Høringsnotat forslag til ny regulering av markedsføring rettet mot barn og unge av usunn mat og drikke

Transkript

1 Helse- g msrgsdepartementet Barne-, likestillings- g inkluderingsdepartementet Høringsntat frslag til ny regulering av markedsføring rettet mt barn g unge av usunn mat g drikke Innspillsfrist:

2 Innhld 1 Hvedinnhldet i høringsntatet Bakgrunnen fr høringsntatet Utgangspunkter Invlvering av interessenter Begreper g frkrtelser Deltagere i arbeidsgruppen Usunn mat g drikke, mat- g drikkevarer g næringsmidler Barn g unge - helsemessige utfrdringer knyttet til ksthld Ksthld g helse Barn g unges ksthld Overvekt g fedme blant barn g unge Ssial ulikhet i ksthld g helse Hushldningenes utgifter til gdteri g søtsaker Beskrivelse av tilstanden på mrådet i Nrge per i dag Barn sm frbrukere g målgruppe Barns mediebruk Markedsføring av mat g drikke Arbeidsgruppens kartlegging Andre kartlegginger Reklame fr mat g drikke systematisert etter ulike markedsføringskanaler Kunnskapsgrunnlag markedsføring g barns ksthld g helse Markedsføring g ksthld Markedsføring g vervekt Markedsføring g ssial ulikhet Mulige frmer fr regulering av markedsføring av usunn mat g drikke til barn g unge Undersøkelser av ulike frmer fr regulering Lv- frskriftsregulering: Hvilke rammer følger av eksisterende lvgivning? Lv- frskriftsregulering: Hvilke rammer følger av EØS-regelverket? Harmnisert EØS-regelverk Generelle EØS-rettslige prinsipper g regler

3 6.4 Selvregulering De nrske frivillige retningslinjene fr markedsføring av mat g drikke til barn g unge Tidligere evalueringer av de frivillige retningslinjene Er det behv fr å innføre ytterligere restriksjner på markedsføring av usunn mat g drikke til barn g unge? Prblemstilling Helsemessige vurderinger Innhldet i lvverk g retningslinjer Oppslutning m de frivillige retningslinjene Tilsyn g håndheving Oppfølging av WHOs anbefalinger Sammenfatning arbeidsgruppens vurdering av de frivillige retningslinjene Knklusjn er det behv fr å innføre ytterligere restriksjner på markedsføring av usunn mat g drikke til barn g unge departementenes vurdering Berørte aktørers syn på arbeidsgruppens vurdering Bransjerganisasjnene Kreativt Frum Frbrukerrådet Kstfrum Sunn Jenteidrett Departementenes vurdering av berørte aktørers syn på arbeidsgruppens vurdering Hvrdan bør nye restriksjner på markedsføring av usunn mat g drikke til barn g unge utfrmes? Avgrensninger Mat- g drikke Barn g unge Aktiviteter, markedsføringsteknikker g arenaer (markedsføring) Markedsføring rettet mt barn g unge Rettslig frankring av nye bestemmelser m markedsføring av mat g drikke til barn g unge Aktuelle hjemmelsgrunnlag fr nye bestemmelser m markedsføring av mat g drikke til barn g unge Kringkastingslven

4 9.2.3 Markedsføringslven Opplæringslven g privatsklelven Matlven System fr tilsyn, sanksjner g klagemuligheter etter det nye regelverket Helsedirs tilsynsaktiviteter knyttet til reklamefrbudene fr alkhl g tbakk FOs tilsynsaktiviteter knyttet til frbudet mt reklame i kringkasting rettet mt barn g frbudet mt markedsføring sm er urimelig eller i strid med gd markedsføringsskikk verfr barn MTs tilsynsaktiviteter etter frbudet mt villedende markedsføring av næringsmidler Tilsynssystem, tilsynsmyndighet g klagergan Utfrming av bestemmelser m tilsyn, sanksjner g klagemuligheter i det nye regelverket Hvilke virkemidler bør kunne tas i bruk fr å håndheve det nye regelverket? Øknmiske g administrative knsekvenser Internasjnale undersøkelser av samfunnsøknmiske knsekvenser av å regulere denne typen markedsføring Samfunnsøknmiske knsekvenser av å innføre denne typen regulering i Nrge Kstnader Nyttevirkninger Hvr stre nyttevirkninger kan frventes av tiltaket? Beregning av samfunnsøknmisk lønnsmhet Usikkerhetsmmenter Samlet vurdering Knsekvenser fr næringslivet Knsekvenser fr myndighetene

5 1 Hvedinnhldet i høringsntatet Helse- g msrgsdepartementet g Barne-, likestillings- g inkluderingsdepartementet sender med dette på høring frslag til ny regulering av markedsføring rettet mt barn g unge av usunn mat g drikke. Frist fr å avgi høringsinnspill er XX.XX Et sunt g variert ksthld er viktig fr barn g unges helse g trivsel, g kan bidra til å redusere risiken fr utvikling av en rekke sykdmmer. Usunn mat g drikke er næringsmidler med høyt innhld av energi, fett, mettet fett, salt g/eller sukker. Dette mfatter fr eksempel snacks, sjklade, is g brus. Markedsføring rettet mt barn g unge av slike varer er mfattende g utbredt ver hele verden, g står i skarp kntrast til nasjnale g internasjnale ksthldsanbefalinger. En spørreundersøkelse departementene i samarbeid med Frbrukermbudet, Mattilsynet g Helsedirektratet har gjennmført blant utvalgte virksmheter innen den nrske mat- g drikkevarebransjen, viser at disse i liten grad angir barn g unge sm målgruppe fr egen markedsføring. Samtidig mener departementene at tilbakemeldingene fra virksmhetene viser at mange av markedsføringsaktivitetene deres faktisk treffer barn g unge. Ekspnering fr markedsføring av usunn mat g drikke påvirker barn g unges atferd. Markedsførere benytter effektive teknikker til å fange ppmerksmheten til barn g unge. Det er særlig gdt dkumentert at TV-reklame påvirker barn g unges matpreferanser, kjøpeatferd g frbruksmønster g at de husker, liker g engasjeres av slik markedsføring. I løpet av de siste 30 årene har det funnet sted en generell vektøkning blant barn g unge. Dette henger sammen med usunt ksthld g mindre fysisk aktivitet. Økt tilgjengelighet av energitett mat g drikke er gså en del av dette bildet. Usunt ksthld g vervekt er viktige risikfaktrer fr ksthldsrelaterte sykdmmer, sm hjerte- g karsykdmmer, kreft g type 2 diabetes. Grunnlaget fr livslange kstvaner legges i barneårene. Fr at barn g unge skal ha gd helse g fr å redusere framtidig risik fr ksthldsrelaterte sykdmmer, er det viktig at barn g unge ppretthlder en sunn vekt g har et ksthld med lavt innhld av mettet fett, sukker g salt. 5

6 Regulering av markedsføring av usunn mat g drikke er ett av flere virkemidler sm kan bidra til å mtvirke usunt ksthld hs barn g unge, g dermed frebygge vervekt g ksthldsrelaterte sykdmmer. WHO g OECD har vist at regulering av markedsføring av mat g drikke til barn g unge kan være blant de mest kstnadseffektive tiltakene fr å frebygge ksthldsrelaterte sykdmmer. Tiltak sm reduserer markedsføringspress fr usunn mat g drikke til barn g unge kan gså bidra til å utjevne ssiale ulikheter i helse. Helse- g msrgsdepartementet g Barne-, likestillings- g inkluderingsdepartementet mener at dagens lvverk, sammen med gjeldende frivillige retningslinjer, ikke beskytter barn g unge gdt nk mt markedsføring av usunn mat g drikke. Det er behv fr å innføre ytterligere restriksjner på slik markedsføring. Det er juridisk rm fr å fastsette et nytt regelverk m markedsføring av prduktgruppen mat- g drikkevarer til målgruppen barn g unge med grunnlag i helsehensyn. Det finnes bestemmelser i gjeldende nrsk lvverk sm kan brukes sm rettslig grunnlag fr en frskrift m nye restriksjner på slike markedsføringsaktiviteter. Helse- g msrgsdepartementet g Barne-, likestillings- g inkluderingsdepartementet anbefaler at det fastsettes en slik frskrift. Denne frskriften bør blant annet definere hva sm menes med barn g unge i denne sammenheng, hvilke mat- g drikkevarer sm ikke skal kunne markedsføres til barn g unge g hvrdan markedsføring til barn g unge skal avgrenses mt annen markedsføring. Frskriften bør gså innehlde hensiktsmessige bestemmelser m tilsyn, sanksjner g klagemuligheter. Frslag til slik frskrift følger sm vedlegg 2 til dette høringsntatet. 6

7 2 Bakgrunnen fr høringsntatet 2.1 Utgangspunkter Regjeringens Handlingsplan fr ksthld 1 slår fast at innføring av restriksjner på markedsføring av usunn mat rettet mt barn g unge skal vurderes sm et tiltak fr å bedre flkehelsen. Det skal utredes m lvregulering kan være egnet fr å begrense markedsføring av usunne prdukter av mat g drikke verfr barn g unge, g dette må vurderes pp mt resultater av selvregulering. Nasjnal helse- g msrgsplan (Melding til Strtinget nr. 16 ( )) følger pp dette med å fastslå at Helse- g msrgsdepartementet g Barne-, likestillings- g inkluderingsdepartementet vil utrede behvet fr å innføre lv- g frskriftsregulering av markedsføring av mat- g drikkevarer rettet mt barn g unge. Verdens helserganisasjn (WHO) har i lang tid arbeidet med markedsføring av mat g drikke til barn g unge, ne sm blant annet har resultert i anbefalinger m restriksjner på markedsføring av varer med høyt innhld av mettet fett, transfett, sukker eller salt til barn 2. WHOs anbefalinger gir råd til medlemslandene m hvrdan de kan følge pp arbeidet nasjnalt. Hvedhensikten med anbefalingene er å veilede landene i å utvikle ny eller styrke eksisterende plitikk når det gjelder markedsføring av mat med høyt innhld av mettet fett, transfett, sukker eller salt til barn. Nrge har vært initiativtaker g pådriver i dette WHO-arbeidet. Internasjnalt finnes det frventninger m at Nrge skal lede an gså når det gjelder nasjnal ppfølging av WHOs anbefalinger. I tråd med dette påtk Nrge seg i 2008 å lede et eurpeisk WHO-nettverk 3. Helsedirektratet, sm er sekretariat fr nettverket, anbefalte i desember 2010 Helse- g msrgsdepartementet å igangsette arbeid fr å følge pp WHOs anbefalinger i Nrge. Et viktig premiss i Helsedirektratets ppfrdring var at det bør innføres ytterligere restriksjner på markedsføring av mat g drikke til barn g unge i tråd med WHOs anbefalinger. I desember 2010 besluttet Helse- g msrgsdepartementet g Barne-, likestillings- g inkluderingsdepartementet å pprette en arbeidsgruppe bestående av Helsedirektratet, Mattilsynet, Frbrukermbudet g de t departementene. Arbeidsgruppen skulle sette i gang et utredningsarbeid fr å vurdere innføring av ytterligere restriksjner på markedsføring av mat- g drikkevarer rettet mt barn g unge i Nrge, herunder m det er behv fr innføring av særskilt lv- eller frskriftsregulering 1 Handlingsplan fr bedre ksthld i beflkningen ( ). Oppskrift fr et sunnere ksthld. 2 WHOs anbefalinger m markedsføring av mat til barn ble vedtatt på Verdens Helsefrsamling (Wrld Health Assembly - WHA) i mai 2010: 3 The Eurpean Netwrk n reducing marketing pressure n children. 7

8 av dette 4. Detaljene i arbeidsgruppens anbefaling g HOD g BLDs vurdering av denne fremgår av dette høringsntatet. 2.2 Invlvering av interessenter I juni 2011 ble det arrangert et rienteringsmøte fr interessenter, der arbeidsgruppen presenterte bakgrunnen fr g freløpige tanker m sitt arbeid, samtidig sm de inviterte fikk anledning til å kmme med innspill. Høsten 2011 gjennmførte arbeidsgruppen en kartlegging av hva slags markedsføring fr mat g drikke barn g unge ekspneres fr i Nrge. Bransjerganisasjnene NHO Mat g Drikke, Virke (tidligere HSH) g Annnsørfreningen (ANFO) bidr i planleggingen g gjennmføringen, blant annet ved å bistå i utvelgelsen av bedrifter sm deltk i undersøkelsen. I februar 2012 ble det avhldt et nytt infrmasjnsmøte. Frmålet med møtet var å infrmere berørte aktører m status fr arbeidsgruppens arbeid g å la dem kmmentere arbeidsgruppens vurderinger. Se kapittelet Berørte aktørers syn på arbeidsgruppens vurdering fr nærmere infrmasjn m møtene i juni 2011 g februar Begreper g frkrtelser Deltagere i arbeidsgruppen I dette høringsntatet brukes følgende frkrtelser m deltagerne i arbeidsgruppen: HOD: Helse- g msrgsdepartementet BLD: Barne-, likestillings- g inkluderingsdepartementet FO: Frbrukermbudet Helsedir: Helsedirektratet MT: Mattilsynet Usunn mat g drikke, mat- g drikkevarer g næringsmidler I dette høringsntatet er betegnelsen usunn mat g drikke gjennmgående markert med anførselstegn. Det er ment å gjenspeile at dette er et relativt g ikke klart definert begrep. Fr å kunne utfrme frslag til nye bestemmelser m markedsføring av mat g drikke til barn g unge, har det vært nødvendig å finne frem til en hensiktsmessig avgrensning av usunn mat g drikke. Dette behandles nærmere i kapittelet m avgrensing av mat g drikke i pkt Jf. vedlegg 1 Arbeidsgruppens mandat. 8

9 Mat g drikke er i dette ntatet gjennmgående benyttet sm betegnelse på den prduktkategrien sm freslås regulert. Nen steder i ntatet er dette fr enkelthets skyld krtet ned til fr eksempel mat. Vurderingene er likevel hele tiden ment å mfatte prduktkategrien mat g drikke. I vedlagte frskriftsutkast er begrepet mat g drikke erstattet av betegnelsen næringsmidler. Dette skyldes at det freslås å bruke lv 19. desember 2003 nr. 124 m matprduksjn g mattrygghet mv. (matlven) sm rettslig grunnlag fr den nye frskriften. I matlven benyttes begrepet næringsmidler gjennmgående fr mat- g drikkevarer. Matlvens frarbeider frklarer at med næringsmiddel menes ethvert stff eller prdukt, uansett m det er bearbeidet, delvis bearbeidet eller ubearbeidet, sm er bestemt til, eller med rimelighet, kan frventes å knsumeres av mennesker. Næringsmidler mfatter drikkevarer ( ). 5 Fr å sikre ensartethet i regelverket under matlven g unngå eventuelle rettslige uklarheter, er matlvens terminlgi benyttet i vedlagte regelverksfrslag. 3 Barn g unge - helsemessige utfrdringer knyttet til ksthld 3.1 Ksthld g helse Et sunt g variert ksthld er viktig fr barn g unges helse g trivsel, g kan bidra til å redusere risiken fr utvikling av en rekke sykdmmer. Ksthldsrelaterte ikke-smittsmme sykdmmer preger sykdmsbildet i Nrge i økende grad. Disse utgjøres hvedsakelig av hjerte- g karsykdmmer, kreft g diabetes type 2. Fr eksempel har antallet nye tilfeller av type 2 diabetes økt mye de siste årene g det er stadig yngre mennesker sm får diagnsen 6. Usunne kstvaner er en viktig risikfaktr fr disse sykdmmene. Sykdmmene kan i str grad frebygges eller utsettes. De største ernæringsplitiske utfrdringene i tiden fremver er derfr knyttet til frebygging gjennm ksthldsendringer i tråd med helsemyndighetenes råd g anbefalinger: Å øke inntaket av grønnsaker g frukt, grve krnprdukter g fisk, g å redusere inntaket av mettet fett g salt i beflkningen samt å redusere inntaket av sukker hs barn g unge. Sammen med økt fysisk aktivitet kan slike kstfrandringer redusere frekmsten av vervekt, kreft, hjerte- g karsykdmmer g type 2-diabetes. Det er videre en str utfrdring å utjevne frskjeller i ksthldsvaner sm fører til ssiale helsefrskjeller i beflkningen 7. 5 Ot.prp.nr.100 ( ), s Helsedirektratet (2012). Nøkkeltall fr helsesektren. Rapprt Helsedirektratet (2011). Utviklingen i nrsk ksthld 2011 (IS-1942). 9

10 Overvekt g fedme er en viktig selvstendig risikfaktr fr ikke-smittsmme sykdmmer, g er ifølge WHO 8 den tredje viktigste risikfaktren fr tapte leveår g redusert livskvalitet i høyinntektsland i verden i dag. I tillegg til å øke risiken fr helseprblemer g sykdmmer på lang sikt, kan vervekt ha flere negative helseknsekvenser i barndmmen. Dette er knyttet til både fysiske g psykssiale knsekvenser g gir seg utslag i redusert pplevd livskvalitet, blant annet på grunn av mbbing g ekskludering 9,10,11. Frebygging av vektøkning i tidlig alder er en anerkjent strategi fr å ppnå helsegevinst på lang sikt, 12 frdi vervekt g fedme blant barn g unge fte følger barna inn i vksen alder 13. Det er gdt dkumentert at et ksthld basert på matvarer med lav energitetthet kan redusere risiken fr vervekt g fedme, g at et ksthld basert på matvarer med høy energitetthet kan øke risiken fr vervekt g fedme 14,15. Energitetthet beskriver mengden energi per vektenhet. Energitettheten i matvarer avhenger av innhldet av fett, karbhydrat, prtein, fiber g vann. Generelt er matvarer med lav energitetthet rike på fiber g vann, g de er fte gså rike på vitaminer g mineralstffer. Grønnsaker g frukt har sm regel lav energitetthet. Matvarer sm innehlder mye fett g/eller tilsatt sukker, har fte høy energitetthet, fr eksempel snacks, gdteri g kaker. Nen matvarer med høy energitetthet kan ha et høyt innhld av viktige næringsstffer (fr eksempel nøtter g matlje) g vil kunne inngå i et balansert ksthld så lenge inntaket begrenses. Det er gså dkumentert at inntak av sukkerhldig drikke g hyppig inntak av hurtigmat øker risiken fr vervekt g fedme. 16,17 8 WHO (2009). Glbal Health Risks. Mrtality and burden f disease attributable t selected majr risks. 9 Helsedirektratet (2010). Frebygging, utredning g behandling av vervekt g fedme hs barn g unge. Nasjnale faglige retningslinjer fr primærhelsetjenesten. IS Lbstein T, Baur L g Uauy R (2004). Obesity in children and yung peple: a crisis in public health. Obesity Reviews, Vl. 5 (Suppl. 1), Tsirs MD et al (2009). Health-related quality f life in bese children and adlescents. Pediatric Reveiw. Internatinal jurnal f Obesity, Vl 33, WHO (2010). Ppulatin-based preventin strategies fr childhd besity. Reprt f a WHO frum and technical meeting. 13 WHO (2007). The challenge f besity in the WHO Eurpean Regin and the strategies fr respnse. 14 Wrld Cancer Research Fund and American Institute fr Cancer Research (2007). Fd, Nutritin, Physical Activity, and the Preventin f Cancer: a Glbal Perspective. Secnd Expert Reprt. ISSN/ISBN: Helsedirektratet (2011). Kstråd fr å fremme flkehelsen g frebygge krniske sykdmmer. Metdlgi g vitenskapelig kunnskapsgrunnlag. Nasjnalt råd fr ernæring (IS-1881). 10

11 Det ser ut til at metthetsfølelsen reguleres bedre ved inntak av energi i frm av fast føde enn sm drikke. En gd tannhelse er gså knyttet til ksthldet. 18 Dette innebærer å ha regelmessige måltider g ikke innta syre- eller sukkerhldig brus g saft mellm måltidene. I periden økte kstens innhld av fett g mettet fett etter å ha vært relativt ufrandret i ver ti år ifølge matfrsyningsstatistikken 19. Kstens innhld av mettet fett er nå betydelig høyere enn anbefalt. Innhldet av tilsatt sukker minsket siden 2000, men er frtsatt høyere enn anbefalt. Kstens innhld av prtein, transfett g flerumettet fett har hldt seg på anbefalt nivå i denne periden. Kstens innhld av kstfiber har økt, men er frtsatt lavere enn anbefalt. Mat g drikke med et høyt innhld av fett, sukker g salt har blitt stadig mer tilgjengelig i løpet av de siste 30 årene. Denne maten er fte billig g mange steder tilgjengelig døgnet rundt. Nå utgjøres halvparten av den ttale ptetmsetningen på engrsnivå av bearbeidede ptetprdukter sm pmmes frites g chips Barn g unges ksthld Mens de krniske ksthldsrelaterte sykdmmene ftest inntrer i vksen alder, må frebygging starte i barnealder. De levevaner sm etableres i barne- g ungdmsårene ppretthldes fte i vksen alder. Derfr er det viktig at barn g unge tilegner seg gde matvaner tidlig i livet. At barn g unge har et ksthld i tråd med ffisielle anbefalinger g ppretthlder en sunn vekt er svært viktig fr å redusere framtidig risik. Den siste landsrepresentative undersøkelsen av ksthldet til henhldsvis 4-, 9- g 13-åringer ble fretatt i 2000 (Ungkst) 21. Selv m mye er bra ved ksthldet til nrske barn, viste undersøkelsen blant 4-åringene at ksthldet innehldt fr mye fett, mettede fettsyrer g tilsatt sukker g fr lite matvarer sm er rike på kstfiber sm grvt brød, pteter, frukt g grønnsaker. Nesten alle barna (97 %) hadde en energiprsent fra mettede fettsyrer ver 10 %, sm er anbefalte øvre grense, g i verkant av 80 % av barna fikk mer enn 10 energiprsent fra tilsatt sukker, sm er det anbefalte maksimumsnivået. Melkeprdukter, smør, margarin g lje, kjøtt g kaker var de viktigste kildene til 16 Wrld Cancer Research Fund and American Institute fr Cancer Research (2007). Fd, Nutritin, Physical Activity, and the Preventin f Cancer: a Glbal Perspective.Secnd Expert Reprt. ISSN/ISBN: Helsedirektratet (2011). Kstråd fr å fremme flkehelsen g frebygge krniske sykdmmer. Metdlgi g vitenskapelig kunnskapsgrunnlag. Nasjnalt råd fr ernæring (IS-1881). 18 Helsedirektratet (2011). Kstråd fr å fremme flkehelsen g frebygge krniske sykdmmer. Metdlgi g vitenskapelig kunnskapsgrunnlag. Nasjnalt råd fr ernæring (IS-1881). 19 Helsedirektratet (2011). Utviklingen i nrsk ksthld 2011 (IS-1942). 20 Helsedirektratet (2011). Utviklingen i nrsk ksthld 2011 (IS-1942). 21 Ssial- g helsedirektratet (2002). Ksthld blant 4-åringer (IS-1067). 11

12 inntak av fett g mettede fettsyrer. Saft, brus, sukker g søtsaker, kaker g yghurt var de viktigste kildene til inntak av tilsatt sukker. Undersøkelsen av 9- g 13-åringene (Ungkst 2000) viste lignende utfrdringer. Ni av ti elever fikk mer enn 10 energiprsent fra tilsatt sukker. Blant 9-åringene var energiprsenten fra tilsatt sukker 17 % g blant 13-åringene var tilsvarende energiprsent 18 %. Energiandelen fra mettet fett lå ver maksimumsanbefalingen på 10 % fr begge gruppene. Fr begge aldersgruppene var kjøtt, melkeprdukter, smør, margarin g lje, samt sjklade g søtsaker de viktigste kildene til inntaket av mettet fett. Brus, saft, sukker g søtsaker var de viktigste kildene til inntak av sukker. Undersøkelser m helsevaner blant skleelever (HEVAS) har vist en psitiv utvikling på enkelte spisevanemråder det siste tiåret. Blant annet viser HEVAS-undersøkelsen 22 g andre studier 23 at brusinntaket blant ungdm har gått ne ned. Videre viser HEVAS-undersøkelsen at andelen 15-åringer sm daglig spiser søtsaker har gått ne ned, samt at andelen sm spiser frukt g grønnsaker daglig har økt, i periden Nrske data fr saltinntak blant barn er ikke tilgjengelig, men gjennmsnittlig inntak av salt i beflkningen er anslått til ca 10 gram per persn daglig, sm er dbbelt så høyt sm anbefalt maksimumsinntak 24. Man regner med at mtrent 75 prsent av saltet kmmer fra industribearbeidede matvarer Overvekt g fedme blant barn g unge Usunne kstvaner g fr lite fysisk aktivitet har sammenheng med utvikling av vervekt g fedme, sm er et økende helseprblem på verdensbasis. I dag er én av fem nrdmenn fete (BMI ver 30). De siste 20 årene har andelen med fedme i beflkningen blitt frdblet 26 g samme trend ses blant barn g unge. Flkehelseinstituttet har påpekt at blant barn g unge fra 4-15 år har det vært en jevn økning av vekten de siste 30 årene 27. Eksempelvis viste en landsmfattende undersøkelse blant tredjeklassinger i 2010 at 22 prsent av jentene var vervektige (hvrav 3 prsent hadde fedme), g 17 prsent av guttene (hvrav 5 prsent hadde fedme). Dette viser en økning i vervekt g fedme sammenlignet med data fra tilsvarende 22 Helsedirektratet (2012). Oppsummering av utviklingstrekk i ksthldet i Nrge av Helsevaner blant skleelever (HEVAS) (upublisert). 23 Stea m.fl (2012). Changes in beverage cnsumptin in Nrwegian children frm 2001 t Public Health Nutritin, Mar;15(3): Helsedirektratet (2011). Utviklingen i nrsk ksthld 2011 (IS-1942). 25 Helsedirektratet (2011). Utviklingen i nrsk ksthld 2011 (IS-1942). 26 Helsedirektratet (2012). Nøkkeltall fr helsesektren. Rapprt Flkehelserapprt Helsetilstanden i Nrge: Rapprt 2010:2. 12

13 undersøkelse i Når det gjelder de ne eldre aldersgruppene, har Flkehelseinstituttet fr eksempel vist at i årsalderen er andelen med vervekt eller fedme m lag prsent Ssial ulikhet i ksthld g helse Frekmsten av vervekt følger ssiale skillelinjer, både blant vksne, barn g unge 30. Andelen elever med vervekt g fedme økte fra 2005 til 2009 blant barn g unge både i lavere g høyere ssiøknmiske grupper. Andelen var imidlertid betydelig høyere blant dem i lavere ssiøknmiske grupper både i 2005 g Også når det gjelder ksthld er det ssiale skillelinjer. Både internasjnale g nrske studier viser at ksthldet i lavere ssiøknmiske grupper er mindre gunstig helsemessig sett enn i høyere ssiøknmiske grupper. I de lavere ssiøknmiske gruppene blir det spist mer billig g energirik mat (fett- g sukkerhldige prdukter) g mindre grønnsaker. Dette innebærer lavere inntak av fiber, vitaminer g mineraler, g mer mettet fett 32. Helse- g levekårsundersøkelser i 2005 g 2009 viser klare ssiale gradienter i inntak av frukt, grønt g brus med sukker blant 10. klassinger. Andelen sm spiste frukt eller grønnsaker daglig, var betydelig høyere i de høyere ssiøknmiske gruppene både i 2005 g Andelen sm drakk brus med sukker daglig var betydelig høyere blant de lavere ssiøknmiske gruppene på begge tidspunkt 33. Nylig viste en undersøkelse blant nrske 8. klassinger at de ssiale frskjellene i frukt- g grøntinntak har økt mellm 2001 g I tråd med internasjnale studier, fant en annen nrsk studie en signifikant krrelasjn mellm 11-åringers brusinntak g freldrenes utdanning 35. Nrske undersøkelser har gså vist at barn (7. klassinger) av freldre med lavere utdanning hpper ver flere 28 Flkehelseinstituttet (2011). Barnevekststudien 2010 ( 29 Flkehelserapprt Helsetilstanden i Nrge: Rapprt 2010:2. 30 Helsetilstanden i Nrge. Flkehelserapprt Osl: Nasjnalt flkehelseinstitutt; Helsedirektratet (2011). Flkehelseplitisk rapprt 2011 (IS- 1982) 32 Hlmbe-Ottesen, Wandel g Msdøl (2004). Ssiale ulikheter g ksthld. Tidsskr Nr Lægefren, 124: Helsedirektratet (2011). Flkehelseplitisk rapprt 2011 (IS- 1982) 34 Hilsen m.fl. (2011). Changes in year ld s fruit and vegetable intake in Nrway frm 2001 t 2008 in relatin t gender and sciecnmic status a cmparisn f tw crss-sectinal grups. Int J f Behaviural Nutritin and Physical Activity, 8: Bjelland m.fl (2011). Intakes and perceived hme availability f sugar-sweetened beverages, fruit and vegetables as reprted by mthers, fathers and adlescents in the HEIA study. Public Health Nutritin, 14(12),

14 måltider enn andre 36 g at det å spise fire måltider m dagen er negativt krrelert med vervekt blant 15-åringer Hushldningenes utgifter til gdteri g søtsaker Den gjennmsnittlige frbruksutgiften til mat g alkhlfrie drikkevarer var i periden henhldsvis kr fr familier med barn der yngste barn var 0-6 år g kr fr familier med barn der yngste barn var 7-19 år. 38 Nesten en femdel av dette brukes på sukkervarer g leskedrikker. 4 Markedsføring rettet mt barn g unge tilstanden i Nrge 4.1 Barn sm frbrukere g målgruppe Nybrgutvalget fikk i i ppgave å se nærmere på kmmersialiseringen av barndmmen, herunder barn sm frbrukere g målgruppe. I NOU 2001:6 Oppvekst med prislapp beskrev Nybrgutvalget barn g unges ppvekst i frbrukersamfunnet på følgende måte: Frbruk g frbruksvarer har blitt en naturlig del av den mderne ppveksten. Barns frbruk er ikke lenger kun en del av familiens frbruk. De har egne frbrukspreferanser g etter hvert gså egen øknmi i frm av penger de kan dispnere fritt. Med den generelle velstandsutviklingen har gså freldre fått mer penger å bruke på barna. Og mange barn g unge tjener gså egne penger. Barn har blitt frbrukere, g blir derfr en mer g mer interessant målgruppe. Oppfrdringen m å kjøpe, møter de unge fra tidlig av g på de fleste steder hvr de ferdes. 39 Barn g unge har blitt målgruppe fr markedsføring. De lever ikke lenger i et islert barndmsland, men i en mderne pstindustriell markedsøknmi med sterke innslag av materialistisk verdirientering. Karakteristisk fr hvert markedssegment er dets størrelse g kjøpekraft, deres ønsker g behv fr et prdukt, g ikke minst villigheten til å bruke penger på dette. Da barn g unge, i str grad finansiert av sine freldre, fylte markedskravene g ble frbrukere, så ble markedsføringen rettet mt dem (Pecra 1998). 40 Synet på barn sm en egen g interessant frbrukergruppe fr næringslivet har siden den gang blitt så selvsagt at man ikke lenger tenker ver at det ikke alltid har vært slik. Omfanget av reklame til barn g unge har vært jevnt økende, g fremveksten av ny teknlgi g digitale medier har gitt nye arenaer g virkemidler til bruk i markedsføringshensikt. Sm aktive mediebrukere er barn en lett tilgjengelig målgruppe. De er interessante fr annnsørene både frdi man kan etablere en merkevareljalitet i 36 Øverby m.fl (2011). Changes in meal pattern amng Nrwegian children frm 2001 t Public Health Nutr Sep;14(9): Vik m.fl (2010). Number f meals eaten in relatin t weight status amng Nrwegian adlescents. Scand J Public Health Nv;38(5 Suppl): Tall hentet fra Statistisk sentralbyrå: 39 NOU 2001:6 Oppvekst med prislapp s NOU 2001:6 Oppvekst med prislapp s

15 barndmmen sm de vil ta med seg videre i livet, men gså frdi deres ønsker innvirker på familiens frbruk g de er fte innvatørene i familien Barns mediebruk Sm nevnt er barn ivrige mediebrukere. Undersøkelser av barns mediebruk kan si ne m gjennm hvilke media barn blir ekspnert fr markedsføring. Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser bl.a. følgende m barns mediebruk i 2010: I aldersgruppen 9-15 år var det 21 prsent sm leste tegneserieblader hver dag. Åtte av ti barn så på fjernsyn i løpet av dagen i Høyest seerandel var det blant åringer, hvr 85 prsent så på fjernsyn i løpet av dagen. 88 prsent av alle barn i alderen 9-15 år gikk på kin i Gjennmsnittlig antall kinbesøk var 4,3 ganger samme år. 81 prsent av barn i alderen 9-12 år brukte internett en gjennmsnittlig uke i I aldersgruppen år var tilsvarende andel 97 prsent Markedsføring av mat g drikke Arbeidsgruppens kartlegging I mandatet ble arbeidsgruppen bedt m å gi en knkret beskrivelse av tilstanden fr markedsføring av mat- g drikkevarer til barn g unge i Nrge per i dag. Beskrivelsen skulle gi en versikt ver hvilke markedsføringskanaler sm brukes, herunder: kringkasting, internett, ukeblader, i butikk, på arrangementer,.s.v. Beskrivelsen skulle gså si ne m mfanget av denne markedsføringen g gi knkrete eksempler. Det har ikke vært praktisk mulig fr arbeidsgruppen å utarbeide en fullstendig g uttømmende beskrivelse av den ttale markedsføringen av mat- g drikkevarer barn g unge ekspneres fr i Nrge per i dag. Fr å danne seg et riktigst mulig inntrykk av den ttale markedsføringen, km arbeidsgruppen, i dialg med bransjerganisasjnene, frem til at den mest hensiktsmessige fremgangsmåten var å gjennmføre en spørreundersøkelse blant nen av de største bransjeaktørene, der disse ble bedt m å svare på spørsmål m hvilke markedsføringskanaler g virkemidler de hadde benyttet i De utvalgte bransjeaktørene ble bedt m å redegjøre generelt fr sin markedsføring fr mat- g drikkevarer, g dessuten m å angi hvem sm var tilsiktet målgruppe fr de enkelte markedsføringsaktivitetene. Det var et bevisst valg fra arbeidsgruppens side å be m en generell redegjørelse fr markedsføringsaktiviteter fr mat- g drikkevarer, g ikke bare m infrmasjn m 41 (Ekström 1999) 42 Tall hentet fra Statistisk sentralbyrå: 15

16 markedsføring sm var ment å være målrettet mt barn g unge. Dette var fr å unngå underrapprtering av ptensielt relevante markedsføringstiltak g fr å få frem en mest mulig mfattende g utfyllende versikt ver den faktiske tilstanden. Bakgrunnen fr denne tilnærmingen er at det kan være vesentlige variasjner både mellm hvrdan ulike bransjeaktører g mellm hvrdan bransjeaktører g myndighetsrepresentanter vurderer viktige prblemstillinger, sm fr eksempel hvrdan ulike aktører frstår begrepene barn g unge g hvilke aktiviteter de anser sm markedsføring rettet til denne målgruppen Gjennmføring av arbeidsgruppens spørreundersøkelse Spørreundersøkelsen ble gjennmført i periden 31. ktber til 25. nvember Arbeidsgruppen sendte et spørreskjema til utvalgte virksmheter innen dagligvare- g næringsmiddelbransjen i Nrge. Spørreskjemaet var utarbeidet av arbeidsgruppen i samarbeid med bransjerganisasjnene NHO Mat g Drikke, Annnsørfreningen (ANFO) g Virke (tidligere HSH). Disse bransjerganisasjnene støttet gså gjennmføringen av undersøkelsen ved å bistå i utvelgelsen av hvilke bedrifter sm ble invlvert. Det ble lagt til grunn at det ikke var mulig å kartlegge all relevant markedsføring av mat g drikke på denne måten. Arbeidsgruppen bestemte derfr at målet med undersøkelsen skulle være å få frem et utsnitt av virkeligheten. I tråd med dette ble kartleggingen begrenset til å mfatte nasjnale markedsføringskampanjer av mat g drikke utført i 2011 av stre g synlige bransjeaktører. Spørreundersøkelsen ble sendt til 42 utvalgte virksmheter. 30 av disse ga tilbakemelding i frm av utfylt spørreskjema. Innspillene ble samlet g systematisert av FO g deretter gjennmgått av arbeidsgruppen. Selv m dette metdisk sett var en enkel kartleggingsundersøkelse, anser departementene utvalget av virksmheter sm representativt g svarprsenten blant disse sm høy nk til at undersøkelsen gir grunnlag fr å utlede flere interessante bservasjner. Funnene fra spørreundersøkelsen presenteres i det følgende. Disse er på enkelte punkter supplert med arbeidsgruppens egne bservasjner g infrmasjn fra tidligere kntrller av markedsføring gjennmført av FO Generelt m tilbakemeldingene til arbeidsgruppens spørreundersøkelse Bransjeaktørene ble bedt m å redegjøre fr sin markedsføring av mat g drikke generelt, per markedsføringskanal g metde/virkemiddel benyttet, samt å angi hvem sm var tilsiktet målgruppe fr markedsføringen. I sammenstillingen har arbeidsgruppen frsøksvis srtert tilbakemeldingene etter hvrvidt det markedsførte prduktet antas å være av interesse fr barn g unge. Dette fr å få et 16

17 inntrykk av hvilken markedsføring sm kan ppleves sm rettet mt barn g unge i str grad, selv m de ikke er den tilsiktede målgruppen. Arbeidsgruppen har gså gjrt en skjønnsmessig inndeling av prduktene i tilbakemeldingene i kategriene usunne g andre prdukter. Dette fr å få et inntrykk av hvr str andel av den ttale markedsføringen i den enkelte markedsføringskanal sm er fr prdukter sm kan anses sm usunne. En utfrdring har vært at tilbakemeldingene fra bransjeaktørene avviker fra hverandre i nøyaktighetsgrad g detaljnivå. Mens nen av virksmhetene svarer per enkeltprdukt, angir andre svar per prduktkategri. Videre er det enkelte av tilbakemeldingene, bl.a. fra dagligvarebutikker g hurtigmatrestauranter, der det ikke alltid fremgår klart hvilke prdukter sm har vært markedsført. Disse frhldene medfører en viss unøyaktighet i resultatene. Tilbakemeldingene sier gså i varierende grad, g strt sett ganske lite, m hvrdan markedsføringsaktiviteter knkret har vært utfrmet. Her må resultatene fra undersøkelsen suppleres med bservasjner fra arbeidsgruppen. TV-reklame er den markedsføringskanalen sm flest av de spurte pplyser å benytte fr markedsføring av mat- g drikkevarer. Andre kanaler sm benyttes mye er internett, det ffentlige rm, i butikk g i tidsskrifter. På internett er det særlig i bannerannnser g i ssiale medier de spurte pplyser å ha gjennmført markedsføringsaktiviteter fr mat g drikke. I det ffentlige rm er det bards, plakater g lystårn, samt idrettsarrangement sm flest angir å ha benyttet. I butikk er det hyllemarkører/vippetasser 43, sjkkselgere g kampanjeinfrmasjn på emballasje sm er de mest benyttede kanalene. Av tidsskrifter, er ukeblader g aviser mye benyttet til markedsføring, mens tegneserier nesten ikke er benyttet til dette frmål. Når det gjelder virkemidler, angir flest å ha benyttet smaksprøver, knkurranser g spnsing. Nett-TV/streamingtjenester g prduktplassering i data/tv-videspill er de eneste markedsføringskanalene g virkemidlene ingen ppgir at de benytter. Andre lite benyttede kanaler er markedsføring på DVD g blgg, nedlastbare varer/tjenester, ffentlig transprt/bysykler, tegneserier, 43 En vippetass er en liten reklameplakat sm fte henger på hyller.l. i butikker. 17

18 direktemarkedsføring, skle/fritidsklubb g prduktplassering/branding. Nedenfr presenteres en skjematisk versikt ver bransjeaktørenes tilbakemeldinger når det gjelder hvrvidt de har benyttet den enkelte markedsføringskanal/virkemiddel i sin markedsføring av mat g drikke i 2011, samt hvrvidt markedsføringen har hatt barn g unge sm målgruppe: HAR BENYTTET MARKEDSFØRINGSKANALEN/VIRKEMIDDELET I MARKEDSFØRING AV MAT OG DRIKKE I 2011: Markedsføringskanal/virkemiddel: Har benyttet denne: Barn angitt sm målgruppe? 1 I kringkasting: Ja % Ja % a) TV: 73 9 b) Radi: Kinmarkedsføring/dvd: Ja % Ja % a) Kin: b) Dvd: Internettmarkedsføring: Ja % Ja % a) Bannerannnser: 63 0 b) Søkemtrptimalisering: 30 0 c) Reklamefilmer: 37 0 d) Nettspill/leker/ppgaver.l: e) Blgg: f) Ssiale medier: g) Annet: h) Nedlastbare varer/tjenester: i) Nett-TV/streamingtjenester: I det ffentlige rm: Ja % Ja % a) Bards/plakater/lystårn.l.: 53 0 b) Offentlig transprt/bysykler: c) På idrettsarrangement: d) På musikkfestivaler/-arrangementer: e) Andre events/arrangement: f) Annet: I butikk: Ja % Ja % a) Hyllemarkører/"vippetasser": 67 5 b) Sjkkselgere: 63 5 c) Kampanjeinfrmasjn på emballasje: I trykte medier: Ja % Ja % a) Ukeblader: 60 0 b) Tegneserier: 3 0 c) Aviser: Direktemarkedsføring: Ja % Ja % a) På e-pst: 10 0 b) På mbil (på sms, i app'er etc): 10 0 c) Adressert reklame:

19 d) Uadressert reklame: Skle/fritidsklubb Ja % Ja % a) Kantine/spisemråde 7 0 b) Autmater c) Undervisningsmateriell 3 0 d) Skle-/fritidsklubbarrangementer Prduktplassering/branding: Ja % Ja % a) TV-prgram/-serier 3 0 b) Film 3 0 c) Data/TV/Vide-spill Virkemidler/metder: Ja % Ja % a) Tilgifter: 23 7 b) Kupnger: c) Smaksprøver: 70 7 d) Knkurranser: e) C-branding: f) Spnsing: Rettet til barn g unge? Sm tabellen venfr viser, angis barn g unge i liten grad sm målgruppe fr markedsføringen i bransjeaktørenes tilbakemeldinger. Samtidig viser tilbakemeldingene at det er mye markedsføring i kanaler sm treffer barn g unge, f.eks.: på TV, på Internett i frm av bannerannnser g i ssiale medier; på bards g plakater i det ffentlige rm; i sjkkselgere, på vippetasser g hyllemarkører g på emballasje i butikk; g i ukeblader g aviser. Videre pplyser bransjeaktørene å benytte virkemidler sm smaksprøver g knkurranser mye. Dette er virkemidler sm er egnet til å appellere til g påvirke barn g unge i str grad. Dette illustrerer etter arbeidsgruppens ppfatning utfrdringene i å finne frem til en hensiktsmessig regulering av markedsføring av mat g drikke til barn g unge. En regulering sm legger pp til å mfatte bare markedsføringsaktiviteter sm har barn g unge sm uttalt målgruppe, vil ut fra funnene i spørreundersøkelsen ikke i særlig grad bidra til å fremme målsetningen m å redusere mengden markedsføring av usunn mat g drikke til barn g unge. Denne prblemstillingen drøftes nærmere i punkt 7.3 Innhldet i lvverk g retningslinjer nedenfr. I de markedsføringskanalene sm flest av bransjeaktørene angir å ha benyttet - dvs. ver 50 prsent av bransjeaktørene - er det i ssiale medier, på idrettsarrangement g i knkurranser at flest angir å ha hatt markedsføring sm har barn g unge sm målgruppe. Dette gjelder likevel bare 18 % av respndentene. Samtidig er dette blant de kanalene hvr prdukter arbeidsgruppen antar at er av interesse fr barn er markedsført i størst grad, g gså kanalene sm innehlder mest markedsføring av prdukter sm arbeidsgruppen vurderer sm "usunne". Det redegjøres nærmere fr dette i gjennmgangen av reklame i ulike markedsføringskanaler nedenfr. 19

20 4.3.2 Andre kartlegginger Sveriges Knsumentråd fretk i 2005 g 2007, i samarbeid med Lunds universitet en kartlegging av reklame fr usunn mat mt barn g unge, i henhldsvis blader/direktereklame, på internett g på TV. Hensikten var å kartlegge hvr str del av reklamen rettet mt barn sm er fr usunn mat. Kartleggingen viste at halvparten av all reklame på barnenettsider var reklame fr usunne matvarer. Disse bar fte preg av underhldning (spill, seriefigurer, knkurranser g klubber). 26 % av reklame i barneblader g direktereklame var fr usunn mat g 20 % av matreklame på TV (i tidspunkter der barn ser på TV) var fr usunn mat (chips, brus, gdteri, kaker eller is) Reklame fr mat g drikke systematisert etter ulike markedsføringskanaler I det følgende gis en krtfattet redegjørelse fr relevante funn fra arbeidsgruppens kartleggingsundersøkelse, frdelt på ulike markedsføringskanaler, herunder: Radi-, TV- g kinreklame, annnser i aviser, ukeblader g tegneserier g på hjemmesider på internett, markedsføring på bards g plakater i det ffentlige rm, markedsføring på prdukt, plakater g i sjkkselgere i butikk, etc Markedsføring i radi, TV g på kin I følge bransjerganisasjnene, brukes ver 90 % av aktørenes markedsføringsbudsjett på markedsføring i TV. I tilbakemeldingene fra bransjeaktørene pplyser gså 73 % av respndentene å ha benyttet denne markedsføringskanalen i I kun 9 % av disse tilfellene angis barn g unge sm målgruppe fr markedsføringen. Etter arbeidsgruppens vurdering, kan imidlertid 68 % av de markedsførte prduktene antas å appellere til barn g unge. Arbeidsgruppen vurderer gså 59 % av disse prduktene sm usunne. Cirka en tredjedel av de spurte pplyser at de har benyttet radi sm markedsføringskanal g 30 % å ha benyttet seg av kinreklame. Også her er tendensen den samme: Barn g unge angis kun i henhldsvis 9 % g 11 % av tilfellene sm målgruppe, mens arbeidsgruppen vurderer de markedsførte prduktene i 77 % g 78 % av tilfellene sm interessante fr barn g i 68 % g 72 % av tilfellene sm usunne. Dette understøttes av tidligere enkle undersøkelser gjennmført av FO i 2006, 2008 g 2011, sm viste at det var mange reklameinnslag fr usunne mat- g drikkevarer, sm brus, saft, sjklade, gdteri, desserter, ferdigmat g kjeks