Årsrapport 2009 Evaluering av NAV-reformen EVA-NAV ( )

Transkript

1 Årsrapport 2009 Evaluering av NAV-reformen EVA-NAV ( ) Året 2009 Resultater fra evalueringen viser at NAV-reformen har stor støtte blant medarbeiderne. Fire av fem i NAV-kontorene som er med i surveyen, er helt eller delvis enige i at reformen vil gi et bedre tilbud til brukerne når den er i havn. Oppmerksomheten om produksjonen og resultatmål er høy. Det skjer en målretting av lokalkontorenes virksomhet gjennom opprettelsen av fylkesvise forvaltningsenheter og regionale pensjonsenheter. Høsten 2008 har forvaltningsenhetene i liten grad frigjort ressurser for lokalkontorene eller ført til raskere saksbehandling. Tvert imot opplever mange medarbeider i NAV-kontorene at det er blitt dobbeltarbeid i saker som skal til forvaltningsenhetene. I 2009 ble evalueringen supplert med to nye studier - om forvaltningsenhetene og om arbeidsgivernes rolle overfor NAV. Disse studiene inngår i modulene 1 og 3. Som følge av at Kåre Hagens ektefelle ble ny statsråd i Arbeidsdepartementet, har forsker Jacob Aars, Rokkansenteret, overtatt som ny modulleder fra 2010, slik at Hagen og BI ikke lenger deltar i evalueringen. Høsten 2009 ble det arrangert en godt besøkt midtveiskonferanse i Oslo, hvor resultatene så langt ble presentert. Samtidig forelå et særnummer av Tidsskrift for velferdsforskning (3/09) med Anne Lise Fimreite, Kåre Hagen og Tone Alm Andreassen som gjesteredaktører og artikler basert på evalueringen. I forbindelse med både konferansen og tidsskriftet ble evalueringen omtalt en rekke ganger i mediene. Programmets mål Evalueringen er et oppdrag fra Arbeidsdepartementet (Arbeids- og inkluderingsdepartementet fram til ). Evalueringen ledes av en styringsgruppe med bevilgningsfullmakt, og Forskningsrådet har ansvaret for sekretariatet for evalueringen. Gjennomføringen av NAV-reformen skjer i perioden I denne perioden vil evalueringens hovedfokus være prosessene i gjennomføringen. I perioden vil fokus være på effekter av reformen. Hovedmål Evalueringens hovedmål er å studere gjennomføringen av reformens hovedmål: Arbeidsretting: Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad Brukerretting: Enklere for brukerne, og bedre tjenester tilpasset deres behov Effektivisering: En helhetlig, og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning Delmål For å belyse reformens hovedmål, har evalueringen følgende tematiske delmål: Koblinger mellom reformens mål og strukturelle utforming Forholdet mellom de ulike organisatoriske komponentene i reformen Side 1 av 6

2 Demografi, kultur, kompetanse og profesjon Brukernes perspektiv Den praktiske dimensjonen Samlet vurdering av mål, status og faglige utfordringer Evalueringen gjennomføres med ett stort prosjekt, med professor Anne Lise Fimreite, Rokkansenteret, som leder. Evalueringsprosjektet startet 1. juli Prosjektet er inndelt i 7 moduler: 1. Velferdsmodell, styringssystem og NAV 2. Det lokale NAV-kontoret 3. Lokal iverksetting 4. Nye yrkesroller i NAV-reformen 5. Arbeidsretting effektstudier 6. Brukererfaringer 7. Effektivitet DEA-analyser Disse modulene dekker det vesentligste av målene for evalueringen. Det er imidlertid noen forhold som i liten eller ingen grad vil bli belyst: Brukermedvirkning på systemnivå Betydningen av valg av IKT-løsninger for organisasjonsforhold og måloppnåelse Betydningen av kobling av offentlige registre (f.eks i forhold til personvernhensyn) Utforming av spesialenheter og relasjonen mellom disse og NAV lokalt er ikke eksplisitt inkludert En omfattende (heldekkende) studie av lokalpolitikernes vurdering av NAV Evalueringsprosjektet er omfattende og krevende, bl.a. fordi hver modul henger sammen med flere andre moduler, slik at framdriften bør holdes oppe. I tillegg til at prosjektet ledes fra Rokkansenteret, deltar forskere fra i alt 10 forskningsmiljøer: UiB (sosiologi, økonomi, statsvitenskap), UiO (statsvitenskap, økonomi), Frischsenteret, Handelshøyskolen BI (ut 2009), Arbeidsforskningsinstituttet, Fafo, Høgskolen i Vestfold. Prosjektet har tverrfaglig karakter med sentrale samfunnsvitenskapelige disipliner. Det er etablert samarbeid mellom modulene om innhenting og bruk av data, også mellom første og andre fase i evalueringen. Det er også etablert samarbeid om tilgang på data med NAVdir, samt at NSD vil være mottaker og forvalter av sentrale data. Flere av modulene har rekruttert mastergradsstudenter. I 2009 har prosjektets framdrift i hovedsak vært i samsvar med planen. Formidling og brukerkontakt er en prioritert oppgave, se nedenfor. Evalueringen har allerede vakt interesse i andre land, og forskerne deltar i faglige internasjonale sammenhenger. Side 2 av 6

3 Økonomi og prosjektomfang Disponibelt budsjett i 2009: 10,869,369 Forbruk i 2009: 8,069,570 Programmets finansieringskilder i 2009: AID: kr Antall og type prosjekter i 2009: 1 FoU-prosjekt Hoveddelen av mindreforbruket i 2009 skriver seg fra at bare en liten del av bevilgningen for 2006 fra AID ble brukt aktiviteten startet høsten 2006 og at dette har forplantet seg i de etterfølgende årene, også som følge av at evalueringsprosjektet startet først 1. juli Styringsgruppen har dessuten hatt en mindre avsetning med sikte justering eller supplering underveis, og det meste av avsetningen er nå disponert til utvidelser av to moduler. I samråd med AID er det budsjettert med 7 mill. kroner pr år, noe som medfører en viss årlig overføring de første årene, deretter blir forbruket høyere enn inntektene, før bevilgningen reduseres siste år innenfor evalueringens samlede ramme på 50 mill. kroner. Vurdering av måloppnåelse og faglige utfordringer Framdriften av evalueringen er i hovedsak i samsvar med planen. Første fase om reformens gjennomføring går nå mot slutten. Flere av reformens hovedmål er belyst, bl.a. effektivisering i form av de ansattes oppgave- og ansvarsfordelinger på ulike nivåer og reformens brukerretting. Mål knyttet til effekter av reformen tas opp i evalueringens andre fase. Koordineringen mellom modulene har vært god. En viktig del av koordineringen gjelder innhenting av bearbeiding av data som skal brukes av flere moduler, spesielt i forbindelse med overgangen fra evalueringens første fase til den neste. Det er rekruttert flere mastergradsstudenter og en dr.gradsstipendiat ved UiB. Flere av modullederne har deltatt på konferanser i utlandet med presentasjoner. Nøkkeltall 2009 Antall prosjekter: 1 Dr.gradsstipendiater: 1 mann Postdoktorstipendiater: 0 Kommentarer til tallene: Evalueringen består av ett samlet FoU-prosjekt. Resultatindikatorer 2009 Avlagte doktorgrader: 0 Vitenskapelige artikler med referee: 8 Vitenskapelige artikler uten referee: 0 Annen publisering/kommunikasjon: Mer enn 60 Publikasjoner og foredrag på internasjonale møter: 8 Oppslag i media: 11 Side 3 av 6

4 Kommentarer til tallene: 2008 har vært det første fulle driftsåret. Det er allerede utgitt mange publikasjoner, spesielt fra Modul 1, men også fra Modul 2 og 3. Fullstendig oversikt finnes på nettsiden under Publikasjoner. Viktigste aktiviteter i 2009 Styringsgruppen har hatt to møter i 2009 og sluttbehandling av enkelte saker pr e-post. Som oppfølging av diskusjonen om supplerende initiativer, ble det bestemt at evalueringen skal utvides med studier av arbeidsgiverne (modul 3) og de nye forvaltningsenhetene (modul 1 og 3). Det årlige møtet for modullederne ble arrangert 26. oktober i forbindelse med forskersamlingen 27. oktober og midtveiskonferansen 28. oktober 2009 i Oslo. Konferansen var godt besøkt, med deltakere fra bl.a. alle sentrale brukere. Det ble derfor ikke arrangert møte i Brukerforum i Sekretariatet har samarbeidet med prosjektlederen om disse arrangementene. Til konferansen forelå Tidsskrift for velferdsforskning med et særnummer (3/2009) med artikler skrevet av forskerne på evalueringen, og med Anne Lise Fimreite, Kåre Hagen og Tone Alm Andreassen som gjesteredaktører. Det ble utgitt flere rapporter i 2009, primært fra Modul1. Forskerne har deltatt på flere internasjonale konferanser med presentasjoner. I tillegg har forskerne vært aktive og etterspurte i forbindelse med formidling fra forskningen. Etter forutgående behandling i besluttet styringsgruppen i 2009 å igangsette supplerende studier av de nye forvaltningsenhetene og arbeidsgiverne. Disse studiene vil inngå i Modulene 1 og 3. Som følge av at Kåre Hagens ektefelle ble ny statsråd i Arbeidsdepartementet, har forsker Jacob Aars, Rokkansenteret, overtatt som ny modulleder fra 2010, slik at Hagen og BI ikke lenger deltar i evalueringen. Kommunikasjons- og formidlingstiltak: De viktigste enkeltaktivitetene i 2009 har vært midtveiskonferansen i oktober i Oslo og særutgaven av Tidsskrift for velferdsforskning 3/2009. Forskerne har formidlet fra forskningen på ulike arrangementer, bl.a. i AID, NAV, KS og noen av de ansattes organisasjoner, noen brukerorganisasjoner, samt i Regeringskansliet og Försäkringskassan i Stockholm. Nettsiden har vært løpende oppdatert med informasjon om nye publikasjoner og arrangementer. Se Både Rokkansenteret og AFI har opprettet egne nettsider for evalueringen. Se hhv. og a414a Side 4 av 6

5 Høydepunkter og funn Vi kan si at de tre områdene trygd, sosial og Aetat ideelt skal smelte sammen i en generalistrolle med arbeidsmarkedskompetansen som kjerne. Dette skaper noen spenninger i praksis. For det første er det vanskelig å etablere enn slik modell og samtidig ivareta de produktivitetsog effektivitetskrav som må innfris i etaten. Dette gjelder også ivaretakelsen av brukernes rettigheter hvor en del av de typiske saksbehandlingsoppgavene i gamle trygd er overført til egne forvaltningsenheter. Og det gjelder ikke minst at mange oppfatter at deres egen profesjons- og fagkompetanse nedvurderes i forhold til etableringen av en ny generalistrolle. Denne type kritikk kommer oftest fra sosialarbeidere og tidligere trygdefunksjonærer. Men også personer med bakgrunn i Aetat føler at de også må gjøre ting de ikke kan. På denne bakgrunn kan man forstå at kontorer som har forsøkt å innføre en ny yrkesrolle i NAV via generalistmodellen, har måttet ta ett eller flere skritt tilbake. Det synes å være en klar tendens til en re-spesialisering av yrkesrollen i NAV (for eksempel i forhold til målgrupper). Men det er likevel ikke snakk om å vende tilbake til utgangspunktet. De absolutt fleste er fornøyde med at de tre etatene er integrerte i NAV. Kommunikasjonen på tvers av spesialiserte avdelinger er ikke en kommunikasjon mellom separate etater, men mellom kolleger, noe som igjen oppfattes å lette mulighetene å oppnå NAV-reformens målsettinger på sikt. NAV-reformen har stor støtte blant medarbeiderne. Fire av fem i NAV-kontorene som er med i surveyen, er helt eller delvis enige i at reformen vil gi et bedre tilbud til brukerne når den er i havn. Medarbeiderne mener også at det blir bedre samarbeid på tvers av de tidligere etatsgrensene, og de sier at det er enklere å finne gode løsninger for brukerne. NAV-reformen gir altså mulighet for å gi brukerne samordnet hjelp. Oppmerksomheten om produksjonen og resultatmål er høy. Det skjer en målretting av lokalkontorenes virksomhet gjennom opprettelsen av fylkesvise forvaltningsenheter og regionale pensjonsenheter. Høsten 2008 har forvaltningsenhetene i liten grad frigjort ressurser for lokalkontorene eller ført til raskere saksbehandling. Tvert imot opplever mange medarbeider i NAV-kontorene at det er blitt dobbeltarbeid i saker som skal til forvaltningsenhetene. Inntektssikring saksbehandling knyttet til livsoppholdsytelser tar ressurser fra arbeidsrettede aktiviteter som oppfølging av sykmeldte og arbeidsledige. Opprettelsen av pensjons- og forvaltningsenheter innebærer at lokalkontorene tappes for oppgaver, myndighet og kompetanse. Den tapte kompetansen må erstattes og det oppstår dermed opplæringsbehov. Videre innføres en rekke nye ordninger, arbeidsredskaper og dataverktøy, som også medfører opplæringsbehov blant medarbeiderne på lokalkontorene. Reformen skaper økt belastning på medarbeiderne i NAV-kontorene. Det mener nesten samtlige ansatte i surveyen, både ledere og medarbeidere. Mange medarbeidere får nye oppgaver, en stor del opplever ikke at de har fått tilstrekkelig opplæring til å mestre de nye oppgavene. Konsekvensene er svak framdrift i det lokale integrasjons- og utviklingsarbeidet og utilstrekkelig kvalitet i oppfølgingsarbeidet overfor brukerne. Flere medarbeider i NAV-kontorene peker i surveyen også på at redusert kvalitet i oppgaveløsningen og redusert service til brukerne er en belastning ved NAV-reformen. Underveis i omstillingen blir NAV-kontoret mindre tilgjengelig, medarbeidere er under opplæring, og gjør oppgaver de holder på å lære seg. Tjenester flyttes ut av NAV-kontorene til sentraliserte enheter. Det oppfattes som dårligere service. Utviklingen i de første NAV-kontorene som startet opp, viser at det går bedre med NAV-kontorene etter hvert. En del problemer er knyttet til etableringsfasen. Flere medarbeidere i de tidlige kontorene opplever gevinster ved NAVreformen i 2008 enn i To av tre mener utviklingen ved NAV-kontoret er tråd med reformmålene, bare en av ti er uenige. Men det er variasjon mellom kontorene. En del hentet Side 5 av 6

6 tidlig ut gevinster av NAV-reformen i form av bedre arbeidsflyt, raskere saksbehandling, bedre løsninger for brukerne. Noen som startet svakt, er nå i positiv utvikling. Noen strever fortsatt, både med at medarbeidere forsvinner, med sykefravær og med utilstrekkelig opplæring. Det går altså ikke bedre for alle de tidlige kontorene, selv om det gjør det for mange av dem. Tjenestemannsorganisasjonene har vært helt sentrale i NAV-reformen mht. to forhold. For det første å utforme og opprettholde en opposisjonsmodell (teori) for reformen med særlig kritikk mot kontorenes neddempede rolle og forvaltningsenhetenes oppblåste rolle i den sentrale ledelsens reformteori og fortolkning av politiske vedtak. For det andre at tjenestemannsorganisasjonene som formelle organisasjoner har vært avgjørende bidragsytere i å holde det institusjonelt betingede (kultur, verdier, logikk) fundamentet levende som nødvendige premissleverandører og innholdsleverandører til supplerende modeller og fortolkninger av reformens retning og etatens organisering. Begge disse forholdene er sentrale bidrag til at det myndige NAV kontoret gjenoppdages av NAV ledelsen i stadig økende grad i løpet av 2009 (paper under utvikling basert på årets paperframlegginger). En gjenoppdaging som er vesentlige for to sentrale endringsprosesser initiert i NAV i løpet av siste året (reformer i reformen: organiseringen på sentralt nivå og grensesnitt/saksbehandling på uføreområdet). Side 6 av 6