årene etter den lokale NAV-etableringen. Det er dermed grunn til å tro at den ugunstige utviklingen har sammenheng med selve omstillingsprosessen, og ikke nødvendigvis reflekterer at den nye modellen fungerer dårligere enn den gamle. (Artikkel planlagt publisert i Søkelys på Arbeidslivet våren 2014.) I en annen undersøkelse følges personer fra de dukker opp på arbeidskontoret, trygdekontoret, sosialkontoret eller (senere) NAV og fram til de ikke lenger er NAV-brukere eller avslutter forløpet med varig uførepensjon. Undersøkelsen er tenkt som et supplement til effektevalueringen og vil forsøke å belyse spørsmål som lett utelates i en rendyrket effektevaluering med fokus på kausalitet og «harde» utfall. Rapporten er i stedet mer beskrivende og forsøker å avdekke om strukturelle trekk ved trygde- og sosialhjelpsforløp har endret seg i kjølvannet av reformen. I en tilsvarende undersøkelse i 2004 (Fevang m.fl. 2004) 4

5 beskrev slike forløp for perioden fram til år 2000, og den nye undersøkelsen vil være en videreføring av dette arbeidet med utvidelse av dataperioden til Resultatene viser at det har skjedd store endringer over tid når det gjelder innstrømning til trygd/sosialhjelp, og det ser ikke ut til at NAV-reformen har hatt stor innvirkning. Tilsvarende ser man når det gjelder kasteballsproblematikk - hvor stor andel som går fra kommunal sosialhjelp til statlige ytelser endres over tid, men det er ikke store forskjeller mellom de som startet NAV-reformen tidlig og de som startet sent. Satt litt på spissen: Ut fra disse dataene er det ikke lett å gjette seg til hvilke kommuner som har gjennomført NAV-reformen og hvilke som ikke har det. Mulige tolkninger av dette er enten at NAV-reformen faktisk har hatt liten betydning for brukernes stønadsforløp eller at eventuelle effekter er knyttet til den bredere samordningsprosessen som har pågått parallelt innenfor hele arbeids- og velferdsområdet, slik at åpningen av selve NAV-kontorene har hatt underordnet betydning. Rapporten er publisert i Frischsenterets rapportserie (nr ) og er tilgjengelig for nedlastning: Modul 6b (UiB) Resultatene for alle utvalgene er at de målte effektene er små og ikke positive. NAV-reformen har ikke lykkest i å få flere tilbake til arbeidslivet og ut av trygdeordningene. Det ser likevel ut til at NAV-reformen går seg til og virker bedre etter noen år etter opprettingen av nytt NAVkontor i kommunene/bydelene. Det er også en viss læringseffekt i den forstand at de kontorene som innførte reformen sent i en kommune, kom litt bedre ut i forhold til de som var tidlig ute. 5