RAPPORT FORSLAG TIL KRITERIER FOR HVILKE VEIER SOM SKAL VÆRE KOMMUNALE I STAVANGER 1. Innledning 4.1. Bakgrunn Etter veiloven skilles det mellom offentlige og private veier. Offentlige veier omfatter riksveier, fylkesveier og kommunale veier, dvs. veier som vedlikeholdes av stat, fylke eller kommune. Stavanger kommune ønsker å vedta en strategi for framtidig strukturering av veinettet i kommunen. I denne sammenheng skal grensesnittet mellom kommunale og private veier vurderes. Parallelt med prosjektet i Stavanger kommune har Vegforum for byer og tettsteder (VBT) tatt for seg den samme problemstillingen på generelt grunnlag i rapporten Forvaltning av kommunale trafikkarealer grensesnitt mot private. VBT har i sitt prosjekt ønsket å synliggjøre følgende: Historikk og begrunnelse for at det har oppstått uklarheter Publikums forventninger til offentlig vei Hva som inngår i et Veiholderansvar Hva inngår i veiområdet Veiens utstrekning og dens forhold til naboene Alternative strategier for hvilke veier som skal være kommunale offentlige veier Hva skal til for at en vei skal bli offentlig Offentlig vei til privat Felles drift av privat vei Vurderingsskjema for å avgjøre om en vei bør være offentlig Aktuelle lovverk som har betydning når grensesnittet mot private behandles VBT er et fagnettvert for større bykommuner i Norge. Fagområdene er forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av kommunale gater og plasser. I 2013 er 21 av de største kommunene medlem av nettverket. Alle kommuner med mer en 40 000 innbyggere har anledning til å melde seg inn i VBT. Side 1
Prosjektene i Stavanger kommune og i VBT er utviklet i et nært samarbeid for å dra veksler på kompetansen som er innhentet til prosjektene. Dette har ført til en forsinkelse i den planlagte framdriftsplanen for prosjektet i Stavanger, men dette er kompensert med en grundigere og mer omfattende juridisk dokumentasjon i forhold til problemstillingene som blir belyst. 4.2. Mål for prosjektet Ut fra dagens system skal en vei være kommunal hvis den har offentlig (kommunal) interesse for gående, syklende eller motorisert trafikk. I tillegg skal følgende formelle kriterier være oppfylt: Veien er regulert til offentlig vei Grunnen eies av Stavanger kommune Veien er opparbeidet i henhold til gjeldende Veinorm for Stavanger kommune Veien er overtatt til kommunal drift og vedlikehold Dette prosjektet har gått ut på å lage en anbefaling om når en vei bør være kommunal. Kriteriene skal være forutsigbar, enkel og forståelig både for beboere og for saksbehandlere i kommunen som behandler denne typen saker. Kriteriene skal også kunne gjennomføres innenfor gjeldende regelverk. Det skal også gjøres en grov vurdering for hvordan alternative kriterier kan slå ut økonomisk for Stavanger kommune pga endring i volum (kilometer vei). For å synliggjøre dette er det valgt et referanseområde i Hundvåg budel. Fig.1: Referanseområde for prosjektet Husebø Skeiene. I følge vegloven er det grunneierne av de private veiene som selv er ansvarlig for å holde veien i forsvarlig og brukende stand. Men det kan være enkelte private veier som har en større allmenn interesse enn andre. På disse veiene bør det offentlige sikre nødvendig drift og vedlikehold. Det kan også være kommunale veier som bør nedklassifiseres til privat vei og omvendt. Side 2
Målet for prosjektet er å vise hvilke vurderinger som bør legges til grunn i slike saker, juridiske krav ved omklassifiseringer og konsekvensene av endrede kriterier i forhold til dagens. 2. Dagens sitasjon - historikk Begrunnelsen for det uklare forhodet mellom kommunal og privat vei i stavanger er sammensatt og er utviklet gjennom lang tid. 2.1 Historikk (ca1850 1910) Flere bønder gikk i sammen og åpnet for ferdsel på hverandres veier. Noen fikk tilskudd til vedlikehold av veiene sentralt via lensmann /fut. (ca.1910 1960) Veivoktere reiste rundt og vedlikeholdte hovedårene i gamle Hetland og Madla. Kommunene begynte etter hvert, etter behov å gi tilskudd til private veier. Det de da fikk var grusen, arbeidet måtte de selv ta. (- ca. 1960) På Storhaug ble huseieren i enkelte tilfeller pålagte om å opparbeide fortau langs veien, dette også langs kommunale veier. Flere samleveier står også i dag i privat eie, men kommunen drifter en del av disse også. Dette er også i fra gamle Hetland. Ut i fra historikken er det vanskelig å trekke opp skillelinjer for å drive vedlikehold. 2.1 Hovedplan vei og trafikk 2004-2013 I hovedplanarbeidet ble det gjennomført et delprosjekt som skulle avklare den framtidige klassifiseringen av det kommunale veinettet med spesielt fokus på de private veiene. Prosjektet beskrev følgende veikasser for kjøreveier: Hovedveier (den tids riksveier og noen fylkesveier) Hovedsamleveier (den tids øvrige fylkesveier) Samleveier (de viktigste kommunale veiene) Adkomstvei type A (gjennomgangsvei eller adkomstvei til flere enn 10 boliger) Adkomstvei type B (adkomst til færre enn 10 boliger + forbindelse til friområde, gangvei +) Felles avkjørsel (adkomst til færre enn 10 boliger uten tilleggsfunksjon privat vei) Videre ble følgende veiklasser beskrevet for gang- og sykkelveier: Hovedsykkelrute (sammenhengende sykkelrutenett mellom bydeler) Bydelssykkelrute (supplerende nett internt i bydelene) Øvrige gang og sykkelveier (andre gang- og sykkelveier) Felles gangveier (interne gangveier, stier og tråkk med liten allmenn funksjon - privat) Turveier (Forbindelser i turområder som ikke inngår i sykkelrutenettet) Offentlige plasser og torg (gågater, torg og plasser) Veiklassene er fortsatt relevante og er i denne sammenheng blitt oppdatert i forhold til ny håndbok 017 og endringer som følge av forvaltningsreformen der deler av riksveinettet ble omgjort til fylkesvier. Side 3
I samme delprosjekt ble det angitt kriterier for tilskudd til private veier: Fig.2: Skisse som viser veiklasser og angir hvilke veier som bør være private (Hovedplan vei og trafikk 2004-2013). Tilskudd til privat veg gis når; Den private veien kan kategoriseres som samlevei Den private veien kan kategoriseres som adkomstvei type A og B Øvrige private veger gis det ikke tilskudd til opprusting eller drift og vedlikehold. 2.2 Ulikt praksis i skille mellom private og offentlige veier Statens kartverk har oversikt over fordelingen av veinettet og rapporterer årlig, ved bruk av programmet V-base, fordelingen av veinettet i Norske kommuner Fordelingen av ulike veityper i kommunene er svært varierende. 600 500 400 300 200 Landet 1000 km Stavanger km 100 0 Ev+Rv Fv Kv Pv Side 4
Fig.3: Fordeling av ulike veityper i landet sammenlignet med Stavanger. Tilsvarende er fordelingen i VBT kommuner følgende: SNITT VBT Tromsø Bodø Trondheim Ålesund Bergen Karmøy Stavanger Sandnes Kristiansand Arendal Skien Tønsberg PV KV FV EV+RV Drammen Gjøvik Lillehammer Oslo Skedsmo Bærum Fredrikstad Sarpsborg 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 Fig.4: Fordeling av ulike veityper VBT kommunene. I snitt for VBT-kommunene er det likt fordelt med privat og kommunale veier med i underkant av 40 % av hver. Fylkeveinettet er på ca 17 % og riks og europaveinettet på ca 5 %. Som det går fram av Side 5
figurer er variasjonen veldig stor mellom medlemskommunene. De fleste har en ca 50/50 % fordelig mellom private og kommunale veier, mens Bergen, Lillehammer, Gjøvik, Sarpsborg og Arendal skiller seg ut med høy andel private veier i forhold til kommunale. Stavanger skiller seg ut med veldig stor andel kommunale veier i forhold til private, i Bærum og Drammen er det også en forholdsvis høy andel kommunale veier. Årsakene til denne variasjonen kan være forskjellige. Vi kommer tilbake til at ulike strategier kan ha spilt en rolle, men er også klar over at geografien og bosetningsmønsteret har betydning for hvordan dette er fordelt. Det kan også knyttes usikkerhet til kvaliteten på grunnlagsdataene som leveres til kartverket fra kommunene. 2.3 Reguleringsplan Arealformål bestemmes i reguleringsplaner. Arealformålet som har betydning for offentlige veier er; Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur. vei, bane, lufthavn, havn, hovednett for sykkel, kollektivnett, kollektivknutepunkt, parkeringsplasser, trasé for nærmere angitt teknisk infrastruktur. Det er som regel vist med grå farge på reguleringskartet. Fig.5: Reguleringskart Husebø Skeiene. En del av de utbygde områdene i Stavanger er områderegulert, der for eksempel hele boligfelt er angitt med gult uten at de interne veiene er vist på kartet. I disse områdene er det heller ikke angitt hvem som skal ha ansvaret for veiene. I den nyeste veilederen for utarbeiding av reguleringsplaner etter plan og bygningsloven er det angitt at interne veier inngår i arealformålet; Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur. Offentlige veier og veier som skal være felles for flere eiendommer, må vises med samme arealformål. Dersom forholdet mellom offentlige og private veier skal behandles i reguleringsplanen skal det beskrives som bestemmelser. Side 6
Arealdisponeringen og reguleringen til trafikkområder har endret seg gjennom tidene. Tidligere ble det gjerne regulert inn store bilbaserte trafikkanlegg midt i et bysentrum, mens det med årene har blitt mer vanlig å begrense biltrafikkarealene. Dagens reguleringer i byer har mye større fokus på miljøvennlig transport generelt, og framkommelighet for myke trafikanter og kollektivtrafikk spesielt. Reguleringsplanen angir en framtidig arealdisponeringssituasjon og blir gjerne erstattet av en ny reguleringsplan før den forrige er blitt fullstendig gjennomført. Reguleringsplanen for et område er derfor alene ikke avgjørende for om veiene er blitt offentlige eller for den saks skyld bør bli offentlige. Den gjeldende transportfordelingspolitikken, forholdet til myke trafikanter og tilpasning til de omgivelsene slik de er akkurat nå, bør også tas med i vurderingen. Dette vil ofte være tatt inn i bestemmelsene i reguleringsplaner av nyere dato, reguleringstidspunktet er derfor av betydning. 2.4 Uregulerte områder I uregulerte områder har veiens funksjon og utvikling vært avgjørende for om denne er blitt offentlig. Det er ofte vanskelig å dokumentere historien og bakgrunnen for at veier er å oppfatte som offentlige. Det kan være inngått formelle avtaler med kommunen, eller så kan spesielle forhold ført til at kommunen på et tidspunkt har overtatt vedlikeholdet. Dette kan være tilkomst for kommunal hjemmehjelp, barns skolevei eller andre gode formål. Slike lokale forhold endres over tid og trenger ikke lengre være relevant for dagens situasjon. Det er svært få uregulerte områder i Stavanger kommune. 2.5 Kvalitet på opparbeidelse Kommunene stiller krav til kvaliteten på selve veikonstruksjonen og veiutstyret som kreves for at veien skal kunne åpnes for allmenn ferdsel. Med veiutstyr menes skilter, belysning, trær med mer. Når en utbygger foretar bygging av en vei som er regulert til kommunal vei må han sørge for at byggingen skjer i henhold til de krav som kommunen stiller. Ofte blir dette administrert av byggesaksavdelingene i kommunen. Det er viktig at veiholder har utviklet tydelige kvalitetskrav til veioppbygging og veiutstyr som kan formidles internt i kommunen, og til utbyggere og entreprenører. Når veien er ferdig bygget blir ansvaret overtatt av veiholder og evt. garantier begynner å løpe. I denne sammenhengen aksepterer ny veieier at veien er bygget i henhold til normen og ansvaret overføres. Det kan også være tilfeller der veier er private på grunn av at ett eller flere av disse kriteriene i kvalitetskravene ikke oppfylt, selv om det opprinnelig var planen at veien skulle være kommunal. Utbygger og grunneiere har funnet det mer hensiktsmessig å beholde veien som privat vei framfor å bygge den i henhold til kommunal standard. Begrunnelsen for dette kan for eksempel være en større tomteutnyttelse ved å unngå kommunens krav til stigningsforhold. Etter overtakelsesforretningen må veien kartlegges og klargjøres for å bli innarbeidet i kommunens veiliste. Midler til drift og vedlikehold må beregnes og innarbeides i budsjettet. Det er bystyret som kan bevilge penger, og skal derfor vedta den volumøkningen som oppstår ved at en vei blir kommunal, og inngår i veilisten. Den forventede kostnadskonsekvens av volumøkningen kalkuleres og følger denne saken. En slik behandling kan for eksempel skje Side 7
gjennom en årlig sak om gjeldende veilengder og økonomiske konsekvenser av endringer, eller som en del av kommunens handlings- og økonomiplan. Denne delen av oppgaven er ofte blitt forsømt etter at selve overtakelsen er utført. Dette har ført til at veinettet har blitt utvidet uten at det har blitt tilført mer midler til drift og vedlikehold. Dersom en vei ikke er opparbeidet i henhold til kommunal standard bør utbygger få krav om at reguleringsbestemmelsene blir endret og at veien blir privat vei før feltutbyggingen bli godkjent. Det anbefales ikke å legge inn særskilte avtaler som fraviker de generelle reglene for driftsvedlikeholdsansvar i utbyggingsavtaler, da slike avtaler blir vanskelig å praktisere på sikt. 2.6 Utbyggingsavtaler og særskilte avtaler med grunneiere Ved utbygging av et større eller mindre område blir det ofte gjennomført forhandlinger med grunneieren både i forhold til kjøp av grunn og andre vilkår som skal være oppfylt for at utbyggingen kan finne sted. I slike forhandlinger kan grunneier ha stilt bestemte krav som kan få betydning for veiholder. Eksempel på dette kan være at grunneier på innsiden ikke ønsker å påta seg ansvaret for vedlikehold av gjerde på toppen av en skjæring, og at det i avtalen er beskrevet at kommunen skal ha dette ansvaret. Denne typen avtaler som avviker fra det vanlige ansvaret slik det er beskrevet i vegloven er uheldig. Det er heller ikke sikkert at veiholder er gjort kjent med denne typen avtaler, og antar av ansvaret i dette området er det samme som er vanlig og beskrevet i lovverket for det øvrige veinettet. Ved utbygginger blir ofte både den praktiske konsekvensen og kostnadskonsekvensen med drift og vedlikehold undervurdert. 2.7 Drift og vedlikeholdsarbeid I Vegloven er følgende angitt i 1 og 5: 1: Offentlig veg er veg eller gate som er open for allmenn ferdsel og som blir halden ved like av stat, fylkeskommune eller kommune etter reglane i kap. IV. Alle andre vegar eller gater blir i denne lova å rekne for private. 5: Alle vegar som utan å vere tatt opp som bygdevegar etter den tidligare veglova, var haldne ved like av ein kommune, er kommunale vegar etter denne lova, dersom ikkje anna blir fastsett med heimel i lova. Kommunen kan gjere vedtak om å ta opp privat veg som kommunal veg. Jamvel om slikt vedtak ikkje er gjort, er ein veg å rekne for kommunal veg når kommunen har tatt over vedlikehaldet etter reglar i plan- og bygningslova. Dette har i enkelte kommuner blitt tolket som at vedlikeholdsansvaret blir overtatt i det øyeblikket kommunens ansatte eller innleide entreprenører utfører vedlikehold på kommunens regning uten at dette er angitt særskilt som et kommunalt tilskudd til privat vei. Side 8
Andre mener at kommunen ikke har overtatt ansvaret ved å ha brøytet den private veien, men dersom kommunen har utført og tatt kostnadene med en asfaltering så er veien å regne som kommunal. Historisk har det vært uklart hva som menes med vedlikehold i lovverket, og hvor vidt et utført arbeid alene flytter ansvaret for veien. I VBT-rapporten blir det konkludert med at kommunestyret skal i ha vedtatt at veien skal være kommunal før ansvaret formelt sett blir overdratt til kommunen. Definisjonen av ansvarsovertakelse har altså blitt tolket i skillet mellom definisjonen på drift og vedlikehold: Drift Alle tiltak som inngår i å opprettholde veiens/veinettets funksjonelle kvalitet. Drift kan også defineres som tiltak med sikt på å redusere miljøbelastningen fra veien og dens brukere, bedre sikkerheten og opprettholde veiens fremkommelighet. Vedlikehold Alle tiltak som inngår i å opprettholde veiens/veinettets/veiutstyrets strukturelle kvalitet. Vedlikehold kan også defineres som tiltak med sikte på å opprettholde verdien av investert veikapital. I Stavanger har en slik formalisering av ansvaret ikke vært praktisert og overtakelsen har i stor grad vært basert på enkeltsaker. 2.8 Politivedtekter De fleste større bykommuner har egne politivedtekter. I disse er gjerne ansvaret for driftsoppgaver lagt til tilliggende grunneier, dette gjelder fortrinnsvis for fortau. I Stavanger kommune står følgende: Kapittel IV. Renhold på offentlig sted 15. Fortau mv. Eier av hus eller grunn mot offentlig sted plikter å sørge for renhold av fortau og rennesten i tettbygd strøk og rengjøring av lys- og luftegraver i umiddelbar tilknytning til eiendommen. Renholdet skal utføres slik at det blir til minst mulig ulempe. Kloakksluk må ved renhold ikke tilføres oppsop e.l. Etter feiing skal bosset straks fjernes. Det må ikke legges i kjørebanen eller kloakkslukene. 16. Snøfall og takras Eier av hus eller grunn mot offentlig sted plikter etter takras og innenfor tettbygd strøk også etter snøfall, å rydde fortauet utenfor eiendommen for snø og is. Snø etter takras kan kreves fjernet. 17. Strøplikt Eier av hus eller grunn mot offentlig sted i tettbygd strøk plikter å strø fortauet utenfor eiendommen når det er glatt. 18. Vannavløp Eier av hus eller grunn mot offentlig sted skal sørge for at vannavløp i fortau, rennestein, grøft e.l. holdes åpne. Side 9
Omfanget av grunneiers plikter varierer fra sted til sted og noen kommuner har valgt å overta ansvaret for vinterdrift (rydding og strøing) på fortau slik at kommunen selv kan sikre universell framkommelighet og trafikksikkerhet i bysentrum. 2.9 Parkering Parkeringsetatene i kommunene er blitt fjernet fra vei og trafikketatene, og er gjerne organisert som egne kommunale selskap eller aksjeselskap. I Stavanger er dette organisert som et kommunalt foretak. Parkeringsselskapene beholder inntektene fra parkeringen og bruker disse til utvikling av nye parkeringsanlegg. Normalt har selskapene ansvaret for driften av parkometer og parkeringsautomater, mens skilting, oppmerking samt drift og vedlikehold av gategrunnen er mer uklar. Det er vanligvis ingen direkte sammenheng mellom inntekter fra parkering og utgifter til veidrift i kommunene. Det må vurderes om parkeringsarealene bør sees på som private veiareal? Det bør kanskje være et skille mellom gateparkeringsarealer og avgrensede parkeringsplasser? 2.10 Forholdet mellom reguleringsplaner og kvalitetskrav i normene I nye reguleringsplaner er det, i all hovedsak, samsvar mellom hva som blir lagt til grunn ved godkjenning av reguleringsplaner og kvalitetskravene som stilles til opparbeidelse av veier. I noen områder beskriver reguleringsplanene spesielle løsninger, som ikke er beskrevet i normene, og som er svært vedlikeholdskrevende. Ut fra økonomiske forhold kan dette danne grunnlag for en diskusjon om framtidig eierskap. 2.11 Omklassifiseringer av fylkesveier betydning for grensesnittet mot private veier Det ble for noen år siden gjennomført en forvaltningsreform der fylkeskommunene overtok ansvaret for mye av riksveinettet. Noen av fylkeskommunene har som følge av dette sett på sitt opprinnelige veinett med tanke på nedklassifisering til kommunalt veinett. Denne utviklingen kan fortsette, og med knappe ressurser til drift og vedlikehold av kommunale veier kan konsekvensen bli at kommunen ønsker å omklassifisere flere veier til private veier. Rammetilskuddet som gis til fylkeskommunene er beregnet med bakgrunn i veilengde i fylket. Veilengde er ikke en parameter i rammetilskuddet til kommunene. Dersom fylket nedklassifiserer fylkesveier til kommunale veier er det staten som tjener på det. Kommunen blir ikke tilført driftsmidler som følge av en nedklassifisering. VBT jobber med å synliggjøre denne utviklingen overfor overordnede myndigheter. 3. Juridiske forhold I VBT-rapporten blir de juridiske forhold som er vesentlig i grensesnittet mellom offentlige og private veier inngående beskrevet. I denne sammenheng henvises det derfor til følgende kapitler i VBTrapporten: Kapittel 5: Kapittel 6: Kapittel 8: Kapittel 9: Kapittel 10: Veiholderansvar Veiens utstrekning og dens forhold til naboene Hva skal til for at en vei skal bli offentlig Offentlig vei til privat vei prosedyre Felles drift av privat vei I denne sammenheng må man merke seg at veiloven er sentral i forhold til begrepene offentlig og privat vei. Loven er likevel i stor grad tilpasset et kjøreveinett, og har i mindre grad blitt oppdatert i Side 10
forhold til å ivareta forhold for myke trafikanter. Den er heller ikke spesielt tilpasset veinett i sentrumsområder. 4. Publikums forventninger til det offentlige veinettet 4.1. Forståelse for hvordan veisystemet er bygget opp I utgangspunktet bør det være enkelt for en trafikant å forstå oppbyggingen og inndelingen av veinettet. Å sikre rett adferd i forhold til hva som kan forventes av trafikkbildet er av stor betydning for sikkerhetsforståelsen. Lovverket og veimyndighetene bør derfor tilstrebe et system som er overordnet, gjennomgående og lett å forholde seg til for trafikantene. Det kan for eksempel være greit å tillate at barn leker i en boliggate som leder til få hus, mens det er helt uforsvarlig i en kommunal samlegate. Beboere og trafikanter bør kunne forstå systemet slik at de kan henvende seg til riktig myndighetsnivå i forhold til veinettet. Dagens system med at kommunen i de fleste tilfeller er ansvarlig for gang og sykkelveier og belysning langs fylkesveier er ulogisk, og vanskelig å formidle til beboere og trafikanter. VBT arbeider fortløpende med å påvirke til at overordnede myndigheter innfører et totalansvarsprinsipp. 4.2. Stedstilpasning, tilgjengelighet og trafikksikkerhet Når kommunen bygger en vei i et område er det forventninger om at denne er utformet med kvaliteter som gjør det trygt og greit og ferdes der. Det forventes at veien blir tilpasset de omgivelsene den er i. Veien skal sikre en god adkomst for alle trafikantgrupper, men også kunne brukes som trace for annen infrastruktur (vann, avløp, el-forsyning mm) inn til boligene i området. Side 11
4.3. Drift og vedlikehold Når private henvender seg til kommunen med ønske om at en privat vei skal bli kommunal er det som regel med utgangspunkt i et vedlikeholdsbehov. De forventer at dersom kommunen har ansvaret for veien vil den bli vedlikeholdt på en forsvarlig måte. Dette er ikke alltid tilfelle. Dersom veien for eks. er en viktig forbindelse til en skole kan det være at kommunen setter av ressurser til å utføre rutinemessig drift. Viktige parameter som blir vurdert i prioritering av drift og vedlikehold er trafikkmengde, trafikanttype, trafikksikkerhetsforhold, framkommelighetsforhold med mer. Dersom veien kun betjener boliger er det lite sannsynlig at veien vil bli prioritert, og grunneierne kan være bedre tjent med å ha ansvaret for å drifte og vedlikeholde veien selv. 5. Drøfting av forhold som har betydning for valg av strategier for grensesnitt 5.1. Hvilke veier bør være offentlige (kommunale) Det kan være mange meninger og mange innfallsvinkler som velges i forhold til om en veg skal bør være kommunal. Utgangspunktet bør være at denne vurderingen skal skje i forbindelse med reguleringsplanarbeidet. I de tilfeller hvor det ikke foreligger en reguleringsplan eller området er flateregulert må vurderingen skje fra sak til sak. Det går an å tenke i flere perspektiv; Trygghet, tilgjengelighet og framkommelighet for ulike trafikantgrupper Samfunnssikkerhet, adkomst og tilrettelegging for infrastruktur Tilgjengelige ressurser til drift og vedlikehold Side 12
KOMFORT, TRYGGHET OG OVERSIKT Målet må være å rydde opp i eksisterende forhold og komme fram til entydige og forståelige kriterier som er lett å kommunisere til beboere, men også internt i kommunen. Tradisjonelt er betydningen av framtidig drift og vedlikeholdsnivå fraværende i tankegangen i forbindelse med reguleringssaker. I den grad det offentlige tenker seg at en vei skal være privat men åpen for allmennheten, bør en tenke hvilke goder som kan tilbys i kompensasjon for at veien har en offentlig betydning i området. 5.2. Trygghet, tilgjengelighet og framkommelighet for ulike trafikantgrupper Tradisjonelt har trafikk med motorkjøretøy vært avgjørende for tankegangen rundt vei-hierarkiet i Norge. I mange tilfeller er dette fortsatt tilfelle selv om transportpolitikken retter seg mer og mer mot kollektive løsninger og miljøvennlig transport. I moderne transportplanlegging er det viktig å ha alle trafikantgrupper i tankene når det veinettet skal kategoriseres. Spesielt i byområdene er det behov for å begrense biltrafikken og i mye større grad legge til rette for gående, syklende og kollektivtrafikk. Universell utforming skal gjelde i alle sammenhenger, ikke bare i forbindelse med utbygginger, men også i planlegging av drift og vedlikeholdsoppgaver. Med større fokus på myke trafikanter blir målområder som komfort, trygghet, lesbarhet oversikt, like viktig som fysisk framkommelighet. TILGJENGELIGHET LOKALE VEIER OG STIER SAMLEVEIER FRAMKOMMELIGHET GJENNOMFARTSVEIER Figur 6: Sammenheng mellom veitype og funksjon Trafikkgrunnlaget eller turproduksjonen for de ulike trafikantgruppene beregnes med bakgrunn i sammensetningen av bebyggelsen i det aktuelle området, ved tellinger eller reisevaneundersøkelser.. Det vil derfor være behov for å kartlegge dette i detalj for å kunne anbefale hvilket servicetilbud kommunen skal tilby trafikantene. Side 13
De aller fleste reisene starter på en kommunal vei og kommunen må i sin planlegging vurdere hvilket tilbud som er hensiktsmessig for å oppnå sin valgte transportstrategi. 5.3. Fotgjengere Det er utarbeidet en nasjonal gåstrategi der målet er å gjøre det tryggere og triveligere å være fotgjenger, og dermed få flere til å gå mer. Strategien har to hovedmål: Det skal være attraktivt å gå for alle Flere skal gå mer Flere kommuner har utviklet egne strategier med fokus på lokale tiltak. Dette vil kreve en bedre tilrettelegging av det kommunale veinettet som er ment å betjene de gående. 2 km brukes i flere sammenhenger som en akseptabel daglig gangavstand til og fra skole, jobb og holdeplass. Uavhengig av den formelle veistatus (i henhold til Vegloven)består dette veinettet av turstier, gang og sykkelveier og fortau. Forvaltningsansvaret for veinettet er fordelt på private, kommunen, fylket og staten. Alternative fokusområder/stragier for å tilrettelegge for fotgjengere kan være: Sikre trygge skoleveier Fokusere på at flere skal gå lengre til arbeid og skole Satse på gode forhold for fotgjengere i sentrum Tilrettelegge for gående på vinterstid I utgangspunktet kan strategiene følges uavhengig av formell veistatus. Ferdsel til fots har utvidede rettigheter i forhold til motorisert ferdsel og tiltak. Det bør vurderes om grunneieres forpliktelser i forhold til drift av fortau bør flyttes over til kommunen for å sikre universell utforming og bedre tilrettelegging også på vinters tid. 5.4. Syklister På samme måte som for fotgjengere er det utviklet en nasjonal sykkelstrategi med følgende målsetninger: Hovedmål: ATTRAKTIVT Å SYKLE FOR ALLE Delmål: Sykkeltrafikken i Norge skal utgjøre minst 8 % av alle reiser I byer og tettsteder skal sykkeltrafikken dobles 80 % av barn og unge skal gå eller sykle til og fra skolen Stavanger kommune har utviklet egne sykkelstrategier med fokus på lokale tiltak. I Stavanger kommune er målsetningen at hverdagsreiser med sykkel skal økes fra 12 prosent til 16 prosent innen 2015. Side 14
På samme måte som fotgjengere har syklister utvidede rettigheter i forhold til å ferdes på alle typer ferdselsveier. Det er derfor ikke behov for å endre veistatus for at forbindelsen skal være et tilbud til syklistene. Alternative fokusområder/stragier for å tilrettelegge for syklister kan være: Differensiert sykkelveinett hovedruter og bydelsruter bør være offentlige Alle hovedruter skal være asfaltert og ha en enhetlig drifts og vedlikeholdsstandard Det skal tilrettelegges for vintersykling En sterkere fokusering og en økning i ressursbruken på vinterdriftstiltak for syklister må til for å øke andelen helårssyklister. Ruter med spesiell tilrettelegging for vintersykling bør være offentlige. Det bør også vurderes om veinettet tilrettelagt for sykkel skal differensieres på samme måte som for motorisert ferdsel med et riks-, et fylkes- og et kommunalt veinett. 5.5. Kollektivtrafikk Regjeringen mener det er viktig å møte den økte etterspørselen etter transport med styrket innsats for kollektivtrafikk, syklister og fotgjengere i byområdene, og legger i denne planen (NTP 2014 2023) fram en rekke tiltak som vil bidra til å nå dette målet. Hovedgrepet i regjeringens kollektivtransportstrategi, jf. kapittel 9.5, er å prioritere tiltak som bedrer framkommeligheten for kollektivtransport i storbyområdene, bl.a. ved at det legges til rette for økt kapasitet i infrastrukturen for kollektivtransport. Viktige lokale tiltak for å styrke kollektivtrafikkens konkurransekraft er å bygge opp under trafikkgrunnlaget og sørge for effektiv drift av kollektivtransporten. I vår sammenheng er et høyverdig driftstilbud på kollektivveinettet og holdeplassene viktig for å oppnå de sentrale målsetningene. For å sikre dette bør kollektivveinettet og adkomstveiene til holdeplassene være offentlig. 5.6. Øvrig trafikk Tradisjonelt har trafikkbelastning fra motorisert ferdsel vært kriteriet for veistatus. Dette vil fortasatt være viktig og det er naturlig å sette grenser for turproduksjon fra motorisert ferdsel. Gode adkomster for næringstrafikk er avgjørende for samfunnsutviklingen. 5.7. Samfunnssikkerhet, adkomst og tilrettelegging for infrastruktur Blant de kritiske infrastrukturene finnes nett for overføring av energi (for eksempel strømnett, rørledninger for overføring av olje/gass), nett for elektronisk kommunikasjon, nett for ulike transporttjenester (vei, luft, bane, sjø), ledningsnett for vann og avløp/kloakk. Disse nettene, sammen med bygninger, materiell og ressurser som er nødvendig for driften av dem, utgjør kritiske infrastrukturer i dagens samfunn. Side 15
Brukere - Befolkning - Næringsliv - osv Viktige samfunnsfunksjoner - Matvareforsyning - Vannforsyning - Energiforsyning - Industri - Ledelsesapparat - Forsvaret - Myndigheter - Bank- og finansvesen - Bygg og anlegg - Elektronisk kommunikasjon - Transporttjenester - osv. Kritiske infrastrukturer - Energinett, vannledninger, elektroniske kommunikasjonsnett, transportnett, avløp/kloakk I tillegg til transportfunksjonene utgjør det offentlige veinett et areal som er tilgjengelig for framføring av rør og ledninger. Kommunens eget ledningsnett følger gjerne det offentlige veinettet. Stavanger kommune har som første kommune i Norge overtatt alle private stikkledninger i offentlig vei. Grensesnittet mellom kommunal og privat vei har derfor betydning for hvilke stikkledninger som skal være offentlige. Figur 7: Utsnitt fra ledningskart Ledninger kan gjennom rettigheter legges i privat grunn, men det bør vurderes om de mest kritiske tilførslene bør sikres gjennom at det offentlige står som eiere av grunnen. Side 16
5.8. Tilgjengelige ressurser til drift og vedlikehold Kommunal veidrift finansieres gjennom kommune/bykassen og er ikke en del av det kommunale avgiftssystemet. Det betyr at veidriften konkurrerer om de samme midlene som settes av til skole og helseformål. Begrensede ressurser fører gjerne til at det er vanskelig å tilby en forventet drift og vedlikeholdsstandard. Bruken av midlene må derfor prioriteres med bakgrunn i trafikkmengder, trafikanttyper, sikkerhet og framkommelighet. Vinterdrift er det mest synlige eksemplet på hvordan bruken av ressursene prioriteres. I Stavanger kommune er stedene som skal brøytes og strø delt inn i tre grupper. Prioritet 1, som vi tar uansett tid på døgnet: Kommunale gater hvor det går kollektivtrafikk. De viktigste gang- og sykkelveiene, hovedsaklig de som går langs fylkesveiene. De viktigste bratte bakkene. For eksempel der det går rutebusser. Stavanger sentrum: Gågater, trapper og torg. Gangveiene gjennom Kannikparken og Byparken. Prioritet 2, som vi i hovedsak tar på dagtid mandag til fredag: De viktigste samleveiene i boligstrøk. Veiens funksjon, trafikkmengde, adkomst til syke- og aldershjem, barnehager og lignende avgjør hvor viktig en vei er. Øvrige gang- og sykkelveier. Øvrige trapper. Fortau langs offentlige eiendommer. Prioritet 3, dagtid mandag til fredag, etter at vi har fullført prioritet 2. Øvrige boliggater, så langt vi rekker. Henvendelser om glatte veier og fortau som er meldt inn på VOF eller til Servicetorget. Pri 1, Hovedrute sykkel Pri 1, Bratte bakker Pri 1, Kommunale gater med kollektivtrafikk Pri 2, Fortau langs offentlige eiendommer Pri 2, Boliggater A Figur 7: Prioritering av vinterdrift i området Side 17
Figur 8: Kommunale veier i området Det offentlige kommunale veinettet i dette området er betydelig større enn veinettet med et reelt kommunalt driftstilbud på vinterstid. I Stavanger er det normalt relativt midle vintre så dette er ikke så kritisk i forhold til transportfunksjonene som det ville være i andre områder med mer vinterforhold. Flere kommuner vurderer å omklassifisere kommunale veier, som ikke blir prioritert i en drift og vedlikeholdsstandard, til private veier. Totalt i Stavanger Km (ca) Referanseområde Km (ca) Kommunale vier 550 12 7 G/S-veier 85 6 1 Referanseområde m/vinerdrift prio 1+2 Km (ca) En slik strategi vil for referanseområdet betyr en reduksjon på ca. 40 % i det kommunale veinettet. I slik reduksjon i den kommunale veilengden vil kommunen med dagens ressurstilgang kunne tilby en faglig god standard både på trafikantrettet drift og på vedlikehold av veikapitalen på det veinettet de er ansvarlige for. Skillet mellom det offentlige og private veienettet blir på denne måten med i tråd med de faktiske forventninger som publikum stiller til et vedlikeholdstilbud fra veiholder. Side 18
5.10. Kommunalt veiareal eid av kommunen skal vedlikeholdes Kommunen står som grunneier av mange ulike arealer. Dersom kommunen har tilstrekkelig økonomi til det kan det tenkes at kommunen velger en strategi der all kommunal eiendom skal vedlikeholdes med en angitt minimumsstandard. Det betyr at offentlige veier (i henhold til Vegloven) + alle kommunale veiareal skal vedlikeholdes. Drift og vedlikeholdsstandarden kan variere i forhold til veiklasse og hvilken funksjon arealet betjener, men publikum skal kunne forvente en minimumsstandard på arealer der kommunen er grunneier. Med kommunale veiareal menes stier, turveier, fortau, plasser og veiforbindelser der kommunen er grunneier. I tillegg til dette, kommer veiene som allerede er definert som offentlig kommunale veier i henhold til Vegloven, uavhengig av hvem som eier grunnen. Det er ganske vanlig at kommunen, av praktiske hensyn, er grunneier veiareal der stat og fylke er veiforvalter i henhold til Vegloven. Det er ikke aktuelt å flytte ansvaret på disse veiene. Det finnes ikke registreringer som viser totale veilengder, men det antas at dette tilsvarer en økning av veiarealet på ca 25 %. Dersom kommunen velger dette må en i tillegg vurdere om det er hensiktsmessig å omklassifisere disse veiarealene til kommunale veier i henhold til Vegloven. Det anbefales at det gjennomføres en grundig registrering av disse arealene og at omklassifisering vurderes ut fra trafikkfunksjon. 6. Anbefaling 6.1 Registreringer Kommunen har pr dato registrert det meste av det veinettet som er definert som kommunalt. For å få en enhetlig og gjennomgående forståelse for veinettsinndelingen bør denne registreringen fornyes og kompletteres med alle typer veier. Etter denne registreringen bør det gjennomføres en opprydding og strukturering som legges til grunn for hvilke veier som skal være offentlige. Slike registreringer kan gjøres ved gjennomgang på kart, der en vurderer område for område. Det kan også være en del av en komplett veinettsregistrering der veitilstanden og alle innretninger som er knyttet til veiarealet registreres samtidig. Denne mengde og tilstandsregistreringen vil kunne gi et bedre bilde av vedlikeholdsbehov og evt. etterslep i området. Registreringen bør kunne gjennomføres område for område og være slik at det etter en periode foreligger en totaloversikt over hele det veinettet. 6.2 Opprydding og strukturering fastlagt prinsipp legges til grunn for hvilke veier som skal være offentlige Formålet med en opprydding og strukturering er en mer logisk inndeling av veinettet i forhold til dagens. Både utforming av veinettet og drift og vedlikehold nivået bør være gjennomgående, og forståelig i forhold til funksjon. Det må vurderes om endringene gjennomføres med omklassifisering av veinett med hjemmel i Vegloven, eller bestemmelsene i Plan og bygningsloven er mer hensiktsmessig i forhold til denne oppryddingen. Side 19
Plan og bygningsloven er mest hensiktsmessig der framtidig veistatus er i tråd med reguleringsplanen. Dersom veistatus er avvikende fra reguleringsplanen og i uregulerte områder er omklassifisering i henhold til Vegloven mest hensiktsmessig. I Statens vegvesens håndbok 017 er veinettet inndelt i klasser etter veitype/viktighet og områdetype. For hovedveier og de mest trafikkerte samleveiene i Stavanger kommune er denne klasseinndelingen i utgangspunktet dekkende. Dette veinettet vil i hovedsak bestå av riks og fylkesveiene i kommunen Men det er behov for noen tilpasninger, suppleringer og presiseringer for å kunne overføre systemet til det kommunale veinettet. Vi har i denne sammenheng valgt å foreslå følgende klassifisering av de kommunale veiene: KV PV Veitype Klasse Beskrivelse Samleveier/gater Boligveier/gater Sykkelforbindelser Gangforbindelser Felles veier/gater/avkjørsler A B A B A B A B Forbindelsesvei mellom atkomstvei og hovedvei i et differensiert veisystem. Kollektivrutenett, Industriveier Øvrige samleveier/gater Vei eller gate som gir atkomst til tilstøtende eiendommer og hvor det er tillatt med avkjørsler til disse. Gjennomgående boligveier med stor intern trafikk og/eller veier med viktige målpunkt for fremmedtrafikk. Bratte bakker. Øvrige boligveier/gater Sykkelrutenettet finnes langs ulike typer veinett, sykkelfelt og stille gater og på egne anlegg som for eksempel g/s-veier og turveier. Hovedsykkelrutene og de viktigste bydelsrutene med tilhørende gangveier er definert som et sammenhengende rutenett i sykkelkartet Øvrige bydelsruter og annet sykkelveinett Veinett tilrettelagt for gående som f. eks stier, fortau, gågater, torgarealer Alle fortau + viktige gangforbindelser til skoler Øvrig gangveinett Blindvei eller direkte atkomst til færre enn 10 småhus eller adkomst til mindre enn 100 boenheter i blokkbebyggelse. Andre interne veiforbindelser uten betydelig fellesfunksjon. Den nye klassifiseringen medfører en utvidelse av det kommunale veinettet ved at en i større grad en tidligere fokuserer på effektive forbindelser til viktige målpunkter, det kan være snarveier til skoler, friområder og andre målpunkt som er viktig for allmennheten. Når det gjelder total økning i veilender så vil dette være uklart fram til den detaljerte gjennomgangen av alle områdene. Dette skyldes i stor grad manglende oversikt over mindre snarveiforbindelser for gående og syklende. Siden det kommunale veinettet i Stavanger fra før er nokså omfattende i forhold til det private, vil vi anta at vi snakker en total økning på ikke mer enn 10-15 %. For referanseområdet vil utvidelse på bilveinettet på ca 1,5 km (12,5 %). Side 20
6.3 Saksbehandling Ved gjennomgang av veinettet i de enkelte områdene er det viktig at beboerne i området blir informert om hensikten med klassifiseringen og behovet for å endre dagens system. Det nye systemet må også legges til grunn for nye reguleringsplaner slik at bestemmelsene som angir om veiene skal være privat eller ikke blir i tråd med den nye klassifiseringen. Formell omklassifisering i henhold til Vegloven gjøres ved behov. I tilknytning til den årlige budsjettbehandlingen legges det fram en sak til politisk behandling der konsekvensene av endringer i kommunens veinett blir behandlet. 6.4 Videre arbeid Det anbefales at det legges fram en sak til politisk behandling med forslag om ny måte for klassifisering og metodikk for å gjennomføre endringer. Deretter kan gjennomgangen av de ulike områdene starte, og konsekvensene bli presentert fortløpende. Stavanger 25. oktober 2013 Turid Åsen Olsgård Side 21